Poslovni broj: UsI-608/2025-10

REPUBLIKA HRVATSKA

UPRAVNI SUD U SPLITU

Split, Put Supavla 1

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

I

R J E Š E N J E

Upravni sud u Splitu, po sutkinji toga suda Mirandi Gulišija Jurišić, uz sudjelovanje zapisničarke Radojke Ćupurdija, u upravnom sporu tužitelja Caronte & tourist isole minori S.p.A, Via Dei Mille 20, Milazzo, Italija, OIB: 34362346719, i tužitelja C&T Minor Islands d.o.o. OIB: 74774244771, Đure Šporera 2, Rijeka, zastupani po opunomoćeniku Miranu Maćešiću, odvjetniku u odvjetničkom društvu Maćešić i suradnici d.o.o. Rijeka, Đure Šporera 2, protiv tuženika Agencije za obalni linijski pomorski promet, OIB: 74774244771, Ulica grada Antofagaste 6, Split, zastupanog po JĆ, radi odobravanja reda plovidbe na liniji bez obveze javne usluge, nakon javne rasprave održane i zaključene 2. prosinca 2025., objavom odluke na temelju članka 121. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima (Narodne novine, broj: 36/24; dalje ZUS), 24. prosinca 2025.

p r e s u d i o  j e

i

r i j e š i o  j e

I. Odbija se tužbeni zahtjev kojim se traži poništenje rješenja tuženika Agencije za obalni linijski pomorski promet Klasa: UP/I-342-34/25-01/7 Urbroj: 1408/2025 od 21. veljače 2025.

II. Odbija se zahtjev tužitelja za naknadu troškova upravnog spora.

Obrazloženje

1. Osporenim rješenjem tuženika Klasa: UP/I-342-34/25-01/7 Urbroj: 1408/2025 od 21. veljače 2025. ne odobrava se red plovidbe na liniji bez obveze javne usluge Rijeka – Porozina i obratno u razdoblju od lipnja 2026. do kraja svibnja 2027.

2. Pravodobno podnesenom tužbom tužitelji pobijaju zakonitost osporenog rješenja tvrdnjama da se isto temelji na pogrešno utvrđenom činjeničnom stanju te povredi Zakona o prijevozu u linijskom i povremenom obalnom pomorskom prometu (u daljnjem tekstu: ZPLPOPP) kao i prava Europske unije kojeg u tužbi citira. Pri tome posebno misle na članak 1. EU Uredbe o kabotaži kojim se jamči sloboda pružanja usluge pomorskog prometa unutar države članice (pomorska kabotaža) svim brodarima Zajednice čiji su brodovi registrirani i plove pod zastavom države članice, pod uvjetom da ti brodovi udovoljavaju uvjetima za izvršavanje kabotaže u toj državi. Sloboda pružanja usluga pomorske kabotaže apsolutna je ako brod brodara Zajednice ispunjava uvjete za obavljanje kabotaže u državi čiju zastavu vije. Ta se sloboda iznimno može ograničiti uvođenjem sustava prethodnog odobrenja, a te iznimke i procesne pretpostavke definira Priopćenje Komisije o tumačenju EU Uredbe o kabotaži (EEZ) br. 3577/92 od 7. prosinca 1992. o primjeni načela slobode pružanja usluga u pomorskom prometu unutar država članica. Republika Hrvatska uvela je sustav prethodnog odobrenja temeljem članka 43. stavak 3., članka 48. i članka 54. stavak 4. ZPLPOPP-a. Taj sustav prethodnog odobrenja da predstavlja ograničenje slobode pružanja usluga pomorske kabotaže. Prema ranije spomenutom Priopćenju Komisije, da bi se taj sustav mogao smatrati dopuštenim, Republika Hrvatska odnosno tuženik, kao jedini regulator tržišta, moraju dokazati da su ispunjeni uvjeti zbog kojih se može odbiti predložena linija po plovidbenom redu. U ovom slučaju tuženik to nije uspješno dokazao, jer nije kritički ispitao očitovanje lučkih uprava i tijela jedinica lokalne samouprave i to na način kako je to predviđeno procesnim pretpostavkama za ograničenje definirano Priopćenjem Komisije. Nije iznio jasne, logične i uvjerljive razloge zašto uzima točnim navode lučkih uprava, čime je postupio protivno i stajalištu iz presude ovog suda poslovnog broja UsI-1728/2022 od 13. ožujka 2023. Razlozi koji se iznose u osporenom rješenju ne zadovoljavaju pretpostavke za dopušteno ograničenje slobode pružanja usluga pomorske kabotaže. Glavni razlog na kojem tuženik temelji osporeno rješenje je pozivanje na Pravilnik o redu u luci Rijeka, uz obrazloženje da je dužan primjenjivati zakonske odredbe i podzakonske propise, kao i da nije ovlašten sam ocjenjivati zakonitost podzakonskih propisa. Time tuženik, kao i lučke uprave te tijela jedinice lokalne samouprave, uporno zanemaruju obveze koje za njih proizlaze i prava EU. To znači da kada postoji odredba nacionalnog prava (a to je ovdje odredba Pravilnika o redu u luci Rijeka) koja je suprotna pravu EU (a to je ovdje odredba članka 1. Uredbe o kabotaži koja jamči slobodu pružanja usluga pomorske kabotaže), treba izuzeti iz primjene kolidirajuću pravnu normu i neposredno primijeniti pravo EU ili neku drugu normu nacionalnog prava koja nije u suprotnosti s pravom EU. Takvo je stajalište Sud EU zauzeo u presudama u kojima se razvijala doktrina izravnog učinka i nadređenosti prava Unije. Primjerice predmet Van Gend en Loos, 26-62 od 5. veljače 1963. (u kojoj je pravu EU dodijelio izravan učinak kada je odredba prava EU jasna, bezuvjetna i neovisna, što članak 1. EU Uredbe o kabotaži jest); predmet Costa v E.N.E.L., 6-64 od 15. srpnja 1964. (u kojem je definirano načelo nadređenosti prava EU u odnosu na nacionalno pravo); predmet Simmenthal II, 106/77 od 9. ožujka 1978. (prema kojoj je nacionalni sud dužan iz primjene izuzeti kolidirajuću pravnu normu nacionalnog prava). Tuženik, prilikom donošenja rješenja, nije ispitao Pravilnik o redu u luci Rijeka prema teretu dokaza i prema uvjetima iz Priopćenja Komisije kako bi utvrdio udovoljava li taj Pravilnik, kao i razlozi njegovih izmjena, uvjetima dopuštenosti za ograničavanje slobode pružanja usluga, i tako, dobio odgovor na pitanje je li Pravilnik o redu u luci Rijeka u koliziji s pravom EU i je li ga u konkretnom slučaju kao takvog trebalo izuzeti.

Tvrde da Pravilnik o redu u luci Rijeka ne udovoljava uvjetima dopuštenosti ograničenja, zbog čega je u koliziji s člankom 1. EU Uredbe o kabotaži. Sadržaj i razlozi donošenja (izmjena) tog Pravilnika ne ispunjavaju uvjete dopuštenosti ograničenja slobode brodara kod pružanja usluga pomorske kabotaže. Tuženik nije utvrdio koji se javni interes ovdje štiti i je li taj interes prevladavajući. Lučka uprava Rijeka, kao razlog odbijanja predloženog plovidbenog reda, navodi da riječka luka nema raspoloživih lučkih kapaciteta za prihvat i čekanje vozila na ukrcaj u trajekt, što predstavlja fizičku prepreku za obavljanje bilo kakve trajektne linije. Ovakav navod Lučke uprave Rijeka o „nepostojanju lučkih kapaciteta“ protivi se stvarnom stanju u luci. Tužitelji bi kao objektivan razlog priznali nepostojanje lučkih kapaciteta, a ne činjenicu da se to područje koristi kao javno parkiralište. Protivljenje uvođenju predložene plovidbene linije Rijeka – Porozina ne temelji se na prevladavajući javnim interesima. Izmjenom Pravilnika o redu u luci Rijeka iz 2020. „usklađene su namjene“ pojedinog dijela luke i određeno je da se ne mogu privezivati trajekti, jer navodno nema infrastrukturnih mogućnosti za trajektne linije. To ne odgovara istini jer postoji trajektna rampa i čekališni prostor za ukrcaj predviđen GUP-om, a to što je taj prostor dan u koncesiju ne znači da luka nema mogućnosti za privez trajekta. Nameće se zaključak da je nakon ukidanja neprofitabilne dužobalne linije Rijeka – Dubrovnik u 2015., lučko područje Rive Boduli dano u koncesiju, a sve do pojave interesa prvog brodara (koji nije Jadrolinija) za obavljanje prijevoza iz luke Rijeka nije bilo potrebe za izmjenama Pravilnika o redu u luci Rijeka, jer do tada da nije postojala ugroza za monopol Jadrolinije. Odluka o izmjeni Pravilnika donesena je 2020. nakon što su tužitelji podnijeli prvi zahtjev još 2019. kako bi se, prema mišljenju tužitelja, „ozakonilo“ davanje lučkog područja u koncesiju, a Jadrolinija zaštitila od konkurencije. U odnosu na druge vrste prijevoza i aktivnosti u lukama javni prijevoz u linijskom obalnom pomorskom dobru jest prevladavajući interes. Tako da proizlazi iz članka 24. Pravilnika o uvjetima i načinu održavanja reda u lukama i na ostalim dijelovima unutarnjih morskih voda i teritorijalnog mora Republike Hrvatske i članka 30. stavak 1. Pravilnika o redu u luci i uvjetima korištenja luke na području pod upravljanjem Lučke uprave. U postupku koji se pred Trgovačkim sudom u Rijeci vodi pod poslovnim brojem P-420/2022, između tužitelja i Republike Hrvatske, radi naknade štete zbog povrede prava tužitelja na slobodno pružanje usluga pomorske kabotaže, Lučka uprava Rijeka potvrđuje da prostor koji je nekada služio kao prostor za čekanje vozila radi ukrcaja na trajekt sada služi kao gradsko parkiralište, i gospodarski ga iskorištava trgovačko društvo koje je dobilo koncesiju za obavljanje te djelatnosti. Prema tužiteljima, parkiralište nije i ne može se smatrati javnim interesom. Parking ne predstavlja zajedničku vrijednost niti je usmjeren na zaštitu sigurnosti, zdravlja, života ili neke druge ustavne vrijednosti. Ne prihvaćaju tuženikovu ocjenu prema kojoj je Pravilnik o redu u luci Rijeka objektivan, jer u riječkoj luci ne postoje raspoloživi kapaciteti za prihvat vozila prilikom ukrcaja, a što da predstavlja prepreku za obavljanje trajektne linije u toj luci. Ta tvrdnja ne odgovara stvarnom stanju niti Detaljnom planu uređenja pomorskog putničkog terminala, kojeg tuženik ne primjenjuje, uz obrazloženje da se ovdje primjenjuje sporni Pravilnik. Pravna priroda prostornog plana definirana je člankom 58. stavak 1. Zakona o prostornom uređenju („Narodne novine“, br. 153/13, 65/17, 114/18, 39/19, 98/19, 67/23), koji Zakon svojim člankom 3. stavak 1. točka 1. u prostorne planove ubraja i generalni urbanistički plan. Prema Generalnom urbanističkom planu Grada Rijeke (SN PGŽ 5/03) ulica Riva Boduli, kao sastavni dio putničke luke Rijeka, planirana je za organizirano javno parkiranje koje se u određenim terminima reorganizira u trajektno parkiranje za brodove brodara „Jadrolinija“. Duž Rive Boduli organizirano je javno parkiranje koje se u određenim terminima reorganizira u trajektno parkiranje (u funkciji ukrcaja vozila brodova dužobalnih linija. Istovremeno, veliki brodovi dužobalnih linija prisiljeni su zbog zauzetosti obala pristaništa parkiralištima pristajati dijagonalno na improviziranom „terminalu“ plutajućoj rampi. U tužbi prikazuju kartografske dijelove Generalnog urbanističkog plana Grada Rijeke iz kojih zaključuju da su Detaljnim planom predviđene ukrcajne trake odnosno da postoje lučki kapaciteti namijenjeni za prihvat vozila, kao i da postoji prostor za organizaciju djelatnosti „ukrcaja i iskrcaja vozila“. Iz dopisa gradonačelnika Grada Rijeke iz 2019. proizlazi da je ulica Riva Boduli bila rekonstruirana da bi se „stvorili uvjeti za čekanje automobila“.

Dalje, osvrću se na zaključak tuženika da činjenica „je li luka Rijeka otvorena samo za međunarodni promet ili je otvorena za domaći i međunarodni promet nije odlučujuća“. Nasuprot tome, tužitelji smatraju da je ta činjenica odlučna, jer ako je luka Rijeka otvorena i za domaći promet onda je dužna osigurati uvjete za prihvat trajekata. To znači da je Pravilnik o redu u luci Rijeka nezakonit i u suprotnosti s hijerarhijski višim propisom Uredbom o uvjetima kojima moraju udovoljavati luke („Narodne novine“, br. 110/04). Pored toga, prema odredbi članka 2. Uredbe o određivanju luka otvorenih za međunarodni promet („Narodne novine“, br. 8/06) i članka II. Naredbe o razvrstaju luke Rijeka („Narodne novine“, br. 37/96) Luka Rijeka je luka otvorena za međunarodni promet. Međunarodni javni promet je širi pojam koji ne može postojati bez užeg domaćeg javnog prometa. U prilog tome citiraju odredbu članka 8. stavak 1. Uredbe o uvjetima kojima moraju udovoljavati luke prema kojem u luci otvorenoj za domaći javni promet lučka uprava mora osigurati pružanje usluge priveza plovnih objekata za luke u koje uplovljavaju brodovi koji obavljaju obalni linijski putničko – trajektni promet. Iz samog Pravilnika o redu u luci Rijeka proizlazi da je otvorena za teretne i putničke brodove u domaćem i međunarodnom prometu, RO – RO teretne i putničke brodove, jahte, manja plovila namijenjena turističkom prometu. U luku Rijeka uplovljavaju dvije brzobrodske linije br. 9308 i 9309 (državne linije).

Ne prihvaćaju ocjenu tuženika da nema diskriminatornog postupanja kada je Jadroliniji dozvoljen privez i uplov/isplov s trajektom Marko Polo (23. svibnja 2022. i 8. prosinca 2023.) niti njegovo obrazloženje da se radilo o prijevozu 900 putnika i svega nekoliko vozila organiziranog u ponoć kada to nije moglo utjecati na urednost odvijanja cestovnog prometa na riječkim prometnicama. Tvrde da se 23. svibnja 2022. (prijevoz navijača NK Rijeka) obavljala pomorska obalna kabotaža u smislu odredbe članka 2. stavak 1. Uredbe 3577/92 i članka 9. stavak 1. Pomorskog zakonika. Ta činjenica ujedno dokazuje da u luci Rijeka postoji zadovoljavajuća infrastruktura za trajektni promet. Svako ograničenje slobode pružanja usluga pomorske kabotaže prema EU Uredbi o kabotaži mora biti razmjerno cilju radi kojeg je ograničenje uspostavljeno, a o čemu se ovdje ne radi. Lučka uprava Rijeka u svom očitovanju nije predložila niti razmotrila mogućnost smanjenje broja polazaka, ograničenje broja putnika i vozila ili odredila vremenska razdoblja u kojima eventualno nije moguće vršiti prijevoz. Štoviše, tuženik je u potpunosti eliminirao bilo koju mogućnost da brod tužitelja pristaje u luku Rijeka. Ukoliko tuženik smatra, kako je to ranije navedeno, da je tijekom kasnovečernjih sati moguće obavljati djelatnost ukrcaja i iskrcaja vozila, pitanje je zašto nije predložio alternativni plovidbeni red za noćne voženje (primjerice 23:00, 00:00, 06:00 sati) ili odredio broj putnika i vozila za koje je moguće organizirati „djelatnost ukrcaja i iskrcaja“ (primjerice do 150 putnika i 30 vozila). Iz navedenog proizlazi da nijedan od uvjeta (koji moraju biti ispunjeni kumulativno) pod para. 14 nije ispunjen. Tuženik je, kao tijelo nadležno za davanje suglasnosti na predloženi plovidbeni red, primjenom načela izravnog učinka i nadređenosti prava EU bio dužan izuzeti Pravilnik iz primjene i utvrditi da se parking ne može smatrati javnim interesom, a posebno ne prevladavajućim interesom nad pravom brodara slobodnog pružanja usluga. Uslijed pogrešne primjene prava i nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja vezano za nemogućnost primanja trajekta u luci Rijeka, tuženik je potpuno pogrešno utvrdio da je nepotrebno ocjenjivati razloge ŽLUC i Grada Cresa. U prilog svojim tvrdnjama pozivaju se na stajalište izraženo u presudi ovog suda poslovnog broja UsI- 2023/23 u kojoj se zaključuje da je Luka Rijeka sposobna za obavljanje trajektnog prometa te je potrebno utvrditi postoje li u Luci Rijeka preduvjeti za prihvat trajekata, neovisno o tome kako je trenutačno utvrđeno Pravilnikom o redu u luci i uvjetima korištenja na području pod upravljanjem Lučke uprave Rijeka, zbog čega je od Grada Rijeke potrebno pribaviti očitovanje vezano za njihov interes za novu trajektnu liniju Rijeka – Porozina. U izloženom predlažu osporeno rješenje poništiti, a tužiteljima naknaditi troškove upravnog spora.

3. U odgovoru na tužbu tuženik uzvraća da je u postupku odlučivanja o davanju odobrenja na predloženi red plovidbe dužan pribaviti i uzeti u obzir očitovanje izvršnog tijela jedinice lokalne samouprave na čijem se području nalazi polazna i odredišna luka te ostale luke ticanja na pravcu linije iskazivanja interesa lokalne zajednice u odnosu na predloženi red plovidbe, kao i očitovanje tijela koje upravlja polaznom i odredišnom lukom te ostalim lukama ticanja na pravcu linije o mogućnosti prihvata brodova prema predloženom redu plovidbe u smislu nepreklapanja s redom plovidbe ostalih brodova koji redovito tiču luku, ako bi to utjecalo na sigurnost plovidbe u luci, kao i da ne postoje prepreke za prihvat broda glede maritimnih sposobnosti i kapaciteta luke te njezine lučke infrastrukture, uključujući i kapacitete luke za prihvat putnika i vozila prilikom ukrcaja i iskrcaja. Protivno tvrdnjama tužitelja, prema kojima se iz primjene trebala izuzeti kolidirajuća pravna norma i neposredno primijeniti pravo EU ili druga pravna norma koja s njim nije u suprotnosti, tuženik ističe da primjena nadređenosti ne predstavlja automatsko nevaženje normi nacionalnog prava, već se njime nacionalnim sudovima nameće obveza u spornim slučajevima primijeniti pravo EU. Luka Rijeka ne raspolaže infrastrukturom za prihvat brodova jer je Pravilnikom o redu u luci Rijeka isključena mogućnost održavanja linijskog prometa ro-ro putničkim brodovima, dok prostor za čekanje vozila radi ukrcaja na trajekt služi kao gradsko parkiralište te je ugovorom o koncesiji dodijeljeno drugom trgovačkom društvu. Linijski promet moguće je dopustiti tek kada je stanje u luci i faktički „uređeno“, jer bi u suprotnosti došlo do ugroze putnika i vozila. Tuženik nije nadležan za pitanje koncesijskih ugovora u lukama pod upravom nadležnih lučkih uprava, niti je ovlašten ugovore poništiti i naložiti predaju posjeda prostora za prihvat brodova, jer bi time prekoračio zakonom dane ovlasti. Iz tog razloga navodi o urbanističkim planovima i prostorno planskim uvjetima ne utječu na odluku tuženika, već eventualno na odluku Lučke uprave Rijeka prilikom davanja koncesije za parkiralište i samom donošenju Pravilnika o redu u luci Rijeka. Napominje da ni drugi brodari ne obavljaju linijski putnički promet ro-ro brodovima niti koriste luku Rijeka kao luku ticanja. Time želi reći da se ovdje ne radi o diskriminirajućoj odluci. U postupku se nisu utvrđivale okolnosti koje u svom očitovanju iznose Županijska lučka uprava Cres i Grad Cres, jer je za donošenje rješenja dovoljno utvrđenje da luka Rijeka nema kapaciteta za takav promet. Predlaže se tužbeni zahtjev odbiti kao neosnovan.

4. Tijekom spora održana je rasprava (2. prosinca 2024.), na kojoj je strankama dana mogućnost izjasniti se o zahtjevima i navodima drugih stranaka te o svim činjenicama i pravnim pitanjima koja su predmet upravnog spora.

5. Opunomoćenica tužitelja ponavlja da načelo nadređenosti nameće obvezu primjene prava EU ne samo nacionalnim sudovima, već svim tijelima koje odlučuju o pravima i obvezama u državi članici. Zato je tuženik bio dužan ocijeniti Pravilnik Lučke uprave Rijeka u skladu s kriterijima dopuštenosti ograničenja slobode pružanja usluga pomorske kabotaže. Opunomoćenica tuženika ostaje pri ranije iznesenim navodima.

6. Sud je izveo dokaze uvidom u svu dokumentaciju koja se nalazi u spisu kojeg je dostavilo tuženo tijelo te onu priloženu tijekom spora.

7. Daljnjih dokaznih prijedloga nije bilo.

8. Tužbeni zahtjev nije osnovan.

9. Među strankama je sporno jesu li u postupku pravilno utvrđene i ocijenjene činjenice na kojima se temelji zaključak iz osporenog rješenja.

10. Iz stanja spisa proizlazi da su tužitelji 29. srpnja 2024. pod brojem 4059/24 podnijeli zahtjev za odobrenjem reda plovidbe na liniji bez obveze javne usluge na relaciji Rijeka – Porozina i obratno u razdoblju od lipnja 2026. do kraja svibnja 2027., koju bi održavao brodom m/t Sibilla, IMO: 7717250, zastave Italija.

11. Tužitelji opširnim navodima problematiziraju a) način na koji je tuženik utvrdio činjenice na kojima temelji tvrdnju da luka Rijeka ne raspolaže potrebnom infrastrukturom za prihvat brodova te b) zakonitost provedbenog akta u primjeni kojeg je rješenje doneseno.

12. Prema odredbi članka 54. stavak 4. Zakona o prijevozu u linijskom i povremenom obalnom pomorskom prometu („Narodne novine“, br. 19/12, u daljnjem tekstu: ZPLPOPP) tuženik je dužan u postupku odlučivanja o davanju odobrenja na predloženi red plovidbe pribaviti i uzeti u obzir očitovanje izvršnog tijela jedinice lokalne samouprave na čijem području se nalazi polazna i odredišna luka te ostale luke ticanja na pravcu linije u smislu iskazivanja interesa lokalne zajednice u odnosu na predloženi red plovidbe, kao i očitovanje tijela koje upravlja polaznom i odredišnom lukom te ostalim lukama ticanja na pravcu linije o mogućnosti prihvata broda prema predloženom redu plovidbe u smislu nepreklapanja s redom plovidbe ostalih brodova koji redovito tiču luku ako bi to utjecalo na sigurnost plovidbe u luci, kao i da ne postoje prepreke za prihvat brodova glede maritimnih sposobnosti i kapaciteta luke te njezine lučke infrastrukture, uključujući i kapacitete luke za prihvat putnika i vozila prilikom ukrcaja/iskrcaja.

13. Za potrebe postupka pribavljeno je očitovanje Županijske lučke uprave Cres (u daljnjem tekstu: ŽLUC) od 27. prosinca 2024. u kojem se navodi da obuhvat luke Porozina onemogućava odnosno bitno otežava organizaciju razvrstavanja vozila radi ukrcaja na dvije različite linije s obzirom na iznimno mali kopneni dio obuhvata lučkog područja, da navedene okolnosti stvaraju prepreku organizaciji ukrcaja, posebno za postojeću Državnu trajektnu liniju br. 344 Porozina (Cres) Brestova i obratno. Trajektna luka Porozina da je građena i projektirana prije više desetljeća kada nije bilo mogućnosti pomorske kabotaže većeg broja brodara, dakle, luke se nisu širile da bi infrastrukturalno mogle omogućiti prihvat većeg broja linija. Prema provedenim analizama ne postoje prostorni uvjeti da bi se osiguralo zasebno čekalište za ukrcaj za trajekt izvan kolnika javne ceste niti uvjeti za organizaciju zasebnih čekališnih trakova koji bi koristili korisnici koji koriste usluge različitih operatera. Zbog toga se daje negativno mišljenje. Prema obrazloženju iz osporenog rješenja kako to očitovanje nije dostavljeno u prekluzivnom roku od 30 dana uzeto je da je ŽLUC dao pozitivno očitovanje na predloženi red plovidbe.

14. Prema očitovanju Lučke uprave Rijeka od 27. studenog 2024. u riječkoj luci postoje prepreke za obavljanje trajektne linije Rijeka – Porozina i obratno, jer „nema raspoloživih lučkih kapaciteta za prihvat vozila prilikom ukrcaja/iskrcaja s trajekta“ te se ističe da sukladno članku 9. Pravilnika o uvjetima i načinu održavanja reda u lukama i na ostalim dijelovima unutarnjih morskih voda i teritorijalnog mora Republike Hrvatske („Narodne novine, br. 72/2021) Lučka uprava Rijeka na snazi ima poseban akt Pravilnik o redu u luci i uvjetima korištenja luke na području pod upravljanjem Lučke uprave Rijeka prema kojem niti jedan dio riječke luke nije namijenjen za ukrcaj/iskrcaj vozila za obavljanje trajektnog prometa.

15. Tuženik je očitovanje o iskazivanju interesa lokalne zajednice u odnosu na predloženi plovidbeni red zatražio i od Grada Rijeke i Grada Cresa, koji odgovor nisu dostavili.

16. U izloženim okolnostima tuženik je osporenim rješenjem odbio zahtjev tužitelja, uz zaključak da luka Rijeka nije namijenjena za prihvat trajekta odnosno ro- ro brodova.

17. Protivno mišljenju tužitelja, tuženik je temeljem pribavljenih očitovanja stvorio pouzdanu osnov za zaključak da u ovom slučaju nisu ispunjene zakonom tražene pretpostavke. Nije sporno da je tuženiku u nadležnost stavljeno odlučivanje o davanju odobrenja na predloženi red plovidbe. Po prirodi stvari, tuženik nema neposredna ni druga saznanja o stanju u lukama ni o mogućnostima i kapacitetima pojedine luke. Zato mu je odredbom članka 54. stavak 4. ZPLPOPP ustanovljena obveza, između ostalog, pribaviti i uzeti u obzir očitovanje tijela koja upravljaju polaznom i odredišnom lukom. U konkretnom slučaju Lučka uprava Rijeka obrazložila je razloge zbog čega nije moguće organizirati trajektni promet na način kako to postavljenim zahtjevom traži tužitelj. Ocjena o tome bazira se isključivo na objektivnoj činjenici da se radi o luci koja nema raspoloživih kapaciteta za prihvat vozila prilikom ukrcaja/iskrcaja s trajekta. Iako je ŽLUC svoje očitovanje dostavio nakon proteka roka propisanog člankom 54. stavak 5. ZPLOPP, prema mišljenju suda, nije bez značaja očitovanje od 27. studenog 2024. u kojem se detaljno i sadržajno obrazlažu razlozi zbog kojih se daje negativno mišljenje za predloženi plovidbeni red.

17. Prema slovu Zakona, tuženik je samostalan u donošenju odluke kojom se (ne)odobrava red plovidbe na traženoj liniji, međutim, takvu odluku ne može donijeti bez očitovanja tijela koja su najpozvanija iznijeti i opisati stvarno stanje u samoj luci. Prema mišljenju suda, u ovom su slučaju pribavljena mišljenja temeljem kojih tuženik bez zadrške može ocijeniti jesu li ispunjeni zakonom traženi uvjeti. Ocjena o mogućnosti odvijanja trajektnog prometa ne može se promatrati izolirano od drugih, za tu odluku bitnih okolnosti. To nije samo pitanje mogućnosti priveza brodova kojima bi se takav promet odvijao, već i ocjena općeg stanja predmetne luke, posebno u dijelu organizacije prometa odnosno ukrcaja/iskrcaja vozila. U pribavljenom očitovanju Lučke uprave Rijeka, pored ograničenja koja proizlaze iz podzakonskog akta, navode se činjenice koje predstavljaju objektivne zapreke za odobravanje traženog reda plovidbe. Uostalom, prema odredbi članka 50. stavak 1. točka 4. Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama („Narodne novine“ br. 83/23) djelatnost lučke uprave obuhvaća i osiguravanje trajnog i nesmetanog obavljanja lučkog prometa, tehničko-tehnološkog jedinstva i sigurnosti lučkog područja za plovidbu i održavanje reda u luci.

18. Zato je tuženik pravilno primijenio odredbu članka 54. stavak 4. ZPLOPP, jer ovdje postoje prepreke za prihvat brodova glede kapaciteta luke i njezine lučke infrastrukture, uključujući i kapacitete luke za prihvat vozila prilikom ukrcaja/iskrcaja, kao i s tim povezanim pitanjem organizacije cestovnog prometa. Trajno i nesmetano obavljanje lučkog prometa, prema stavu suda, ne može se sagledavati izolirano od drugih za lokalnu zajednicu podjednako važnih pitanja, niti se na temelju pojedinačnog izvanrednog prijevoza (kojeg spominje tužitelj), može zaključiti da su u predmetnoj luci ispunjeni uvjeti za obavljanje trajektnog prometa. Pitanje kapaciteta luke za prihvat vozila prilikom ukrcaja/iskrcaja po prirodi stvari u izravnoj je i uzročnoj vezi s mogućnošću adekvatnog prometnog rješenja odnosno uključivanja vozila nakon i prije iskrcaja/ukrcaja s trajekta u cestovni promet, koji ovdje, prema stanju na terenu nije moguće organizirati.

19. U nastavku se iznose okolnosti zbog kojih sud ne nalazi osnovanim tužbene navode kojima se problematizira zakonitost Pravilnika o izmjenama i dopunama Pravilnika o redu u luci i uvjetima korištenja luke na području pod upravljanjem Lučke uprave Rijeka od 30. lipnja 2020. (Pravilnik o redu i uvjetima u luci), kao i one kojima se tvrdi da je isti protivan osnovanim načelima prava Europske unije.

20. Konkretno, tužitelji se pozivaju na članak 1. Uredbe vijeća (EEZ) br. 3577/92 od 7. prosinca 1992. o primjeni načela slobode pružanja usluga u pomorskom prometu unutar država članica (pomorska kabotaža) (u daljnjem tekstu: EU Uredba o kabotaži) kojim se jamči sloboda pružanja usluga pomorskog dobra unutar države članice svim brodarima Zajednice čiji su brodovi registrirani i plove pod zastavom države članice, pod uvjetom da ti brodovi udovoljavaju uvjetima za izvršavanje kabotaže u toj državi članici. Ta sloboda se iznimno može ograničiti uvođenjem sustava prethodnog odobrenja koje je definirano Priopćenjem Komisije o tumačenju EU Uredbe o kabotaži kojom se traži da je:

i. ograničenje uspostavljeno radi prevladavajućih razloga u javnom interesu, ii. ograničenje razmjerno cilju radi kojeg je uspostavljeno (primjereno za ostvarenje cilja radi kojeg je uspostavljeno i ne prelazi mjeru nužnu za ostvarenje cilja radi kojeg je uspostavljeno),

iii. ograničenje temeljeno na pravilima koja su objektivna, nediskriminirajuća i unaprijed poznata.

21. Tužitelji smatraju da je, zanemarujući nadređeni položaj zakonodavstva EU, u konkretnom slučaju na njihovu štetu pogrešno primijenjen Pravilnik o redu i uvjetima u luci, koji je protivan samoj EU Uredbi o kabotaži i Priopćenju Komisije za njegovu primjenu. Protivno takvom tumačenju, prema stavu ovog suda, ta Uredba automatski ne jamči apsolutnu slobodu pružanja usluga pomorskog prometa unutar država članica. Država članica zadržava pravo u nacionalno zakonodavstvo uvesti sustav prethodnog odobrenja kako bi se postigla ravnoteža između, s jedne strane, prava na slobodnu pomorsku kabotažu, te, s druge strane, određenog općeg i javnog interesa. Republika Hrvatska je tu mogućnost i iskoristila te je donošenjem ZPLOPP-a, koji je usklađen s propisima Europske unije, u članku 3. stavak 2. točka 1., između ostalog, osigurala i provedbu Uredbe (EEZ) broj 3577/92.

22. Sud ne nalazi da je uvođenjem sustava prethodnog odobrenja, kojeg izdaje tuženik, općenito pa ni u konkretnom slučaju došlo do povrede koja bi se mogla okarakterizirati kao povreda prava na slobodnu pomorsku kabotažu. Nakon postavljanja zahtjeva za pružanje usluge pomorskog prometa, zakonom je ustanovljena i obveza i pravo nadležnog tijela ispitati postoje li okolnosti koje ZPLPOPP prepoznaje kao prepreke. Iz tog ovlaštenja proizlazi obveza nadležnog tijela ispitati postoje li uvjeti za traženi plovidbeni red i u slučaju negativnog utvrđenja navesti razloge kojima će otkloniti sumnju da je takvom odlukom neopravdano ograničena sloboda pružanja usluga pomorskog prometa. To pravo ne može se sagledavati izolirano od drugih za tu ocjenu bitnih okolnosti. U konkretnom je slučaju tom zahtjevu udovoljeno, jer je tuženik kroz pribavljeno očitovanje i uvidom u Pravilnik o redu i uvjetima u luci, ispitao mogućnost obavljanja reda plovidbe na način koji traži tužitelj i ocijenio da nisu ispunjeni uvjeti za davanje prethodnog odobrenja. Pravo na slobodu pružanja usluge pomorske kabotaže nije apsolutno i samo po sebi nije pretpostavljeno drugim funkcijama i namjenama luke, zbog čega je i uveden sustav prethodnog odobrenja.

23. Uz ostalo, tužitelji smatraju da je sama odluka diskriminirajuća, jer je, kako tvrde, takav režim korištenja luke uspostavljen tek nakon što su tužitelji postavili prvi zahtjev za odobrenjem reda plovidbe.

24. Način donošenja općih akata, obavljanje poslova i drugih pitanja važnih za obavljanje poslova uređen je Statutom Lučke uprave Rijeka, na koji je Vlada Republike Hrvatske 25. studenog 2004. dala suglasnost. Člankom 14. predviđena je mogućnost davanja koncesije za obavljanje lučkih i ostalih gospodarskih djelatnosti, korištenje postojeće podgradnje i nadgradnje te gradnje novih građevina i drugih objekata, pravnoj i fizičkoj osobi registriranoj za obavljanje obrta.

25. Uredbom o osnivanju Lučke uprave Rijeka („Narodne novine“, br. 42/96, 26/02, 54/02, 158/03, 72/07, 121/12, 14/14, 115/15, 72/18, 64/20, 140/20, 97/21, 5/23, 36/25) prema namjeni kojoj služi luka Rijeka je otvorena za međunarodni javni promet, a prema veličini i značaju je luka od osobitog (međunarodnog) gospodarskog interesa za Republiku Hrvatsku.

26. Lučka uprava Rijeka je Pravilnikom o izmjenama i dopunama Pravilnika o redu u luci i uvjetima korištenja luke na području pod upravljanjem Lučke uprave Rijeka (osim dijela bazena Omišalj) od 30. lipnja 2020. Ur.broj: 27/20 izmijenila članak 8. ranije važećeg Pravilnika od 19. travnja 2006. i odredila namjenu pojedinog dijela luke. Prema tom članku nijedan od dijelova riječke luke nije predviđen za ukrcaj i iskrcaj cestovnih vozila.

27. Iz navedenog proizlazi da je u ovoj luci, kao luci od osobitog gospodarskog interesa za Republiku Hrvatsku uspostavljen poseban režim, kao i da se doseg podzakonskih akata, koje je u okviru svojih ovlasti donijelo nadležno tijelo, proteže na sve brodare koji iskažu interes za promet za koji luka nije predviđena. U pravilu se diskriminiranje (na što aludiraju i tužitelji spominjući pogodovanje „Jadroliniji“) manifestira davanjem isključivog prava brodaru države članice, o čemu se ovdje ne radi, jer je, zbog nedostatka lučkih kapaciteta takva mogućnost isključena. Sam tuženik u osporenom rješenju navodi da 23. svibnja 2022. (Ur.broj: 238/22) „Jadroliniji“ nije odobreno obavljanje linijskog putničkog prometa ro-ro brodovima. Pored toga, iz stanja spisa proizlazi da je sporni dio luke u koncesiju dan još 2015. Iz toga se ne da zaključiti da je taj dio luke stavljen u funkciju parkinga s ciljem onemogućavanja tužitelja u ostvarivanju njegovog prava na slobodno pružanje usluge pomorske kabotaže. Posljedično, iz toga ne proizlazi da je postupanje tuženika diskriminatorno, jer je odluka kojom se zahtjev tužitelja odbija vezana za objektivne činjenice (nepostojanje odgovarajuće lučke infrastrukture, neadekvatnog prometnog rješenja), a ne za činjenicu koja je vezana za poslovni status ili zastavu države pod kojom su tužitelji namjeravali obavljati promet.

28. Zato sud ne nalazi da u odluci tuženika, kao i Pravilniku o redu i uvjetima u luci, postoje elementi kojima se derogiraju ili izbjegavaju zahtjevi EU Uredbe o kabotaži. Radi se o unaprijed poznatim uvjetima, koji se jednako primjenjuju na sve zainteresirane poslovne subjekte. Ukoliko tužitelji ne dijele mišljenje ovog suda na raspolaganju im stoji mogućnost pokretanja postupka ocjene zakonitosti općih akata pred za to nadležnim Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske (članak 12. stavak 3. točka 2. ZUS-a).

29. Kod izloženog, sud ne nalazi da je osporenim rješenjem povrijeđen zakon na štetu tužitelja te je odlučeno temeljem odredbe članka 116. stavak 1. ZUS tužbeni zahtjev kao neosnovan odbiti.

30. Odluka o troškovima temelji se na odredbi članka 147. stavak 1. ZUS prema kojoj stranka koja izgubi spor u cijelosti snosi sve troškove spora, ako zakonom nije drukčije propisano.

U Splitu, 24. prosinca 2025.

SUTKINJA

Miranda Gulišija Jurišić

UPUTA O PRAVNOM LIJEKU: Protiv ove presude i rješenja dopuštena je žalba, u roku od 15 dana od dana primitka pisanog otpravka presude, u dovoljnom broju primjeraka za sud i sve stranke u sporu, putem ovog suda, za Visoki upravni sud Republike Hrvatske.

DNA:

- tužiteljima po opunomoćeniku

- tuženiku

- u spis