REPUBLIKA HRVATSKA

UPRAVNI SUD U ZAGREBU

Zagreb, Avenija Dubrovnik 6

Poslovni broj: Us I-5121/2024-5

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Upravni sud u Zagrebu, po sucu toga suda Anti Drezgi te Branki Crnogorac, zapisničarki, u upravnom sporu tužiteljice MČ iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], koju zastupa opunomoćenica Maja Topić, odvjetnica u Zagrebu, Kralja Držislava 4, protiv tuženika Grada Zagreba, Gradonačelnika, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, OIB: 61817894937, radi usklađivanja novčane pomoći za roditelja odgojitelja, 24. prosinca 2025.,

p r e s u d i o  j e

I. Odbija se tužbeni zahtjev za poništavanje rješenja Grada Zagreba, Gradonačelnika, KLASA: UP/II-551-06/23-014/1925, URBROJ: 251-02-01/001-23-2 od 7. lipnja 2023. i rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektor za socijalnu politiku, Odjel za demografski razvoj, Odsjek za pronatalitetnu politiku, KLASA: UP/I-551-06/22- 013/2041, URBROJ: 251-09-22-1/002-23-2 od 31. ožujka 2023.

II. Odbija se tužiteljičin zahtjev za naknadu troškova upravnog spora.

Obrazloženje

1. Osporavanim rješenjem tuženika, KLASA: UP/II-551-06/23-014/1925, URBROJ: 251-02-01/001-23-2 od 7. lipnja 2023., odbijen je tužiteljičin prigovor podnesen protiv rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektor za socijalnu politiku, Odjel za demografski razvoj, Odsjek za pronatalitetnu politiku, KLASA: UP/I-551-06/22- 013/2041, URBROJ: 251-09-22-1/002-23-2 od 31. ožujka 2023., kojim je zamijenjena točka II. i III. zaključka Grada Zagreba, Ureda za demografiju, KLASA: 551-06/18- 013/56, URBROJ: 251-21-21-1/002-18-2 od 13. lipnja 2018., novim točkama koje glase: „II. Tužiteljici, novčana pomoć isplaćuje se mjesečno i to: do 31. ožujka 2023. u iznosu od 65% prosječne bruto plaće djelatnika u gospodarstvu Grada Zagreba za razdoblje I.-VIII mjeseca prethodne godine; od 1. travnja 2023. do 30. lipnja 2023., u iznosu neto minimalne plaće za 2023. u Republici Hrvatskoj; od 1. srpnja 2023., do prestanka novčane pomoći sukladno članku 7. Odluke u iznosu od 50% neto minimalne plaće za tekuću godinu u Republici Hrvatskoj. III. Novčana pomoć prestaje 30. rujna 2023., korisniku čije je dijete za koje je ostvarena novčana pomoć navršilo 7 godina ili će do 30. rujna 2023., navršiti 7 godina; posljednjeg dana u mjesecu u kojem je dijete za koje je ostvarena novčana pomoć navršilo 7 godina, korisniku čije će dijete navršiti 7 godina nakon 30. rujna 2023.; posljednjeg dana u mjesecu u kojem je odjavljeno prebivalište u [adresa] ili je evidentiran privremeni odlazak iz Republike Hrvatske korisnika ili djece; posljednjeg dana u mjesecu u kojem je podnesen zahtjev za prestankom novčane pomoći od strane korisnika; posljednjeg dana u mjesecu u kojem su dijete za koje je ostvarena novčana pomoć ili ostala djeca ispisani iz osnovne škole na području Grada Zagreba ili Zagrebačke županije; posljednjeg dana u mjesecu u kojem se navršava šest mjeseci od kada je preminulo dijete za koje je ostvarena novčana pomoć.“

2. Tužiteljica u tužbi u bitnom navodi da je uz prigovor tražila izuzeće gradonačelnika (navodi političku inicijativu za ukidanje mjere i javne istupe), a da unatoč tome, gradonačelnik odlučuje o prigovoru, uz napomenu da će se o izuzeću odlučiti „posebnim zaključkom“. Smatra da, ako se o izuzeću odlučuje zaključkom (postupovno pitanje), tužiteljici je praktično uskraćena djelotvorna sudska kontrola jer zaključak nije neposredni objekt tužbe, a nije donesen na vrijeme. Ističe i da je uputa o pravnom lijeku (prigovor umjesto žalbe) protivna čl. 12. Zakona o općem upravnom postupku. Ukazuje da je postupak pokrenut po službenoj dužnosti na temelju općeg akta, a tvrdi da članak 42. stavak 1. Zakona o općem upravnom postupku zahtijeva da je postupanje po službenoj dužnosti propisano zakonom ili nužno radi zaštite javnog interesa, što prema njezinu mišljenju, u osporenim aktima nije valjano obrazloženo. Tužiteljica tvrdi da i dalje “egzistira” pravomoćni akt koji je priznao pravo te da nije dopušteno da istodobno postoje dva pojedinačna akta koji isti odnos uređuju različito (razlika je upravo u iznosu i trajanju – bitnim elementima prava). Ističe da rješenje ne objašnjava kako se utvrđuje neto minimalna plaća (uredba navodi bruto), a drugostupanjsko obrazloženje pokušava naknadno objasniti bez jasne pravne osnove, predstavlja nerazumljivost/arbitrarnost. Ističe da su tijela odlučila bez saslušanja i bez utvrđivanja osobnih/obiteljskih okolnosti tužiteljice relevantnih za razmjernost miješanja u vlasništvo (vrtić, primanja, kredit, zdravlje, mogućnost zapošljavanja itd.), uz tvrdnju tužiteljice da su ignorirani njeni argumenti i dokazi (uključivo medicinska dokumentacija). Tužiteljica smatra da miješanje nije “propisano zakonom”, nije dovoljno obrazloženo u javnom interesu niti razmjerno. Tužiteljica osporava odbijanje troška u upravnom postupku jer je postupak pokrenut po službenoj dužnosti, predmet složen, te je bila primorana angažirati odvjetnika te navodi i da je tuženik u nekim sličnim slučajevima priznavao troškove. Predlaže se poništiti rješenje gradonačelnika i naložiti tuženiku naknadu troškova upravnog spora u roku 15 dana uz zatezne kamate.

3. Tuženik u odgovoru na tužbu u bitnom navodi da je osporavano rješenje u cijelosti zakonito iz razloga navedenih u njegovom obrazloženju.

4. U podnesku kojim se očituje na odgovor na tužbu tužiteljica u bitnom traži naložiti tuženiku da spise dostavi kroz sustav e-komunikacije jer je slanje poštom tužiteljicu stavilo u nepovoljniji položaj (jednakost stranaka). Predlaže se da sud službenim putem od tuženika zatraži isprave iz kojih je vidljivo je li, kojem tijelu i kada upućen zahtjev za izuzeće gradonačelnika na rješavanje (jer tužiteljica navodi da zaključak o izuzeću nije zaprimio, a bez toga nema učinkovite sudske kontrole). Dodatno argumentira da rok nije instruktivan i da se ne može opravdati teretom na korisniku. Predlaže se od Grada Zagreba/gradonačelnika zatražiti isprave na što su utrošena sredstva koja se više ne isplaćuju tužiteljici (radi dokazivanja „općeg interesa” u testu razmjernosti).

5. Ocjenjujući zakonitost osporavanog rješenja Sud je pregledao sudski spis i spis tuženika te je 16. prosinca 2025. održao raspravu.

5.1. Na raspravi tužiteljica u bitnom navodi procesni prigovor povrede kontradiktornosti prema sudu, argument krivnje tuženika zbog zakašnjele sistematizacije, dokaz o nastavku postupanja nakon obustave (navode se predmeti), tvrdnja potpune nemogućnosti sudske kontrole izuzeća, novo pozivanje na pravo na privatni i obiteljski život te na presudu Suda EU iz 2024. o kontradiktornosti u subjektivnom upravnom sporu.

5.2. Na raspravi je predan podnesak u kojem se u bitnom traži dokazno razjašnjenje tko je stvarni donositelj drugostupanjskog rješenja, da se u okviru testa vlasništva utvrdi javni interes/namjensko trošenje, nužnost (postojanje alternativa) i individualna razmjernost, potvrdu da o izuzeću nije odlučeno, te da sud zbog nezakonitosti spornih odredaba Odluke primijeni ekscepciju nezakonitosti ili prekine spor i zatraži ocjenu zakonitosti od Visokog upravnog suda.

5.3. Sud je na raspravi odbio prijedloge tužiteljice iz razloga koji se nastavno obrazlažu.

5.4. U odnosu na prigovor tužiteljice da joj nije bio omogućen uvid u spis tuženika putem e-komunikacije te da joj time nije omogućeno očitovanje o svim činjenicama i pravnim pitanjima, sud nalazi da taj prigovor nije osnovan.

5.4.1. Prema članku 48. stavku 4. Zakona o upravnim sporovima (Narodne novine, broj: 36/24., dalje ZUS), tuženik je dužan uz odgovor na tužbu sudu dostaviti spise predmeta u obliku u kojem su vođeni, što je u konkretnom slučaju i učinjeno. Tuženik je odgovor na tužbu dostavio putem sustava e-komunikacije, dok je upravni spis dostavljen sudu u fizičkom obliku, sukladno načinu na koji je spis vođen u upravnom postupku. ZUS ne propisuje obvezu tuženika niti suda da se upravni spis dostavlja strankama putem e-komunikacije.

5.4.2. Pravo stranke na upoznavanje sa sadržajem spisa osigurano je člankom 113. ZUS-a, prema kojem stranke imaju pravo razgledati spis predmeta te o vlastitom trošku umnožiti isprave iz spisa. Ostvarenje tog prava u praksi se provodi kroz razgledavanje spisa u sudu u vrijeme i na način određen sudskim poslovanjem, pri čemu je odlučno da stranci bude omogućena stvarna mogućnost uvida u spis, a ne da joj se spis automatski dostavlja.

5.4.3. Sud utvrđuje da je upravni spis tuženika zaprimljen u sud prije održavanja rasprave te je bio dostupan strankama radi razgledavanja. Tužiteljica, koju zastupa profesionalna opunomoćenica, nije učinila vjerojatnim da je tijekom postupka zatražila razgledavanje spisa, a da joj je uvid bio uskraćen ili objektivno onemogućen. Sama činjenica da spis nije dostavljen tužiteljici putem e-komunikacije ne znači da joj je uskraćeno pravo na očitovanje, jer ZUS pravo upoznavanja sa spisom primarno osigurava kroz mogućnost razgledavanja u sudu.

5.4.4. Osim toga, tužiteljica nije konkretizirala koje se odlučne isprave nalaze u upravnom spisu, a da joj ranije nisu bile dostupne niti ih je mogla razmotriti na drugi način, niti je učinila vjerojatnim na koji bi način izostanak ranijeg uvida mogao utjecati na ishod spora. Pritom sud uzima u obzir da upravni spis sadržava akte koji su stranci dostavljeni u upravnom postupku te podneske koje je sama stranka podnosila.

5.4.5. U tim okolnostima sud nalazi da je tužiteljici bila osigurana stvarna i učinkovita mogućnost sudjelovanja u postupku i iznošenja svih činjeničnih i pravnih navoda, i pisanim putem i na raspravi. Stoga u konkretnom slučaju nije došlo do povrede načela izjašnjavanja niti do povrede prava na kontradiktorni postupak i jednakost oružja.

5.4.6. Prigovor povrede kontradiktornosti ne može se temeljiti na apstraktnoj mogućnosti štete, nego na konkretno učinjenoj vjerojatnom povredi prava na očitovanje. Kako takva povreda u ovom predmetu nije učinjena vjerojatnom, prigovor tužiteljice nije osnovan.

6. Tužbeni zahtjev nije osnovan.

7. Osporavanim rješenjem odbijen je prigovor tužiteljice protiv prvostupanjskog rješenja, kojim je izvršeno usklađivanje iznosa novčane pomoći za roditelja odgojitelja i utvrđeni novi razlozi prestanka prava, sukladno Odluci o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba, broj 25/22., dalje Odluka/22).

8. Pravomoćnom pojedinačnom odlukom tužiteljica je stekla pravo na novčanu pomoć u trajanju i iznosima utvrđenim tada važećom Odlukom o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba, broj 16/16. i 19/16.), ali je prvostupanjskim rješenjem izmijenjen dio koji se odnosi na visinu, razloge prestanka te trajanje pomoći, dok je samo pravo ostalo na snazi. Novi iznosi određeni su u tri razdoblja (do 31. ožujka 2023.; od 1. travnja 2023. – 30. lipnja 2023.; od 1. srpnja 2023. nadalje), uz druge razloge prestanka prava vezane uz dob djeteta, prebivalište, ispis iz škole i dr.

9. U pogledu temeljnih prigovora koji se svode na tvrdnju da je normativna osnova (Odluka/22) nezakonita/neustavna, sud prije svega ističe da je zakonitost Odluke/22 bila predmet apstraktne kontrole zakonitosti općeg akta te je Visoki upravni sud u presudi poslovni broj: Usoz-143/22-91 od 27. veljače 2023., slijedeći ranije pravno shvaćanje iz presude Usoz-8/22-68 od 5. srpnja 2022., utvrdio zakonitost relevantnih normativnih rješenja, uključujući zaključke o (ne)postojanju zabranjene retroaktivnosti i o razmjernosti normativnog zahvata.

10. Ustavni sud Republike Hrvatske je u odluci U-III-1744/2023 i dr. od 14. studenoga 2023. dodatno razmotrio ustavnopravni aspekt mjere i utvrdio da je riječ o mjeri iz samoupravnog djelokruga Grada Zagreba, da je normativna intervencija imala legitiman cilj te da je ocijenjena kao poduzeta na temelju dovoljno jasne, precizne i predvidljive pravne osnove u okviru mjerodavnog normativnog okvira.

11. Prema članku 10. stavku 2. ZUS-a, pravomoćna presuda kojom se odlučuje o zakonitosti općeg akta obvezna je za sve, pa je sud u ovom subjektivnom sporu vezan pravnim učincima provedenih postupaka objektivne kontrole u dijelu u kojem su relevantne norme općeg akta ocijenjene zakonitima.

11.1. Dodatno, ovaj sud je podnio Visokom upravnom sudu zahtjev za ocjenu zakonitosti članka 10. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba, broj 10/18., 20/21., 29/21. i 25/22., dalje Odluka/18) te članaka 3., 4. i 6. Odluke/22, o čemu je Visoki upravni sud odlučio presudom i rješenjem Usoz-254/2023-7 (surj. Usoz-328/2023-2) od 19. prosinca 2023. (odbijen zahtjev glede članka 10. Odluke/18; postupak obustavljen glede dijela odredaba Odluke/22). Slijedom toga, sud ne može ponovno otvarati isto pitanje kroz institut ekscepcije nezakonitosti niti podnošenjem novog zahtjeva za ocjenu zakonitosti u okolnostima kada je pitanje već bilo predmetom odlučivanja Visokog upravnog suda s učincima erga omnes, osim ako bi tužiteljica iznosila nove, pravno relevantne razloge koji objektivno nisu mogli biti razmotreni ranije, što ovdje nije slučaj.

12. Tužiteljica prigovara da je uputa o pravnom lijeku nezakonita jer je protiv prvostupanjskog rješenja dopušten prigovor gradonačelniku, a ne žalba nadležnom državnom tijelu, te da opći akt ne može mijenjati zakonom i statutom uređene institute pravnih lijekova i stvarne nadležnosti.

12.1. Sud u tom pogledu polazi od toga da je u konkretnom normativnom okviru općim aktom propisan pravni lijek protiv pojedinačnih akata donesenih na temelju Odluke (prigovor) te je kao tijelo koje o tom pravnom lijeku odlučuje određen gradonačelnik. Pitanje dopuštenosti takvog normativnog rješenja, kao i pitanje osigurava li ono djelotvornu sudsku zaštitu, već je razmatrano u sudskoj praksi u mjeri u kojoj se odnosi na sustav pravne zaštite u ovoj materiji, pri čemu je naglašeno da nakon odluke o prigovoru stranci stoji na raspolaganju upravni spor pred sudom pune jurisdikcije, uz mogućnost daljnje kontrole pred Visokim upravnim sudom pod zakonskim pretpostavkama.

12.2. Neovisno o navedenom, i kada bi se hipotetski prihvatilo da je uputa o pravnom lijeku ili određivanje drugostupanjskog tijela bilo sporno s aspekta hijerarhije izvora prava, takva postupovna nepravilnost može biti razlog poništenja samo ako je, prema okolnostima konkretnog slučaja, mogla utjecati na zakonitost rješenja o upravnoj stvari ili dovesti do uskraćivanja djelotvorne sudske zaštite. U ovom predmetu tužiteljici je osigurana sudska kontrola zakonitosti pojedinačnog akta u subjektivnom upravnom sporu pune jurisdikcije, u kojem sud ispituje i postupovnu zakonitost i pravilnu primjenu materijalnog prava te, po potrebi, sam rješava upravnu stvar. Stoga eventualna nepravilnost u pogledu pravnog lijeka ili nadležnosti drugostupanjskog tijela, promatrana u cjelini sustava pravne zaštite, nije učinjena vjerojatnom kao povreda koja bi mogla dovesti do drukčijeg rješenja upravne stvari.

12.3. U tom smislu sud naglašava da kriterij zakonom ustanovljenog suda iz članka 6. Konvencije primarno veže sudsku, a ne upravnu instancu, dok se postupovna jamstva u upravnom postupku ostvaruju kroz propisane institute izuzeća, obrazloženosti odluke i dostupnosti sudske kontrole. Upravo je sudska kontrola u ovom sporu osigurana pred sudom ustanovljenim zakonom, s punom ovlasti ispitivanja zakonitosti pojedinačnog akta, čime se otklanja rizik uskraćivanja djelotvorne sudske zaštite. Osim toga, pravo na pravni lijek iz članka 12. Zakona o općem upravnom postupku (Narodne novine, broj 47/09. i 110/21., dalje ZUP) u konkretnom se slučaju ostvaruje kroz pravo na upravni spor (čl. 12. st. 2. ZUP-a) i ustavno jamstvo sudske kontrole (čl. 19. st. 2. Ustava), pa se sustav pravne zaštite ne svodi na administrativnu instancu, nego osigurava sudsku kontrolu pred sudom ustanovljenim zakonom.

13. Tužiteljica je prigovarala da se pravomoćni akt može mijenjati samo u zakonom propisanim slučajevima (čl. 13. ZUP-a) te da odredbe čl. 6. Odluke/22 ne mogu biti osnova za intervenciju u pravomoćnost, odnosno da je riječ o nedopuštenoj izvanrednoj intervenciji.

13.1. Sud prihvaća opće polazište da se intervencija u pravomoćne pojedinačne akte tumači restriktivno radi pravne sigurnosti. Međutim, u ovom predmetu odlučno je da se radi o pravu i njegovu opsegu koji proizlaze iz općeg akta jedinice lokalne samouprave, uz pravomoćni pojedinačni akt donesen na temelju tada važećeg općeg akta, pri čemu je promijenjen opći normativni okvir. U takvoj situaciji, primjena novog općeg akta na zatečene odnose koji traju u budućnosti (kvaziretroaktivni učinak) već je razmatrana u praksi Visokog upravnog suda u relevantnim postupcima objektivne kontrole, uz zaključak o dopuštenosti.

13.2. Izrekom prvostupanjskog rješenja – u okvirima normativno propisanog usklađenja – određeni su novi iznos i novo trajanje isplate novčane pomoći za ubuduće (ex nunc), sukladno novom općem aktu. Time prijašnja pojedinačna odluka za buduće razdoblje ne proizvodi daljnje učinke u dijelu u kojem je usklađena novim rješenjem, dok se ne dovode u pitanje učinci koji su već nastali do usklađenja. Slijedom toga, neosnovano tužiteljica smatra da istodobno postoje dva pojedinačna akta koji isti odnos uređuju različito, jer se za buduće razdoblje primjenjuju učinci utvrđeni osporenim rješenjima u skladu s važećim općim aktom.

14. Tužbeni navod o nerazumljivosti kriterija „neto minimalne plaće“ nije osnovan. Odluka/22 izrijekom veže iznos pomoći uz „neto minimalnu plaću“ za odgovarajuću godinu, što je dovoljno određeno mjerilo koje omogućuje provjerljiv izračun primjenom opće poznatih parametara minimalne plaće i pripadajućih obveznih davanja. U ovom sporu nije učinjena vjerojatnom arbitrarnost kriterija niti je tužiteljica pokazala da je u njezinom slučaju iznos pogrešno utvrđen.

15. Odredba članka 42. stavka 1. ZUP-a propisuje mogućnost pokretanja upravnog postupka po službenoj dužnosti kada je to propisano zakonom ili je nužno radi zaštite javnog interesa. U konkretnom slučaju, Odluka/22 kao opći akt, izrijekom predviđa da nadležno gradsko upravno tijelo može odlučivati po službenoj dužnosti (članak 6. Odluke/22). Visoki upravni sud je u presudi Usoz-143/22 od 27. veljače 2023. potvrdio zakonitost Odluke/22., pa tako i odredbe članak 6. Odluke/22. Ustavni sud Republike Hrvatske ocijenio je navedenu presudu od 27. veljače 2023. ustavnopravno osnovanom (odluka i rješenje, broj: U-III-1744/2023 i dr. od 14. studenoga 2023.).

15.1. U konkretnom slučaju, postupak je pokrenut radi provedbe izmijenjenog normativnog režima novčane pomoći utvrđenog Odlukom/22, pri čemu je odredbom članka 6. Odluke/22 predviđeno donošenje pojedinačnih akata radi usklađenja postojećih prava s novim režimom.

15.2. Sud pritom naglašava da se ovdje ne radi o pokretanju postupka radi preispitivanja zakonitosti ranijeg akta, nego o provedbi općeg normativnog preoblikovanja mjere socijalne politike u području samoupravnog djelokruga, što po svojoj naravi uključuje potrebu usklađivanja već uspostavljenih pravnih odnosa s izmijenjenim pravilima za buduće razdoblje. Takva potreba, osobito kada je riječ o raspolaganju javnim sredstvima i provedbi javne politike, predstavlja javni interes u smislu članka 42. stavka 1. ZUP-a.

15.3. U tom okviru, člankom 6. Odluke/22 konkretiziran je način provedbe izmijenjene mjere kroz donošenje pojedinačnih akata, dok se zakonitost relevantnih odredaba Odluke/22 ne može ponovno otvarati u ovom sporu imajući na umu provedenu kontrolu zakonitosti općeg akta pred Visokim upravnim sudom.

16. Sud ne prihvaća tužbeni navod tužiteljice da rok iz članka 6. Odluke/22 ima narav prekluzivnog procesnopravnog roka nakon čijeg isteka javnopravno tijelo gubi ovlaštenje za pokretanje i vođenje postupka. Prema stanovištu Suda, riječ je o instruktivnom roku, čija je svrha potaknuti tijela javne vlasti na pravodobno usklađivanje postojećih akata s novom regulativom, ali bez učinka prestanka ovlasti postupanja po isteku roka.

16.1. Prije svega, Odluka/22 ne sadrži odredbu o pravnim posljedicama propuštanja roka iz članka 6., odnosno ne predviđa sankciju u vidu gubitka ovlasti javnopravnog tijela. Sud u tom pogledu primjećuje da se procesnopravni rok može smatrati prekluzivnim ako je to jasno i nedvojbeno propisano. Kako takvog propisa nema, ne može se zaključiti da je rok prekluzivnog karaktera.

16.2. Nadalje, svrha roka iz članka 6. Odluke/22 nije urezivanje vremenskog ograničenja unutar kojeg javnopravno tijelo smije postupati, već osiguranje pravodobnog i ažurnog usklađivanja ranijih upravnih akata s novom pravnom regulativom, osobito imajući u vidu velik broj korisnika i opseg podataka koje je bilo potrebno provjeriti i uskladiti (usp. navode iz obrazloženja presude VUSRH Usoz- 8/22-68). Radi se o poticanju na brzo postupanje, a ne ograničavanje postupanja, što potvrđuje i sadržaj t. 52.3. odluke Ustavnog suda broj U-III-1744/2023, kojom je jasno istaknuto da je cilj Odluke/22 prenamjena financijskih sredstava u izgradnju vrtićkih kapaciteta, promicanje društvene jednakosti, smanjenje socijalne isključenosti te djelotvorno upravljanje javnim resursima. Ovakve javnopolitičke ciljeve, koji se ostvaruju postupanjem u javnom interesu (čl. 42. st. 1. ZUP), nije moguće ostvariti ako bi tijelu bilo zabranjeno postupati po isteku roka.

16.3. Sud također ocjenjuje neosnovanim navod tužiteljice da Odluka/22 ima narav vremenski ograničenog općeg akta. Odluka/22 ne sadržava prijelazne ili završne odredbe koje bi upućivale na njezinu vremensku ograničenost, niti ih je naknadno donijelo predstavničko tijelo.

16.4. Slijedom navedenoga, Sud zaključuje da rok iz članka 6. Odluke/22 predstavlja instruktivni rok, čija je svrha poticanje učinkovitosti, ali bez učinka prekluzije ovlasti javnopravnog tijela. Stoga donošenje osporenih upravnih akata nakon 31. prosinca 2022. nije nezakonito, te su u tom pogledu navodi tužiteljice neosnovani.

16.5. Sud napominje da se rok iz članka 6. Odluke/22 odnosi na organizaciju postupanja javnopravnog tijela, a ne na stjecanje ili očuvanje materijalnog prava u ranijem opsegu. Propust u dinamici postupanja tijela ne može proizvesti učinak zamrzavanja ranijeg pravnog režima niti pretvoriti instruktivni rok u izvor subjektivnog prava stranke.

17. Neosnovani su navodi tužiteljice da joj u upravnom postupku nije omogućeno izjašnjavanje. U konkretnom slučaju prvostupanjsko tijelo je postupalo u postupku pokrenutom po službenoj dužnosti te je upravnu stvar riješilo neposredno, oslanjajući se na službene podatke. Takvo postupanje dopušteno je člankom 49. točkom 1. ZUP-a kada se pravo stanje stvari može utvrditi na temelju službenih podataka kojima raspolažu javnopravna tijela, a nije potrebno posebno izjašnjenje stranke radi zaštite njezinih prava ili pravnih interesa.

17.1. Pritom sud uzima u obzir da osporena odluka u bitnome proizlazi iz vezane primjene Odluke/22, koja ne ostavlja prostor individualizaciji iznosa ili trajanja pomoći na temelju osobnih okolnosti. U takvoj pravnoj situaciji, izjašnjenje stranke o osobnim i socijalnim prilikama ne bi moglo utjecati na ishod upravne stvari u okviru normativno određenih parametara mjere.

17.2. Tužiteljica je svoje pravne i činjenične prigovore mogla, i jest, iznijela u pravnom lijeku (prigovoru) te u ovom upravnom sporu, u kojem je održana rasprava, pa je u cjelini postupka bila osigurana mogućnost iznošenja stajališta i sudske kontrole zakonitosti pojedinačnog akta.

17.3. Sud napominje da eventualni izostanak dodatnog ispitnog postupka ne predstavlja sam po sebi bitnu povredu postupka kada odlučne činjenice nisu sporne i kada je ishod određen vezanom primjenom opće norme. U takvoj situaciji provođenje dodatnih radnji ne bi moglo utjecati na zakonitost odluke.

17.4. Sud naglašava da činjenica vezane primjene opće norme u upravnom postupku ne isključuje konvencijsku kontrolu razmjernosti u sudskom postupku. Međutim, za provođenje dokaznog postupka u smjeru prigovora „pojedinačnog i prekomjernog tereta“ stranka mora iznijeti dovoljno određene, individualizirane i provjerljive okolnosti koje je izdvajaju od tipičnih posljedica mjere za ostale adresate, te ih povezati s pravno relevantnim pragom nerazmjernosti. U protivnom bi se dokazni postupak pretvorio u opći izvid životnih prilika bez jasne veze s odlučnim činjenicama i bez realne mogućnosti utjecaja na zakonitost osporene pojedinačne odluke donijete vezanom primjenom opće norme.

18. Tužiteljica je predlagala saslušanje na okolnost utjecaja osporene odluke na privatni i obiteljski život te imovinska prava, kao i izvođenje dokaza o osobnim prilikama. Sud je takve prijedloge odbio kao nesvrsishodne jer je upravno tijelo u primjeni Odluke/22 postupalo u okviru vezane ovlasti: nakon što su ispunjeni objektivni uvjeti (status korisnika i relevantni podaci iz službenih evidencija), tijelo nije imalo diskreciju da individualizira iznos, trajanje ili razloge prestanka mimo onoga što izrijekom propisuje opći akt.

18.1. U takvoj pravnoj situaciji, osobne i socijalne prilike tužiteljice (financijsko stanje, obiteljske okolnosti i sl.) ne mogu dovesti do drukčijeg rješenja u okviru predmetnog upravnog postupka, jer Odluka/22 ne predviđa individualne iznimke niti ovlašćuje tijelo da zbog osobnih prilika odstupi od normiranih iznosa i trajanja. Stoga bi izvođenje navedenih dokaza bilo bez utjecaja na zakonitost pobijanog pojedinačnog akta.

18.2. Sud utvrđuje da je u predmetnom postupku odlučno to što je upravno tijelo primijenilo normativno određene kriterije iz općeg akta na već postojeći status tužiteljice kao korisnice mjere, pri čemu tijelo nije imalo ovlast individualizirati iznos, trajanje ili razloge prestanka mimo onoga što opći akt izrijekom propisuje. U takvoj pravnoj situaciji, provođenje dokaznog postupka o osobnim i socijalnim prilikama tužiteljice ne bi moglo dovesti do drukčijeg rješenja upravne stvari, jer Odluka/22 ne predviđa individualne iznimke niti diskreciju tijela u odlučivanju o opsegu prava.

18.3. Sud pritom razlikuje pitanje zakonitosti pojedinačnog akta donesenog vezanom primjenom Odluke/22, u kojem osobne prilike ne mogu promijeniti normativno određeni iznos i trajanje, od konvencijskog prigovora “pojedinačnog i prekomjernog tereta” u okviru testa razmjernosti, koji dolazi u obzir tek ako stranka iznese konkretne, individualizirane i provjerljive okolnosti koje je izdvajaju od ostalih adresata mjere i prima facie upućuju na nerazmjernost u njezinu slučaju.

19. Sud je razmotrio dokazni prijedlog tužiteljice za njezino saslušanje na okolnosti utjecaja osporene odluke na njezin obiteljski život i imovinska prava. Sud taj dokazni prijedlog odbija kao nepotreban u ovom stupnju dokazne razrade spora.

19.1. Naime, tužiteljica je u tužbi i tijekom postupka navodila različite osobne i obiteljske okolnosti (primanja, kreditne obveze, zdravstveno stanje i sl.) te se pozivala na određenu dokumentaciju. Međutim, takvi navodi nisu bili razrađeni na način da bi se moglo ocijeniti postižu li prag individualiziranog „pojedinačnog i prekomjernog tereta“ u odnosu na tipične posljedice mjere za ostale korisnike, niti je učinjena vjerojatnom jasna uzročna veza između konkretno osporene normativno određene promjene iznosa/rokova i nastupa okolnosti koje bi bile iznimne i odlučne za konvencijsku ocjenu razmjernosti.

19.2. Saslušanje stranke u upravnom sporu nije istražno sredstvo kojim bi se tek utvrđivalo koje bi činjenice mogle biti relevantne, nego dokazno sredstvo usmjereno na razjašnjenje već činjenično određenih i pravno relevantnih navoda. Sud nije ovlašten nagađati koje bi se konkretne odlučne činjenice tek mogle pojaviti saslušanjem, niti voditi dokazni postupak radi općeg preispitivanja životne situacije stranke.

19.3. Osim toga, osporena pojedinačna odluka donesena je vezanom primjenom općeg akta u pogledu iznosa i trajanja pomoći, bez diskrecije tijela da na temelju osobnih okolnosti individualizira iznos ili trajanje. Stoga bi saslušanje moglo biti relevantno tek u dijelu konvencijske kontrole razmjernosti (pojedinačni i prekomjerni teret), ali samo uz prethodno dovoljno određene i provjerljive navode.

19.4. Kako tužiteljica u ovom postupku nije iznijela takvu razinu činjenične određenosti i provjerljivosti navoda koja bi opravdala izvođenje dokaza saslušanjem radi razmjernosti, sud taj dokazni prijedlog odbija kao nepotreban, uz napomenu da odbijanje neodlučnih ili nedovoljno konkretiziranih dokaza predstavlja procesno dopušteno usmjerenje postupka na odlučne činjenice.

20. Sud je razmotrio pitanje je li izmjenom njezine pravomoćne pojedinačne odluke, povrijeđeno načelo pravne sigurnosti svojstveno članku 6. stavku 1. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda ("Narodne novine - Međunarodni ugovori" broj 18/97., 6/99. - pročišćeni tekst, 8/99. - ispravak, 14/02. i 1/06., u daljnjem tekstu: Konvencija), kao i članku 13. i članku 130. ZUP-a.

20.1. U konkretnom slučaju radi se o pravu na novčanu pomoć roditelju odgojitelju koje je priznato pojedinačnim upravnim aktom. Međutim, Sud ističe da se pravna sigurnost u upravnim stvarima, ne razumije kao apsolutna nepromjenjivost svih učinaka pojedinačnog akta za budućnost, osobito kada su ta prava po svojoj naravi vezana uz promjenjivi normativni režim socijalne politike.

20.2. Prije svega, ne radi se o retroaktivnom preispitivanju zakonitosti ranijeg rješenja, već o normativnom preoblikovanju socijalne mjere za buduće razdoblje, što su Visoki upravni sud i Ustavni sud ocijenili dopuštenim u okviru ovlasti jedinice lokalne samouprave.

20.3. U tom smislu, predmet se bitno razlikuje od situacije u predmetu Moskal protiv Poljske, br. 10373/05 od 15. rujna 2009. U predmetu Moskal radilo se o tome da je mirovinsko tijelo, nakon proteka određenog vremena, poništilo već priznatu mirovinu pozivajući se na svoju raniju pogrešku u primjeni prava, pri čemu je podnositeljica ostala bez jedinog izvora prihoda, bez pravovremene i dosljedne reakcije vlasti i bez adekvatne kompenzacije, pa je Europski sud za ljudska prava (ESLJP) utvrdio da je pretrpjela „pojedinačni i prekomjerni teret“.

20.4. U ovom predmetu, za razliku od toga, nije riječ o ispravku „pogrešno“ dodijeljene naknade niti o retroaktivnom poništavanju već stečenih i ostvarenih iznosa, nego o promjeni općeg akta (Odluke Grada Zagreba) u okviru demokratski legitimne promjene socijalne politike, s djelovanjem za budućnost. Prethodna pojedinačna odluka ostaje valjano donesena u trenutku donošenja i proizvodi učinke za razdoblje do izmjene Odluke, a izmjena iz 2022. djeluje ex nunc, mijenjajući samo buduće trajanje i visinu pomoći.

20.5. Visoki upravni sud i Ustavni sud, u svojim odlukama su jasno istaknuli da novčana pomoć roditelju odgojitelju nije zakonom zajamčeno pravo, nego politički uvjetovana socijalna mjera, te da korisnici ne mogu imati legitimno očekivanje apsolutne nepromjenjivosti pravnog uređenja te mjere. Time su dali dovoljno jasne i argumentirane razloge zašto u konkretnom slučaju promjena općeg akta i posljedično usklađenje pojedinačnih odluka ne predstavlja povredu načela pravne sigurnosti, već dopuštenu normativnu korekciju za budućnost.

20.6. Sud nadalje nalazi da u konkretnom slučaju nije povrijeđeno načelo zaštite stečenih prava stranaka iz članka 13. ZUP-a.

20.7. Prema članku 130. stavku 1. ZUP-a zakonito rješenje kojim je stranka stekla kakvo pravo može se ukinuti u cijelosti ili djelomično, među ostalim, ako je ukidanje tog rješenja dopušteno zakonom (točka 1.). Zakonodavac može zakonom, kojim uređuje određeno upravno područje, propisati prestanak (potpun ili djelomičan) učinaka ranijih, zakonitih i pravomoćnih upravnih akata, s djelovanjem ex nunc. Ako su na temelju ranijeg propisa doneseni ovlašćujući upravni akti koji su postali pravomoćni, novijim se propisom – uz ispunjenje određenih pretpostavki – može predvidjeti da takva prava prestaju ili da se mijenjaju za ubuduće. U skladu s načelom a maiore ad minus, umjesto potpunog prestanka prava moguće je propisati i smanjenje visine priznate naknade i/ili skraćivanje njezina trajanja.

20.8. Visoki upravni sud je u presudi poslovni broj: Usoz-8/22-68 od 5. srpnja 2022. utvrdio, s jedne strane, da “nijedan zakon ne nalaže jedinici lokalne i područne (regionalne) samouprave uređivanje statusa roditelja odgojitelja odnosno davanje novčane pomoći za treće i/ili svako daljnje dijete” te da se radi o povlasticama koje je ranija gradska vlast dala određenoj kategoriji osoba u skladu sa svojom politikom (t. 147.), a s druge strane i “neupitno pravo predstavničkog tijela Grada Zagreba da uredi odnosno modificira novčanu pomoć roditelja odgojitelja (koju je, bez zakonske obveze, određenoj, usko određenoj, kategoriji osoba dala ranija gradska vlast) na način koji smatra odgovarajućim odnosno sukladnim s politikom predstavničke većine u Gradskoj skupštini Grada Zagreba” (t. 141.). Polazeći od tih stajališta, po ocjeni ovog Suda, pojam “zakona” iz članka 130. stavka 1. točke 1. ZUP-a valja razumijevati u širem smislu, tako da – u području samoupravnog djelokruga – obuhvaća i opće akte jedinice lokalne samouprave kojima se bez zakonske obveze uspostavljaju i uređuju pojedine novčane pomoći.

20.9. Drugim riječima, ako je općim aktom (Odlukom Grada) uopće uspostavljeno pravo na novčanu pomoć roditelju odgojitelju, bez zakonske obveze da se takvo pravo uvede, tada se istim takvim općim aktom smije propisati i prestanak ili promjenu (smanjenje iznosa, skraćenje trajanja) prava stečenog ranijim pojedinačnim rješenjem. Kao što zakonodavac može zakonom mijenjati ili ukidati prava koja je sam uveo zakonom, tako i “lokalni zakonodavac” – predstavničko tijelo Grada – može unutar svojeg samoupravnog djelokruga mijenjati ili ukidati prava koja je sam uveo općim aktom. Bilo bi protivno logici i ustavnom jamstvu lokalne samouprave zaključiti da država smije mijenjati i ukidati prava koja dodjeljuje zakonom, a da jedinica lokalne samouprave nema jednako ovlaštenje u odnosu na prava koja dodjeljuje vlastitim općim aktima.

20.10. Slijedom toga, odredbe članaka 3., 4. i 6. Odluke/22, kojima je propisano skraćenje trajanja i smanjenje iznosa novčane pomoći roditelju odgojitelju te obveza nadležnog gradskog upravnog tijela da po službenoj dužnosti donese nova pojedinačna rješenja radi usklađenja, nisu u nesuglasju s člankom 130. stavkom 1. točkom 1. ZUP-a, niti s člankom 13. ZUP-a. Prvostupanjsko tijelo je, na temelju članka 6. Odluke/22, donijelo novo rješenje kojim je – u smislu članka 130. stavka 1. točke 1. ZUP-a – djelomično zamijenilo ranije rješenje tužiteljice u pogledu iznosa i trajanja novčane pomoći, s pravnim učinkom ex nunc, dok je samo pravo na novčanu pomoć ostalo priznato (do novog roka).

20.11. U takvim okolnostima ne može se prihvatiti zaključak da je riječ o nedopuštenom zaobilaženju izvanrednih pravnih lijekova iz ZUP-a. Naprotiv, radi se o zakonitom normativnom preoblikovanju socijalne mjere, provedenom općim aktom ovlaštenog tijela i reflektiranom u pojedinačnim rješenjima na način koji je u skladu s člankom 130. stavkom 1. točkom 1. ZUP-a, pa nije protivno načelu zaštite stečenih prava stranaka iz članka 13. ZUP-a.

20.12. Slijedom svega navedenog, Sud zaključuje da izmjena pojedinačne odluke tužiteljice nije dovela do povrede načela pravne sigurnosti svojstvenog članku 6. stavku 1. Konvencije, niti je bila protivna članku 13. ili članku 130. ZUP-a.

21. Sud je razmotrio i navode tužiteljice u kojima u bitnom tvrdi da su osporena rješenja predstavljala nedopušteno miješanje u njezin obiteljski život zajamčen člankom 8. Konvencije.

21.1. Sud najprije utvrđuje da novčana pomoć roditelju odgojitelju, iako nije zakonom zajamčeno pravo, predstavlja socijalnu mjeru koja može imati utjecaj na način organizacije obiteljskog života, osobito u obiteljima s više djece i skromnim imovinskim mogućnostima. Slijedom standarda iz predmeta Beeler protiv Švicarske (br. 78630/12, 11. listopada 2022.) i Belli i Arquier-Martinez protiv Švicarske (br. 65550/13, 11. prosinca 2018.), Sud prihvaća da izmjena i smanjenje ove pomoći može predstavljati miješanje u ostvarivanje obiteljskog života u smislu članka 8. stavka 1. Konvencije, jer utječe na organizaciju svakodnevnog života tužiteljice i njezine obitelji.

21.2. Međutim, svako miješanje mora se ocijeniti prema članku 8. stavku 2. Konvencije – je li bilo: propisano zakonom, usmjereno legitimnom cilju, te nužno u demokratskom društvu, odnosno razmjerno.

21.3. U konkretnom slučaju miješanje je imalo osnovu u mjerodavnom domaćem pravu – Odluci/22 donesenoj u okviru ovlasti Grada Zagreba – koja je bila objavljena, dostupna i predvidljiva, a njezina zakonitost potvrđena je u postupku kontrole općeg akta.

21.4. Sud također nalazi da je miješanje slijedilo legitimne ciljeve, uključujući redefiniranje pronatalitetne politike Grada, osiguranje fiskalne održivosti, povećanje vrtićkih kapaciteta i olakšavanje reintegracije korisnika mjere na tržište rada. Europski sud za ljudska prava u predmetima M i Belli prihvatio je da mjere vezane uz ograničavanje ili preoblikovanje socijalnih naknada mogu legitimno težiti gospodarskoj dobrobiti zemlje, socijalnoj solidarnosti i zaštiti prava drugih.

21.5. Pri ocjeni razmjernosti Sud posebno uzima u obzir navode tužiteljice, no istodobno polazi od toga da države – pa tako i jedinice lokalne samouprave – uživaju široku slobodu procjene u području socijalne politike. Ta sloboda može biti ograničena samo ako su mjere očito nerazmjerne ili ako osobu izlažu pojedinačnom i prekomjernom teretu.

21.6. Osporena mjera djeluje isključivo za buduće razdoblje, bez retroaktivnog učinka i bez ikakve obveze povrata već isplaćenih sredstava. Novčana pomoć nije u cijelosti ukinuta, već je trajanje skraćeno i iznos postupno smanjen kroz prijelazno razdoblje, što ublažava intenzitet zadiranja. Odluku/22 prate kompenzacijske mjere, uključujući proširenje vrtićkih kapaciteta i mjere za olakšavanje ulaska ili povratka na tržište rada. Sud napominje da konkretno namjensko trošenje pojedinih proračunskih stavki nije odlučna činjenica za zakonitost osporenog pojedinačnog akta donesenog radi usklađenja s važećim općim aktom, već se pitanje legitimnog cilja i javnog interesa ocjenjuje se na razini normativne mjere i njezinih razumno predvidivih ciljeva, a ne kroz dokazivanje svake pojedine proračunske transakcije.

21.7. Uvažavajući sve okolnosti, Sud zaključuje da, iako izmjena uvjeta korištenja novčane pomoći nedvojbeno utječe na financijsku situaciju tužiteljice i njezine obitelji, ništa ne pokazuje da promjena doseže prag „pojedinačnog i prekomjernog tereta“ koji bi bio nespojiv s člankom 8. Konvencije. Mjera ne narušava samu bit obiteljskog života, ne sprječava tužiteljicu u brizi o djeci, niti nameće nesavladive uvjete za organizaciju obiteljskog života.

21.8. Slijedom navedenog Sud nalazi da je miješanje u pravo tužiteljice na poštovanje obiteljskog života bilo zakonito, slijedilo je legitimne ciljeve i bilo razmjerno u smislu članka 8. stavka 2. Konvencije, te stoga nije došlo do povrede članka 8. Konvencije.

22. Tužiteljici je pojedinačnom odlukom priznato pravo na novčanu pomoć roditelju odgojitelju, u opsegu i pod uvjetima propisanima tada važećom Odlukom o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja. Takvo pravo, premda se u sudskoj praksi smatra „vlasničkim interesom“ u smislu članka 1. Protokola br. 1 uz Konvenciju, nije pravo u „klasičnom“ zakonskom smislu, već oblik financijske pomoći koju jedinica lokalne samouprave može uvesti, mijenjati ili ukinuti u okviru svoje socijalne politike. Na to izrijekom upućuju presude Visokog upravnog suda broj: Usoz-8/22-68 od 5. srpnja 2022. i Usoz-143/22-91 od 27. veljače 2023., kao i odluka Ustavnog suda broj:

U-III-1744/2023 od 14. studenoga 2023. Sudovi su jasno utvrdili da predmetna mjera predstavlja izraz političke odluke Gradske skupštine, a ne zakonom zajamčeno socijalno pravo.

22.1. Izmjenom pojedinačne odluke tužiteljice, donesene radi usklađenja s Odlukom/22., došlo je do miješanja u njezin „vlasnički interes“, i to na način da je skraćeno trajanje prava te izmijenjena visina pomoći u budućem razdoblju. Međutim, Sud utvrđuje da je takvo miješanje imalo osnovu u mjerodavnom domaćem pravu, slijedilo legitiman cilj te je razmjerno.

22.2. Odluku/22 donijela je Gradska skupština Grada Zagreba u okviru ovlasti koje proizlaze iz članka 130. Ustava i članka 41. Statuta Grada Zagreba. Odluka je objavljena, dostupna i primjenjiva te je prošla test zakonitosti pred Visokim upravnim sudom (Usoz-143/22-91) te ustavnosti pred Ustavnim sudom (U-III-1744/2023). Time je ispunjen zahtjev predvidljivosti i zakonitosti iz članka 1. Protokola br. 1.

22.3. Ciljevi Odluke/22 nesporno su javni i legitimni, a uključuju: redefiniranje lokalne demografske i socijalne politike, racionalno upravljanje javnim sredstvima, povećanje dostupnosti mjesta u dječjim vrtićima te olakšavanje povratka roditelja odgojitelja na tržište rada.

22.4. Ključno pitanje jest je li miješanje uspostavilo „poštenu ravnotežu“ između javnog interesa i interesa tužiteljice. Sud nalazi da jest, iz sljedećih razloga. Izmjene se odnose isključivo na buduće razdoblje, dakle nema retroaktivnog učinka. Tužiteljica nije dužna ništa vratiti, nije izgubila ranije isplaćena sredstva i nije pogođena mjerom unatrag. Takvo je miješanje izrijekom dopušteno prema stajalištima ESLJP-a u predmetu Hasani protiv Hrvatske, gdje je Sud utvrdio da skraćivanje trajanja već priznatog prava iz sustava socijalnog osiguranja ne predstavlja povredu, kada se tiče samo budućih učinaka.

22.5. Tužiteljica nije ostala bez svake pomoći. I dalje je zadržala pravo na novčanu pomoć do navršene sedme godine života najmlađeg djeteta te prima pomoć kroz prijelazno razdoblje s postupnim smanjenjem iznosa.

22.6. Odluka/22 sadržava dulje prijelazno razdoblje u odnosu na ranije izmjene iz 2021., a prate ju mjere za povećanje kapaciteta vrtića te mjere za olakšavanje zapošljavanja korisnika. Ustavni sud je izričito ocijenio da su ove mjere primjerene i da osiguravaju ravnotežu između prava korisnika i javnog interesa.

22.7. Za razliku od predmeta Čakarević protiv Hrvatske, gdje je podnositeljici naložen povrat već primljenih sredstava, te je time nosila puni teret pogreške države, ovdje nema povrata te nema pogreške tijela javne vlasti koju korisnik mora snositi.

22.8. Predmet Moskal protiv Poljske predstavlja specifičan i činjenično izniman slučaj u sudskoj praksi Europskog suda za ljudska prava, u kojem povreda članka 1. Protokola br. 1 uz Konvenciju nije utvrđena zbog same činjenice izmjene ili ukidanja socijalnog prava, nego zbog načina, vremena i posljedica za konkretnu podnositeljicu zahtjeva. Ključni element presude Moskal bio je zaključak Suda da nije postignuta pravična ravnoteža između zahtjeva općeg interesa i zaštite prava pojedinca, jer je na podnositeljicu zahtjeva stavljen prekomjeran teret.

22.9. U predmetu Moskal socijalna naknada (prijevremena mirovina) bila je priznata pogreškom samog tijela socijalnog osiguranja, bez ikakve krivnje ili doprinosa podnositeljice, koja je postupala u dobroj vjeri. Nakon proteka određenog vremena, nadležno tijelo je, pozivajući se na vlastitu pogrešku, retroaktivno i s trenutačnim učinkom ukinulo pravo, pri čemu podnositeljica nije imala osiguranu nikakvu alternativnu socijalnu zaštitu. Posljedica takvog postupanja bila je trenutni i potpuni gubitak jedinog izvora prihoda, dugotrajna pravna i socijalna nesigurnost, višegodišnje razdoblje bez ikakvih primanja te tek naknadno priznanje znatno niže naknade, i to bez kamata. Sud je osobito naglasio i povredu načela dobre uprave, jer vlasti nisu djelovale pravodobno, dosljedno i s potrebnom skrupuloznošću u situaciji koja se odnosila na egzistencijalno važno pravo.

22.10. Nasuprot tome, u predmetima koji se odnose na novčanu pomoć roditelju odgojitelju, uključujući i ovaj konkretni slučaj, ne postoje odlučujuće činjenične i pravne okolnosti koje su bile temelj utvrđenja povrede u predmetu Moskal.

22.11. Prije svega, u ovom predmetu ne radi se o ispravljanju pogreške javnopravnog tijela, niti o naknadnom poništavanju prava na novčanu pomoć. Pravo na novčanu pomoć roditelju odgojitelju bilo je zakonito priznato u trenutku donošenja pojedinačne odluke, a kasnija izmjena ne dovodi u pitanje zakonitost ni valjanost tog rješenja za razdoblje u kojem je ono proizvelo svoje učinke. Time je bitno naglasiti da ne dolazi do retroaktivnog poništavanja prava (ex tunc), već do promjene s djelovanjem za budućnost (ex nunc).

22.12. Nadalje, izmjena pravnog režima u ovom predmetu ne rezultira trenutačnim i potpunim gubitkom socijalne naknade. Za razliku od situacije u predmetu Moskal, ovdje je predstavničko tijelo jedinice lokalne samouprave predvidilo prijelazno razdoblje, postupno smanjenje iznosa pomoći i vremenski ograničeno zadržavanje prava, kao i kompenzacijske mjere usmjerene na ublažavanje posljedica promjene (mjere zapošljavanja, proširenje kapaciteta predškolskih ustanova, olakšavanje povratka na tržište rada). Upravo izostanak takvih prijelaznih i ublažavajućih mjera bio je jedan od ključnih razloga zbog kojih je Sud u predmetu Moskal zaključio da ravnoteža nije postignuta.

22.13. Također, u ovom predmetu nije utvrđeno da bi tužiteljica ostala bez ikakvih sredstava za život „preko noći“, niti da bi se našla u situaciji potpune socijalne nezaštićenosti usporedive s onom iz predmeta Moskal. Iako mjera nesporno može imati različit intenzitet učinka na pojedine korisnike, sama činjenica da mjera ne pogađa sve adresate jednako ne znači automatski da je riječ o prekomjernom individualnom teretu. Za takav zaključak bilo bi potrebno postojanje osobito otegotnih, konkretnih i dokazivih okolnosti koje bi pokazale da je upravo u slučaju konkretne tužiteljice narušena pravična ravnoteža, što u ovom postupku nije utvrđeno.

22.14. Dodatno, valja istaknuti i različit normativni kontekst dvaju predmeta. U predmetu Moskal radilo se o pravu iz sustava socijalnog osiguranja, koje ima snažniju zakonsku utemeljenost i veću razinu stabilnosti. Suprotno tome, novčana pomoć roditelju odgojitelju predstavlja socijalnu mjeru koja nije zakonom zajamčeno pravo, već proizlazi iz diskrecijske socijalne politike jedinice lokalne samouprave.

22.15. Slijedom svega navedenog, standard proporcionalnosti razvijen u predmetu Moskal protiv Poljske ne može se mehanički primijeniti na ovaj slučaj. U ovom predmetu nedostaje kumulacija elemenata koja je bila odlučujuća za utvrđenje povrede u predmetu Moskal: nema retroaktivnosti, nema ispravka pogreške vlasti, nema trenutačnog i potpunog gubitka jedinog izvora prihoda, nema dugotrajnog razdoblja bez ikakve socijalne zaštite, a postoje prijelazne i kompenzacijske mjere. Stoga se ne može zaključiti da je na tužiteljicu stavljen pojedinačni i prekomjerni teret, niti da je narušena pravična ravnoteža između javnog interesa i zaštite njezinih prava u smislu članka 1. Protokola br. 1 uz Konvenciju.

22.16. Sud zaključuje da je miješanje u pravo tužiteljice bilo je zakonito, usmjereno legitimnom cilju, provedeno unutar široke slobode procjene jedinice lokalne samouprave te razmjerno, jer nije zadiralo u već ostvarena prava te je ublaženo prijelaznim razdobljem i kompenzacijskim mjerama. Stoga nije došlo do povrede članka 1. Protokola br. 1 uz Konvenciju.

23. Tužiteljica je isticala da je za odlučivanje o pravnom lijeku protiv prvostupanjskog rješenja nadležno ministarstvo, a ne gradonačelnik, te je predlagala ekscepciju nezakonitosti i/ili prekid spora radi upućivanja zahtjeva Visokom upravnom sudu.

23.1. Sud ponavlja da je zakonitost članka 10. Odluke/18 bila predmet odlučivanja Visokog upravnog suda u postupku objektivne kontrole (Usoz-254/2023- 7), uz zaključak da propisani pravni lijek ne onemogućuje sudsku zaštitu jer je nakon odluke o prigovoru dopušten upravni spor pred sudom pune jurisdikcije, uz mogućnost žalbe Visokom upravnom sudu pod zakonskim pretpostavkama. Slijedom učinka čl. 10. st. 2. ZUS-a, sud ne nalazi osnovu za ponavljanje kontrole istih normi kroz ekscepciju nezakonitosti.

23.2. I kada bi se hipotetski prihvatilo da je u konkretnom slučaju došlo do postupovne nepravilnosti u pogledu tijela koje je odlučivalo o pravnom lijeku, takva nepravilnost sama po sebi ne znači automatsku nezakonitost rješenja o upravnoj stvari, nego je relevantna tek ako je riječ o povredi koja je mogla utjecati na zakonitost prvostupanjskog rješenja. U okolnostima ovog predmeta sud utvrđuje da je tužiteljici osigurana djelotvorna sudska zaštita u subjektivnom upravnom sporu pune jurisdikcije, u kojem sud ispituje zakonitost pojedinačnog akta i, po potrebi, sam odlučuje o prigovoru. Stoga se eventualna nepravilnost u vezi s odlučivanjem o pravnom lijeku, promatrana u kontekstu cjelokupnog sustava pravne zaštite, ne može smatrati povredom koja bi dovela do drukčijeg rješenja upravne stvari ili do uskraćivanja sudske kontrole, pa sama po sebi ne predstavlja razlog za poništenje prvostupanjskog rješenja. Ako bi se takav propust i utvrdio, njegova bi eventualna procesna posljedica bila vezana uz drugostupanjski akt, a ne uz meritum prvostupanjskog rješenja koje je doneseno primjenom mjerodavne materijalne norme.

24. Sud prihvaća kao nesporno da je tužiteljica u upravnom postupku, uz prigovor, podnijela i zahtjev za izuzeće gradonačelnika zbog tog što je on predlagatelj općeg akta (Odluke 25/22.) i zbog njegovog javnog iznošenja stavova o svrhovitosti mjere odgojitelj, a da o tom zahtjevu nije donesena posebna odluka prije donošenja drugostupanjskog rješenja. Međutim, sama ta okolnost ne dovodi automatski do nezakonitosti osporenog rješenja, iz sljedećih razloga.

24.1. Izuzeće službene osobe je postupovno jamstvo kojim se osigurava nepristranost odlučivanja u upravnom postupku. Propust da se o zahtjevu za izuzeće odluči prije donošenja rješenja o pravnom lijeku predstavlja nepravilnost u vođenju postupka. Međutim, u upravnom sporu takav propust može dovesti do poništenja upravnog akta samo ako je riječ o povredi koja je, s obzirom na okolnosti konkretnog slučaja, mogla utjecati na drugačije rješavanje upravne stvari.

24.2. Sud ne prihvaća tvrdnju da je neodlučivanje o zahtjevu za izuzeće samo po sebi automatski i bez daljnjeg bitna povreda pravila postupka koja nužno vodi poništenju. Sud je dužan ocijeniti je li tužiteljica učinila objektivno opravdanom sumnju u nepristranost službene osobe te postoji li uzročna veza između tog postupovnog propusta i sadržaja osporenog rješenja, odnosno pravičnosti postupka u cjelini. U tom okviru sud razmatra sve razloge na koje se tužiteljica pozvala.

24.3. U konkretnom slučaju, drugostupanjsko rješenje doneseno je primjenom općeg akta (Odluke/22.) čije su relevantne odredbe normativno određene i ne ostavljaju prostor diskrecijskom odlučivanju o ishodu u odnosu na tužiteljicu, pri čemu drugostupanjsko tijelo nema ovlast ocjenjivati zakonitost općeg akta, nego je dužno primijeniti važeću normu. Stoga, iako je zahtjev za izuzeće morao biti riješen na propisani način, sud utvrđuje da postupovni propust nije mogao utjecati na sadržaj odluke u njezinoj upravnoj stvari, jer odluka o njezinim pravima nije ovisila o osobnoj procjeni, vrijednosnom sudu ili dokaznoj ocjeni drugostupanjskog tijela.

24.4. Sudjelovanje političkog dužnosnika u oblikovanju javne politike, predlaganje općeg akta ili sudjelovanje u postupku njegova donošenja, samo po sebi ne predstavlja automatski i u svakoj situaciji objektivno opravdan razlog za sumnju u nepristranost pri kasnijoj primjeni tog akta u pojedinačnim upravnim stvarima. Pritom je odlučno razlikovati situacije u kojima ista osoba ili tijelo naknadno odlučuje o zakonitosti normativnog okvira koji je prethodno oblikovalo, od situacije u kojoj se radi o vezanoj primjeni opće norme u pojedinačnom predmetu uz osiguranu punu sudsku kontrolu zakonitosti pojedinačnog akta. U ovom predmetu drugostupanjsko rješenje ne predstavlja sudsku kontrolu općeg akta odnosno preispitivanje njegove zakonitosti, nego njegovu primjenu.

24.5. Ni javni istupi političkog dužnosnika o svrhovitosti, ciljevima ili opravdanosti određene mjere, bez dodatnih okolnosti koje bi upućivale na osobnu uključenost u konkretan predmet ili na donošenje odluke na temelju osobne prosudbe umjesto primjene norme, ne čine sami po sebi objektivno opravdanu sumnju u nepristranost u pojedinačnoj upravnoj stvari koja se rješava vezanom primjenom općeg akta. Slijedom toga, dokazni prijedlog čitanjem medijskih članaka, odnosno utvrđivanjem sadržaja javnih istupa, sud odbija kao neodlučan za ishod spora, jer i kada bi potvrdio navode tužiteljice o postojanju negativnih stavova, takva činjenica, u okolnostima konkretne vezane primjene norme i izostanka diskrecijskog prostora, ne bi mogla dovesti do drukčije odluke o upravnoj stvari. Odbijanje neodlučnog dokaza ne predstavlja povredu kontradiktornosti ili jednakosti oružja, nego procesno dopušteno usmjerenje dokaznog postupka na odlučne činjenice. Pritom se naglašava da tužiteljica nije učinila vjerojatnim postojanje dodatnih okolnosti koje bi javne istupe povezale s njezinim konkretnim predmetom (npr. osobno postupanje prema tužiteljici, posebni interes u njezinoj stvari, instruiranje o ishodu), pa se predloženi dokazni prijedlozi svode na utvrđivanje općih političkih stavova o javnoj mjeri, što u okolnostima vezane primjene općeg akta ne može biti odlučno za ishod.

24.6. Sud ne nalazi uzročnu vezu između istaknutog propusta (neodlučivanja o izuzeću) i sadržaja osporene odluke. U konkretnom slučaju, s obzirom na normativno determiniran ishod i izostanak elemenata koji ovise o slobodnoj prosudbi ili ocjeni dokaza, sud utvrđuje da tužiteljica nije pokazala da bi postupovni propust mogao dovesti do drukčijeg rješenja upravne stvari. Stoga se radi o postupovnoj nepravilnosti koja, u konkretnim okolnostima, nije bila od utjecaja na zakonitost osporenog rješenja. Osim izostanka uzročne veze s ishodom, Sud utvrđuje i da razlozi na koje se tužiteljica poziva (predlaganje općeg akta i javni istupi o mjeri) ne dosežu razinu objektivno opravdane sumnje u nepristranost u konkretnom predmetu, imajući u vidu da se ne radi o odlučivanju o zakonitosti općeg akta, nego o njegovoj primjeni uz naknadnu sudsku kontrolu.

24.7. Tužiteljici je osigurana sudska zaštita: mogla je osporavati zakonitost općeg akta u objektivnom upravnom sporu te osporavati zakonitost pojedinačnog akta u subjektivnom upravnom sporu, pri čemu je u okviru ovog spora mogla iznijeti sve razloge vezane uz institut izuzeća i nepristranost drugostupanjskog tijela. Sud je te razloge razmotrio kroz kriterij odlučnosti i mogućeg utjecaja na zakonitost odluke i pravičnost postupka.

24.8. Iako o zahtjevu za izuzeće nije donesena posebna odluka u upravnom postupku, sud je u ovom upravnom sporu ispitao sve navode tužiteljice koji se odnose na nepristranost drugostupanjskog tijela. Time je osigurana sudska kontrola koja je, s aspekta prava na djelotvorni pravni lijek i pošteno suđenje, funkcionalni ekvivalent kontrole odluke o izuzeću. Stoga postupovni propust tijela nije doveo do uskraćivanja sudske zaštite. Time je, unatoč propustu upravnog tijela da o izuzeću odluči prije donošenja rješenja, osigurana sudska kontrola prigovora o nepristranosti kroz ovaj spor, jer je Sud ocijenio postoji li objektivno opravdana sumnja u nepristranost i može li eventualni propust imati utjecaj na zakonitost i pravičnost postupka u cjelini.

25. Sud je ispitao navode tužiteljice kojima osporava nepristranost i neovisnost službene osobe koja je vodila prvostupanjski postupak te ocijenio da isti nisu osnovani.

25.1. U članku 24. ZUP-a propisani su razlozi obveznog i fakultativnog izuzeća službene osobe. Razlozi obveznog izuzeća taksativno su nabrojeni te se odnose na situacije u kojima postoji osobna povezanost službene osobe s predmetom ili strankom, dok fakultativno izuzeće dolazi u obzir kada postoje konkretne okolnosti koje objektivno dovode u sumnju nepristranost službene osobe. Iz same zakonske norme proizlazi da se zahtjev za izuzeće mora temeljiti na određenim i individualiziranim činjenicama vezanim uz konkretnu službenu osobu i konkretni predmet.

25.2. Tužiteljica svoju tvrdnju o nepostojanju neovisnosti temelji na normativnom ustrojstvu gradskih upravnih tijela, ističući da su službene osobe hijerarhijski podređene gradonačelniku i vezane njegovim uputama. Međutim, sama činjenica hijerarhijske organizacije uprave i obveze službenika da postupaju u okviru zakonom propisanog sustava odgovornosti i nadzora ne predstavlja okolnost koja bi, sama po sebi, dovodila u sumnju nepristranost u pojedinom predmetu. Takva organizacija svojstvena je svakom upravnom sustavu te ne može biti razlog za zaključak da službene osobe u pravilu nisu nepristrane.

25.3. Standard objektivne sumnje u nepristranost pretpostavlja postojanje konkretnih i individualiziranih okolnosti iz kojih bi razuman i objektivan promatrač mogao zaključiti da postoji stvarna mogućnost pristranog odlučivanja u određenom predmetu. U ovom slučaju tužiteljica nije navela postojanje konkretnih uputa, pritisaka, osobnih odnosa ili interesa službene osobe u vezi s predmetnom upravnom stvari, već svoje tvrdnje temelji isključivo na općim značajkama organizacije uprave. Takve općenite tvrdnje nisu dostatne za primjenu članka 24. stavka 3. ZUP-a.

25.4. Sud je ocijenio pravno nerelevantnim dokazni prijedlog za ispitivanje službene osobe o unutarnjem ustrojstvu i hijerarhiji tijela, jer se radi o činjenicama koje proizlaze iz propisa, niti su odlučne za ocjenu postojanja razloga za izuzeće u konkretnom predmetu.

25.5. Slijedom navedenog, sud nalazi da u postupku nije učinjena povreda članka 24. ZUP-a te da navodi tužiteljice o neovisnosti i nepristranosti službene osobe nisu osnovani.

26. Tužbeni navod da je osporeno drugostupanjsko rješenje nezakonito jer ne sadrži vlastoručni potpis donositelja sud ocjenjuje neosnovanim. Prema članku 98. stavku 1. ZUP-a, potpis je sastavni dio rješenja, pri čemu ZUP ne propisuje grafičku formu potpisa, njegovu čitljivost, ispis imena i prezimena niti obvezu podudarnosti s potpisnim uzorcima kao uvjet valjanosti rješenja. Funkcija potpisa jest potvrda autorstva i volje nadležnog donositelja. U konkretnom slučaju drugostupanjsko rješenje sadrži oznaku donositelja (gradonačelnika) i potpis na mjestu predviđenom za potpis, čime je ispunjena formalna pretpostavka iz članka 98. ZUP-a.

26.1. Osporavano rješenje predstavlja javnu ispravu izdanu u propisanom postupku te uživa pretpostavku vjerodostojnosti i pravilnosti u pogledu autorstva označenog donositelja, dok se suprotno ne učini ozbiljno vjerojatnim konkretnim i objektivnim pokazateljima. Sama tvrdnja o grafičkoj nepodudarnosti potpisa u odnosu na druge isprave, bez dodatnih objektivnih indicija, nije dostatna za obaranje navedene pretpostavke. U tom okviru valja razlikovati činjenicu da akt može biti pripremljen od stručnih službi, od pravno relevantne tvrdnje da akt nije donio označeni nadležni donositelj. Tužiteljica nije učinila vjerojatnim potonje.

26.2. Tužiteljica je ukazivala na razlike u grafičkom izgledu potpisa te na sadržaj javnog istupa iz kojeg zaključuje da gradonačelnik „osobno ne rješava“ prigovore. Takvi navodi predstavljaju indicije koje, same za sebe, ne čine dovoljno čvrstu i konkretiziranu osnovu za zaključak da potpis na osporenom rješenju ne potječe od označenog donositelja ili da odluku nije donijelo nadležno tijelo. Činjenica da druge službene osobe mogu obavljati poslove pripreme, obrade ili tehničke izrade akta ne dovodi sama po sebi u pitanje autorstvo, nadležnost i valjanost rješenja označenog donositelja. Štoviše, navod o javnom istupu da gradonačelnik „osobno ne rješava“ prigovore, i kada bi bio utvrđen, ne bi sam po sebi dokazivao da osporeni akt nije donio označeni donositelj, jer se takva izjava razumno može odnositi na organizaciju pripremnih radnji i obradu predmeta, a ne na formalno donošenje akta.

26.3. Sud stoga odbija dokazne prijedloge tužiteljice (potpisni karton, očitovanja, medijske snimke) kao nerazmjerne i neodlučne, jer tužiteljica nije iznijela dovoljno konkretizirane i objektivne okolnosti koje bi ozbiljno dovele u pitanje pretpostavku vjerodostojnosti javne isprave, pa bi provođenje takvih dokaza imalo obilježje općeg izvida bez dostatne činjenične osnove.

27. Slijedom navedenog, odlučeno je kao u točki I. izreke ove presude primjenom odredbe članka 116. stavak 2. ZUS-a.

28. O troškovima upravnog spora, Sud je odlučio na temelju odredbe članka 147. stavka 1. ZUS-a, prema kojoj stranka koja izgubi spor u cijelosti snosi sve troškove spora, ako zakonom nije drukčije propisano. Kako tužiteljica nije uspjela u ovom upravnom sporu, nema zakonskog osnova udovoljiti njenom zahtjevu za nadoknadu troškova upravnog spora. Stoga je Sud odlučio kao u točki II. izreke.

U Zagrebu, 24. prosinca 2025.

Sudac:

Ante Drezga

Uputa o pravnom lijeku:

Protiv ove presude dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog suda u roku od 15 dana od dana dostave presude.

DNA:

1. Odvjetnica Maja Topić – elektroničkim putem

2. Grad Zagreb – elektroničkim putem

3. U spis