REPUBLIKA HRVATSKA

UPRAVNI SUD U ZAGREBU

Zagreb, Avenija Dubrovnik 6

Poslovni broj: Us I-3962/23-9

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Upravni sud u Zagrebu, po sucu tog suda Bojanu Bugarinu i uz sudjelovanje Ljerke Perica kao zapisničarke, u upravnom sporu tužitelja: NĆ iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], zastupana po opunomoćenici Maji Topić, odvjetnici iz Zagreba, Kralja Držislava 4, protiv tuženika: Grad Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, OIB: 61817894937, radi poništavanja rješenja, 02. siječnja 2026. godine

p r e s u d i o  j e

Odbija se tužbeni zahtjev za poništavanje rješenja gradonačelnika Grada Zagreba, KLASA: UP/II-551-06/23-014/326, URBROJ: 251-02-01/001-23-5 od 03. srpnja 2023. godine i rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, KLASA: UP/I-551-06/22-013/1273, URBROJ: 251-09-22-1/003-23-08 od 17. svibnja 2023. godine, kao i zahtjev tužitelja za naknadu troška.

Obrazloženje

Tužitelj tužbom osporava drugostupanjsko rješenje gradonačelnika Grada Zagreba od 03. srpnja 2023. godine, kojim je odbijen prigovor tužitelja protiv prvostupanjskog rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom od 17. svibnja 2023. godine. Ujedno osporava i to prvostupanjsko rješenje, kojim su na temelju prethodne izmjene općeg akta Grada Zagreba izmijenjene odredbe iz ranije odluke (od 19. svibnja 2017. godine) o visini priznatog prava tužitelju na novčanu pomoć za roditelja odgojitelja po pojedinim razdobljima isplate i o vremenu prestanka tog prava.

Tužitelj u tužbi navodi da su korisnici prava na novčanu pomoć to pravo stekli na temelju pravomoćnog upravnog akta pa je opravdana legitimnost njihovog očekivanja da se taj pravomoćni akt (a onda i prava priznata tim aktom) može poništiti, ukinuti ili izmijeniti samo u slučajevima propisanim zakonom, dok u konkretnom slučaju prvostupanjsko tijelo svoju nadležnost, odnosno pravo mijenjanja pravomoćnog upravnog akta temelji na čl. 6. Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba 25/22 - Odluka 22), dakle na temelju podzakonskog akta. Tužitelj potvrđuje da je Visoki upravni sud Republike Hrvatske u postupku ocjene zakonitosti spomenutog općeg akta provodio test razmjernosti, ali smatra da to ne može javnopravno tijelo osloboditi od obveze da ispita je li miješanje u njegovo pravo na mirno uživanje vlasništva u specifičnim okolnostima konkretnog slučaja u skladu sa zakonom i predviđeno zakonom, je li u skladu s općim interesom i je li ono razmjerno, jer se postupak ocjene zakonitosti općeg akta (objektivni upravni spor) razlikuje od postupka ocjene zakonitosti pojedinačnog akta. Nadalje ističe da nisu postojali uvjeti za donošenje drugostupanjskog rješenja, jer prije donošenja odluke o prigovoru tužitelja nije donesena odluka o zahtjevu za izuzeće gradonačelnika i jer mu prije donošenja prvostupanjskog rješenja nije omogućeno podnijeti zahtjev za izuzeće službene osobe prvostupanjskog tijela. U odnosu na izuzeće gradonačelnika, tužitelj navodi da je gradonačelnik taj koji je inicirao ukidanje prava na novčanu pomoć te da je upravo po njegovom prijedlogu došlo do donošenja Odluke 22 kao općeg akta kojim je propisano smanjenje iznosa novčane pomoći, kao i skraćivanje vremenskog perioda unutar kojeg tužitelj može koristiti pravo na novčanu pomoć, iz čega je jasno vidljivo stajalište gradonačelnika vezano uz pravo na novčanu pomoć. Uz navedeno, tužitelj ukazuje i na to da je gradonačelnik više puta javno istupao u medijima te da je u navedenim istupima govorio o potrebi ukidanja novčane pomoći i o štetnosti daljnjeg ostvarivanja tog prava. U odnosu na izuzeće službenika tužitelj navodi da je zbog unutarnjeg ustrojstva, načina rada i hijerarhije odnosa u Gradu Zagrebu službena osoba podložna utjecaju gradonačelnika. Smatra da mu je neodlučivanjem o zahtjevu za izuzeće povrijeđeno pravo na pravni lijek. Ističe da u konkretnom predmetu prvostupanjsko tijelo nije moglo pokrenuti upravni postupak po službenoj dužnosti samo na temelju Odluke 22, a onda niti donijeti prvostupanjsko rješenje, te da u konkretnom predmetu nije proveden ispitni postupak, odnosno da nisu utvrđene činjenice i okolnosti bitne za razjašnjenje pravog stanja stvari, niti je tužitelju omogućeno ostvarenje i zaštita njegovih prava i pravnih interesa. Ukazuje na to da je tuženik u skladu s čl. 6. Odluke 22 bio dužan donijeti pojedinačne akte radi usklađenja novčane pomoći s odredbama tog općeg akta do 31. prosinca 2022. godine. Ističe da je iz sadržaja izreke i obrazloženja prvostupanjskog rješenja nejasno na koji će način nadležno tijelo odrediti i isplatiti iznos neto minimalne plaće u Republici Hrvatskoj, kao novi iznos novčane pomoći za roditelja odgojitelja. Tužitelj osporava da je gradonačelnik Grada Zagreba potpisao osporavano drugostupanjsko rješenje. Zaključno, tužitelj ističe da su mu ugrožena legitimna očekivanja, da je narušeno načelo predvidljivosti propisa, da miješanje u njegovo pravo vlasništva nije bilo u javnom interesu, zakonito, nužno ni razmjerno te da je došlo do povrede prava na obiteljski život.

Tuženik je u odgovoru na tužbu u cijelosti osporio i tužbu i tužbeni zahtjev. Sud je održao raspravu te je u dokaznom postupku pročitao dokumentaciju iz sudskog spisa i iz priloženog spisa upravnog predmeta.

Tužbeni zahtjev je neosnovan.

Prvostupanjskim rješenjem od 17. svibnja 2023. godine je zamijenjen dio prethodne odluke Grada Zagreba od 19. svibnja 2017. godine, u dijelu koji se odnosi na visinu priznatog prava tužitelju na novčanu pomoć za roditelja odgojitelja po pojedinim razdobljima isplate i o vremenu prestanka tog prava.

Takvo rješenje je doneseno na temelju čl. 3., 4. i 6. Odluke 22 te je u cijelosti u skladu s navedenom odredbom Odluke 22 (tužitelj to ni ne osporava).

Odluka 22 je bila i predmet ocjene zakonitosti pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske te je presudom tog suda Usoz-143/22 od 27. veljače 2023. godine ocijenjena zakonitom. Ustavni sud Republike Hrvatske je odlukom U-III-1744/2023 od 14. studenog 2023. godine odbio ustavnu tužbu podnesenu u povodu te presude. Stoga se ne mogu prihvatiti navodi tužitelja da se raniji pravomoćan akt o priznavanju prava mogao poništiti, ukinuti ili izmijeniti samo u slučajevima propisanim zakonom niti njegovi navodi o narušavanju načela legitimnih očekivanja, razmjernosti, mirnog uživanja vlasništva, nepovredivosti obiteljskog života i predvidljivosti pravne norme. Naime, Visoki upravni sud Republike Hrvatske je u spomenutoj presudi naveo da novi opći akt ni na koji način ne zadire u prava ostvarena do njegovog stupanja na snagu (ne zadire ni u pravo kao takvo, ni u njegov opseg), već utječe na opseg prava i trajanje prava u budućnosti te zaključuje da novi opći akt djeluje samo na zatečene odnose koji se nastavljaju u budućnosti, pri čemu je poštovano načelo razmjernosti, a uvedenim kompenzacijskim mjerama je uspostavljena ravnoteža između javnog interesa i zaštite legitimnih očekivanja.

Nadalje, odredbom čl. 10. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba 10/18, 20/21, 29/21 i 25/22 - Odluka) je propisano da se prigovor na pojedinačne akte nadležnog gradskog upravnog tijela, donesene na temelju tog općeg akta, podnosi gradonačelniku Grada Zagreba te da je gradonačelnikova odluka o prigovoru konačna.

Navedena odredba čl. 10. Odluke je bila predmet posebne ocjene zakonitosti u postupku pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske, koji je presudom N 254/23 od 19. prosinca 2023. godine potvrdio njenu zakonitost. U navedenoj presudi je iznesen stav da pravni lijek iz čl. 10. Odluke ne onemogućuje sudsku zaštitu, jer se nakon odluke o prigovoru može pokrenuti sudski spor pred sudom pune jurisdikcije, u kojem sporu je sud ovlašten preispitati sva činjenična i pravna pitanja, a stranka u sporu ima sva prava zajamčena Ustavom Republike Hrvatske. Osim toga, istaknuto je da je nakon odluke prvostupanjskog upravnog suda pod zakonom propisanim uvjetima moguće izjaviti žalbu Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske, čime se osigurava i dvostupanjska sudska zaštita.

Zbog svega navedenog se ne može prihvatiti niti opširno ukazivanje tužitelja na navodnu nezakonitost Odluke i Odluke 22, odnosno na navodno propuštanje navođenja pravnog sredstva koje u primjeni tih općih akata treba upotrijebiti. Obveza donošenja odlukâ o novčanoj pomoći roditeljima odgojiteljima uopće nije postojala, s obzirom na činjenicu da prava koja su uređena tim odlukama nisu zakonom zajamčena prava niti je jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave dužna urediti pitanja koja su uređena tim odlukama. Polazeći od navedenog, kao i od nedvojbene ovlasti jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave da autonomno uređuje dodjelu novčane pomoći u okviru svog samoupravnog djelokruga - prema mišljenju ovog suda nadležnost za donošenje odluke o dodjeljivanju novčane pomoći, visini novčane pomoći i prestanku novčane pomoći je u nadležnosti jedinice lokalne samouprave. Time što je u čl. 10. Odluke propisan prigovor kao pravni lijek protiv pojedinačnog upravnog akta, o kojem odlučuje gradonačelnik, nije onemogućeno pravo stranke na kontrolu zakonitosti pojedinačnog upravnog akta od strane upravnog suda kao suda pune jurisdikcije.

U odnosu na prigovor izuzeća gradonačelnika, po mišljenju ovog suda ne postoji zakonska osnova za to. Mogućnost izuzeća čelnika drugostupanjskog tijela nije propisana niti jednom zakonskom odredbom.

Nadalje, razlozi izuzeća koje navodi tužitelj su po ocjeni ovog suda paušalni i neosnovani, jer je Odluka 22 kao opći akt donesena u skladu sa zakonskim ovlastima predstavničkog tijela Grada Zagreba i gradonačelnika Grada Zagreba. Odluka 22 je osim toga bila i predmet ocjene zakonitosti pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske te je presudom tog suda Usoz-143/22 od 27. veljače 2023. godine ocijenjena zakonitom. Ustavni sud Republike Hrvatske je odlukom U-III-1744/2023 od 14. studenog 2023. godine odbio ustavnu tužbu podnesenu u povodu te presude. Također je u upravnom sporu kao sporu pune jurisdikcije ionako u dva stupnja osigurana sudska kontrola zakonitosti postupanja i prvostupanjskog tijela i gradonačelnika kao drugostupanjskog tijela.

Neosnovan je i prigovor o tome da je prvostupanjsko rješenje trebalo biti doneseno do 31. prosinca 2022. godine, u skladu s čl. 6. Odluke 22. Naime, po mišljenju ovog suda radi se o instruktivnom roku propisanom u općem aktu za donošenje pojedinačne odluke na temelju tog akta (primjerice - kao i u slučaju propisanih rokova za donošenje odlukâ o prevođenju prava na osobnu invalidninu u pravo na inkluzivni dodatak). Protekom tog roka ne prestaje pravo nadležnog tijela na donošenje pojedinačne odluke po Odluci 22, a takva procesna posljedica nigdje niti nije propisana.

Tužitelju se napominje da njegovo ranije priznato pravo nije dovedeno u pitanje (tek) ovdje osporavanim pojedinačnim odlukama (donesenim nakon proteka instruktivnog roka propisanog u općem aktu), nego još (već) zakonitim općim aktom na temelju kojeg su te odluke donesene.

Sud ističe ovaj načelni stav, čak i bez obzira na to što je Visoki upravni sud Republike Hrvatske 12. prosinca 2022. godine bio obustavio od izvršenja Odluku 22 do donošenja odluke u postupku ocjene zakonitosti tog općeg akta (a koja odluka je donesena 27. veljače 2023. godine), što znači da za vrijeme obustave izvršenja Odluke 22 nadležno gradsko upravno tijelo nije ni smjelo postupati po njoj, odnosno nije smjelo donositi pojedinačne akte.

U odnosu na tvrdnju tužitelja da je iz izreke i obrazloženja prvostupanjskog rješenja nejasno na koji će način nadležno tijelo odrediti i isplatiti iznos neto minimalne plaće u Republici Hrvatskoj - jer za razliku od prijašnjih uredbi, Uredba o visini minimalne plaće za 2023. godinu (NN 122/22) nema utvrđen iznos neto minimalne plaće za 2023. godinu, već samo bruto iznos - pravilno tuženik u odgovoru na tužbu ukazuje na to da se preračunavanje iznosâ bruto minimalne plaće u neto minimalnu plaću vrši jednoznačno i nedvojbeno u skladu s odredbama propisâ o porezu na dohodak, o doprinosima i o lokalnim porezima.

Sud nadalje smatra da su u konkretnom slučaju postojali uvjeti za neposredno rješavanje upravne stvari (čl. 49. st. 1. Zakona o općem upravnom postupku; NN 47/09 i 110/21), jer se činjenično stanje moglo utvrditi na temelju podataka koji imaju službeni karakter i kojima raspolaže upravno tijelo te nije bilo potrebno posebno izjašnjavanje stranke, a posebno u situaciji kada upravno tijelo u donošenju rješenja postupa po spomenutim odlukama Visokog upravnog suda Republike Hrvatske i Ustavnog suda Republike Hrvatske.

Tužitelj ne može osporavati istinitost potpisa gradonačelnika Grada Zagreba na osporavanom rješenju, u situaciji u kojoj sâm potpisnik to ne osporava u ovom upravnom sporu. Stoga je ujedno odbijen i prijedlog tužitelja za provedbu grafološkog vještačenja.

Neosnovano tužitelj ukazuje na to da mu nije omogućeno očitovanje na spis tuženika koji mu niti nije dostavljen - jer nigdje nije propisana mogućnost ili obveza da se tužitelju po sudu dostavlja spis upravnog predmeta (u kojem je tužitelj sudjelovao). Tužitelj je nadalje u svakom trenutku i u upravnom postupku i u ovom upravnom sporu mogao zatražiti i ishoditi neograničen uvid u sve spise.

Zbog svega navedenog sud ocjenjuje da su oba rješenja iz upravnog postupka u cijelosti pravilna i zakonita pa je tužbeni zahtjev za njihovo poništavanje kao neosnovan odbijen, na temelju čl. 116. st. 1. Zakona o upravnim sporovima (ZUS). Sud je na raspravnom ročištu odbio predložene dokazne prijedloge za pribavljanje daljnje dokumentacije od tuženika vezane uz zahtjev za izuzeće, za saslušanje tužitelja, za pribavljanje drugih spisa s ovog suda, za saslušanje službene osobe koja je donijela prvostupanjsko rješenje te za pribavljanje od tuženika ispravâ iz kojih bi bilo vidljivo gdje su usmjerena sredstva koja je radi provedbe Odluke 22 uskratio tužitelju - ocijenivši te dokazne prijedloge nesvrsishodnim i nepotrebnim. Zbog istog razloga je odbijen i cijeli niz kasnijih tužiteljevih dokaznih prijedloga (iz podneska dostavljenog tek na raspravnom ročištu).

Sud je odbio i prijedlog tužitelja za prekid ovog upravnog spora, jer takva obveza ne postoji u čl. 105. st. 1. ZUS-a, a s obzirom na okolnosti slučaja (već donesene odluke u objektivnim upravnim sporovima, kao i donesena odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske U-III-3085/2025 od 06. studenog 2025. godine u istoj pravnoj stvari pojedinačne ocjene zakonitosti) sud smatra da prekid postupka u smislu čl. 105. st. 2. ZUS-a nije svrsishodan.

Tužitelj je izgubio ovaj upravni spor pa je na temelju čl. 147. st. 1. ZUS-a odbijen i njegov zahtjev za naknadu troška tog spora.

Sud posebno napominje da je cijeli niz istovjetnih upravnosudskih predmeta već pravomoćno riješen na ovaj način, primjerice presudom Visokog upravnog suda Republike Hrvatske Usž-255/25 od 22. travnja 2025. godine. I Ustavni sud Republike Hrvatske je odlukom U-III-3085/2025 od 06. studenog 2025. godine odbio ustavnu tužbu podnesenu u toj pravnoj stvari.

U Zagrebu, 02. siječnja 2026. godine.

Sudac:

Bojan Bugarin

UPUTA O PRAVNOM LIJEKU:

Protiv ove presude dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se izjavljuje putem ovog suda, u dovoljnom broju primjeraka za sud i sve stranke u sporu, u roku od 15 dana od dana dostave ove presude.

DNA:

1. odvj. Maja Topić

2. Grad Zagreb, Trg Stjepana Radića 1