Poslovni broj: UsI-1345/2025-6

REPUBLIKA HRVATSKA

UPRAVNI SUD U SPLITU

Split, Put Supavla 1

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

I

R J E Š E NJ E

Upravni sud u Splitu, po sutkinji tog suda Mirandi Gulišija Jurišić uz sudjelovanje Radojke Ćupurdija, kao zapisničarke, u upravnom sporu tužiteljice EB, OIB: [osobni identifikacijski broj], i tužitelja ČB, OIB: [osobni identifikacijski broj], oboje na adresi [adresa], zastupani po opunomoćenicima CB i ŠB iz odvjetničkog društva Jeličić & partneri d.o.o. Split, Kliška 29, protiv tuženika Ministarstva prostornog uređenja, graditeljstva i državne imovine Republike Hrvatske, Ulica Republike Austrije 20, Zagreb, OIB: 95093210687, radi izdavanja rješenja o izvedenom stanju, nakon javne rasprave održane i zaključene 5. prosinca 2025., objavom odluke na temelju članka 121. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima (Narodne novine, br. 36/24; dalje ZUS), 5. siječnja 2026.

p r e s u d i o  j e

i

r i j e š i o  j e

I. Odbija se tužbeni zahtjev kojim se traži poništenje rješenja tuženika Ministarstva prostornog uređenja, graditeljstva i državne imovine Republike Hrvatske Klasa: UP/II-361-05/24-26/107 Urbroj: 531-03-25-2 od 25. travnja 2025.

II. Odbija se zahtjev tužitelja za naknadu troškova upravnog spora.

Obrazloženje

1. Rješenjem tuženika Klasa: UP/II-361-05/24-26/107 Urbroj: 531-03-25-2 od 25. travnja 2025. (u daljnjem tekstu: osporeno rješenje) odbija se žalba tužitelja izjavljena na rješenje Splitsko – dalmatinske županije, Grada Splita, Upravnog odjela za urbanizam i izgradnju, Odsjeka za izdavanje akata prostornog uređenja i gradnje Klasa: UP/I-361-03/13-04/9494 Urbroj: 2181-1-10-3/25-24-9 od 26. siječnja 2024. (u daljnjem tekstu: prvostupanjsko rješenje).

2. Prvostupanjskim rješenjem odbija se zahtjev za izdavanje rješenja o izvedenom stanju nezakonito izgrađene zgrade na kat. čest. zem. [katastarska čestica] k. o. [katastarska općina].

3. Pravodobno podnesenom tužbom pobija se zakonitost osporenog rješenja navodima u kojima tužitelji tvrde da obrazloženje istog ne udovoljava zahtjevima koji proizlaze iz odredbe članka 98. stavak 5. Zakona o općem upravnom postupku. Posebno je tužiteljima problematično što se tuženik propustio očitovati na osnovne žalbene prigovore, a osobito onaj da u postupku nije odlučeno o njihovom zahtjevu da se provede ispitni postupak. Time je povrijeđena odredba članka 113. stavak 3. Zakona o općem upravnom postupku, što samo po sebi povlači nezakonitost rješenja. Kako u konkretnom slučaju nije proveden ispitni postupak, tužitelji nisu imali priliku istaknuti bilo kakav prigovor ili zahtjev sve do žalbenog postupka, dakle, prvostupanjsko tijelo nije imalo priliku ocijeniti sve navode tužitelja, pa se tuženik nije mogao pozvati na odredbu članka 120. stavak 3. Zakona o općem upravnom postupku. S obzirom na činjenicu da se tuženik u obrazloženju svog zaključka poziva na odredbu članka 6. stavak 1. Zakona o postupanju s nezakonito izgrađenim zgradama, smatraju da je sukladno načelu pomoći neukoj stranci, tužitelje trebalo upoznati s mogućnošću ozakonjenja objekta za pružanje zdravstvenih usluga (primjerice dom za starije i nemoćne, dječji vrtić i sl.). Nije sporno da se predmetni objekt nalazi unutar građevinskog područja naselja koje je GUP-om Split (Službeni glasnik Grada Splita br. 1/06, 15/07, 3/08, 3/12, 32/13, 52/13, 41/14, 55/14) određeno kao površina javne i društvene namjene. Sporno je kada je predmetna građevina izgrađena, kao i namjena prostora na kojem se građevina nalazi prema tada važećim prostornim planom. Zbog zaštite stečenih prava stranaka, kao i izričite zabrane povratnog djelovanja zakona, napominju da je objekt izgrađen davno prije stupanja na snagu GUP-a 2006. Ništa od navedenog nije obrazloženo u osporenom rješenju, sve zbog propusta prvostupanjskog tijela da po zahtjevu stranaka provede ispitni postupak. U tužbi opširno opisuju razliku vođenja ispitnog postupka od postupka neposrednog rješavanja, stavljajući naglasak na prava koja stranka ima u ovom prvom. Tako tužiteljima nije pružena prilika iznijeti okolnosti i dokaze koji su mogli utjecati na utvrđivanje pravno relevantnih činjenica.

Zato sada ističu da je inicirana provedba izmjena i dopuna GUP-a te su usvojene i određene odluke prema kojima bi se izmijenila namjena zemljišta. U tom pravcu se pozivaju na očitovanje na prijedlog Prostornog plana uređenja Grada Splita (2003.) u kojem se u ulici Put Nove Bolnice Split planira omogućiti rekonstrukcija postojećih legalnih građevina uz uvjete koji će se definirati GUP-om. Upravni odjel za prostorno uređenje i graditeljstvo Grada Splita u mišljenju Službi za prostorno planiranje i zaštitu okoliša predlaže omogućiti ozakonjenje svih objekata između dvije bolnice. U postupku po prijedlogu za izmjene i dopune GUP-a (Klasa: 350-01/15- 01/00034) Služba za prostorno planiranje i zaštitu okoliša Grada Splita između dvije bolnice planira dopunu osnovne namjene stambenom za zgrade evidentirane u DOF- u iz 2011. Izdana je lokacijska dozvola za izgradnju odvojka puta iza nove bolnice s infrastrukturnim instalacijama u zahvatu skupine građevina među kojima je i ona za koju se traži ozakonjenje. Time žele reći da je infrastruktura prilagođena postojećem stvarnom stanju, a ne neizvjesnoj i nedefiniranoj društvenoj namjeni. Osim toga, u neposrednoj blizini u zoni D izdana je građevinska dozvola za izgradnju stambene zgrade. Isto tako, za zgradu u susjedstvu u identičnoj činjeničnoj i pravnoj osnovi izdana je građevinske dozvola za građevinu namjene hotel. U tužbi se iznose i drugi primjeri u kojima su izdane uporabne i građevinske dozvole za objekte koji se nesporno nalaze u D zoni, čime se ukazuje na činjenicu da je temeljem postojećih propisa moguće graditi, a ne samo legalizirati objekte odnosno na činjenicu nejednakog postupanja u odnosu na tužitelje. Za sve objekte u predmetnoj zoni, kako one koji su u manjim gabaritima postojali prije 1968., tako i one koji su izgrađeni nakon tog datuma, nadležna tijela izdala su suglasnost za priključke na infrastrukturu (vodovod, kanalizacija, električna mreža) te su izdane suglasnosti za obavljanje gospodarske djelatnosti (iznajmljivanje apartmana i sl.). Za jedan dio zone D, u neposrednoj blizini predmetne građevine, izmjenom GUP-a, izvršena je prenamjena u M1 zonu te je izdana građevinska dozvola za građenje poslovno – stambenog objekta. Smatraju da su u konkretnom slučaju ispunjeni svi kumulativno propisani uvjeti za ozakonjenje iz Zakona o postupanju s nezakonito izgrađenim zgradama, bez obzira na pogrešno stajalište upravnih tijela da je ozakonjenje isključeno s obzirom na činjenicu da se na predmetnom području radi o ozakonjenju 12 glavnih objekata, od kojih je tek 10-tak izgrađeno prije 15. veljače 1968., dok su ostali naknadno rekonstruirani bez građevinske dozvole.

Donošenje rješenja o izvedenom stanju samo je uvjetno isključeno, a ne apsolutno, kako to smatraju upravna tijela. U tumačenju i primjeni propisa u obzir treba uzeti cilj koji se nekim propisom želi postići, a kod Zakona o postupanju s nezakonito izgrađenim zgradama cilj je legalizirati što veći broj objekata. Tuženik zanemaruje da se primjena tog Zakona proširuje na zgrade izgrađene na svim površinama izvan građevinskog područja, na svim kategorijama poljoprivrednog zemljišta, u gospodarskim i zaštitnim šumama, zonama društvene izgradnje pod određenim zakonom propisanim uvejtima. Nezakonito je na konkretan pravni odnos primijeniti samo odredbu članka 6. Zakona o postupanju s nezakonito izgrađenim zgradama, izvan konteksta članka 5. stavak 1. i 2. istog Zakona te odredbe članka 108. GUP-a. Tom odredbom propisano je da se postojeće legalne građevine čija je namjena protivna planiranoj namjeni (konkretno legalno izgrađena građevina koja je rekonstruirana bez građevinske dozvole ili drugog odgovarajućeg akta) može rekonstruirati uz uvjet da se odgovarajućim dokumentom u nadležnosti Grada Splita ne predviđa uređenje odnosno priprema uređenja zemljišta u kojoj se građevina nalazi. Prema toj odredbi da je moguća rekonstrukcija, a posljedično i ozakonjenje. Poziva se i na odredbu članka 108. stavak 5. GUP-a Split prema kojoj se postojeće legalne stambene građevine u obuhvatu zone javne i društvene namjene istočno od Kliničke bolnice Firule (urbano pravilo 2.7.) mogu rekonstruirati (nadograditi) do maksimalno E=Po+P+2 uz maksimalnu izgrađenost kig = 0,30 (ako je izgrađenost veća od 0,30 bez mogućnosti povećanja iste) uz poštivanje uvjeta iz posebnih propisa. Na tragu takvog zaključka da je i primjena odredbe članka 68. GUP-a. U spomenutoj Odluci o izradi Izmjena i dopuna Generalnog urbanističkog plana Splita (SGGS 24/15) propisani su (članak 5. stavak 2.) osnovni razlozi pristupanju izradi izmjena i dopuna plana te je u stavku 2. točka 5. kao cilj legalizacije bespravne gradnje, između ostalog, previđeno područje između dvije bolnice. Time je definirano preispitivanje prostorno – planskih odredbi vezanih za omogućavanje ozakonjenja nezakonito izgrađenih građevina u zonama javne i društvene namjene na području dviju bolnica i područja Sveučilišnog kampusa, uz pretpostavku da se radi o građevini u pretežno stambenoj funkciji te građevini koja je (ili njezin dio) izgrađena prije 15. veljače 1968. ili je evidentiran neki od akata od kojih se odstupilo, ili je građevina u DOF-u evidentirana iz 2011., o čemu se ovdje radi. Grad Split kao ni druga javna ustanova, uključujući i bolnicu, od usvajanja GUP-a iz 2006. nemaju nikakav plan za ovaj prostor u smislu izgradnje zdravstvenih ili obrazovnih objekata. Istodobno za pojedine objekte u susjedstvu izdane su građevinske dozvole za rekonstrukciju izgradnju. Tužitelji imaju legitimno očekivanje da će se jednako primjenjivati propis temeljem kojeg se ostvaruje neko pravo. U konkretnom slučaju nije proveden ni test razmjernosti javnog i privatnog interesa. Sve su to razlozi zbog kojih se osporeno rješenje predlažu poništiti i predmet vratiti na ponovni postupak, a tužiteljima naknaditi troškove upravnog spora.

4. U odgovoru na tužbu tuženik, pozivajući se na obrazloženje osporenog rješenja, predlaže tužbu kao neosnovanu odbiti.

5. Tijekom spora održana je rasprava (ročište 5. prosinca 2025.), bez nazočnosti uredno pozvanog tuženika, na kojoj je strankama dana mogućnost izjasniti se o zahtjevima i navodima drugih stranaka te o svim činjeničnim i pravnim pitanjima koja su predmet upravnog spora.

6. Opunomoćenik tužitelja ponavlja da za predmetni prostor nema nikakvih planova niti ideja za privođenje javnoj namjeni, a nadležne službe Grada Splita izjasnile su se o potrebi ozakonjenja objekata u ovom području, zbog čega su u pripremi izmjene GUP-a u tom pravcu. Javna vlast ponašala se do sada kao da je građenje na tom području prihvatljivo, u čemu vidi povredu prava vlasništva. Predmetna odluka temelji se na GUP-u iz 2006., protiv koje je pokrenut postupak ocjene zakonitosti pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske, zbog čega predlaže prekid ovog spora, do okončanja postupka i donošenja odluke o zahtjevu za ocjenu zakonitosti.

7. Sud je izveo dokaze uvidom u dokumentaciju koja se nalazi u spisu u kojem je doneseno osporeno rješenje te priloženu tijekom spora.

8. Daljnjih dokaznih prijedloga stranke nisu imale.

9. Tužbeni zahtjev nije osnovan.

10. Predmet ovog spora ocjena je zakonitosti rješenja kojim se odbija zahtjev tužitelja za izdavanje rješenja o izvedenom stanju nezakonito izgrađene zgrade na kat. čest. zem. [katastarska čestica] k. o. [katastarska općina].

11. Prigovori tužitelja usmjereni su na povredu pravila upravnog postupka te procesnih prava tužitelja kao stranaka, kao i na zaključak koji upravna tijela izvlače iz utvrđenog činjeničnog stanja.

12. Prije upuštanja o osnovanost tužbenih navoda, u nastavku se obrazlažu razlozi zbog kojih sud ne vidi potrebu prekida postupka do donošenja odluke o zahtjevu za ocjenu zakonitosti koji je Udruga vlasnika zemljišta na Marjanu podnijela nadležnom Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Prema odredbi članka 105. stavak 2. ZUS-a sud rješenjem može prekinuti spor, dok Visoki upravni sud ne odluči o zakonitosti općeg akta koji se u konkretnom slučaju primjenjuje. Prijedlog za prekid temelji se na zahtjevu za ocjenu zakonitosti koji nije podnijela stranka ovog spora, a istom se traži ocjena zakonitosti Generalnog urbanističkog plana Splita (Službeni glasnik Grada Splita, br. 1/06, 15/07, 3/08, 3/12, 32/13, 52/13, 41/14, 55/14) i to u dijelu koji se odnosi na Park šumu Marjan (članka 8., 15., 47., 49., 56., 57., 58., 59., 72. i dr.). Dakle, ocjena zakonitosti ne odnosi se na odredbe u primjeni kojih je doneseno ovdje osporeno rješenje.

13. Prigovore koji se odnose na povredu pravila postupka, koja se ogleda u propustu prvostupanjskog tijela da provode ispitni postupak ili, barem, obrazloži zašto se takav postupak ne provodi, a posljedično i propustu tuženika da otkloni žalbene prigovore istaknute u tom pravcu, sud ne nalazi osnovanim.

14. Prema odredbi članka 51. Zakona o općem upravnom postupku ("Narodne novine", br. 47/09, 110/21, u daljnjem tekstu: ZUS):

(1) Ispitni postupak provodi se kad je to nužno radi utvrđivanja činjenica i okolnosti koje su bitne za razjašnjenje pravog stanja stvari, kad u postupku sudjeluju dvije stranke ili više njih s protivnim interesima te radi omogućivanja strankama ostvarenja i zaštite njihovih prava i pravnih interesa.

(2) Službena osoba odredit će izvođenje dokaza kad nađe da je to potrebno radi razjašnjenja stvari te upotpuniti činjenično stanje i izvoditi dokaze o činjenicama koje prije u postupku nisu bile iznesene ili još nisu utvrđene, a potrebne su radi utvrđivanja pravog stanja stvari.

15. Iz navedenih odredaba proizlazi da se radi o postupku u kojem je za rješavanje upravne stvari potrebno poduzeti radnje radi utvrđivanja odlučnih činjenica, pri čemu je službena osoba, radi ostvarivanja tog cilja, slobodna u ocjeni koji će dokaze izvesti i koje radnje poduzeti.

16. Prema stanju spisa, nakon što su zaključkom tuženika spojeni upravni postupci pokrenuti zahtjevima za ozakonjenje istog objekta koje su 26. lipnja 2013. odvojeno podnijeli tužitelji, pokrenut je upravni postupak čiji se tijek u nastavku ukratko iznosi:

- prvostupanjsko tijelo uvidom u digitalnu ortofoto kartu u mjerilu 1:5000 Državne geodetske uprave izrađenoj na temelju aerofotogrametrijskog snimanja Republike Hrvatske započetog 21. lipnja 2011. utvrdilo je da je predmetna građevina vidljiva u gabaritima koji su prikazani u snimci izvedenog stanja;

- tužitelji su zaključcima od 16. listopada 2023. upotpunili podnesene zahtjeve i dostavili, između ostalog, geodetske i arhitektonske snimke izvedenog stanja, izjavu ovlaštenog inženjera, potvrdu odnosno suglasnost nadležnog tijela javnopravnih tijela za zgrade izgrađene na lokacijama iz članka 15. predmetnog Zakona;

- 11. siječnja 2024. proveden je očevid kojim je utvrđeno da je predmetna zgrada stambena, završena i veličinom odgovara snimci izvedenog stanja, o čemu je sačinjen zapisnik Klasa: UP/I-361-03/13-04/6494 Ur.broj: 2181-1-10-3/25-24-8 od 11. siječnja 2024. kojem su osobno nazočili tužitelji;

- uvidom u važeću prostorno plansku dokumentaciju utvrđeno je da je predmetna građevina stambene namjene te se nalazi u granicama obuhvata Generalnog urbanističkog plana Splita ("Službeni glasnik Grada Splita", br. 1/06, 15/07, 3/08, 3/12, 32/13, 52/13, 41/14, 55/14 – pročišćeni tekst) u zoni javne i društvene namjene D, D3 – zdravstvena i D5 školska.

17. Ovako provedeni postupak po svom je sadržaju ispitni postupak, jer je u njemu upravno tijelo uz aktivno sudjelovanje i znanje tužitelja, kao stranaka, poduzelo radnje i izvelo dokaze potrebne radi utvrđivanja činjenica od kojih ovisi odluka o osnovanosti njihovog zahtjeva. U takvim okolnostima sud ne nalazi povredu procesnih prava tužitelja kao ni načela pomoći neukoj stranci. U priloženim snimkama izvedenog stanja navodi se da se objekt nalazi u području javne i društvene namjene označene slovom D. Tužiteljima je, dakle, od samog početka pokretanja postupka poznato da se radi o građevini koja se nalazi na području u posebnom prostorno planskom režimu.

18. Osporeno rješenje doneseno je u primjeni članka 6. stavak 1. Zakona o postupanju s nezakonito izgrađenim zgradama (Narodne novine, br. 86/12, 143/13, 65/17, 14/19) prema kojem se nezakonito izgrađena zgrada ne može ozakoniti ako se nalazi na području koje je prostornim planom uređenja općine, grada i velikog grada, Prostornim planom Grada Zagreba ili generalnim urbanističkim planom, koji važi na dan stupanja na snagu ovoga Zakona, odnosno na dan podnošenja zahtjeva za donošenje rješenja o izvedenom stanju ili na dan donošenja rješenja o izvedenom stanju ako je to povoljnije za podnositelja zahtjeva, određeno kao površine izvan građevinskog područja u nacionalnom parku, parku prirode, regionalnom parku, park- šumi, strogom rezervatu, posebnom rezervatu, spomeniku prirode i spomeniku parkovne arhitekture, osim zgrade izgrađene u skladu s prostornim planom i zgrade izgrađene unutar tradicijske naseobine određene prostornim planom područja posebnih obilježja ili drugim prostornim planom.

19. Ovim Zakonom omogućeno je ozakonjuje postojećih objekata u zatečenom stanju, zbog čega su stranke u obvezi dostavljanja snimke izvedenog stanja. Zahtjev je podnesen radi građevine stambene namjene, i nije bilo zakonske osnove da se tužitelje poziva na izmjenu zahtjeva na način da se vrši prenamjena prostora, jer tako nešto nije moguće bez odgovarajućeg akta o gradnji. U smislu tada važećeg Zakona o gradnji ("Narodne novine", br. 153/13, 20/17, 39/19, 125/19, 145/24) izvođenje radova radi promjene namjene građevine ili tehnološkog procesa smatra se rekonstrukcijom za što je potrebna građevinska dozvola (članka 3. stavak 1. točka 28, članak 110.).

20. Pored toga, tužitelji smatraju da su se upravna tijela nezakonito zadržala isključivo na utvrđenju da se radi o građevini koja se nalazi u granicama obuhvata Generalnog urbanističkog plana Splita u zoni javne i društvene namjene D, D3 – zdravstvena i D5 školska.

21. Tužitelji smatraju da je u konkretnom slučaju bilo prostora za pozitivno odlučivanje o tužiteljevom zahtjevu u primjeni odredaba GUP-a Split koje u tužbi i citira (108. stavak 5., 68. i dr.). Primjena tih odredaba na ovu upravnu stvar nije moguće jer se iste odnose na postojeće legalne stambene građevine, o čemu se ovdje ne radi, već o objektu za koji je podnesen zahtjev za ozakonjenje, jer građevina u izvedenom stanju nema odgovarajući akt za gradnju.

22. S tim u vezi, legitimno očekivanje tužitelja može se protezati samo do činjenice da će zgrade koje su izgrađene prema odgovarajućim aktima za gradnju, svoju zakonitost zadržati nakon nastalih promjena u prostornim planovima, međutim, to ne znači da takva očekivanja mogu imati i glede zahvata koji nisu usklađeni s prostornim uvjetima na dan podnošenja zahtjeva za donošenje rješenja o izvedenom stanju, a izgrađeni su bez akta za građenje.

23. Pored toga, tužitelji se pozivaju na najavljene izmjene prostornoplanskih uvjeta, u prilog čemu su i spisu upravnog tijela dostavljeni dopisi iz kojih proizlazi ozbiljna namjera Grada Splita izmijeniti važeće prostornoplanske uvjete i inicijativa da se pokrenu promjene kojima bi se omogućilo ozakonjenje između dvije bolnice odnosno području na kojem se nalazi građevina koja je predmet ovog spora (inicijativa Gradskog vijeća Grada Splita upućena Gradonačelniku 20. ožujka 2013., mišljenje Upravnog odjela za prostorno uređenje i graditeljstvo upućeno Službi za planiranje i zaštitu okoliša Grada Splita od 20. travnja 2015. i dr.).

24. Neovisno o izloženom, nije bilo prostora za drukčiju odluku o zahtjevu za izdavanje rješenja o izvedenom stanju, jer su se upravna tijela dužna pridržavati okvira i ograničenja postavljenih važećim prostornim planovima u vrijeme odlučivanja o zahtjevu. U slučaju da to takvih promjena dođe te se u izmjenama GUP-a omogući ozakonjenje predmetne građevine, tužitelji mogu u primjeni najavljenog "novog" Zakona o postupanju s nezakonito izgrađenim zgradama, koji će omogućiti podnošenje zahtjeva bez vremenskog ograničenja, podnijeti novi zahtjev za izdavanje rješenja o izvedenom stanju.

25. Stoga sud ne nalazi da je osporenim rješenjem povrijeđen zakon na štetu tužitelja, pa je temeljem odredbe članka 116. stavka 1. istog Zakona tužbeni zahtjev odbijen kao neosnovan, kao što je to učinjeno u izreci ove presude.

26. Odluka o troškovima temelji se na odredbi članka 147. stavak 1. ZUS-a prema kojoj stranka koja izgubi spor u cijelosti snosi sve troškove spora, ako zakonom nije drukčije propisano.

U Splitu 5. siječnja 2026.

S U T K I N J A

Miranda Gulišija Jurišić

UPUTA O PRAVNOM LIJEKU: Protiv ove presude i rješenja dopuštena je žalba, u roku od 15 dana od dana primitka pisanog otpravka presude, u dovoljnom broju primjeraka za sud i sve stranke u sporu, putem ovog suda, za Visoki upravni sud Republike Hrvatske.

DNA:

- tužiteljima po opunomoćeniku

- tuženiku

- u spis