REPUBLIKA HRVATSKA

UPRAVNI SUD U RIJECI

[adresa] L 5

Poslovni broj: Us I-276/2023-7

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Upravni sud u Rijeci, po sutkinji Dariji Pugel, uz sudjelovanje zapisničarke Ljiljane Vasiljević, u upravnom sporu tužitelja 1. Grada Labina, Gradonačelnik, ( OIB 19041331726), Labin, Titov trg 11, i 2. Grada Labina, Vijeća za davanje koncesijskih odobrenja, (OIB 19041331726), Labin, Titov trg 11, protiv tuženika Ministarstva mora, prometa i infrastrukture, (OIB 22874515170), Zagreb, Prisavlje 14, radi postupanja, 2. siječnja 2026.,

p r e s u d i o  j e

Odbija se tužbeni zahtjev radi poništenja rješenja Ministarstva mora, prometa i infrastrukture, KLASA: UP/II-342-22/22-01/18, URBROJ: 530-03-2-1-2-23-14 od 24. siječnja 2023.

Obrazloženje

1. Rješenjem Istarske županije, Upravnog odjela za održivi razvoj, Odsjeka za pomorstvo, promet i infrastrukturu, KLASA: UP/I-342-35//22-01/01, URBROJ: 2163- 08-01/1-22-02 od 11. travnja 2022. u točki 1. odbijen je prigovor prvotužitelja kao neosnovan, dok je u točki 2. odbačen prigovor drugotužitelja kao izjavljen od neovlaštene osobe.

2. Rješenjem tuženika KLASA: UP/II-342-22/22-01/18, URBROJ: 530-03-2-1-2- 23-14 od 24. siječnja 2023., donesenim u izvršenju ovosudne presude poslovni broj Us I-709/2022-8 od 22. prosinca 2022., odbijena je žalba tužitelja te je potvrđeno citirano prvostupanjsko rješenje od 11. travnja 2022.

3. Osporavajući zakonitost citiranog rješenja tuženika, tužitelji u opširnoj tužbi detaljno opisuju tijek postupka koji je prethodio donošenju pobijanog rješenja, pritom iznoseći vlastito tumačenje mjerodavnog materijalnog prava. U bitnome ističu da se drugotužitelj u tijeku postupka dodjele koncesijskog odobrenja višekratno obraćao Istarskoj županija sa zahtjevom za izdavanje potvrde da za mikrolokaciju na kojoj je planirana dodjela koncesijskog odobrenja na razdoblje od 5 godina u tom razdoblju neće biti pokrenut postupak koncesioniranja, čije je izdavanje propisanom odredbom čl. 8. st. 4. Uredbe o postupku davanja koncesijskog odobrenja na pomorskom dobru ("Narodne novine" broj 36/04, 63/08, 133/13 i 63/14, dalje: Uredba), no da je Istarska županija u više svojih dopisa obavijestila tužitelje da nisu ispunjeni uvjeti za izdavanje tražene potvrde. Smatraju takvo postupanje nezakonitim i protivnim ranijem postupanju istog tijela, budući da Planom davanja koncesija i Planom upravljanja pomorskim dobrom za 2022. donijetim također od Istarske županije nije predviđeno pokretanje postupka davanja koncesije na području predmetne plaže Maslinica (k. č. br. [katastarska čestica] k. o. [katastarska općina]), a Istarska županija također je i odbila prijedlog trgovačkog društva Maslinica d.o.o. za izmjenu prijedloga Planova. Nastavno tužitelji navode da je Istarska županija izdala potvrdu da je Plan upravljanja pomorskim dobrom na području Grada Labina za 2022. usklađen sa županijskim Planom upravljanja pomorskim dobrom sukladno čl. 5. st. 2. Uredbe, iako je imala saznanja da prvotužitelj planira izdavanje koncesijskih odobrenja na period od 5 godina, kao i da je trgovačko društvo Maslinica d.o.o. podnijelo inicijativu za pokretanje postupka davanja koncesije za istu lokaciju, a koja inicijativa nije prihvaćena. U tom smislu dalje tužitelji pojašnjavaju da je Istarska županija tužiteljima odbila izdati potvrdu u skladu s čl. 8. st. 4. predmetne Uredbe koja je nužna za dodjelu koncesijskog odobrenja, te s tim u vezi ističu kako je 2023. za predmetnu lokaciju ponovno podnesena inicijativa i po kojoj inicijativi je Istarska županija izdala potvrdu u skladu s čl. 8. st. 4. spomenute uredbe. Tužitelji smatraju kako iz navedenog proizlazi da je Istarska županija u trenutku donošenja potvrde na godišnji plan upravljanja pomorskim dobrom na području Grada Labina za 2022. bila suglasna s odredbama Plana, jer bi u suprotnom tražila ispravak plana prije izdavanja potvrde. Stoga postupanje Istarske županije pri neizdavanju potvrda iz čl. 8. st. 4. Uredbe nije u skladu s redovnim postupanjem. Stoga tužitelji smatraju da je upravo zbog opisanog postupanja Istarske županije povrijeđena odredba čl. 156. Zakona o općem upravnom postupku ("Narodne novine" broj 47/09 i 110/21, dalje: ZUP). U nastavku tužbe tužitelji osporavaju stav tuženika da je davanje koncesijskog odobrenja na razdoblje od 1 godine zakonsko pravilo, dok je davanje koncesijskog odobrenja na razdoblje dulje od 1 godine izuzetak, navodeći da se tuženik poziva na Zakon o pomorskom dobru i morskim lukama ("Narodne novine" broj 158/03, 100/04, 141/06, 38/09, 123/11, 56/16 i 98/19, dalje: ZPDML) i čl. 5., 8. i 9. Uredbe, pritom pogrešno primjenjujući mjerodavno materijalno pravo. Tužitelji dalje osporavaju i stav tuženika da potvrda iz čl. 5. st. 2. Uredbe te potvrda županije iz čl. 8. st. 4. Uredbe predstavljaju dvije nepovezane i u svakom pogledu neovisne potvrde, ističući da te potvrde služe istom cilju i svrsi, a to je koordiniranje planova i aktivnosti između županije i jedinica lokalne samouprave na polju upravljanja pomorskim dobrom. Završno, tužitelji osporavaju i stav upravnih tijela da drugotužitelj nije ovlašten podnijeti prigovor na postupanje. Tužbenim zahtjevom predlažu da Sud poništi pobijano rješenje tuženika, te da Istarskoj županiji naloži da izda potvrdu da za vrijeme na koje se daje koncesijsko odobrenje neće biti pokrenut postupak koncesioniranja na mikrolokaciji – dio k. č. br. [katastarska čestica] k. o. [katastarska općina].

4. Tuženik u odgovoru na tužbu ostaje kod navoda iznijetih u obrazloženju rješenja te dodatno navodi kako zahtjev za izdavanje predmetnih potvrda podnose različiti adresati, odnosno da poglavarstvo grada/općine podnosi zahtjev za izdavanje potvrde iz čl. 5. st. 2. Uredbe, dok Vijeće za koncesijska odobrenja grada/općine podnosi zahtjev za izdavanje potvrde iz čl. 8. st. 4. Uredbe. U tom smislu dalje tuženik navodi da se predmetne potvrde izdaju za različite svrhe jer da se potvrdom iz čl. 5. st. 2. Uredbe potvrđuje da je Plan upravljanja pomorskim dobrom grada/općine usklađen s Planom upravljanje pomorskim dobrom županije, dok se potvrdom iz čl. 8. st. 4. Uredbe potvrđuje da za vrijeme na koje se daje koncesijsko odobrenje, a temeljem pojedinačnog zahtjeva, neće biti pokrenut postupak koncesioniranja. Konačno navodi da se predmetne potvrde izdaju u različito vrijeme. U tom smislu tuženik dalje ističe da, s obzirom da se radi o dvije različite potvrde o kojima odlučuje isto tijelo, da je moguće da tijelo izda potvrdu iz čl. 5. st. 2. Uredbe, ali da ne izda potvrdu iz čl. 8. st. 4. Uredbe. U nastavku odgovora na tužbu tuženik se poziva na čl. 38. st. 3. i čl. 39. ZPDML-a te čl. 8. st. 4. i čl. 9. Uredbe. S tim u vezi pojašnjava da se obveza Vijeća da ishodi posebnu potvrdu nadležnog tijela odnosi na koncesijska odobrenja koja se daju na 2, 3, 4 ili 5 kalendarskih godina, dok takva obveza nije propisana u pogledu koncesijskih odobrenja za godinu dana. Predlaže odbijanje tužbenog zahtjeva.

5. Kako tužitelji osporavaju samo primjenu prava, činjenice odlučne za rješavanje ovog spora su nesporne, a stranke u tužbi odnosno odgovoru na tužbu nisu izričito zahtijevale održavanje rasprave, to je, na temelju odredbe čl. 98. t. 4. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, broj 36/24, dalje: ZUS), koji se Zakon na ovaj spor primjenjuje na temelju čl. 169. st. 1. istoga, ovaj spor riješen bez održavanja rasprave.

6. Radi ocjene zakonitosti pobijanog rješenja tuženika izvršen je uvid u dokumentaciju koja prileži spisu upravnog spora te dostavljenom spisu upravnog postupka.

7. Na temelju razmatranja svih spornih pravnih pitanja, Sud je utvrdio da tužbeni zahtjev nije osnovan.

8. Iz stanja spisa proizlazi da su tužitelji 1. travnja 2022. podnijeli čelniku Istarske županije, županu LG, prigovor na temelju čl. 156. ZUP-a. U podnesenom prigovoru tužitelji navode da je Vijeće za davanje koncesijskih odobrenja Grada Labina 24. siječnja 2022. Istarskoj županiji uputio zahtjev za izdavanje potvrde sukladno čl. 8. st. 4. Uredbe, odnosno potvrde kojom se potvrđuje da za vrijeme na koje se daje koncesijsko odobrenje (5 godina) neće biti pokrenut postupak koncesioniranja, na koji je zahtjev Istarska županija dopisom od 11. veljače 2022. odgovorila da neće izdati traženu potvrdu. Navodi da je Vijeće ponovno prije izdavanja koncesijskih odobrenja od Istarske županije zatražilo izdavanje navedene potvrde iz čl. 8. st. 4. Uredbe, no da je isto tijelo ponovno dopisima od 16. ožujka 2022. i 23. ožujka 2022. odbilo izdati potvrdu, uz obrazloženje da je zaprimljena inicijativa za pokretanje postupka dodjele koncesije za predmetnu nekretninu, te da je u planu pokretanje istog nakon 2022.g. Ističe da je Istarska županija prvotno 6. prosinca 2021. u smislu čl. 5. st. 2. Uredbe izdala potvrdu na Plan upravljanja pomorskim dobrom za 2022. Grada Labina, kojim se predviđa davanje koncesijskih odobrenja za predmetnoj lokaciji na razdoblje od 5 godina, da bi potom u postupku davanja koncesijskih odobrenja nezakonito odbila izdati potvrdu iz čl. 8. st. 4. Uredbe koja je nužna da bi se dodijelila koncesijska odobrenja na razdoblje od 5 godina. Stoga smatraju da se radi o nezakonitom postupanju s područja upravnog prava o kojem se ne donosi rješenje, pa podnose prigovor na temelju čl. 156. ZUP-a.

9. O navedenom prigovoru je odlučeno rješenjem čelnika tijela (službenika koji privremeno obavlja poslove pročelnika Upravnog odjela za održivi razvoj, Odsjeka za pomorstvo, promet i infrastrukturu) KLASA: UP/I-342-35/22-01/01, URBROJ: 2163-08- 01/1-22-02 od 11. travnja 2022., na način da je prigovor prvotužitelja odbijen, a prigovor drugotužitelja odbačen kao izjavljen od neovlaštene osobe. Tužitelji su protiv citiranog prvostupanjskog rješenja od 11. travnja 2022. izjavili žalbu, povodom koje je rješenjem tuženika KLASA: UP/II-342-22/22-01/18, URBROJ: 530-03-2-1-2-22-2 od 23. svibnja 2022. prvostupanjsko rješenje poništeno, uz obrazloženje da je o prigovoru bio nadležan odlučiti župan kao čelnik nadležnog tijela – Istarske županije, a ne pročelnik Upravnog odjela za održivi razvoj, Odsjeka za pomorstvo, promet i infrastrukturu. Citirano rješenje tuženika od 23. svibnja 2022. poništeno je ovosudnom presudom ovog suda poslovni broj Us I-709/2022-8 od 22. prosinca 2022. te je predmet vraćen tuženiku na ponovni postupak, uz uputu da o prigovoru odlučuje čelnik onog tijela na čije se postupanje podnosi prigovor, pa kako u konkretnom slučaju prigovor nije izjavljen na postupanje Istarske županije, već na postupanje upravnog odjela te županije, to je o prigovoru bio nadležan odlučiti čelnik tog upravnog odjela, u konkretnom slučaju v.d. pročelnika.

10. Tuženik je u izvršenju citirane presude ovog suda donio pobijano rješenje od 24. siječnja 2023., kojim je odbio žalbu tužitelja izjavljenu protiv citiranog prvostupanjskog rješenja od 11. travnja 2022., te ujedno isto potvrdio.

11. Sukladno čl. 156. ZUP-a osoba koja smatra da joj je drugim postupanjem javnopravnog tijela iz područja upravnog prava, o kojem se ne donosi rješenje, povrijeđeno pravo, obveza ili pravni interes, može izjaviti prigovor sve dok takvo postupanje traje ili traju njegove posljedice.

12. Sukladno čl. 122. ZUP-a prigovor se izjavljuje čelniku tijela, ako ovim Zakonom nije drukčije propisano (st. 1.), pri čemu se odredbe o obliku, sadržaju i predaji žalbe na odgovarajući način primjenjuju i na prigovor (st. 2.). Čelnik tijela odlučuje o prigovoru rješenjem u roku od osam dana od dana izjavljivanja prigovora (st. 3.). Protiv rješenja prvostupanjskog tijela o prigovoru može se izjaviti žalba, a protiv rješenja drugostupanjskog tijela o prigovoru može se pokrenuti upravni spor. Ako nema drugostupanjskog tijela, protiv rješenja o prigovoru može se pokrenuti upravni spor (st. 4.).

13. Odredbom čl. 38. ZPDML-a propisano je da se pravnim osobama i fizičkim osobama koje su registrirane za obavljanje obrta može dati koncesijsko odobrenje za obavljanje djelatnosti na pomorskom dobru koje ne isključuje niti ograničuje opću upotrebu pomorskog dobra (st. 1.). Koncesijsko odobrenje daje se na zahtjev, na rok do najviše 5 godina (st. 3.).

14. Sukladno čl. 5. Uredbe, poglavarstvo grada/općine donosi godišnji plan upravljanja pomorskim dobrom za svaku godinu i dostavlja ga nadležnom tijelu samouprave u županiji najkasnije do 1. prosinca tekuće godine (st. 1.). Godišnji plan iz stavka 1. ovog članka mora biti usklađen sa županijskim godišnjim planom upravljanja pomorskim dobrom u pogledu plana koncesioniranja i davanja koncesijskih odobrenja, o čemu nadležno tijelo u županiji daje potvrdu (st. 2.).

15. Sukladno čl. 8. Uredbe, prilikom rješavanja temeljem zahtjeva za davanje koncesijskog odobrenja, Vijeće za davanje koncesijskog odobrenja dužno je utvrditi je li zahtjev usklađen s godišnjim planom upravljanja pomorskim dobrom iz članka čl. 5. st. 1. ove Uredbe (st. 1.). Iznimno, kada se odobrenje daje na vremenski rok dulji od 1 (jedne) kalendarske godine, Vijeće je dužno prethodno ishoditi posebnu potvrdu nadležnog tijela u županiji, kojom se potvrđuje da za vrijeme na koje se daje odobrenje neće biti pokrenut postupak koncesioniranja

16. Iz citiranih čl. 5. st. 2. i čl. 8. st. 4. Uredbe slijedi, a kako to pravilno navodi tuženik u odgovoru na tužbu i obrazloženju pobijanog rješenja, kako predmetna Uredba razlikuje dvije potvrde. Potvrda, koja je propisana čl. 5. st. 2. Uredbe, odnosi se na potvrdu usklađenosti godišnjeg plana upravljanja pomorskim dobrom grada/općine s godišnjim planom upravljanja pomorskim dobrom županije. Ova vrsta potvrde izdaje se na zahtjev poglavarstva grada/općine, a sve sukladno čl. 5. st. 1. Uredbe, čija je svrha potvrđivanje da je godišnji plan upravljanja pomorskim dobrom pojedine jedinice lokalne samouprave, u konkretnom slučaju Grada Labina, usklađen s godišnjim planom upravljanja pomorskim dobrom županije, odnosno Istarske županije. Predmetna potvrda izdaje se prije donošenja godišnjeg plana upravljanja pomorskim dobrom grada/općine, a ne nakon donošenja istoga, sve sukladno citiranom čl. 5. st. 1. i 2. Uredbe.

17. Nastavno na izneseno, odredba članka 8. Uredbe uređuje postupak izdavanja potvrde za koncesijsko odobrenje koje se izdaje za razdoblje duže od jedne kalendarske godine po zahtjevu pravne osobe ili fizičke osobe, vlasnika obrta registriranog za obavljanje djelatnosti za koje se traži odobrenje. Citirana potvrda se izdaje na zahtjev Vijeća za koncesijsko odobrenje nakon što je to isto tijelo odlučilo o određenom zahtjevu za izdavanje koncesijskog odobrenja, a na temelju godišnjeg plan upravljanja pomorskim dobrom grada /općine koji je stupio na snagu. Svrha ove potvrde je potvrđivanje da za vrijeme za koje se daje određeno koncesijsko odobrenje na temelju pojedinačnog zahtjeva neće biti pokrenut postupak koncesioniranja.

18. Potvrda iz čl. 8. st. 4. Uredbe, izdavanje koje su tužitelji tražili od Istarske županije, predstavlja akt upravljanja pomorskim dobrom. Takva potvrda ne donosi se u upravnom postupku te nema karakter upravnog akt niti postupanja s područja upravnog prava protiv kojega bi se mogli izjavljivati pravni lijekovi. Izdavanje ili neizdavanje potvrde iz odredbe čl. 8. st. 4. Uredbe ne predstavlja upravnu stvar u kojoj bi javnopravno tijelo odlučilo o pravima, obvezama ili pravnim interesima fizičke ili pravne osobe u primjeni zakona i propisa niti je istima propisano da bi se radilo o upravnoj stvari. Pritom je nesporno da je izdavanje koncesijskog odobrenja upravni akt te da se u svrhu izdavanja istog provodi upravni postupak slijedom čega isto predstavlja upravnu stvar. Odredbom čl. 8. st. 4. citirane Uredbe je propisana iznimka da kada se koncesijsko odobrenje daje na vremenski rok dulji od jedne kalendarske godine, vijeće za davanje koncesijskog odobrenja (koje odlučuje o zahtjevima) je dužno prethodno ishoditi posebnu potvrdu nadležnog tijela u županiji, ovdje tuženika, kojom će se potvrditi da za vrijeme na koje se daje odobrenje neće biti pokrenut postupak koncesioniranja. Citirana odredba se ne može tumačiti na način da je Istarska županija u obvezi izdati takvu potvrdu niti izdavanje/neizdavanje iste čini upravnu stvar, niti se ista potvrda donosi nakon provedenog upravnog postupka.

19. Iznijeti pravni stav izrazio je Visoki upravni sud Republike Hrvatske u rješenju posl.br. Usž-995/2023-2 od 29. svibnja 2025., u upravnom sporu pokrenutom po tužbi tužitelja iz ovog spora protiv Istarske županije, Upravnog odjela za održiv razvoj, radi šutnje uprave, a u kojem su sporu tužitelji tužbenim zahtjevom tražili da Sud tuženiku naloži da odluči o traženjima tužitelja i izda spornu potvrdu iz čl. 8. st. 4. Uredbe. U navedenom rješenju također je izražen pravni stav da se, budući da se ne radi o pravnoj stvari koja čini upravnu stvar, o navedenome ne može voditi upravni spor, te da stoga takvu tužbu valja odbaciti.

20. Imajući navedeno u vidu, proizlazi da dopisi kojima je Upravni odjel za održivi razvoj Istarske županije obavijestio drugotužitelja da nije u mogućnosti izdati potvrdu iz čl. 8. st. 4. Uredbe, ne predstavljaju drugo postupanje s područja upravnog prava o kojem se ne donosi rješenje u smislu čl. 156. ZUP-a. Posljedično, u odnosu na takve akte odnosno postupanje ne mogu se izjavljivati pravni lijekovi predviđeni Zakonom o općem upravnom postupku, pa je po pravilnoj primjeni prava valjalo odbaciti prigovor obaju tužitelja kao nedopušten. Međutim, budući da time što je prvostupanjskim rješenjem prigovor prvotužitelja odbijen, a prigovor drugotužitelja odbačen uz drugu argumentaciju, a koje je obrazloženje prihvatio i tuženik te se upustio u meritorno razmatranje osnovanosti prigovora prvotužitelja, nije povrijeđen zakon na štetu tužitelja, jer im je u postupku dano više prava no što im pripada.

21. Posljedično, proizlazi da u svakom slučaju nije bilo zakonske osnove za usvajanje žalbe, te je pobijano rješenje zasnovano na zakonu, ali zbog drugih razloga od onih navedenih u odluci. Stoga je na temelju čl. 116. st. 2. ZUS-a valjalo odbiti tužbeni zahtjev te odlučiti kao u izreci.

U Rijeci 2. siječnja 2026.

Sutkinja

Daria Pugel

UPUTA O PRAVNOM LIJEKU:

Protiv ove presude dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog suda u dovoljnom broju primjeraka za sud i sve stranke u sporu, u roku od 15 dana od dana dostave presude.

Dostaviti:

- prvotužitelju Gradu Labinu, Gradonačelniku, Labin, Titov trg 11

- drugotužitelju Gradu Labinu, Vijeću za davanje koncesijskih odobrenja, Labin, Titov trg 11

- tuženiku Ministarstvu mora, prometa i infrastrukture, Zagreb, Prisavlje 14