Poslovni broj: Us I-1602/2025-8

REPUBLIKA HRVATSKA

UPRAVNI SUD U SPLITU

Put Supavla 1

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Upravni sud u Splitu, po sucu Ivanu Dadiću, uz sudjelovanje Katije Stermšek kao zapisničarke, u upravnom sporu tužiteljice IL, OIB: [osobni identifikacijski broj], iz [adresa], zastupane po opunomoćeniku Borisu Peziću, odvjetniku iz Zagreba, Vončinina 2/1, protiv tuženika Ministarstva kulture i medija Republike Hrvatske, Samostalne službe za drugostupanjski postupak, OIB: 37836302645, Zagreb, Runjaninova 2, (ranije Povjerenstvo za žalbe pri Ministarstvu kulture i medija Republike Hrvatske), zastupanog po opunomoćenici ZL, dipl. pravnici i zaposlenici, radi utvrđivanja mjera zaštite kulturnog dobra, nakon javne i usmene rasprave zaključene 26. studenog 2025. u prisutnosti zamjenika zamjenika opunomoćenika tužiteljice i opunomoćenice tuženika, objavljene 29. prosinca 2025.,

p r e s u d i o  j e

I. Poništava se rješenje tuženika Povjerenstva za žalbe pri Ministarstvu kulture i medija, KLASA: UP/II-612-08/24-02/0110, URBROJ: 532-02-03- 02-02/1-25-3 od 20. ožujka 2025.

II. Poništava se rješenje Ministarstva kulture i medija, Uprave za zaštitu kulturne baštine, Konzervatorskog odjela u Zagrebu, KLASA: UP/I-612- 08/24-01/0221, URBROJ: 532-05-02-01/8-24-1 od 22. listopada 2024., koje je ispravljeno rješenjem istog tijela KLASA: UP/I-612-08/24-01/0221, URBROJ: 532-05-02-01/8-24-3 od 20. studenog 2024., te se predmet vraća prvostupanjskom tijelu na ponovni postupak u kojem je obvezno postupiti u skladu s pravnim shvaćanjima i primjedbama suda izraženima u obrazloženju ove presude.

III. O troškovima spora sud će odlučiti naknadno posebnim rješenjem.

Obrazloženje

1.U pravovremenoj tužbi tužiteljice zaprimljenoj kod Upravnog suda u Zagrebu 20. lipnja 2025. po kojoj je oformljen spis tog suda poslovni broj: Us I-2357/2025, a koji je rješenjem Ureda predsjednice Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj: 31 Su-369/2025-21 od 27. lipnja 2025. ustupljen Upravnom sudu u Splitu pred kojim je zaveden kao spis poslovnog broja Us I-1602/2025, podnesenoj protiv rješenja tuženika Povjerenstva za žalbe pri Ministarstvu kulture i medija, KLASA: UP/I-612-08/24- 01/0221, URBROJ: 532-05-02-01/8-24-3 od 20. studenog 2024., tužiteljica u bitnom navodi kako tužbu podnosi iz svih zakonom dopustivih razloga, i to povreda pravila postupka, pogrešno i nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja te pogrešne primjene materijalnog prava. Pobijano rješenje je utemeljeno na neosnovanom i arbitrarnom tumačenju tuženika koje nema nikakva utemeljenja u materijalnom pravu, niti samom tijeku postupka. Tužiteljica potom reproducira izreku prvostupanjskog rješenja, pa ističe kako je prvostupanjsko tijelo pogrešno i nepotpuno utvrdilo činjenično stanje te na isto pogrešno primjenjuje materijalno pravo. Tužiteljica je upisana kao vlasnik nekretnine koja se nalazi na k. č. broj [katastarska čestica], k. o. [katastarska općina] te je istu stekla temeljem Ugovora o kupoprodaji nekretnina zaključenog dana 7. veljače 2020. Prethodno navedena činjenica je bitna radi nedvojbenog utvrđenja činjenice je li tužiteljica u trenutku kupoprodaje imala ili mogla doći do saznanja da je predmetna nekretnina u obuhvatu mjera zaštite kulturnog dobra, a temeljem uvida u zemljišne knjige nedvojbeno se može utvrditi da je Ministarstvo kulture i medija tek temeljem prijedloga zaprimljenog 6. listopada 2022. pod brojem Z-28224/2022 izvršilo upis zabilježbe, proglašenje zaštićenog područja, obavijest za z.k. - ppr 06.10.2022, Park prirode Žumberak - Samoborsko gorje na k. č. [katastarska čestica]. Također, Zagrebačka županija 6. srpnja 2022. izdaje tužiteljici uporabnu dozvolu za građevine izgrađene do 15. veljače 1968. te rješenje o uporabnoj dozvoli za predmetnu građevinu od 20. srpnja 2022., a koje je postalo pravomoćno 22. srpnja 2022. Dakle, nedvojbeno se može utvrditi da su sve pravne radnje počevši od kupnje predmetne nekretnine pa do legalizacije i same uporabne dozvole provedene bez da bi bilo tko od sudionika u procesu bio obaviješten da je nekretnina zaštićeno dobro, a smatra potrebnim ukazati na činjenicu da tijela Zagrebačke županije provode postupak legalizacije te izlaze na sam teren te ne utvrđuju da ima kršenja bilo kakvih propisa uključivo i odredbe o zaštićenom kulturnom dobru, da bi Ministarstvo kulture tek dana 6. listopada 2022. dalo prijedlog za upis predmetnog rješenja u zemljišne knjige, tj. nekoliko mjeseci nakon što je tužiteljica i nadležna tijela pravomoćno dovršila sve pravne postupke vezane uz predmetnu nekretninu. Tužiteljica je postupala s povjerenjem u stanje u zemljišnim knjigama te zbog Pandemije COVID 19 nije mogla obilaziti oglasne ploče tim više što su joj sva tijela koja su kako to pokušava tuženik tvrditi bila upoznata sa odlukom o zaštiti, dali suglasnosti i rješenja za legalizaciju te je nikada nitko niti pisano niti usmeno nije upozorio na bilo kakvu obvezu zaštite. Tužiteljica je bila gotova sa svim građevinskim radovima do zaključno mjeseca kolovoza 2022., a što se vidi iz fotografija koje dostavlja kao dokaz. Slijedom navedenog, u cijelosti su neosnovane paušalne tvrdnje tuženika i prvostupanjskog tijela o "protuzakonitim radnjama" kao i samim navodnim nedostacima i nepravilnostima prilikom rekonstrukcije predmetne građevine. Predmetne nekretnina je u trenutku kupovine bila u derutnom stanju na način da je bila upitne statike kao i zbog proteka vremena i dotrajalosti materijala zahvaćena vlagom koja je ugrožavala kako stabilnost tako i upotrebljivost samog objekta. Tužiteljica je morala obiti preostali manji dio žbuke kako bi uopće mogla izvršiti sanaciju kamenih temelja kuće odnosno iste ojačati novim vezivnim materijalom te iste nanovo fugirati i upravo radi sprječavanja novog nastanka vlage ista nije kamene temelje oblagala tradicionalnom žukom budući njena svojstva ne doprinose objektu. Tužiteljica ukazuje da veliki broj kuća u neposrednoj okolici nekretnine također nema ožbukane kamene temelje, a navedene nekretnine nisu sanirane u zadnjih par godina odnosno tako stoje duže vrijeme i to nikome nije sporno niti su iste bile predmet nadzora od strane prvostupanjskog tijela, odnosno tuženika. Vezano uz postavljanje drvenih poluoblica tužiteljica navodi kako su iste postavljene kao dobavljiv i prirodan materijal koji i danas koriste mnogi njezini sumještani za oblaganje vanjskih zidova kuća upravo zbog činjenice da se radi o prirodnom materijalu koji je lako dobavljiv i prihvatljiv cijenom te tužiteljica na navedenu okolnost dostavlja fotografije privatnih i javnih objekata koje su također obložen oblicama. S tehničkog aspekta treba ukazati na činjenicu da su i sami zidovi bili derutni i nestabilni te da je radi potrebe ojačavanja istih i izrade kakve takve termo izolacije trebalo obnoviti sve vanjske strane kuće, a drvene jelove poluoblice su bili jedini lako dobavljiv materijala koji je u širokoj upotrebi na predmetnom području posebno imajući u vidu da se obnova radila za vrijeme Padnemije COVID 19, kada je i sama ponuda građevinskog materijala bila znatno otežana. Tužiteljica ukazuje i na arbitrarnost prvostupanjskog tijela i tuženika prilikom postupanja i donošenja pobijanog rješenja budući nekretnina tužiteljice nije jedina koja je nekretninu obložila poluoblicama i uklonila žbuku sa kamenih temelja već je ta praksa kako je navedeno uobičajena na predmetnom području te prema saznanjima tužiteljice nitko drugi nije bio kažnjavan ili obvezan ukloniti navedeno, a što se nesporno može vidjeti i na samom terenu. Donošenjem pobijanog rješenja prvostupanjsko tijelo je počinilo i bitne povrede odredaba upravnog postupka (načelo utvrđivanja materijalne istine, načelo saslušanja stranke), kao i temeljna načela Općeg poreznog zakona iz čl. 6. i 7. budući da je propustilo utvrditi sve činjenice koje su bitne za donošenje zakonite i pravilne odluke, odnosno propustilo je s jednakom pažnjom utvrditi i one činjenice koje idu u prilog poreznog obveznika, te nije omogućilo žaliteljici sada tužiteljici očitovanje o činjenicama i okolnostima koje su bitne za donošenje akta. Donošenjem nezakonitog rješenja tuženik ponovno izravno diskriminira tužiteljicu. Nezakonitost osporavanog rješenja ogleda se u pogrešnoj primjeni pravila postupka, pogrešno utvrđenom činjeničnom stanju te pogrešnoj primijeni materijalnog prava. Predmetno obrazloženje tuženika u rješenju je arbitrarno, proizvoljno i samovoljno, neutemeljeno na činjenicama i dokazima, provedenom postupku, te u krajnjem slučaju tužiteljica smatra da isto niti nema obrazloženje. U pogledu pretjeranog formalizma tužiteljica ukazuje na stav Ustavnog suda RH izražen u odluci broj: U-III-5989/2013 od 9. veljače 2016. koji u cijelosti reproducira. Osim na povrede odredbi postupka na koje je ranije ukazano, tužiteljica s obzirom na supsidijarnu primjenu odredbi Zakona o općem upravnom postupku u žalbenom postupku ukazuje na odredbe ZUP-a, o načinu izvođenja i prikupljanju dokaza, te ocjeni dokaza i načinu utvrđivanja činjeničnog stanja, a evidentno je da su tijela koja vode upravni postupak obvezna u postupku utvrditi pravo stanje stvari i u tom cilju utvrditi sve činjenice i okolnosti koje su od važnosti za donošenje zakonitog i pravilnog rješenja, pri čemu tužiteljica skreće pozornost na odredbe čl. 8. ZUP-a (načelo utvrđivanja materijalne istine), čl. 30. ZUP- a (načelo saslušanja stranke), čl. 9. ZUP-a (načelo samostalnosti i slobodne ocjene dokaza), čl. 47. ZUP-a (utvrđivanje činjeničnog stanja), čl. 51. ZUP-a, čl. 52. ZUP-a, čl. 98. stavak 5. ZUP-a i čl. 120. st. 2. i 3. ZUP-a, te ističe kako su navedena prava utvrđena i Ustavom Republike Hrvatske, te međunarodnim i europskim Konvencijama, a iz pravne prakse i ranije donesenih odluka proizlazi da ta prava moraju biti osigurana u postupku ne samo u formalnom, već i u materijalnom smislu. Pravo stranke na obrazloženu odluku neizostavan je aspekt prava na pravično suđenje zajamčenog člancima 29. stavkom 1. Ustava i člankom 6. stavkom 1. Konvencije. Obveza tijela na obrazlaganje odluke i pažljivog ispitivanja navoda stranke ima osobitu važnost i to ne samo kad je u pitanju korištenje prava na djelotvoran pravni lijek, već i iz razloga što predstavlja potvrdu časti i dostojanstva subjekata o čijim se pravima i obvezama odlučuje. Pri tome se pravo na žalbu, odnosno drugu pravnu zaštitu može učinkovito ostvarivati samo ako prvostupanjsko tijelo sudbene ili upravne vlasti, koje je donijelo osporeni akt, navede i obrazloži razloge za taj akt, koji se onda može pobijati u obrani žaliteljevih prava i na zakonu zasnovanih interesa, a što je u konkretnom slučaju izostalo. Navedena jamstva, "prava na sud", ne proizlaze samo iz Ustava RH već i Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda i sukladno ustaljenom stajalištu i praksi Europskog suda za ljudska prava, trebaju, među ostalim, svima osigurati pravo na djelotvoran pravni lijek kao jedan od oblika tih prava. U okviru prava na pravično suđenje opći elementi pojma pravičnog postupka koji su zajednički za stranke u svim sudskim postupcima jesu: a) načelo kontradiktornosti, tj. pravo stranaka da budu nazočne radnjama u postupku te saslušane prije donošenja odluke, b) načelo jednakosti oružja (principle of equality of arms), c) pravo na obrazloženu odluku (right to a reasoned judgement). Pravo na obrazloženu odluku (right to a reasoned decision), kao jedan od triju temeljnih općih elemenata načela pravičnog postupka, štiti pojedinca od arbitrarnosti. Odluke nacionalnih tijela trebale bi sadržavati razloge koji su dostatni da se mogu smatrati odgovorom na najbitnije elemente argumenata stranke, neovisno o tome je li riječ o činjeničnim ili pravnim – materijalnopravnim ili procesnim argumentima. Europski sud za ljudska prava je u nizu presuda utvrdio povredu prava na obrazloženu odluku. Pravo na obrazloženu odluku se može gledati kao na aspekt prava da se bude saslušan, koje je najvažniji segment prava na kontradiktorni (odnosno adverzatorni postupak), a strukturalno ono također može pripadati u okvir koncepta prava na pristup sudu budući da oba zahtijevaju određivanje relevantnih činjeničnih i pravnih pitanja na koja se poziva podnositelj zahtjeva u konkretnom slučaju, kao što to proizlazi iz presude Chevrol v. Francuske. Općenito se smatra, što je utvrđeno i u praksi Ustavnog suda RH, da je povrijeđena zakonitost na štetu stranke u postupovnom smislu ako stranci u postupku nije bila dana mogućnost da bude saslušana i da, u okviru zakona, sudjeluje u postupku; ako joj nije dana mogućnost da iznosi činjenice i predlaže dokaze i ako se nadležno tijelo nije izjasnilo o njezinim navodima važnim za odlučivanje, ako pojedinačni akt, protivno zakonu nije obrazložen, te ako joj na drugi način nije omogućeno pravično suđenje pred nadležnim tijelom ustanovljenim zakonom. Najviše vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske su vladavina prava i poštivanje prava čovjeka. One su temelj za tumačenje Ustava. Obveza poštivanja navedenih ustavnih vrednota nužno dovodi i do obveze tumačenja mjerodavnih zakona i drugih propisa u skladu s dva važna načela koja su imanentna navedenim ustavnim vrednotama. To su načelo pravne sigurnosti (izvjesnosti) i s njim povezano načelo zaštite legitimnih očekivanja stranaka, s čim u vezi se tužiteljica poziva na odluke Ustavnog suda, broj: U-I-659/1994 i dr. od 15. ožujka 2000. ("Narodne novine" broj 31/00.), U-III-3395/2007 od 15. ožujka 2012., te U-III- 4374/2011 od 15. listopada 2014. Slijedom navedenog, tužiteljica tužbenim zahtjevom predlaže sudu donijeti presudu kojom će poništiti osporena rješenja tuženika i prvostupanjskog tijela te predmet vratiti prvostupanjskom tijelu na ponovni postupak, a pored toga predlaže i da sud naloži tuženiku naknaditi trošak spora tužiteljici. Konačno, tužiteljica predlaže i da sud donese rješenje o odgodnom učinku tužbe iz razloga što bi tužiteljici nastala teško popravljiva šteta ako bi se osporeno rješenje nastavilo izvršavati, a odgodni učinak tužbe zasigurno ne bi bio protivan javnom interesu.

2.Tuženik je u odgovoru na tužbu, u bitnom istaknuo kako u cijelosti ostaje kod navoda iznijetih u obrazloženju osporenog rješenja, pri čemu u pretežitom dijelu ponavlja navode obrazloženja rješenja, slijedom čega je predložio sudu odbiti tužbeni zahtjev tužiteljice.

3.U sporu je održana rasprava 26. studenog 2025. čime je dana mogućnost strankama da se u skladu s odredbom članka 6. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, br. 36/24. - dalje ZUS) izjasne o svim činjenicama i pravnim pitanjima koja su predmet ovog upravnog spora, a na koju su pristupili zamjenik zamjenika opunomoćenika tužiteljice i opunomoćenica tuženika.

4.U dokaznom postupku sud je pročitao cjelokupan spis upravnog spora zajedno sa svom priležećom dokumentacijom, te je pročitan spis upravnog tijela dostavljen od strane tuženika uz odgovor na tužbu.

5.Sud je odbio dokazne prijedloge tužiteljice i to da ju se u ovom sporu sasluša u svojstvu stranke, da se provede vještačenje po vještacima građevinske struke i zaštite kulturne baštine, kao i da sud službenim putem pribavi zemljišnoknjižni izvadak u odnosu k. č. [katastarska čestica], obje k. o. [katastarska općina], to na okolnosti precizirane na održanoj raspravi kao nepotrebne i suvišne, smatrajući da se pravilna i zakonita odluka može donijeti i bez izvođenja predloženih dokaza s obzirom na dokaze koji prileže spisu upravnog tijela dostavljenom uz odgovor na tužbu od strane tuženika i spisu upravnog spora, sve to imajući u vidu predmet ovog spora, a to je ocjena zakonitosti osporenih rješenja tuženika i prvostupanjskog tijela.

6.Daljnjih dokaznih prijedloga nije bilo.

7.Tužbeni zahtjev je osnovan iz razloga koji će biti obrazloženi u nastavku obrazloženja ove presude.

8.Predmet ovog spora je ocjena zakonitosti osporenih rješenja tuženika i prvostupanjskog tijela.

9.Naime, prvostupanjskim rješenjem Ministarstva kulture i medija, Uprave za zaštitu kulturne baštine, Konzervatorskog odjela u Zagrebu, KLASA: UP/I-612-08/24- 01/0221, URBROJ: 532-05-02-01/8-24-1 od 22. listopada 2024., koje je ispravljeno rješenjem istog tijela KLASA: UP/I-612-08/24-01/0221, URBROJ: 532-05-02-01/8-24- 3 od 20. studenog 2024., nalaže se tužiteljici najkasnije u roku od 60 dana od primitka rješenja provedba mjera zaštite na način otklanjanja utvrđenih nedostataka i nepravilnosti te posljedica koje su nastale protuzakonitom radnjom i način očuvanja spomeničkih vrijednosti građevine označene kao k. č. [katastarska čestica] k. o. [katastarska općina], a mjere zaštite su sljedeće: uklanja se ili tradicijskom žbukom prekriva drvena oplata od poluoblica postavljena na šire ulazno i uže ulično pročelje te se bojom usklađuje s preostala dva nepokrivena pročelja, nadalje uklanja se oplata zabata od poluoblica i vraća u prvobitno stanje postavljanjem ravnih dasaka širine cca 20-ak cm s letvicama po sljubnicama koje na donjem rubu presežu ispod završetka dasaka i imaju šiljasti završetak, također kameni temelj kuće s kojeg je otučena žbuka vraća se u prvobitno stanje nanošenjem tradicijske žbuke i bojanjem primjernom bojom koja će se utvrditi naknadno, a predmetno rješenje doneseno je pozivom na odredbu čl. 21., u svezi s čl. 6. st. 1. toč. 12. Zakona o zaštiti i očuvanju kulturnih dobara ("Narodne novine", br. 69/99., 151/03., 157103. - ispravak, 100/04., 87109., 88/10., 61/11., 25/12., 136/12, 157/13., 152/14., 98/15., 44/17., 90/18., 32/20., 62/20., 117/21. i 114/22.).

10.Potom, osporenim rješenjem tuženika Povjerenstva za žalbe pri Ministarstvu kulture i medija, KLASA: UP/II-612-08/24-02/0110, URBROJ: 532-02-03-02-02/1-25-3 od 20. ožujka 2025. točkom I. odbijena je žalba tužiteljice izjavljena protiv prvostupanjskog rješenja, dok je točkom II. prijedlog za odgodom izvršenja rješenja odbačen kao prijevremen, to u bitnom iz istih razloga na koje se pozvalo i prvostupanjsko tijelo u svom rješenju, uslijed čega je tuženik to rješenje ocijenio pravilnim i zakonitim.

11.Među strankama ovog spora ukazuje se prijepornim jesu li u konkretnom slučaju bili ostvareni uvjeti da se tužiteljici nerede mjere zaštite kulturnog dobra na način kako su iste naređene u izreci prvostupanjskog rješenja, kao i je li u tom pogledu činjenično stanje potpuno i pravilno utvrđeno i potom na isto pravilno primijenjeno mjerodavno materijalno pravo, te nadalje jesu li u provedenom postupku na štetu tužiteljice povrijeđena procesna prava koja bi bila od utjecaja na zakonitost osporenih akata, slijedom čega je prijeporna zakonitost osporenih rješenja tuženika i prvostupanjskog tijela u cijelosti.

12.Odredbom čl. 20. Zakona o zaštiti i očuvanju kulturnih dobara ("Narodne novine", br. 69/99., 151/03., 157103. - ispravak, 100/04., 87109., 88/10., 61/11., 25/12., 136/12, 157/13., 152/14., 98/15., 44/17., 90/18., 32/20., 62/20., 117/21. i 114/22.) propisano je da je vlasnik dobra obvezan, među ostalim, postupati s dobrom s dužnom pažnjom, a osobito ga čuvati i redovito održavati, provoditi mjere zaštite utvrđene Zakonom i drugim propisima, kao i o svim promjenama na dobru, oštećenju ili uništenju obavijestiti nadležno tijelo.

Odredbom čl. 21. Zakona o zaštiti i očuvanju kulturnih dobara ("Narodne novine", br. 69/99., 151/03., 157103. - ispravak, 100/04., 87109., 88/10., 61/11., 25/12., 136/12, 157/13., 152/14., 98/15., 44/17., 90/18., 32/20., 62/20., 117/21. i 114/22.) propisano je da nadležno tijelo utvrđuje mjere zaštite kulturnog dobra rješenjem, a ako vlasnik ne provede mjeru propisanu rješenjem u utvrđenom roku, tu će mjeru provesti nadležno tijelo na trošak vlasnika.

13.Ocjenjujući zakonitost osporenih rješenja tuženika i prvostupanjskog tijela ovaj sud nalazi kako je u konkretnom slučaju u upravnom postupku koji je prethodio ovom sporu došlo do procesnih povreda na štetu tužiteljice koje su od utjecaja na zakonitost osporenih rješenja, a pored toga tužiteljica je svojim tužbenim navodima dovela u sumnju pravilnost i potpunost utvrđenog činjeničnog stanja, s čim u vezi i pravilnu primjenu relevantnih odredbi materijalnog prava, uslijed čega sud upravne akte čija ocjena zakonitosti je predmet ovog spora za sada ne može ocijeniti pravilnima ni zakonitima, pa ih je stoga valjalo poništiti i predmet vratiti prvostupanjskom tijelu na ponovni postupak.

14.Prije svega potrebno je istaknuti da je iz obrazloženja osporenog rješenja razvidno kako tuženik zaključuje da je pravilno postupilo prvostupanjsko tijelo kada je donijelo svoje rješenje naprijed citirane izreke, a koje stajalište prvenstveno temelji na Stručnom nalazu i mišljenju od 11. ožujka 2025. ; KLASA: UP/ll-612-08/24-02/0110, URBROJ: 532-05-02-20/4-25-3, koje je izrađeno za potrebe provođenja drugostupanjskog upravnog postupka, a koje tuženik u cijelosti reproducira u obrazloženju svog akta.

15.Također, tuženik u obrazloženju osporenog rješenja navodi kako je uz navedeni stručni nalaz i mišljenje bitno istaknuti izraženu sudsku praksu utvrđenu stajalištem Visokog upravnog suda Republike Hrvatske prema kojem navedeni nalaz i mišljenje sadržajno predstavlja interni akt-dopis djelatnika službenog tijela, kojim djelatnik, temeljem činjenica utvrđenih u prvostupanjskom postupku, potvrđuje pravilnost prvostupanjskog rješenja, te se napominje da se ne radi o vještačkom nalazu i mišljenju, niti uopće o vještačenju kakvog ima u vidu članak 65. Zakona o općem upravnom postupku (takvo stajalište zastupa i Visoki upravni sud Republike Hrvatske u presudama broj: Usž-1397/17-2 od 12. srpnja 2017., Usž-3504/18-2 od 6. veljače 2019., Usž-1721/21-2 od 27. svibnja 2021., Usž-3675/21-2 od 9. prosinca 2021. i Usž- 3974/22-2 od 17. siječnja 2023.), te na temelju navedenog osoba koja je izradila stručno mišljenje nije bila dužna obavještavati stranku o istom (takvo stajalište zastupa i Visoki upravni sud Republike Hrvatske u presudama broj: Usž-1397/17-2 od 12. srpnja 2017., Usž-3168/22-2 od 2. prosinca 2022. i Usž-3974/22-2 od 17. siječnja 2023.).

16.Konačno, tuženik u obrazloženju svog rješenja zaključuje kako je bilo opravdano donošenje prvostupanjskoga rješenja, a s čime da je suglasan tuženik kao drugostupanjsko tijelo, te da se nisu mogli uvažiti kao opravdani prigovori tužiteljice, slijedom čega odbija kao neosnovanu žalbu tužiteljice i potvrđuje prvostupanjsko rješenje kao pravilno i na zakonu osnovano, iz u njemu navedenih razloga i razloga navedenih u ovom drugostupanjskom rješenju.

17.Međutim, ovaj sud ne može prihvatiti ovakvo obrazloženje dano u osporenom rješenju. Naime, s tim u vezi prije svega je za navesti kako je u sličnoj upravnoj stvari protiv presude Visokog upravnog suda Republike Hrvatske poslovni broj: Usž-683/19-2 od 12. lipnja 2019. podnesena ustavna tužba, te je Ustavni sud Republike Hrvatske svojom odlukom poslovni broj: U-III-5074/2019 od 15. prosinca 2020. točkom I. istu usvojio, točkom II. ukinuo je presude Visokog upravnog suda Republike Hrvatske i Upravnog suda u Splitu, te je točkom III. predmet vraćen ovom sudu na ponovni postupak.

18.U toj odluci Ustavni sud Republike Hrvatske između ostalog ističe:" Podnositelj je nadležnom upravnom tijelu, na temelju članka 6. stavka 2. alineje 1. Zakona o postupanju s nezakonito izgrađenim zgradama, podnio zahtjev za izdavanjem potvrde da je njegova zgrada izgrađena u skladu s posebnim uvjetima propisanim Zakonom o zaštiti i očuvanju kulturnih dobara. Navedena potvrda potrebna mu je u postupku legalizacije nezakonito izgrađenih zgrada. U žalbenom postupku, kako je to navedeno u drugostupanjskom rješenju, zatražena je izrada stručnog nalaza i mišljenja, koje je doneseno 12. veljače 2018.

Podnositelj je u tužbi podnesenoj u upravnom sporu, ali osobito i u žalbi podnesenoj Visokom upravnom sudu prigovorio da se nigdje ne navodi tko je izradio nalaz i mišljenje pa pretpostavlja "da je izrađeno od strane vještaka tijela tuženog u upravnom sporu, koji nisu niti samostalni niti nepristrani", te ustrajao u svom prijedlogu "da se u upravnom sporu provede vještačenje po neovisnom i samostalnom sudskom vještaku odgovarajuće struke na okolnost da je predmetna građevina izgrađena u skladu s posebnim uvjetima koje utvrđuje nadležni Konzervatorski odjel". Također je predložio provesti dokaz saslušanjem ovlaštene osobe tuženika te ovlaštene osobe arhitektonskog studija Marinović d.o.o. Split.

Prvostupanjski sud odbio je provesti dokaze koje je predložio podnositelj, smatrajući da se odluka može donijeti i bez izvođenja predloženih dokaza, ocjenom ostalih izvedenih dokaza. Taj sud suglasan je s obrazloženjem drugostupanjskog rješenja, jer su sukladni navodima stručnog mišljenja na koje se tuženik pozvao u obrazloženju svog rješenja.

U odnosu na prigovor podnositelja o izrađenom nalazu i mišljenju u tijeku žalbenog postupka naveo je da je to stručno mišljenje "stručna prosudba koja predstavlja interni akt djelatnika tuženika, a ne predstavlja mišljenje kakvo imaju u vidu članci 65. i 66. Zakona o općem upravnom postupku" te da je takvo stajalište zauzeto u upravno sudskoj praksi.

Drugostupanjski upravni sud također je ocijenio da je rješenje tuženika utemeljeno na argumentirano obrazloženoj stručnoj ocjeni, koja je tijekom žalbenog postupka dodatno potvrđena stručnim mišljenjem od 12. veljače 2018. Ponovio je da se radi o "stručnim mišljenjima nadležnog tijela odnosno djelatnika službenog tijela koji posjeduje stručna znanja iz područja zaštite i očuvanja kulturnih dobara" pribavljenima u žalbenom dijelu upravnog postupka. Također je naveo da su sve sporne činjenice za koje podnositelj predlaže da se utvrde vještačenjem, utvrdila upravna tijela čija je obveza očuvanje i zaštita u nacionalnom interesu zaštićenih dobara, pa nije bilo razloga za provođenjem vještačenja.

Kada je riječ o načelu procesne ravnopravnosti stranaka (načelo jednakosti oružja), Ustavni sud ponavlja da ono obuhvaća razumnu mogućnost svake stranke izložiti činjenice i poduprijeti ih svojim dokazima u takvim uvjetima koji nijednu od stranaka ne stavljaju u bitno lošiji položaj u odnosu na suprotnu stranku (v. odluku Ustavnog suda broj: U-III-1946/2019 od 28. svibnja 2020., www.usud.hr). U konkretnom slučaju podnositelj je tijekom postupka ukazivao na nedosljednosti i proturječnosti u činjeničnim utvrđenjima upravnih tijela. Prvostupanjski sud suglasio se s obrazloženjem iz drugostupanjskog upravnog rješenja jer je ono sukladno navedenom stručnom mišljenju, što je utvrdio čitanjem tog stručnog mišljenja. Drugostupanjski sud ocijenio je da je stručna ocjena argumentirano obrazložena te da je dodatno potvrđena stručnim mišljenjem, te da su sve sporne činjenice utvrdila upravna tijela čija je obveza očuvanje i zaštita zaštićenih dobara. Ostavljajući po strani pitanje je li stručno mišljenje pribavljeno u drugostupanjskom upravnom postupku nalaz i mišljenje iz članka 65. i 66. Zakona o općem upravnom postupku ("Narodne novine" broj 47/09.) ili je riječ o internom aktu djelatnika tuženika, Ustavni sud smatra da je u provedenom upravnom sporu podnositelj bio lišen mogućnosti učinkovito osporiti drugostupanjsko upravno rješenje koje se temelji na tom stručnom mišljenju.

Ustavni sud je u više odluka podsjetio (v. primjerice odluku broj: U-III-4670/2017 od 9. listopada 2019., www.usud.hr) da vođenje upravnog spora ne predstavlja više isključivo spor o zakonitosti upravnog akta. Stupanjem na snagu Zakona o upravnim sporovima ("Narodne novine" broj 20/10., 143/12., 152/14., 94/16. - odluka i rješenje USRH broj: U-I-2753/2012 i dr. i 29/17.; u daljnjem tekstu: ZUS/10) upravni sudovi kao i Visoki upravni sud dužni su voditi upravni spor kao spor pune jurisdikcije, samostalno utvrđivati činjenično stanje, provesti javnu i kontradiktornu usmenu raspravu te meritorno odlučiti o upravnoj stvari. Provođenje javne, kontradiktorne usmene rasprave temeljno je pravilo postupanja u upravnom sporu, od kojeg postoje izuzeci propisani u članku 36. ZUS-a/10.

Radi ostvarenja jamstva sudske kontrole pojedinačnih upravnih akata, upravni spor je hrvatskim zakonodavstvom i uređen kao spor pune jurisdikcije u kojem sud mora imati mogućnost preispitivanja svih činjeničnih i pravnih pitanja te u kojem stranka ima prava zajamčena člankom 29. stavkom 1. Ustava.

Stajalište upravnih sudova da su činjenice utvrdila upravna tijela čiji akti su osporeni u upravnom sporu, pa zbog toga što je obveza tih upravnih tijela očuvanje i zaštita zaštićenih dobara nema razloga provoditi vještačenje, tj. dovoditi u sumnju činjenice koje su utvrdili, u suprotnosti je sa zahtjevom da navodi stranke moraju biti propisno ispitani odnosno zahtjevi stranke stvarno "saslušani".

Sagledavajući postupak koji je prethodio ustavnosudskom postupku kao jedinstvenu cjelinu, Ustavni sud utvrđuje da isti nije vođen na način koji je podnositelju osigurao pravo na pravično suđenje što je, prema ocjeni Ustavnog suda, dovelo do povrede prava podnositelja na pravično suđenje propisano člankom 29. stavkom 1. Ustava u vezi s člankom 19. stavkom 2. Ustava."

19.Imajući u vidu naprijed citirano stajalište Ustavnog suda RH, ovaj sud zaključuje kako je isto primjenjivo i na konkretnu upravnu stvar, kao i da je ovo stajalište obvezujuće i za upravna tijela u pogledu provođenja upravnog postupka. Naime, po stajalištu ovog suda nije prihvatljivo da se za potrebe drugostupanjskog upravnog postupka pribavlja i izrađuje stručni nalaz i mišljenje na način da se tužiteljicu kao stranku upravnog postupka o tome uopće ne obavijesti te da joj se takav nalaz i mišljenje nikada ne dostavi, odnosno da joj se ne omogući da se očituje na navode tog mišljenja ili istakne prigovore u pogledu istog te da predloži izvođenje dokaza kojim bi se takvo mišljenje moglo preispitati, već tužiteljica u izloženim okolnostima za postojanje stručnog nalaza i mišljenja saznaje tek u trenutku kada joj se dostavi drugostupanjsko rješenje, bez da joj se omogući da ona na bilo koji način iznese svoje primjedbe u pogledu istog ili dovede u sumnju činjenična utvrđenja u takvom nalazu, što po stajalištu ovog suda nije pravno dopustivo i kosi se s osnovnim načelom upravnog postupka o omogućavanju stranci da sudjeluje u upravnom postupku te da se izjasni o svim činjenicama, okolnostima i pravnim pitanjima važnim za rješavanje upravne stvari, pri čemu treba imati na umu da se bez prethodnog izjašnjavanja stranke postupak može provesti samo ako se usvaja zahtjev stranke ili ako odluka u postupku nema negativan učinak na pravne interese stranke ili kad je tako propisano zakonom.

20.Kod izloženog stanja stvari, opisano postupanje upravnih tijela u provedenom upravnom postupku dovodi tužiteljicu kao stranku upravnog postupka u neravnopravan položaj, što je pak u suprotnosti sa zahtjevom da navodi stranke moraju biti propisno ispitani odnosno zahtjevi stranke stvarno "saslušani", a na što u citiranoj odluci ukazuje Ustavni sud RH. Stoga, u okolnostima kada tužiteljica uopće nije znala da se za potrebe drugostupanjskog upravnog postupka pribavlja i izrađuje stručni nalaz i mišljenje te da joj takav nalaz i mišljenje nikada nije dostavljen, te kada joj nije omogućeno da se očituje na navode tog mišljenja ili istakne bilo kakve prigovore u pogledu istog ili da predloži izvođenje dokaza kojim bi se takvo mišljenje moglo preispitati, niti joj je na bilo koji način omogućeno sudjelovanje u upravnom postupku, kako bi ona kao stranka mogla iznijeti svoja stajališta o predmetnoj upravnoj stvari, sud zaključuje da se radi o procesnim povredama na štetu tužiteljice koje su od utjecaja na zakonitost rješenja čija ocjena zakonitosti je predmet ovog spora, u svezi s čim je tužiteljica i dovela u sumnju pravilnost i potpunost utvrđenog činjeničnog stanja u provedenom upravnom postupku, te posljedično i pravilnu primjenu mjerodavnog materijalnog prava.

21.Ujedno, za istaknuti je i kako obrazloženje osporenog rješenja nije u suglasnosti s mjerodavnom odredbom čl. 98. stavkom 5. Zakona o općem upravnom postupku, s obzirom da je izostalo utvrđenje činjeničnog stanja, izostali su razlozi koji su bili odlučujući pri ocjeni pojedinih dokaza, te su izostali razlozi donošenja zaključka tijekom postupka, pa se uslijed navedenog akt tuženika ne može ispitati, niti je moguće otkloniti prigovore koje tužiteljica u tom pravcu iznosi u ovom sporu. Također, posebice je za nadodati kako uslijed prethodno navedenog, obrazloženje osporavanog rješenja tuženika ne udovoljava zahtjevima koje pred javnopravna tijela postavlja Ustav, a koji, između ostalog jamči zaštitu od arbitrarnosti u odlučivanju javnopravnih tijela. Obrazloženja nadležnih tijela koja ne sadrže ozbiljne, relevantne i dostatne razloge za ocjenu kakva je odlukom dana, upućuju na zaključak o arbitrarnosti u postupovnom i/ili materijalno pravnom smislu, to pak stoga što bez navođenja konkretnih činjenica i okolnosti koje potkrjepljuju donošenje osporenog akta, sudu nije ni omogućeno preispitivanje pravilnosti primjene navedenih zakonskih odredaba, te pored toga takvo obrazloženje ne udovoljava zahtjevu valjanog obrazloženja odluke, odnosno ustavnim zahtjevima koji se pred javnopravna tijela postavljaju radi zaštite stranaka od arbitrarnosti u odlučivanju.

22.Stoga, kod izloženog stanja stvari, proizlazi da osporavanim rješenjima nisu dani jasni, potpuni i neproturječni razlozi o svim činjenicama koje su pravno odlučne za rješavanje ove upravne stvari čime su povrijeđene odredbe članka 120. stavaka 2. i 3. u svezi članka 98. stavka 5. Zakona o općem upravnom postupku, (Narodne novine, broj: 47/09 i 110/21 dalje: ZUP-a), slijedom čega je na temelju odredbe članka 117. st. 1., u svezi s odredbom čl. 47. st. 1. ZUS-a valjalo odlučujući u granicama tužbenog zahtjeva poništiti osporena rješenja tuženika i prvostupanjskog tijela te predmet vratiti tijelu prvog stupnja na ponovni postupak, pri čemu je prvostupanjsko tijelo vezano pravnim shvaćanjem i primjedbama ovoga suda (čl. 119. st. 4. ZUS-a), u kojem će donijeti novu zakonitu i pravilnu odluku, uslijed čega je presuđeno kao pod točkama I. i II. u izreci presude.

23.S prethodnim u vezi, u ponovnom postupku koji će uslijediti nakon ove presude, prvostupanjsko tijelo dužno je tužiteljici omogućiti sudjelovanje u provođenju upravnog postupka, pri čemu će joj između ostalog dostaviti i stručni nalaz i mišljenje od 11. ožujka 2025.; KLASA: UP/ll-612-08/24-02/0110, URBROJ: 532-05-02-20/4-25- 3, koje je izrađeno za potrebe provođenja drugostupanjskog upravnog postupka, te će joj dati primjeren rok da se očituje na navode istog, pa ovisno o navodima i prigovorima tužiteljice, održati će usmenu raspravu te će po potrebi, odnosno ukoliko to tužiteljica predloži i upravno tijelo bude smatralo svrsishodnim, obaviti očevid na licu mjesta uz sudjelovanje vještaka konzervatorske ili druge odgovarajuće struke, na koji očevid će pozvati tužiteljicu i omogućiti joj sudjelovanje na istom, kao i što će joj omogućiti da se očituje na nalaz vještaka te da mu na raspravi postavlja pitanja, te će nakon na takav način provedenog zakonitog postupka donijeti novo rješenje pridržavajući se naprijed izloženih pravnih shvaćanja i primjedbi ovoga suda, s tim da novo rješenje treba biti doneseno na temelju savjesne i brižljive ocjene svakog dokaza posebno i svih dokaza zajedno te na temelju rezultata cjelokupnog postupka, dakle na način kako to propisuje odredba čl. 9. Zakona o općem upravnom postupku, koje pak treba biti obrazloženo na način kako je to propisano odredbom čl. 98. st. 5. istog Zakona.

24.Konačno, s obzirom da je odredbom čl. 148. st. 4. ZUS-a propisano da o troškovima spora sud može odlučiti zajedno s odlukom o glavnoj stvari ili posebnim rješenjem u roku od 15 dana od dana objave presude ili postavljanja zahtjeva iz stavka 3. ovoga članka, sud je u smislu citirane odredbe odlučio da će o troškovima spora naknadno odlučiti posebnim rješenjem, zbog čega je odlučeno kao pod točkom III. u izreci ove presude.

25.Naposljetku, s obzirom da je sud predmetnom presudom usvojio tužbeni zahtjev tužiteljice i poništio osporena rješenja tuženika i prvostupanjskog tijela, te je predmet vraćen tijelu prvog stupnja na ponovni postupak, a budući da na temelju odredbe čl. 127. st. 1. ZUS-a žalba protiv ove presude nije dopuštena, slijedom čega je presuda pravomoćna danom njezina donošenja, pa cijeneći da od tog trenutka osporeni akti tuženika i prvostupanjskog tijela više ne proizvode nikakve pravne učinke, odlučivanje o prijedlogu tužiteljice za donošenjem rješenja o odgodnom učinku tužbe, ukazalo se bespredmetnim, zbog čega je odluka o takvom prijedlogu i izostala.

U Splitu, 29. prosinca 2025.

S U D A C

Ivan Dadić

UPUTA O PRAVNOM LIJEKU: Protiv ove presude žalba nije dopuštena, na temelju odredbe članka 127. st. 1. ZUS-a.

DNA:

- opunomoćeniku tužiteljice Borisu Peziću, odvjetniku iz Zagreba, Vončinina 2/1, uz zapisnik o objavi,

- tuženiku Ministarstvu kulture i medija Republike Hrvatske, Samostalnoj službi za drugostupanjski postupak, Zagreb, Runjaninova 2, uz zapisnik o objavi te povrat spisa,

- u spis.