Poslovni broj: UsI-631/2025-15

REPUBLIKA HRVATSKA

UPRAVNI SUD U SPLITU

Split, Put Supavla 1

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

I

R J E Š E NJ E

Upravni sud u Splitu, po sutkinji tog suda Mirandi Gulišija Jurišić, uz sudjelovanje Radojke Ćupurdija kao zapisničarke, u upravnom sporu tužitelja C.E.M.P. d.o.o. Donji Stupnik, Trgovačka ulica 3, OIB: 80708915943, zastupanog po opunomoćenicima iz odvjetničkog društva Dominiković i Osrečak d.o.o. Zagreb, Ulica kneza Borne 1, protiv tuženika Ministarstva zaštite okoliša i zelene tranzicije Republike Hrvatske, Uprave za zaštitu prirode, Radnička cesta 80, Zagreb, OIB: 59951999361, radi glavne ocjene prihvatljivosti za ekološku mrežu zahvata vjetroelektrana, nakon javne rasprave održane i zaključene 5. prosinca 2025., objavom odluke na temelju članka 61. stavka 5. Zakona o upravnim sporovima (Narodne novine, broj: 36/24; dalje ZUS), 5. siječnja 2026.,

p r e s u d i o  j e

i

r i j e š i o  j e

I. Odbija se tužbeni zahtjev kojim se traži poništenje rješenja tuženika Ministarstva zaštite okoliša i zelene tranzicije Republike Hrvatske. Uprave za zaštitu prirode Klasa: UP/I-352-03/24-06/6 Urbroj: 517-06-2-2-25-22 od 10. veljače 2025.

II. Odbija se tužiteljev zahtjev za naknadu troškova upravnog spora.

III. Nalaže se tužitelju naknaditi tuženiku trošak upravnog spora u iznosu od 62,00 eura, u roku od 30 dana od primitka pravomoćnog rješenja.

IV. U ostalom dijelu odbija se zahtjev tuženika za naknadu troškova upravnog spora, kao neosnovan.

Obrazloženje

1. Rješenjem tuženika Klasa: UP/I-352-03/24-06/6 Urbroj: 517-06-2-2-25-22 od 10. veljače 2025.:

- zahvat – Vjetroelektrana Krš – Pađene, Općina Ervenik, Grad Knin, Šibensko – kninska županija prihvatljiv je za ekološku mrežu, uz primjenu tim rješenjem utvrđenih mjera ublažavanja negativnih utjecaja na ciljeve očuvanja i cjelovitosti područja ekološke mreže (A.) te programa praćenja i izvješćivanja o stanju ciljeva očuvanja i cjelovitosti područja ekološke mreže (B.) (točka I.);

- tužitelj, kao nositelj zahvata, obvezan je u roku od šest mjeseci od izvršnosti rješenja podnijeti zahtjev nadležnom upravnom tijelu za ishođenje odgovarajućeg akta za građenje prema posebnim propisima iz područja prostornog uređenja i posebnim propisima iz područja gradnje te o navedenom obavijestiti tuženika (točka II.);

- nositelj zahvata dužan je osigurati provedbu mjera ublažavanja negativnih utjecaja na ciljeve očuvanja i cjelovitosti područja ekološke mreže kako je određeno osporenim rješenjem te u roku od 30 dana po provedbi pojedine mjere tuženiku dostaviti odgovarajući dokaz (izvješće, očitavanje, fotodokumentaciju) (točka III.);

- ako se na temelju rezultata provedenog programa praćenja i izvješćivanja o stanju ciljeva očuvanja i cjelovitosti područja ekološke mreže utvrdi da je provedbom zahvata unatoč primjeni mjera ublažavanja propisanih ovim rješenjem došlo do značajnog utjecaja na ciljeve očuvanja i cjelovitost područja ekološke mreže, tuženik će po službenoj dužnosti donijeti izmjenu rješenja (točka IV);

- rješenje se objavljuje na internetskim stranicama tuženika (točka V.);

- u slučaju da nositelj zahvata ne izvrši obveze propisane točkama I. – III., tuženik će o navedenom obavijestiti nadležne inspekcije Državnog inspektorata Republike Hrvatske i zatražiti pokretanje postupka za poduzimanje mjera u skladu s posebnim propisima (točka VI.).

2. U pravodobno podnesenoj tužbi uvodno se ističe da je vjetroelektrana Krš Pađene u radu od 2019./2020. kada su ishođene sve potrebne dozvole. Tužitelj posjeduje rješenje Ministarstva zaštite okoliša, prostornog uređenja i graditeljstva Klasa: UP/I-351-03/06-02/148 od 18. listopada 2007. prema kojem je zahvat prihvatljiv za okoliš uz primjenu mjera zaštite okoliša i programa praćenja stanja okoliša; rješenje Klasa: UP/I-351-03/09-08/14 od 11. svibnja 2009. prema kojem za proširenje vjetroelektrane nije potrebno provesti postupak ocjene utjecaja na okoliš. Isto tako, tužitelj je ishodio rješenje Ministarstva zaštite okoliša i energetike Klasa:

UP/I-351-03/16-08/322 Urbroj: 517-06-2-1-1-17-18 od 31. srpnja 2017. prema kojem za vjetroelektranu nije potrebno provesti postupak procjene utjecaja na okoliš niti glavnu ocjenu. Ovo posljednje rješenje bilo je predmetom upravnog spora u kojem je presudom ovog suda poslovnog broja UsI-304/17-14 od 1. lipnja 2018. odbijen tužbeni zahtjev za poništenje rješenja. Ta je presuda potvrđena presudom Visokog upravnog suda Republike Hrvatske Usž-4727/18-4 od 24. travnja 2019. Postupci prethodne i glavne ocjene za vjetroelektrane uobičajeno se vode prije ishođenja/izmjene lokacijske dozvole, a doneseno rješenje o prihvatljivosti predstavlja posebne uvjete gradnje i priključenja građevine. Mjere ublažavanja, program praćenja i izvješćivanja utvrđeni rješenjem o prihvatljivosti obvezni su sadržaj glavnog projekta koji je sukladno posebnim propisima sastavni dio akta kojim se odobrava građenje (članak 43.a. Zakona o zaštiti prirode). Rad vjetroelektrane s aspekta utjecaja na okoliš inicijalno je odobren 2007. s izmjenama projekta 2009. i 2017. Promjene su se odnosile na snagu vjetroagregata koji su zbog tehnološkog napretka postali jači, uslijed čega ih je trebalo manje te je djelomično izmijenjena njihova lokacija unutar obuhvata. Tri godine nakon što je vjetroelektrana puštena u rad Ministarstvo gospodarstva i održivog razvoja obavještava tužitelja o komunikaciji koja se vodi s Europskom komisijom vezano za propuste prilikom ocjene utjecaja na prirodu, za ovu i druge elektrane. Sve primjedbe odnose se na to da je mogući utjecaj vjetroelektrane nedostatno procijenjen prije gradnje, međutim, nigdje se ne spominje da bi bilo koja odredba nacionalnog zakonodavstva bila nezakonita niti se spominje da je potrebno provesti ex post glavnu ocjenu. Iz toga zaključuje da nisu problem odredbe pozitivnog zakonodavstava, već da ih tuženik pri odobravanju projekta nije adekvatno primijenio. Prema poznatom stajalištu Ustavnog suda Republike Hrvatske i Europskog suda za ljudska prava pogreške i propusti nadležnih tijela ne mogu ići na štetu građana. U ovom je slučaju tuženik pozvao tužitelja da izradi i dostavi ex post studiju glavne ocjene prema ciljevima očuvanja koji nikada nisu stupili na snagu. Ciljevi očuvanja na koje se upozorava u Obrazloženom mišljenju Europske komisije da nisu doneseni, dakle, tuženik je proveo zakonu nepoznat postupak glavne ocjene za vjetroelektranu u radu, bez da je nekim aktom objasnio da takav postupak može otkloniti nedostatke na koje je Europska komisija ukazala. Tuženik je arbitrarno odredio mjere ublažavanja negativnih utjecaja na ciljeve očuvanja i cjelovitosti područja ekološke mreže, kao i program praćenja. U tužbi paralelno prikazuje uobičajen tijek postupka glavne ocjene prije izgradnje vjetroelektrane i tijek postupka u konkretnom slučaju.

Sam postupak pokrenut je po službenoj dužnosti, a ne na zahtjev i to zaključkom od 9. listopada 2023. kojim je tužitelj pozvan dostaviti ex post Studiju glavne ocjene prihvatljivosti za ekološku mrežu koju ne poznaje domaće i europsko zakonodavstvo. Tuženik se paušalno poziva na nadređenost prava EU, a zanemaruje da Europska komisija nije nigdje tražila da se provede postupak Glavne ocjene, a pitanje je može li takav postupak imati ikakvu težinu s obzirom na činjenicu da se ovdje radi o vjetroelektrani u radu i nije moguće procijeniti stanje prije izgradnje. Propustom provođenja prethodne ocjene i donošenjem rješenja o prethodnoj ocjeni tužitelju je uskraćeno pravo na sudsku kontrolu zakonitosti pojedinačnih akata jer je, da je rješenje o prethodnoj ocjeni bilo doneseno, isto je mogao osporavati u upravnom sporu. Ovdje se radi o prvom slučaju postupka Glavne ocjene bez prethodnog postupka, čime je tužitelj stavljen u nepovoljniji položaj u odnosu na druge nositelje projekta vjetroelektrana i općenito projekata obnovljivih izvora energije. Spornim rješenjem donesenim u nezakonitom postupku predviđeno je zaustavljanje rada cijele vjetroelektrane od 1. travnja do 30. kolovoza u dnevnim satima. Pravo tužitelja da se pouzda u pravomoćne dozvole može se ograničiti samo zakonom, za što se, s obzirom na činjenicu da komunikacija s Europskom komisijom traje barem od 2020. imalo dovoljno vremena i mogle inicirati izmjene Zakona o zaštiti prirode kojima bi se regulirao postupak ex post glavne ocjene primjenjiv na već izgrađene elektrane.

Temeljem članka 55. stavak 6. Zakona o zaštiti prirode donesen je Pravilnik o ciljevima očuvanja i mjerama očuvanja ciljnih vrsta i stanišnih tipova u područjima ekološke mreže („Narodne novine“, br. 111/22), na snazi od 4. listopada 2022., čijim Prilogom 1 su utvrđeni ciljevi očuvanja za dio područja. Ciljevi očuvanja za vjetroelektranu Krš - Pađene "utvrđeni" su 2023. i dostavljeni tužitelju 3. ožujka 2023. linkom na poveznicu WeTransfer. Spomenuti Pravilnik (s inicijalnim setom očuvanja koji ne sadrže ciljeve za područje ove vjetroelektrane) iz 2022. nikad nije mijenjan, a ciljevi očuvanja za vjetroelektrane Krš Pađene utvrđeni su bez Pravilnika, objavom na hosting servisu DropBox. Dakle, unatoč izričitoj zakonskoj odredbi po kojoj ciljeve očuvanja utvrđuje ministar pravilnikom, ovdje je to učinjeno objavom na spomenutom hosting servisu. Ciljevi očuvanja za ovu vjetroelektranu Krš - Pađene doneseni su bez savjetovanja sa zainteresiranom javnošću te protivno Zakonu o instrumentima politike boljih propisa, Ustava Republike Hrvatske (članak 90.) i nisu prije stupanja na snagu objavljeni u „Narodnim novinama“. Time želi reći da ciljevi očuvanja za ovu vjetroelektranu nisu doneseni. Ovakvo postupanje smatra primjerom nezakonitog postupanja koji se ne može otkloniti paušalnim pozivanjem na "nadređenost prava EU".

Pored toga, osporeno rješenje da je u smislu članka 128. stavak 1. točka 3. Zakona o općem upravnom postupku ništavo, jer su za vjetroelektranu već ishođene pravomoćne uporabne dozvole. Rješenje, kao opću mjeru ublažavanja, predviđa da se u okviru izrade projektne dokumentacije ishodi odgovarajući akt za građenje prema posebnim propisima i izradi poseban dio u kojem će biti prikazan način na koji su u projektnoj dokumentaciji ugrađene mjere ublažavanja negativnog utjecaja na ciljeve očuvanja i cjelovitost područja ekološke mreže te program praćenja i izvješćivanja o stanju ciljeva očuvanja i cjelovitosti područja ekološke mreže; kao i da se u roku od šest mjeseci od izvršnosti osporenog rješenja podnese zahtjev za ishođenje odgovarajućeg akta za građenje. Ovo pored činjenice da je prema odredbi članka 106.a Zakona o gradnji („Narodne novine“, br. 153/13, 20/17, 39/19, 125/19, 145/24) građevinsku dozvolu moguće mijenjati samo tijekom gradnje. Kako se radi o izgrađenoj vjetroelektrani koja ima ishođenu pravomoćnu uporabnu dozvolu da nije moguće mijenjati projektnu dokumentaciju. Ništavost proizlazi i iz odredbe članka 128. stavak 1. točka 5. Zakona o općem upravnom postupku prema kojem je rješenje ništavo ako nema prethodnog zahtjeva stranke, a na koje stranka naknadno izričito ili prešutno nije pristala. Ovaj je postupak pokrenut po službenoj dužnosti donošenjem zaključka protiv kojeg žalba nije dopuštena. Tužitelj nije započeo provedbu mjera naloženih osporenim rješenjem pa se ne može zaključiti niti da je na njega pristao. Tužitelj ima prigovore i u odnosu na same mjere ublažavanja utvrđene osporenim rješenjem. Mjerom pod 2. propisana je obveza ugradnje sustava tzv. Shutdown on Demand koji se sastoji od kamera ili radara koji detektiraju ptice u letu te šalju signal komunikacijsko - upravljačkom sustavu vjetroelektrana koji gasi traženu turbinu. Takav sustav da još nema ugrađen nijedna vjetroelektrana u Hrvatskoj (osim jedne koja još nije ni započela s gradnjom). Prema međunarodnoj praksi, mjera implementacije Shutdown on Demand sustava primjenjuje se u slučajevima zabilježenog značajnog stradavanja ptica kojeg prema rezultatima provedenog monitoringa tijekom rada u slučaju vjetroelektrane Krš Pađene uopće nema. Osim toga, mjera se primjenjuje isključivo na najkritičnijim vjetroagregatima (onima s najvećim zabilježenim stradavanjem) i to tijekom perioda najveće aktivnosti jedinki, a nikada se ne primjenjuje paušalno i na cijelom području vjetroelektrane. Kod implementacije ovakvih sustava posebno se ističe važnost učinkovitog praćenja njihove primjene kako bi se ograničio broj gašenja turbina te spriječio gubitak u godišnjoj proizvodnji energije i troškovima održavanja vjetroelektrane. Ova mjera kao i ona pod točkom 4. nerazmjerne su i nepotrebno otegotne.

Osobe koje obvezno sudjeluju u postupku Glavne ocjene su izrađivač studije (ovlaštenik) ovlašten od ministarstva nadležnog za zaštitu okoliša te Zavod za zaštitu okoliša i prirode, kao stručna osoba tuženika. U ovom slučaju Zavod je mišljenje dao dva puta. U prvom mišljenju od 26. veljače 2024. očitovao se na ex post Studiju izrađenu od ovlaštenika Geonatura d.o.o. iz siječnja 2024. Ovlaštenik je odgovorio na to mišljenje na način da je dostavio obrazloženja te dopunio ex post Studiju. U osporenom rješenju tuženik se propustio očitovati na sadržaj prvog obrazloženja i nadopune ovlaštenika, dok je oba mišljenja Zavoda za zaštitu okoliša i prirode sažeo. To naglašava jer je ovlaštenik tvrdio da propisivanje ovakvih, izuzetno ograničavajućih mjera, u situaciji kada rezultati monitoringa pokazuju da ne postoji značajno stradavanje ptica na lokaciji nije u skladu sa stručnom procjenom niti s međunarodnim smjernicama i praksom. Ex post Studija iz svibnja 2024. objavljena je na stranicama tuženika i provedena je javna rasprava. Niti Studija Glavne ocjene iz svibnja 2024. niti mišljenje Zavoda na drugu studiju od 21. lipnja 2024. ne sadrže mjeru ugradnje sustava Shutdown on Demand. U osporenom rješenju taj se sustav jedino spominje kod citiranja mišljenja Zavoda na prvu studiju koja se uopće ne odnosi na ex post Studiju Glavne ocjene temeljem koje je osporeno rješenje i doneseno. Time želi reći da je ova mjera donesena bez ikakvog obrazloženja. Za Studiju izrađenu u svibnju 2024. nije se ni moglo dati mišljenje u veljači 2024. Mjeru čija implementacija traži desetke milijuna eura, kao i gubitak proizvodnje, nemoguće je provesti na način kako je to određeno osporenim rješenjem. Tu mjeru nije tražio niti jedan stručni dionik postupka i donesena je u postupku kojeg zakon ne poznaje. Rješenje je doneseno uz povredu Zakona o općem upravnom postupku, Zakona o zaštiti prirode i Zakona o gradnji, zbog čega predlaže nakon izvođenja u tužbi navedenih dokaza, isto oglasiti ništavim, podredno poništiti.

2.1. Pored toga, predlaže se donošenje rješenja o odgodnom učinku tužbe. Šteta koja bi se teško mogla popraviti proizlazi iz činjenice što se proizvedena struja prodaje trgovačkom društvu Hrvatski operator tržišta energije d.o.o. (HROTE), čiji je osnivač Republika Hrvatska. Kupoprodaja je regulirana sklapanjem Ugovora o otkupu kojim je ugovorena fiksna otkupna cijena koja je podložna isključivo godišnjoj indeksaciji. Ugovori o otkupu sklopljeni su na 14 godina te se ne mogu produljivati. Osporenim rješenjem tužitelju je naloženo da do uspostave mjere Shutdown on Demand u razdoblju od 1. travnja do 30. kolovoza osigura gašenje svih vjetroagregata tijekom dnevnih sati. Gubitak proizvodnje u trajanju od pet mjeseci efektivno bi skratio trajanje Ugovora o otkupu, čime bi tužitelju nastala višemilijunska šteta koja bi se teško mogla popraviti. Odgoda nije protivna ni javnom interesu, jer provedena terenska istraživanja nakon izgradnje nisu pokazala nikakva značajnija stradavanja ciljnih vrsta. Osim toga, proizvodnja električne energije iz obnovljivih izvora u javnom je interesu, pa je i Zakonom o energiji definirana kao interes za Republiku Hrvatsku. Vjetroelektrane kao obnovljivi izvori energije pridonose postizanju obveza klimatskih ciljeva i ostvarivanja ciljeva Republike Hrvatske u području energetike utvrđenih Strategijom energetskog razvoja Republike Hrvatske do 2030. s pogledom na 2050. ("Narodne novine", br. 25/20). Otkupom ukupno proizvedene električne energije od strane HROTE Republika Hrvatska da je ostvarila uštedu od preko 60 milijuna eura. U slučaju da se obustavi rad elektrane tijekom ljeta, kada je potrošnja najveća, povećat će se količine koje se nabavljaju iz uvoza po tržišnim cijenama.

3. U opširnom odgovoru na tužbu tuženik uvodno napominje da je osporeno rješenje doneseno zbog povrede prava Europske unije (povreda broj 2020/2204) u kojem je Republika Hrvatska od Europske unije zaprimila Obrazloženo mišljenje Europske komisije C(2023)64 od 26. siječnja 2023. (INFR (2020)2204 C(2023)64, temeljem članka 258. Ugovora o funkcioniranju EU (UFEU). Riječ je o drugoj fazi postupka zbog povrede prava EU koji Europska komisija (EK) vodi protiv Republike Hrvatske zbog neispunjavanja obveza iz članka 6. stavak 3. i članka 7. Direktive Vijeća 92/43/EEZ od 21. svibnja 1992. o očuvanju prirodnih staništa i divlje faune i flore (SL L 206/7, u daljnjem tekstu: Direktiva o staništima). Ovdje se radi o pravilnoj primjeni odredbe Direktive o staništima sukladno načelu lojalne suradnje i odredbe članka 4. stavak 3. Ugovora o Europskoj uniji (SLC 202/18, pročišćeni tekst). Pojašnjava da EK temeljem članka 17. Ugovora o funkcioniranju EU provodi pravo EU-e praćenjem primjene primarnog i sekundarnog prava EU te osiguravanjem njihove ujednačene primjene u EU, prikuplja informacije kako bi nadzirala usklađenost država članica EU. Postupci zbog povrede prava EU propisani su člankom 228. Ugovora o funkcioniranju EU. Postupak se pokreće slanjem obavijesti državi članici, a ako EK nije zadovoljna odgovorom postupak se nastavlja slanjem obrazloženog mišljenja kojim se državi članici utvrđuje rok do kojeg se mora uskladiti s pravom EU. Ako država u ostavljenom roku ne postupi u skladu s mišljenjem, EK taj predmet može uputiti Sudu EU podnošenjem tužbe protiv države članice radi utvrđivanja kršenja prava EU, u kojim postupcima se državi članici mogu staviti znate financijske sankcije.

Prema Obrazloženom mišljenju EK Republika Hrvatska nije ispunila obveze iz članka 6. stavak 3. u svezi s člankom 7. Direktive o staništima, jer nije osigurala da njezine vlasti pravilno procjene hoće li izmjene projekta vjetroelektrane Krš - Pađene koje su zatražene 2016. imati značajan utjecaj, pojedinačno ili u kombinaciji s drugim planovima ili projektima na područje ekološke mreže Natura 2000 te je pozvana poduzeti odgovarajuće mjere radi ispravne primjene prava EU. Zakonom o zaštiti prirode Natura 2000 definirana je kao koherentna ekološka mreža sastavljena od područja u kojima se nalaze prirodni stanišni tipovi i staništa divljih vrsta od interesa za Europsku uniju. Ekološka mreža Republike Hrvatske proglašena je Uredbom o ekološkoj mreži („Narodne novine“, br. 124/13) te predstavlja područje ekološke mreže EU Natura 2000. Proglašenjem Ekološke mreže u pravni poredak Republike Hrvatske prenesene su Direktive Vijeća 92/43/EEZ o očuvanju prirodnih staništa i divlje flore i faune te Direktiva 2009/147/EZ Europskog parlamenta i Vijeća o očuvanju divljih ptica. U odnosu na konkretnu vjetroelektranu Obrazloženim mišljenjem zatraženo je provođenje naknadne ocjene utjecaja zahvata na ekološku mrežu na područje Natura 2000 u cilju propisivanja adekvatnih mjera ublažavanja utjecaja.

Prema načelu nadređenosti prava EU u odnosu na nacionalno zakonodavstvo pravo EU ima primat tamo gdje nastane nesklad između aspekta prava EU i prava neke države članice EU. To je načelo razvijeno u brojnoj sudskoj praksi (presuda u predmetu C-26/26 Van Gend en Loos protiv Nizozemske, Administratie der Blastingen, C-6/64 Flamino Costa protiv ENEL, C-11/70 Internationale Handelsgesellschaft mbH protiv Einfuhr und Vorratsstelle fur Getreide und Futtermittel). Radi otklanjanja nepravilnosti u primjeni prava EU, konkretno Direktive o staništima, doneseno je osporeno rješenje. Ex post (pr)ocjena predviđena je i priznata u sudskoj praksi, kao i Obavijest Komisije o primjeni Direktive o procjeni utjecaja na okoliš (Direktiva 2011/92/EU Europskog parlamenta i Vijeća, kako je izmijenjena Direktivom 2014/52/EU) na izmjene i proširenja projekta - Prilog I. točka 24. i Prilog II. točka 13. podtočka (a), uključujući s njima povezane glavne knjige i načela (SL 2021/C486/01). U tom dokumentu, u točci 2.2.5. Ispravljanje neprovođenja procjene utjecaja na okoliš izričito je navedeno da je ex-post procjena utjecaja moguća korektivna mjera za de facto neusklađenost s Direktivom (npr. u slučajevima u kojima je odobrenje za provedbu projekta već izdano, a nije provedena procjena utjecaja, dok su radovi već izvedeni ili će uskoro započeti). Prema načelu lojalne suradnje države članice dužne su otkloniti posljedice povrede prava Unije. U slučaju neprovođenja procjene utjecaja na okoliš koja se zahtijeva Direktivom o procjeni utjecaja na okoliš pravo Unije, s jedne strane, obvezuje države članice ukloniti nezakonite posljedice tog propusta i, s druge strane, ne protivi se legalizaciji provođenjem procjene utjecaja na okoliš nakon dovršetka projekta i njegova puštanja u rad pod uvjetom da nacionalna prava koja dopuštaju takvu legalizaciju ne omogućuju zainteresiranim stranama zaobilaženje prava Unije ili da se oslobode njegove primjene; a procjena koja se provodi nakon legalizacije ne odnosi se samo na budući utjecaj tog projekta na okoliš, već se mora uzeti u obzir i njegov utjecaj na okoliš od trenutka njegova završetka (presuda u predmetu C-196/16, C-197/16 Comune di Corridonia, C-117/17 Castelbellino, C-411/17 Inter-Environnement Wallonie i Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen).

Praksa Suda EU postoji i u odnosu na ex post procjenu utjecaja zahvata na ekološku mrežu. Kao primjer ističe se predmet C-141/14 European Commission v Repubic of Bulgaria, C-399/14 Grüne Liga Sachsen e.V. i dr. protiv ŠO te mišljenje nezavisne odvjetnice Eleonor Sharpston u istom predmetu. Prema tim presudama ne postoji apsolutna obveza provođenja takve naknadne procjene, s obzirom da izraz "odgovarajući koraci" iz članka 6. stavak 2. Direktive o staništima podrazumijeva da države članice raspolažu marginom prosudbe prilikom primjene te odredbe. U slučaju kada je takvu procjenu potrebno provesti onda se to provodi sukladno članku 6. stavku. 3. (postupak ocjene prihvatljivosti) odnosno članku 6. točka 4. (postupak prevladavajućeg javnog interesa ukoliko se mjerama kroz postupak ocjene prihvatljivosti ne može isključiti značajan negativan utjecaj) uzimajući u obzir stvarno stanje na terenu. U presudi C-404/09 Komisija/Španjolska izraženo je stajalište da čak samo postojanje vjerojatnosti ili rizika da ekonomska aktivnost na zaštićenom području izazove značajna uznemiravanja vrste može predstavljati povredu članka 6. stavka 2. Direktive o staništima, a da pritom uzročno - posljedična veza između te aktivnosti i značajnog uznemiravanja prouzročenog zaštićenoj vrsti ne mora biti dokazana. Izvršenje projekta koje može značajno utjecati na područje, a koje prije odobrenja nije podvrgnuto ocjeni sukladno zahtjevima iz članka 6. stavak 3. Direktive o staništima može se nastaviti, samo pod uvjetom da je isključena vjerojatnost ili rizik pogoršanja staništa ili uznemiravanja vrsta. Kada takva vjerojatnost ili rizik mogu nastati zato što u obliku "odgovarajućih koraka" nije provedeno a posteriori ispitivanje utjecaja projekta na predmetno područje, na temelju najboljih znanstvenih postignuća, obveza opće zaštite pretvara se u obvezu provođenja takvog ispitivanja (točka 44. C-399/14). Tuženik, pozivajući se na spomenute presude, želi naglasiti da Republika Hrvatska ima obvezu održavati područje Natura 2000 u odgovarajućem stanju bez obzira na eventualnu pogrešnu ocjenu u prethodnom rješenju te je dužna poduzeti odgovarajuće mjere radi usklađenja s ispravnom primjenom prava EU. Alternativa je gašenje vjetroelektrane, a okolnost što Direktiva izričito ne spominje ex post postupak ne znači da isti nije moguć (članak 6. stavak 2.). Od samog početka predmetnog postupka zbog povrede prava EU (Pismo službene obavijesti od 14. svibnja 2020.) do Obrazloženog mišljenja, kao posljednjeg koraka prije mogućeg upućivanja tužbe EK protiv Republike Hrvatske, na video sastanku održanom 16. lipnja 2021. jasno je rečeno da se treba provesti ex-post postupak ocjene prihvatljivosti. Ovdje se posebno napominje da prema ustaljenoj sudskoj praksi (C-514/11 P i C-605/11 P, T-306/12) otkrivanje dokumenta koji se odnose na predsudske postupke zbog povrede prava EU ugrožava zaštitu istrage u smislu članka 4. stavak 2. alineje 3. Uredbe (EZ) br. 1049/2001 Europskog parlamenta i Vijeća od 30. svibnja 2001. o javnom pristupu dokumentima, zbog čega se sadržaj takvih dokumenta javno ne objavljuje. Kako tužitelj osporava pravni temelj provođenja naknadne procjene utjecaja zahvata vjetroelektrane Krš - Pađene na ekološku mrežu predlaže se Sudu EU podnijeti zahtjev za prethodnu odluku s ciljem razjašnjenja tumačenja odredbe Direktive o staništima, dakle, postaviti prethodna pitanja 1) može li se članak 6. stavak 2. i stavak 3. Direktive o staništima tumačiti na način da se u slučaju propusta provođenja postupka ocjene prihvatljivosti utjecaja zahvata u pripremi zahvata (prije izdavanja dozvole), ako su za zahvat izdane dozvole, isključiti mogućnost provedbe naknadne ocjene prihvatljivosti utjecaja? 2) u okolnostima kada se od nositelja projekta propustilo zahtijevati takvu ocjenu prije odobrenja zahvata, je li zahtijevanje od nadležnog tijela naknadnog provođenja ocjene prihvatljivosti utjecaja na ekološku mrežu u skladu s ciljevima očuvanja biološke raznolikosti i prirodnih staništa divlje flore i faune iz Direktive o staništima i Direktive o pticama? 3) može li se članak 258. UFEU tumačiti na način da podrazumijeva odnosno zahtijeva od država članica postupanje u skladu s mišljenjem Europske unije u svrhu otklanjanja povrede prava Unije, s ciljem poštivanja načela lojalne suradnje, čak i u slučaju da predmetna ex- post ocjena nema izričiti pravni temelj u nacionalnom zakonodavstvu kojim je preuzeta Direktiva o staništima.

Tužitelju time nije oduzeto pravo ili zabranjeno djelovanje, već su odobrene izmjene projekta, vodeći računa o njegovim stečenim pravima i legitimnim očekivanjima, koja ne mogu prevagnuti nad ispravnom primjenom Direktive o staništima i obveze Republike Hrvatske kao članice države EU. Ovakav je postupak pokrenut i za vjetroelektranu Senj, koja je, također, obuhvaćena Obrazloženim mišljenjem pa ne stoje tužbeni navodi o povredi Ustavom zajamčenog prava jednakosti. Tužitelj je o potrebi pokretanja postupka informiran na nekoliko sastanaka i prije izrade zaključka, pri čemu je cijelo vrijeme iskazivao spremnost za provedbu postupka, što i dokazuje izradom Studije glavne ocjene prihvatljivosti za ekološku mrežu za planirani zahvat.

Ciljevi očuvanja propisani su Pravilnikom o ciljevima očuvanja i mjerama očuvanja ciljnih vrsta i stanišnih tipova u području ekološke mreže („Narodne novine“, br. 111/22), koji je stupio na snagu 4. listopada 2022. Tužitelj se pogrešno referira na radnu verziju očuvanja koja je bila aktualna 2020./2021. Krajem 2020. EK je, nakon višegodišnje rasprave i presude Suda EU protiv Grčke (C-849/19), odredila format i razinu detalja ciljeva očuvanja koje se očekuje primijeniti na razini EU. Ovlaštenik tužitelja (Geonatura d.o.o.) je u postupku ex post Glavne ocjene imao dorađene ciljeve očuvanja za područja ekološke mreže na koje vjetroelektrana Krš - Pađene može imati negativan utjecaj kako bi ocjena utjecaja i propisivanje mjera ublažavanja bila što preciznija, što je i bio uvjet iz Obrazloženog mišljenja EK. Tužitelj se pogrešno poziva na radnu verziju ciljeva očuvanja koja je napuštena 2021. U postupku Glavne ocjene, osim podataka i istraživanja iz Studije, tuženik koristi sve informacije i saznanja o području ekološke mreže, njezinim vrstama i staništima te kumulativnim utjecajima drugih zahvata u ili oko tog područja. Osnovni podaci za područje ekološke mreže sadržani su u tzv. SDF obrascu (bazi podataka) koju za svako područje ekološke mreže vodi i ažurira Zavod tuženika, a ista je dostavljena EK prilikom uvrštavanja ekološke mreže Republike Hrvatske u europsku mrežu 2000. U toj bazi nalaze se podaci o područjima, ciljnim vrstama i staništima područja, ali i ostalim vrstama koje se pojavljuju. To je osnovni set podataka u odnosu na kojeg se sagledava zahvat uz dostavljena najnovija istraživanja (monitoring) tog područja od strane ovlaštenika, kao i informacije iz studije Glavne ocjene. Prilikom razmatranja svih relevantnih informacija uzeti su u obzir i rezultati monitorniga ovlaštenika, kojeg je za poslove monitoringa i izrade Studije angažirao tužitelj. Tuženik citira dijelove završnog izvještaja monitoringa faune ptica Geonature d.o.o. iz 2022. u kojem se opisuje štetan utjecaj vjetroagregata u odnosu na zmijara i surog orla. Rezultati provedenog monitoringa i studije Glavne ocjene jasno pokazuju da rad ove vjetroelektrane, koja je u rad puštena prije pet godina, ne može isključiti mogućnost značajnog negativnog utjecaja na ciljeve očuvanja i cjelovitost područja ekološke mreže. Zato su osporenim rješenjem utvrđene mjere ublažavanja uspostavom automatiziranog opto - elektroničkog sustava gašenja pojedinih vjetroagregata na zahtjev tijekom detekcije kritičkih preleta ciljnih vrsta ptica (zmijar, suri orao, eja strnjarica, škanjac osaš, ušara) uz obvezan period kalibracije, kao i obveze gašenja svih vjetroagregata tijekom dnevnih sati u označenom razdoblju do uspostave automatiziranog sustava. Te su mjere razmjerne i usmjerene na smanjenja značajnih negativnih utjecaja na ciljne vrste ptice uzimajući u obzir vrijeme i mjesece u kojima se prostor vjetroelektrane koristi i u kojima ima zabilježenih opasnih preleta. Ugrađivanje opto - elektroničkog sustava omogućava zaustavljanje rada prilikom približavanja ptica vjetroagregatima, a ujedno omogućava rad vjetroagregata dok ptice nisu u opasnom preletu i korištenju prostora vjetroelektrane. Razvoj i primjena inteligentnih sustava u radu vjetroelektrana, među njima i sustava "Shut down on demand", posljednjih je godina dokazana i pouzdano primjenjiva mjera ublažavanja negativnih utjecaja vjetroelektrana u svijetu koji doprinosi očuvanju ugroženih vrsta, uz zadržavanje eksploatacije prostora. Predložene mjere ublažavanja daju se u stručnim mišljenima ovlaštenika i Zavoda za zaštitu okoliša i prirode, međutim, tuženik je taj koji vodi postupak Glavne ocjene i u konačnici propisuje mjere ublažavanja rješenjem.

3.1. Protivi se određivanju odgodnog učinka tužbe, jer je to protivno javnom interesu zaštite i očuvanja prirode, što uključuje i zaštitu bio raznolikosti očuvanjem prirodnih stanišnih tipova, uključujući i sve vrste ptica koji se prirodno pojavljuju na području Republike Hrvatske. To što su obnovljivi izvori energije priznati kao interes Republike Hrvatske ne znači da nemaju utjecaj na prirodu. Utvrđeni učinak na predmetno područje i osobita zaštita koju ono uživa u odnosu na prikazani ekonomski užitak ne može opravdati javni interes odgodnog učinka. Predlaže se tužba kao neosnovana odbiti.

4. Tijekom spora održana je rasprava (5. prosinca 2025.), na kojoj je strankama dana mogućnost izjasniti se o zahtjevima i navodima drugih stranaka te o svim činjeničnim i pravnim pitanjima koja su predmet upravnog spora.

5. Opunomoćenica tužitelja primjećuje da je tuženik tek u odgovoru na tužbu po prvi puta dao naslutiti da je postupak proveo direktnom primjenom Direktive o staništima, iako u zaglavlju rješenja navodi odredbe Zakona o zaštiti prirode koji se ne odnose na ex post glavnu ocjenu. Sudska praksa, na koju se tuženik poziva, uglavnom govori o vertikalnom izravnom učinku Direktive, primjerice Društvo za zaštitu prirode protiv Njemačke. Smatra da treba razlikovati odnos Republike Hrvatske i Europske unije od onog između tužitelja i Republike Hrvatske na kojeg Direktiva nema izravan učinak. Tuženik nije odgovorio na niz nezakonitosti na koje je tužitelj ukazao, primjerice nemogućnost izmjene glavnog projekta, pored postojeće uporabne dozvole. Mjera ugradnje okto - elektroničkog sustava koja stoji 10 milijuna eura i još barem toliko u tijeku proizvodnje, određena je bez ijedne rečenice obrazloženja. Prijedlog za određivanjem odgodnog učinka tužbe ne stavlja ekonomski interes tužitelja ispred interesa zaštite prirode, već se njime štiti i javni interes (gradnja projekata u interesu Republike Hrvatske). Nakon podnošenja tužbe tuženik je donio rješenje za vjetroelektranu Senj i naložio ugrađivanje okto- elektroničkog sustava, za koju je tijekom postupka utvrđeno stradavanje bjeloglavog supa. U tom je slučaju tuženik smatrao da je sustav potreban samo za dio vjetroagregata, a za vrijeme njihove ugradnje većinu njih nije potrebno ni gasiti, jer je dovoljno da čovjek dalekozorom promatra dolazak ptica i javlja da je potrebno gašenje tribine. Po nalogu tuženika u ljeto 2025. obavljen je nadzor od strane Državnog inspektorata, kada nije nađeno stradavanje nikakvih ciljnih vrsta.

6. Opunomoćenica tuženika napominje da je rješenje koje se odnosi na vjetroelektranu Senj bilo predmet spora pred Upravnim sudom u Rijeci koji je presudom od 7. listopada 2025. odbio tužbeni zahtjev.

7. Sud je izveo dokaze uvidom u spis kojeg je uz odgovor na tužbu dostavio tuženik te isprave priložene tijekom spora, dok je odbio izvođenje od tužitelja predloženih dokaza (saslušanje nabrojenih svjedoka, očevid), jer izvođenje tih dokaza nije od utjecaja na donošenje pravilne i na zakonu osnovane presude.

8. Daljnjih dokaznih prijedloga stranke nisu imale.

9. Tužbeni zahtjev nije osnovan.

10. Predmet spora ocjena je zakonitosti rješenja kojim se zahvat vjetroelektrana Krš – Pađene utvrđuje prihvatljivim za ekološku mrežu uz primjenu tim rješenjem utvrđenih mjera ublažavanja negativnih utjecaja na ciljeve očuvanja i cjelovitosti područja ekološke mreže (A.) te programa praćenja i izvješćivanja o stanju ciljeva očuvanja i cjelovitosti područja ekološke mreže (B.).

11. Tužitelj problematizira način na koji je sam postupak proveden, kao i činjenično stanje temeljem kojeg su utvrđene u rješenju navedene mjere. U nastavku presude u pojedinim točkama obrazloženja iznose se razlozi zbog kojih sud drži neosnovanim prigovore tužitelja koji se odnose na pokretanje i vođenje postupka (točka 23.) te u njemu utvrđeno činjenično stanje (točka 24.).

12. Prema spisu priloženom zaključku Ministarstvo gospodarstva i održivog razvoja, Samostalni sektor za pravne poslove Klasa: UP/I-351-02/23-09/2 Urbroj:

517-14-2-23-1 od 9. listopada 2023. pozvalo je tužitelja dostaviti ex post Studiju Glavne ocjene prihvatljivosti za ekološku mrežu za zahvat vjetroelektrane Krš-Pađen. U obrazloženju zaključka pojašnjava se da je dopisom Europske komisije od 26. siječnja 2023. (Obrazloženo mišljenje, broj Povrede 2020/2204) Republika Hrvatska obavještena da nije ispunila obveze iz članka 6. stavak 3. i članka 7. Direktive Vijeća 92/43/EEZ od 21. svibnja 1992. o očuvanju prirodnih staništa i divlje faune i flore (u daljnjem tekstu: Direktiva o staništima) u svezi s odobravanjem projekata vjetroelektrana, zbog čega je protiv Republike Hrvatske pokrenut predsudski postupak zbog povrede prava Europske unije.

13. Sud je izvršio uvid u Obrazloženo mišljenje upućeno na temelju članka 258. Ugovora o funkcioniranju Europske unije u kojem se utvrđuje da time što nije osigurala da njezine vlasti pravilno procijene hoće li izmjene vjetroelektrane Krš – Pađene, koje su zatražene u 2016., imati značajan utjecaj, pojedinačno ili u kombinaciji s drugim planovima i projektima, na područje mreže Natura 2000, Republika Hrvatska nije ispunila obveze koje proizlaze iz članka 6. stavak 3. Direktive o staništima te se poziva poduzeti potrebne mjere.

14. U izvršenju te obveze spomenutim zaključkom od 9. listopada 2023. tužitelj je upoznat s razlozima zbog kojih se poziva na dostavljanje ex post Studije Glavne ocjene prihvatljivosti za ekološku mrežu za zahvat vjetroelektrane Krš Pađene.

15. Postupajući po nalogu tuženika tužitelj je izradio i dostavio traženu studiju koju je u siječnju 2024. izradilo trgovačko društvo „Geonatura“ d.o.o. Zagreb. (ovlaštenik).

16. Od Zavoda za zaštitu okoliša pri Ministarstvu gospodarstva i održivog razvoja zatraženo je i pribavljeno mišljenje Klasa: 352-03/24-02/105 Urbroj: 517-12- 2-3-2-24-2 od 26. veljače 2026. u kojem se daje detaljna analiza Studijom predloženih mjera u odnosu na pojedine ciljne vrste i predloženo poduzimanje dodatnih mjera ublažavanja kako slijedi:

- na području zahvata potrebno je postaviti vizualni i radarski sustav za praćenje preleta ptica na području zahvata, kalibracija za detekciju preleta osjetljivih vrsta te automatsko gašenje vjetroagregata tijekom bilježenja opasnih preleta,

- u slučaju stradavanja ciljnih vrsta ptica područja ekološke mreže usprkos korištenja radarskog ili opto – elektroničkog sustava tijekom svih mjeseci rada svih vjetroagregata, potrebno je bez odgode osigurati gašenje vjetroagregata na kojem je došlo do stradavanja od izlaska do zalaska sunca tijekom cijele godine,

- do uspostave vizualnog i radarskog sustava za izbjegavanje kolizije potrebno je osigurati gašenje svih vjetroagregata tijekom dnevnih sati u razdoblju gniježđenja zmijara od 15. travnja do 15. kolovoza.

17. Zaključkom Klasa: UP/I-352-03/24-06/6 Urbroj: 517-10-2-2-24-4 od 19. ožujka 2024. pozvan je tužitelj u roku 30 dana dopuniti studiju Glavne ocjene prihvatljivosti za ekološku mrežu prema primjedbama Zavoda za zaštitu okoliša i prirode.

18. Nakon što je zatražio i dobio produljenje roka za dostavu odgovara na spomenuti zaključak ovlaštenik je 15. svibnja 2024. dostavio nadopunu u kojoj se referira na pojedine primjedbe i iznosi zaključak da provedenim praćenjem stanja na lokaciji vjetroelektrane nije zabilježeno značajnije stradavanje ptica, pogotovo ciljnih vrsta, zbog čega da su dostatne mjere predložene u Studiji.

19. I ta je nadopuna dostavljena Zavodu za zaštitu okoliša i prirode koji u dopisu Klasa: 352-03/24-02/105 Urbroj: 517-12-2-2-3-2-24-4 od 20. lipnja 2024. zaključuje da predloženu mjeru ublažavanja smanjenja privlačnosti treba posebno razraditi te je do obraštanja staništa (procijenjeno na tri godine) potrebno propisati mjeru gašenje vjetroagregata.

20. Takvu mjeru ovlaštenik smatra neprimjerenom te se u očitovanju od 8. srpnja 2024. iznosi da je u razdoblju nakon završetka monitoringa ptica prirodni proces obraštanja rubnih površina cesta (koje se više ne koriste) već započeo, zbog čega smatraju da je u Studiji predloženi program praćenja stanja adekvatan. Učinkovitost predloženih mjera tijekom rada vjetroelektrane (prvenstveno ozelenjivanja rubnih površina cesta) potrebno je pratiti. Praćenje treba započeti nakon tri godine od završetka ovog postupka i trajati najmanje jednu godinu, a zatim ga ponoviti nakon pet, 10 i 15 godina. Aktivnosti trebaju uključiti: a) praćenje smrtnosti (prema metodologiji korištenoj tijekom praćenja stradavanja nakon izgradnje) i b) praćenje aktivnosti zmijara (i ostalih ciljnih vrsta ptica). U slučaju zabilježbe stradavanja razmotriti potrebu za dodatnim mjerama, nakon čega je potrebno ponovno propisati praćenje stradavanja i aktivnosti te učinkovitosti mjera.

21. Potom je provedena javna rasprava o kojoj je spisu priloženo Izvješće Klasa: 352-01/24-01/179 Urbroj: 2182-16/124-7 od 11. studenog 2024. i doneseno osporeno rješenje.

22. Tužbeni navodi sadržajno se mogu razvrstati prvo; na one kojima se prigovora zakonitosti provedenog postupa i uopće mogućnosti njegovog vođenja te drugo; one kojima tužitelj brani dostavljenu Studiju Glavne ocjene te istodobno osporava potrebu provođenja mjera iz osporenog rješenja.

23. Prvo, tužitelj smatra da u konkretnom slučaju postoje okolnosti koje su Zakonom o općem upravnom postupku („Narodne novine“ br. 47,09, 110/21: u daljnjem tekstu: ZUP) propisane kao razlozi ništavosti. Tu prije svega upire na činjenicu da je rješenje doneseno bez zahtjeva stranke, a stranka naknadno izričito ili prešutno nije dala svoj pristanak (članak 128. stavak 1. točka 5.). Isto tako, rješenje da je pravno i stvarno neprovedivo, jer je tužitelju naloženo poduzimanje određenih mjera (ishođenje odgovarajućeg akta za građenje), a radi se o objektu puštenom u pogon za koji je ishođena uporabna dozvola (članak 128. stavak 1. točka 5.).

23.1. Donošenju osporenog rješenja prethodio je postupak pokrenut na inicijativu i zahtjev Europske komisije koja je u postupku odobravanja konkretnog projekta prepoznala povredu prava Europske unije. Dakle, ne radi se o postupku koji se pokreće na jedan od ZUP-om predviđenih načina (po službenoj dužnosti ili na zahtjev stranke). Radi se o primjeru kada nacionalno zakonodavstvo uzmiče pred pravom EU. Ta je nadređenost definirana još u presudi Š Costa v ENEL (predmet 6/64 iz ECR 00585): „Osnivanjem na neodređeno vremensko razdoblje zajednice koja ima vlastite institucije, osobnost, pravnu sposobnost, sposobnost međunarodnog zastupanja i, točnije, stvarne ovlasti koje proizlaze iz ograničenja nadležnosti ili prijenosa ovlasti s država na Zajednicu, države članice su, premda u ograničenim područjima, ograničile svoja suverena prava i tako stvorile pravni sustav koji se primjenjuje kako na njihove državljane tako i na njih same.“ Ovom odlukom Sud je izdignuo pravnu snagu pravila EU-a iznad nacionalnih pravnih propisa. Doseg načela nadređenosti prava Zajednice dodatno je pojasnio u presudi Amministrazione delle Finanze dello Stato v Simmenthal SpA (predmet 106/77 iz 1978.). Njome je sažet načelan stav da odredbe prava Zajednice od stupanja na snagu moraju biti u potpunosti i jedinstveno primjenjive u svim državama članicama, a pojedina država članica ne može njihovu primjenu uvjetovati nacionalnim zakonodavstvom, jer bi to dovelo do slabljenja učinka prava Zajednice, a samim time i do ugrožavanja ciljeva predviđenih Ugovorom.

23.2. U okolnostima kada je Obrazloženim mišljenjem upućenim na temelju članka 258. Ugovora o funkcioniranju Europske unije Republika Hrvatska pozvana poduzeti potrebne mjere da bi se ispunile obveze iz nekog akta unije kojeg je dužna primjenjivati, Republika Hrvatska suočena je s načelom nadređenosti prava EU i učincima koje on za sobom povlači. Njegova primjena u načelu donosi određena ograničenja slobode država članica da samostalno reguliraju važna područja, a to je ovdje područje zaštite Natura 2000 koja je Uredbom o ekološkoj mreži („Narodne novine“, br. 124/13, 105/15, 80/19) definirana kao koherentna ekološka mreža. Tom Uredbom u pravni poredak Republike Hrvatske prenose se sljedeće direktive Europske unije:

- Direktiva Vijeća 92/43/EEZ od 21. svibnja 1992. o očuvanju prirodnih staništa i divlje faune i flore (SL L 206, 22. 7. 1992.), kako je zadnje izmijenjena i dopunjena Direktivom Vijeća 2013/17/EU od 13. svibnja 2013. o prilagodbi određenih direktiva u području okoliša zbog pristupanja Republike Hrvatske (SL L 158, 10. 6. 2013.)

- Direktiva 2009/147/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 30. studenoga 2009. o očuvanju divljih ptica (kodificirana verzija) (SL L 20, 26. 1. 2010.), kako je zadnje izmijenjena i dopunjena Direktivom Vijeća 2013/17/EU od 13. svibnja 2013. o prilagodbi određenih direktiva u području okoliša zbog pristupanja Republike Hrvatske (SL L 158, 10. 6. 2013.).

23.3. Članak 6. stavak 3. Direktive o staništima primjenjuje se na odobravanja planova i projekta u Hrvatskoj od rujna 2013. za sva područja posebne zaštite u skladu s Direktivom o pticama te prosinca 2014. za sva područja od značaja za Zajednicu u skladu s Direktivom u staništima. Svaki zahtjev za odobrenje izmjena projekta vjetroelektrane treba smatrati zasebnim projektom na koji se u potpunosti primjenjuju odredbe tog članka.

23.4. Prema odredbi članka 9. stavak 1. točka 7. Zakona o zaštiti prirode („Narodne novine“, br. 80/13, 15/18, 14/19, 127/19, 155/23) ekološka mreža Natura 2000 je koherentna europska ekološka mreža sastavljena od područja u kojima se nalaze prirodni stanišni tipovi i staništa divljih vrsta od interesa za Europsku uniju, a omogućuje očuvanje ili, kad je to potrebno, povrat u povoljno stanje očuvanja određenih prirodnih stanišnih tipova i staništa vrsta u njihovu prirodnom području rasprostranjenosti.

23.5. Načelo nadređenosti prava EU te s njim povezano načelo lojalne suradnje u ovom je slučaju pred Republiku Hrvatsku postavilo zahtjev da preispita odluke kojima su tijela javne i sudbene vlasti odlučivala o mogućim štetnim utjecajima planiranog zahvata na postojeću ekološku mrežu. Obrazloženim mišljenjem temeljito su ispitani postupci u kojima se ranije odlučivalo o potrebi procjene utjecaja na okoliš i iznijeta ocjena da utjecaji planiranih promjena, uključujući i kumulativne, na vrste i staništa na područjima mreže Natura 2000 nikada nisu primjereno procijenjeni odnosno da je projekt odobren, a da se nije utvrdilo da neće negativno utjecati na cjelovitost predmetnih područja, što je izravno kršenje odredbe članka 6. stavak 3. Direktive o staništima. Sažeto, nacionalna su tijela odobrila projekte koji vjerojatno mogu uzrokovati pogoršanje staništa ili uznemiravanja vrsta koja su ta područja proglašena.

23.6. Tako se Republika Hrvatska našla u situaciji da se „ogradi“ od odluke i stajališta koju su njezina za to ovlaštena tijela zauzela u pogledu potrebe za ocjenom prihvatljivosti u ranijim postupcima, i po uputi iz Obrazloženog mišljenja poduzme odgovarajuće korake kojima će udovoljiti zahtjevima iz za nju obvezujućeg mišljenja.

23.7. U svjetlu primjene načela nadređenosti prava EU i načela lojalne suradnje sagledava se i legitimno očekivanje stranaka koje se naslanja na ranije ishođene dozvole (koje su prošle sudsku kontroli zakonitosti) i činjenicu da je objekt temeljem istih stavljen u pogon. U skladu s člankom 4. stavkom 3. Ugovora o Europskoj uniji države članice dužne su osigurati da svako državno tijelo radi na postizanju usklađenosti s pravom EU kako bi se osigurala njegova učinkovita provedba i primjena. U skladu s ustaljenom sudskom praksom, država se članica ne može pozivati na odredbe, prakse ili situacije koje prevladavaju u njezinom domaćem pravnom poretku kako bi opravdala nepoštivanje obveze koje proizlaze iz prava Unije (C-261/18 Komisija/Irska (Vjetroelektrana Derrybrien) od 12. studenog 2019.). Time se želi naglasiti da legitimna očekivanja ne mogu prevladati nad obvezom država članica da isprave povredu prava EU, niti se time može izbjeći obveza učinkovite primjene tog prava. U protivnom smisao pune i djelotvorne primjene prava EU, kao i same Direktive o staništima ozbiljno se dovodi u pitanje.

23.8. Zato se sud ne zadržava na tužbenim navodima kojima se tužitelj protivi provođenju mjera naloženih osporenim rješenjem kada, između ostalog, ističe financijski trošak koji za sobom povlači njihovo provođenje, kao i izmaklu dobit koja mu time prijeti. Pri tome tužitelj paušalno označava iznos ukupne štete, a da za to ne prilaže niti predlaže ikakve dokaze. Neovisno o tome, sud ih ne drži bitnim za rješavanje konkretne upravne stvari, ograničavajući se samo na ispitivanje zakonitosti rješenja ne ulazeći u rješavanje odnosa i spornih pitanja između tužitelja i Republika Hrvatske koja su otvorena donošenjem osporenog rješenja. S tim u vezi, sud nije ispitivao ni posljedice koje osporeno rješenja ima na tužitelja, jer to po naravi stvari nije nadležnost ovog, već redovnog suda. U ovakvim je primjerima država članica dužna ukloniti nezakonite posljedice takve povrede prava, čak i kada se njezini državljani (kao što je to ovdje slučaj) mogu pozvati na prava stečena temeljem pravomoćnih odluka i s tim povezanim legitimnim očekivanjem.

24. Drugo, tužitelj je nezadovoljan utvrđenim mjerama ublažavanja negativnih utjecaja na ciljeve očuvanja i cjelovitosti područja ekološke mreže. Smatra da su se ciljevi očuvanja ciljnih vrsta i staništa mogli postići i mjerama predloženim u Studiji Glavne ocjene koju je izradio ovlaštenik. Drugim riječima, mjere ublažavanja negativnih utjecaja na ciljeve očuvanja i cjelovitosti područja ekološke mreže utvrđene osporenim rješenjem da su pretjerano otegotne, neprovedive i bez odgovarajućeg obrazloženja s obzirom na stanje spisa.

24.1. U ex post Glavnoj ocjeni ovlaštenik je predložio mjere koje se u nastavku iznose:

- kako bi se zmijara odvratilo od korištenja prostora u blizini VA i smanjio potencijalni rizik od kolizije potrebno je umanjiti privlačnost staništa za ovu vrstu unutar područja vjetroelektrana smanjivanjem širine makadamskih pristupnih cesta s trenutnih 12 m na 5 m, koliko je potrebno za održavanje vjetroelektrane. Navedeno se može postići ozelenjavanjem i pošumljavanjem površina uz cestu (i njihovim puštanjem da obrastu);

- ograničiti slobodnu vrtnju lopatica pri nižim brzinama vjetra kad se ne proizvodi električna energija. Navedeno se može postići povećanjem granične vrijednosti brzine vjetra na kojoj počinje rotacija lopatica bez proizvodnje električne energije („start-up speed“) ili zakretanjem lopatica vjetroagregata („blade feathering“) pri brzinama vjetra manjim od proizvodne („cut-in speed“). U cilju smanjivanja rizika stradavanja šišmiša i ptica mjeru se predlaže primjenjivati na vjetroagregatima tijekom cijele godine kada nema proizvodnje električne energije;

- u svrhu smanjenja mogućeg privlačenja šišmiša, a samim time i rizika od njihovog stradavanja, smanjiti rasvjetu električne trafostanice i svih ostalih elemenata zahvata na području vjetroelektrane te ju koristiti unutar minimalno potrebnih okvira za njihovo funkcionalno korištenje. Pri tome se preporuča ekološki prihvatljiva rasvjeta sa snopom svjetlosti usmjerenim prema tlu koje najmanje privlače noćnu faunu te se preporuča izbjeći korištenje svjetlosnih izvora.

24.2. Prema mišljenju Zavoda za zaštitu okoliša i prirode uvidom u Glavnu ocjenu prepoznati su utjecaji zahvata na ciljne populacije ptica, gubitak i narušavanje kvalitete dijela staništa, efekt barijere, uznemiravanje koje može dovesti do izmještanja ptičjih populacija i/ili njihovih dnevnih i sezonskih seobenih puteva te stradavanje jedinki zbog kolizije sa strukturama zahvata, prvenstveno elisa vjetroagregata. Također, navodi se da je izgradnjom zahvata došlo do gubitka dijela pogodnih staništa za ciljne vrste ptica POP HR1000026 Krka i okolni plato. U Završnom izvještaju 2022. (Monitoring faune ptica tijekom rada vjetroelektrane) se za smanjenje rizika od kolizije kod zmijara i surog orla preporuča mjera bojanja u crno jedne elise svakog vjetroagregata kako bi se povećala njihova uočljivost. U tekstu da se nigdje ne spominje koliki je rizik od kolizije pojedinih vrsta, koliko se očekuje da će predložena mjera bojanja elisa taj rizik smanjiti, hoće li takav rizik biti prihvatljiv i je li takva mjera dovoljna za ostvarenje prihvatljivosti utjecaja zahvata. U Glavnoj ocjeni da nije izrađen model rizika od kolizije, zbog čega Zavod smatra da nije moguće utvrditi koliko smanjenje rizika od kolizije se očekuje te koliko će ono smanjiti utjecaj na populacije ptica, posebno zmijara, za kojeg je već utvrđena smrtnost. Ne prihvaća se u Glavnoj ocjeni dana ocjena značajnosti utjecaja (umjereno negativni utjecaj „-1“ i prije i nakon primjene mjera ublažavanja), već da je bilo potrebno utvrditi značajan negativan utjecaj („-2“). Dakle, mjere ublažavanja iz Glavne ocjene da nisu dovoljne za ublažavanje prepoznatog utjecaja stradavanja uslijed kolizije s lopaticama vjetroagregata.

24.3. S tom se ocjenom ne slaže ovlaštenik koji je u dostavljenom očitovanju od 15. svibnja 2024. ostao pri ocjeni da su mjere ublažavanja predložene u Glavnoj ocjeni dostatne. Ovo stoga jer tijekom rada vjetroelektrane tijekom njezina rada nije zabilježeno značajnije stradavanje ptica.

24.4. Na to je Zavod za zaštitu okoliša i prirode dao mišljenje koje se u dobrom dijelu sadržajno poklapa s onim ranije (točka 24.2.) te se u bitnome iznosi ocjena da mjera smanjenja privlačnosti staništa potencijalno može biti učinkovita u ublažavanju staništa za zmijara, ali ju je potrebno jasnije definirati. Međutim, s obzirom da na to da je potrebno najmanje tri godine da se osigura smanjenje privlačnosti staništa za zmijara unutar područja vjetroelektrane provedbom ove mjere, da je potrebno u razdoblju do obraštanja površina (sljedeće tri godine) propisati gašenje vjetroelektrane u razdoblju od početka travnja do kraja kolovoza tijekom dana (u razdoblju od izlaska do zalaska sunca), jer vrsta koristi to područje za hranjenje u svim fazama životnog ciklusa u kojima koriste područje obuhvata (od dolaska jedinki s migracija do odrastanja mladih) sukladno ekologiji vrste.

24.5. Ovlaštenik i dalje tvrdi da su predložene mjere odgovarajuće, dok u odnosu na mjeru obraštanja rubnih površina ističe, kako se prema navodima naručitelja, ovdje tužitelja, ceste nakon izgradnje vjetroelektrane koriste u puno manjoj širini (do 5 m) te je u međuvremenu došlo do značajnog obraštanja.

25. Tuženik je, nakon provedene javne rasprave, osporenim rješenjem odredio mjere ublažavanja negativnih utjecaja kojima se do uspostave automatiziranog opto

– elektroničkog sustava, nalaže gašenja svih vjetroagregata od 1. travnja do 30. kolovoza; a u slučaju stradavanja ciljnih vrsta usprkos korištenju tog sustava, gašenje vjetroagregata na kojem je došlo do stradavanja tijekom cijele godine.

26. Protivno mišljenju tužitelja, predložene mjere temelje se na činjenicama utvrđenim tijekom postupka u kojem je preko ovlaštenika sudjelovao i tužitelj kojem je tako dana prilika da brani mjere koje predlaže u Glavnoj ocjeni. Tuženik se, kako to primjećuje tužitelj, oslonio na mišljenje Zavoda za zaštitu okoliša i prirode. U tome sud ne nalazi problem, jer je to tijelo u obrazloženim mišljenjima razložno, temeljito i detaljno iznijelo razloge zbog čega su predložene mjere primjenjive za smanjivanje utjecaja na pojedine ciljne vrste (npr. šišmiša), kao i razloge zbog čega te mjere nisu prilagođene u odnosu na druge ciljne vrste (npr. zmijar). Mišljenja su dana uvažavajući visoke standarde koji su nametnuti sudskom praksom u predmetima u kojima se raspravljalo o poželjnim mehanizmima zaštite okoliša radi sprečavanja štetnih (mogućih i stvarnih) utjecaja na ciljeve očuvanja određenog područja u mjeri koja jamči poštivanje prava EU, konkretno Direktive o staništima. Ti standardi traže da se onemogući utjecaj kojim se ugrožava trajno održavanje bitnih obilježja određenog područja i isključi svaka dvojba da će planirani zahvat na bilo koji način onemogućiti ostvarivanje tog cilja. Stajalište je suda da je tom zahtjevu udovoljeno propisivanjem ovdje predloženih mjera.

27. U nastavku iznose se razlozi zbog kojih nije prihvaćen tuženikov prijedlog da se Sudu Europske unije uputi prethodno pitanje. Prema članku 267. stavak 3. Ugovora o financiranju Europske unije (Službeni list C 202/2016-EUR-Lex; u daljnjem tekstu; UFEU) nacionalni sud protiv čije odluke nema pravnog lijeka („sud zadnje instance“) obvezan je takvo pitanje uputiti sudu Europske unije. Prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda Europske unije (sažetoj u predmetu CILFIT/1982. br. 238/81), "sud zadnje instance" može se osloboditi obveze podnošenja zahtjeva za tumačenje prava Europske unije u slučaju:

- da nacionalni sud ustanovi da je pitanje prava Europske unije koje je istaknuto nevažno za rješavanje tužbenog zahtjeva,

- ako je Sud Europske unije već protumačio odredbu prava Europske unije o tom pitanju,

- ako je ispravno tumačenje prava Europske unije toliko očito da ne ostavlja mjesta nikakvoj razumnoj sumnji (doktrina acte clair).

28. Iako se ovdje radi o presudi na koju se može izjaviti žalba, i ne radi se o „sudu zadnje instance“, sud smatra da u konkretnom slučaju nema potrebe za upućivanjem prethodnog pitanja, jer se radi o odnosu nacionalnog zakonodavstva i prava Europske unije. Sam se tuženik u odgovoru na tužbu pozvao na presude kojima se ne isključuje mogućnost da se u situacijama kada je učinjen previd i odobreno izvođenje projekta bez da je prethodno provedena ocjena prihvatljivosti utjecaja na ekološku mrežu u skladu s ciljevima biološke raznolikosti, takva procjena omogući kroz naknadnu (ex-post) ocjenu prihvatljivosti utjecaja. Zbog nadređene uloge prava Europske unije nije presudno da je takva mogućnost predviđena i u nacionalnom zakonodavstvu.

29. Kod izloženog, sud utvrđuje da u upravnom postupku koji je prethodio donošenju osporenog rješenja nije povrijeđen zakon na štetu tužitelja, te se primjenom odredbe članka 116. stavak 1. ZUS-a tužbeni zahtjev odbija kao neosnovan.

30. Odluka o troškovima temelji se na odredbi članka 147. stavak 1. ZUS-a prema kojoj stranka koja izgubi spor u cijelosti snosi sve troškove spora, ako zakonom nije drukčije propisano.

31. S obzirom na uspjeh u sporu tužitelj se odbija sa zahtjevom za naknadu troškova upravnog spora.

32. Tuženik je dostavljenim podneskom popisao trošak dnevnice, cestarine i goriva u ukupnom iznosu od 173,54 eura.

33. Prema odredbi članka 8. stavka 2. Pravilnika o porezu na dohodak (Narodne novine, br. 10/17, 128/17, 106/18, 1/19, 80/19, 1/20, 74/20, 138/20, 1/21, 102/22, 112/22, 156/22, 1/23, 3/23, 56/23, 143/23, 16/25, u daljnjem tekstu: Pravilnik), izdaci za službena putovanja (dnevnice, naknade prijevoznih troškova, naknade korištenja privatnog automobila u službene svrhe, troškovi noćenja, i drugo) obračunavaju se na temelju urednog i vjerodostojnog putnog naloga i priloženih isprava kojima se dokazuju izdaci i drugi podaci navedeni na putnom nalogu.

34. Prema odredbi članka 7. stavka 2. Pravilnika dnevnice za službeno putovanje u tuzemstvu koje traje više od 12 sati dnevno i dnevnica za rad na terenu u tuzemstvu iznosi do 30,00 eura (točka 19.), a dnevnice za službeno putovanje u tuzemstvu koje traje više od 8 sati, a manje od 12 sati dnevno do 15,00 eura (točka 20.).

35. S obzirom na udaljenost suda i sjedišta tuženika te trošak priznatog prijevoza, tuženiku se po toj osnovi priznaje trošak u iznosu od 30,00 eura.

36. Za trošak prijevoza tuženiku se priznaje cijena autobusne karte u iznosu od 38,00 eura prema objavljenom cjeniku autobusne karte na relaciji Zagreb – Split – Zagreb. Strankama pripada pravo na naknadu troškova koji su nužni i opravdani za zastupanje stranke, a što trošak s osnova korištenja službenog vozila nije, pa se tuženiku priznaje trošak upravnog spora u ukupnom iznosu od 62,00 eura.

U Splitu, 5. siječnja 2026.

SUTKINJA

Miranda Gulišija Jurišić

UPUTA O PRAVNOM LIJEKU:

Protiv ove presude i rješenja dopuštena je žalba, u roku od 15 dana od dana primitka pisanog otpravka presude, u dovoljnom broju primjeraka za sud i sve stranke u sporu, putem ovog suda, za Visoki upravni sud Republike Hrvatske.

DNA:

- tužitelju po opunomoćeniku

- tuženiku

- u spis