REPUBLIKA HRVATSKA

UPRAVNI SUD U ZAGREBU

Zagreb, Avenija Dubrovnik 6

Poslovni broj: Us I-5334/2024-5

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Upravni sud u Zagrebu, po sucu toga suda Anti Drezgi te Branki Crnogorac, zapisničarki, u upravnom sporu tužiteljice ŠP iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], koju zastupa opunomoćenica Marija Palić, odvjetnica u Zagrebu, Jordanovac 15, protiv tuženika Grada Zagreba, Gradonačelnika, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, OIB: 61817894937, radi usklađivanja novčane pomoći za roditelja odgojitelja, 24. prosinca 2025.,

p r e s u d i o  j e

I. Odbija se tužbeni zahtjev za poništavanje rješenja Grada Zagreba, Gradonačelnika, KLASA: UP/II-551-06/23-014/659, URBROJ: 251-02-01/001-23-5 od 31. srpnja 2023. i rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektor za socijalnu politiku, Odjel za demografski razvoj, Odsjek za pronatalitetnu politiku, KLASA: UP/I-551-06/22- 013/803, URBROJ: 251-09-22-1/003-23-8 od 22. svibnja 2023.

II. Odbija se tužiteljičin zahtjev za naknadu troškova upravnog spora.

Obrazloženje

1. Osporavanim rješenjem tuženika, KLASA: UP/II-551-06/23-014/659, URBROJ: 251-02-01/001-23-5 od 31. srpnja 2023., odbijen je tužiteljičin prigovor podnesen protiv rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektor za socijalnu politiku, Odjel za demografski razvoj, Odsjek za pronatalitetnu politiku, KLASA: UP/I-551-06/22- 013/803, URBROJ: 251-09-22-1/003-23-8 od 22. svibnja 2023., kojim je zamijenjeno rješenje Grada Zagreba, Ureda za obrazovanje, kulturu i sport, KLASA: UP/I-551- 06/16-013/1868, URBROJ: 251-10-01-16-2 od 13. prosinca 2016., u dijelu koji glasi: „Novčana pomoć će se isplaćivati mjesečno u visini prosječnog iznosa neto mjesečne plaće u Republici Hrvatskoj prema zadnjim objavljenim podacima Državnog zavoda za statistiku prije isplate novčane pomoći, umanjenog za pripadajuće doprinose, porez i prirez, počev od 9. studenoga 2016. godine. Pravo na novčanu pomoć prestaje sukladno odredbama članka 6. Odluke.“ - novim dijelom rješenja koje glasi: „Tužiteljici, novčana pomoć isplaćuje se mjesečno i to: do 31. ožujka 2023. u iznosu od 65% prosječne bruto plaće djelatnika u gospodarstvu Grada Zagreba za razdoblje I. -VIII mjeseca prethodne godine; od 1. travnja 2023. do 30. lipnja 2023., u iznosu neto minimalne plaće za 2023. u Republici Hrvatskoj; od 1. srpnja 2023., do prestanka novčane pomoći sukladno članku 7. Odluke u iznosu od 50% neto minimalne plaće za tekuću godinu u Republici Hrvatskoj. Novčana pomoć prestaje 30. rujna 2023., korisniku čije je dijete za koje je ostvarena novčana pomoć navršilo 7 godina ili će do 30. rujna 2023., navršiti 7 godina; posljednjeg dana u mjesecu u kojem je dijete za koje je ostvarena novčana pomoć navršilo 7 godina, korisniku čije će dijete navršiti 7 godina nakon 30. rujna 2023.; posljednjeg dana u mjesecu u kojem je odjavljeno prebivalište u [adresa] ili je evidentiran privremeni odlazak iz Republike Hrvatske korisnika ili djece; posljednjeg dana u mjesecu u kojem je podnesen zahtjev za prestankom novčane pomoći od strane korisnika; posljednjeg dana u mjesecu u kojem su dijete za koje je ostvarena novčana pomoć ili ostala djeca ispisani iz osnovne škole na području Grada Zagreba ili Zagrebačke županije; posljednjeg dana u mjesecu u kojem se navršava šest mjeseci od kada je preminulo dijete za koje je ostvarena novčana pomoć.“

2. Tužiteljica u tužbi u bitnom ističe da su osporena rješenja nezakonita jer se temelje na Odluci o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba 25/22), čija je zakonitost bila predmet ocjene u postupku pred Visokim upravnim sudom, dovršenog presudom Usoz-143/22. Međutim, tužiteljica navodi da je protiv navedene presude pokrenula postupak pred Ustavnim sudom Republike Hrvatske, zbog čega smatra da je odlučivanje tuženika bilo preuranjeno te doneseno bez razmatranja relevantnih ustavnopravnih pitanja. Tužiteljica nadalje tvrdi da je izmjenama Odluke i osporenim pojedinačnim aktima bitno umanjeno ranije priznato pravo na novčanu pomoć, čime je povrijeđeno njezino ustavno pravo na zaštitu osobnog i obiteljskog života iz članka 35. Ustava te načelo pravne sigurnosti. Kao majka sedmero maloljetne djece, navodi da je financijsku i životnu organizaciju u cijelosti temeljila na ranije priznatim pravima, osobito na rješenju od 15. prosinca 2016., kojim joj je priznata novčana pomoć u visini prosječne neto plaće. Poziva se i na sudsku praksu, osobito presudu Visokog upravnog suda Usoz-8/22-68, u kojoj je izraženo pravno shvaćanje o legitimnim očekivanjima korisnika prava iz sustava roditelja odgojitelja. Tužiteljica smatra da su osporena rješenja u suprotnosti s tim shvaćanjem. Ističe da su joj ranija prava bila pravomoćno priznata te da naknadna promjena općeg akta ne može imati retroaktivni učinak koji zadire u već stečena subjektivna prava. Smatra da je tuženikovo postupanje suprotno načelima pravne sigurnosti, zabrani retroaktivnosti i zaštiti legitimnih očekivanja, kao općih načela domaćeg prava i prava Europske unije. Tužiteljica predlaže da sud poništi osporena rješenja te naloži tuženiku naknadu troškova upravnog spora sa zakonskim zateznim kamatama od dana donošenja presude.

3. Tuženik u odgovoru na tužbu se poziva na presude Visokog upravnog suda broj: Usoz-8/22 od 5. srpnja 2022., i Usoz-143/22 od 27. veljače 2023. Ističe da je u navedenim presudama Visoki upravni sud zauzeo stajalište da novčana pomoć roditeljima odgojiteljima nije klasično subjektivno pravo, već oblik financijske pomoći utemeljene na socijalnoj politici, koju javna vlast smije mijenjati. Sud je također utvrdio da korisnici nemaju legitimno očekivanje trajne nepromjenjivosti odredbi o roditelju odgojitelju te da Gradska skupština ima pravo mijenjati opseg i trajanje te pomoći u skladu s politikama predstavničke većine. Sud je nadalje utvrdio da izmjene općeg akta ne zadiru u prava ostvarena prije stupanja na snagu izmjena, već uređuju samo opseg prava u budućnosti. Pri tome su prihvaćene i kompenzacijske mjere propisane Odlukom 25/22 kao adekvatan način ublažavanja posljedica novog uređenja. Tuženik tvrdi da je tužiteljici pravo na novčanu pomoć priznato rješenjem iz 2016. ostalo na snazi, ali je rješenjem od 27. travnja 2023. zakonito izmijenjen dio koji se odnosi na iznos pomoći i razloge prestanka prava, sukladno novoj Odluci. Time se, prema stajalištu tuženika, ne dira u stečena prava za razdoblja prije stupanja na snagu izmjena, nego se uređuju prava ubuduće, što je u skladu sa stajalištima Visokog upravnog suda iz navedenih presuda. U odnosu na navod tužiteljice o pokretanju postupka pred Ustavnim sudom protiv Odluke 25/22, tuženik ističe da taj postupak nije od utjecaja na zakonitost pojedinačnih akata, jer presuda Visokog upravnog suda kojom je Odluka ocijenjena zakonitom već postoji, a ustavna tužba ne odgađa izvršenje Odluke niti utječe na njezinu primjenu u trenutku donošenja osporenih rješenja. Tuženik se protivi prijedlogu tužiteljice za saslušanje, smatrajući da se radi o isključivo pravnom pitanju koje je moguće riješiti bez održavanja rasprave. Po mišljenju tuženika, saslušanje stranke u takvom pravnom sporu suprotno je načelu učinkovitosti upravnog spora. Tuženik navodi da tužiteljica u tužbi nije iznijela nijedan novi, pravno relevantan razlog koji bi doveo u pitanje zakonitost osporenih rješenja, te predlaže da sud odbije tužbeni zahtjev i zahtjev za naknadu troškova upravnog spora.

4. Ocjenjujući zakonitost osporavanog rješenja Sud je pregledao sudski spis i spis tuženika te je 16. prosinca 2025. održao raspravu.

4.1. Sud je odbio prijedlog tužiteljice za prekid spora do donošenja odluke Europskog suda za ljudska prava u predmetu Golomejić protiv Hrvatske, koji se odnosi na opći akt, jer navedeno prema čl. 105. Zakona o upravnim sporovima (Narodne novine, broj: 36/24., dalje ZUS) nije razlog za prekid spora, već odluka Europskog suda za ljudska prava može biti razlog za obnovu spora sukladno čl. 137. st. 1. t. 1. ZUS-a.

4.2. Sud je razmotrio dokazni prijedlog tužiteljice za njezino saslušanje, predložen radi utvrđivanja njezinih osobnih, obiteljskih i socijalno-imovinskih okolnosti te radi ocjene posljedica smanjenja visine i skraćenja trajanja novčane pomoći roditelju odgojitelju na njezinu egzistenciju i egzistenciju njezine obitelji. Nakon razmatranja navoda tužbe i predloženih dokaza, Sud nalazi da navedeni dokazni prijedlog nije osnovan.

4.3. Naime, tužiteljica u tužbi iznosi tvrdnje da je majka sedmero maloljetne djece, da njezina obitelj raspolaže skromnim imovinskim prilikama, da su djeca financijski ovisna o predmetnoj novčanoj pomoći te da je skraćenje trajanja i smanjenje iznosa pomoći negativno utjecalo na njezinu životnu i financijsku sigurnost. Sud ne dovodi u pitanje da su takve okolnosti socijalno osjetljive i da svaka izmjena mjere socijalne politike može imati nepovoljne posljedice za njezine korisnike. Međutim, navedeni navodi izneseni su na općenitoj razini i ne sadrže konkretne okolnosti koje bi tužiteljicu izdvajale iz kruga ostalih adresata mjere roditelj odgojitelj.

4.4. Sud ističe da su okolnosti na koje se tužiteljica poziva – veći broj djece, oslanjanje kućanstva na predmetnu novčanu pomoć, skromne životne prilike i planiranje obiteljskog života na temelju priznate pomoći – uobičajene i tipične za znatan broj korisnika predmetne mjere. Sama činjenica da mjera socijalne politike ne pogađa sve adresate na istovjetan način, kao i da njezine posljedice mogu biti teže za neke korisnike, nije dostatna da bi se u svakom pojedinom slučaju provodilo saslušanje stranke.

4.5. Individualna ocjena razmjernosti i provođenje dokaznog postupka u tom smislu dolazi u obzir tek ako stranka iznese konkretne okolnosti koje upućuju na to da joj je primjenom opće mjere nametnut „pojedinačni i prekomjerni teret“. U konkretnom slučaju tužiteljica nije navela koje bi to konkretne činjenice trebalo utvrditi njezinim osobnim iskazom, niti je obrazložila na koji bi način upravo njezino saslušanje moglo dovesti do drukčije ocjene zakonitosti ili razmjernosti osporene mjere.

4.6. Sud napominje da teret iznošenja činjenica i predlaganja dokaza u upravnom sporu leži na stranci, pri čemu Sud nije ovlašten nagađati koje bi okolnosti mogle biti relevantne za odlučivanje. Saslušanje stranke u upravnom sporu ne predstavlja istražno sredstvo kojim bi se tek utvrđivalo koje bi činjenice mogle biti odlučne, već dokazno sredstvo usmjereno na provjeru i razjašnjenje već činjenično određenih navoda. U nedostatku konkretnih navoda i precizno usmjerenog dokaznog prijedloga, Sud nije dužan provoditi dokaz saslušanjem stranke radi općeg ispitivanja njezine životne situacije.

4.7. Sud nadalje primjećuje da tužiteljica nije dostavila isprave niti je precizno navela činjenice o svojem socijalno-imovinskom stanju, poput sastava kućanstva, izvora i visine prihoda članova obitelji, osnovnih troškova, statusa djece u sustavu obrazovanja ili zapošljivosti na tržištu rada, koje bi omogućile objektivnu i provjerljivu ocjenu njezine konkretne situacije. U takvim okolnostima osobni iskaz tužiteljice, bez prethodne konkretizacije činjenica i bez potkrepljenja ispravama, ne predstavlja primjereno dokazno sredstvo za utvrđivanje odlučnih činjenica u ovom upravnom sporu.

4.8. S obzirom na to da se predmetni spor u bitnome odnosi na pravna pitanja zakonitosti općeg akta i njegove primjene na pojedinačni slučaj, Sud nalazi da provođenje dokaza saslušanjem tužiteljice ne bi pridonijelo razjašnjenju odlučnih pitanja niti bi moglo utjecati na ishod spora. Stoga Sud, u skladu s načelom učinkovitosti upravnog spora i ovlaštenjem da odbije provođenje dokaza koji nisu nužni za donošenje odluke, odbija dokazni prijedlog za saslušanje tužiteljice kao nepotreban.

5. Tužbeni zahtjev nije osnovan.

6. Osporavanim rješenjem odbijen je prigovor tužiteljice protiv prvostupanjskog rješenja, kojim je izvršeno usklađivanje iznosa novčane pomoći za roditelja odgojitelja i utvrđeni novi razlozi prestanka prava, sukladno Odluci o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba, broj 25/22., dalje Odluka/22).

7. Pravomoćnim rješenjem iz 2016. godine tužiteljica je stekla pravo na novčanu pomoć u trajanju i iznosima utvrđenim tada važećom Odlukom o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba, broj 16/16. i 19/16.), ali je prvostupanjskim rješenjem izmijenjen dio koji se odnosi na visinu, razloge prestanka te trajanje pomoći, dok je samo pravo ostalo na snazi. Novi iznosi određeni su u tri razdoblja (do 31. ožujka 2023.; od 1. travnja 2023. – 30. lipnja 2023.; od 1. srpnja 2023. nadalje), uz druge razloge prestanka prava vezane uz dob djeteta, prebivalište, ispis iz škole i dr.

8. Visoki upravni sud u presudi broj Usoz-143/22-91 od 27. veljače 2023., pozivajući se na raniju presudu Usoz-8/22-68 od 5. srpnja 2022., jasno je utvrdio: da novčana pomoć roditeljima odgojiteljima nije pravo u klasičnom smislu, već oblik financijske pomoći koji proizlazi iz socijalne politike jedinice lokalne samouprave; da adresati Odluke nemaju legitimno očekivanje trajne nepromjenjivosti pravnog uređenja; da se radi o pravu temeljenom na solidarnosti, a ne na zakonskoj obvezi javne vlasti; da nema zabranjene retroaktivnosti jer se izmjene primjenjuju za buduće razdoblje; da skraćivanje trajanja mjere nije protivno načelu razmjernosti.

9. Ustavni sud je u odluci broj: U-III-1744/2023 od 14. studenoga 2023. razmatrao dopuštenost i osnovanost ustavnih tužbi podnesenih protiv presude Visokog upravnog suda donesene u postupku ocjene zakonitosti općeg akta (Odluka/22).

9.1. Ustavni sud u odluci broj: U-III-1744/2023 od 14. studenoga 2023. potvrdio je sljedeće: da novčana pomoć roditeljima odgojiteljima nije zakonsko pravo, već rezultat političke odluke Gradske skupštine; da lokalna samouprava ima ustavnu i statutarnu ovlast mijenjati tu mjeru (čl. 130. Ustava; čl. 41. st. 2. Statuta Grada Zagreba); da normativna intervencija ima legitiman cilj; da korisnici nemaju legitimno pravo očekivati da će pravno uređenje ostati nepromijenjeno; da je miješanje u imovinska prava provedeno pod uvjetima predviđenim zakonom i uz poštovanje kriterija predvidljivosti; da je razdoblje prilagodbe primjereno; da su kompenzacijske mjere primjerene i uspostavljaju ravnotežu između javnog interesa i položaja korisnika.

9.2. Predmet ocjene bio je ustavnopravni doseg miješanja u imovinska prava i legitimna očekivanja podnositelja, uz razmatranje zabrane retroaktivnosti, legitimnog cilja i razmjernosti mjere. Ustavni sud je potvrdio da je mjera „roditelj odgojitelj“ mjera socijalne politike iz članka 62. Ustava, a ne zakonom zajamčeno socijalno pravo iz prve kategorije ustavnih socijalnih prava. Zbog toga jedinice lokalne samouprave imaju širu slobodu procjene u njezinu uređenju, uključujući izmjenu ili postupno ukidanje, pod uvjetom poštovanja ustavnosti i zakonitosti.

9.3. Sud je ocijenio da Odluka/22 nema zabranjeno povratno djelovanje, već predstavlja dopuštenu kvaziretroaktivnost, jer djeluje na zatečene, ali još nedovršene pravne odnose, bez zadiranja u već isplaćena prava. Takvo miješanje dopušteno je ako je u javnom interesu, što je u ovom slučaju potvrđeno. Kao legitiman cilj prihvaćeni su razlozi pravednije raspodjele proračunskih sredstava, uklanjanja negativnih društvenih učinaka mjere (isključenost djece iz vrtića, dugotrajno izbivanje korisnica s tržišta rada, povećani rizik od siromaštva) te jačanje institucionalnih kapaciteta predškolskog odgoja.

9.4. U pogledu razmjernosti, Sud je prihvatio zaključak Visokog upravnog suda da je Odlukom/22 uspostavljena pravedna ravnoteža između javnog interesa i zaštite legitimnih očekivanja korisnika. Za razliku od ranije Odluke/21, Odluka/22 predviđa postupno ukidanje, dulje i diferencirano razdoblje prilagodbe te niz kompenzacijskih mjera (edukacije, potpore zapošljavanju i samozapošljavanju), pri čemu korištenje tih mjera ne dovodi do gubitka naknade do isteka propisanog razdoblja.

9.5. Sud je nadalje utvrdio da roditelji odgojitelji nisu dovedeni u neravnopravan položaj u odnosu na druge roditelje pri upisu djece u dječje vrtiće, jer im je Odlukom/22 omogućeno zadržavanje naknade do sedme godine djeteta uz istodobnu mogućnost upisa u vrtić. Stoga nema ustavne obveze uvođenja pozitivne diskriminacije, jer bi takve mjere druge roditelje dovele u nepovoljniji položaj, protivno članku 14. Ustava.

9.6. U odnosu na prigovore vezane uz potpore za samozapošljavanje, Ustavni sud je prihvatio ocjenu da su te mjere usporedive s državnim mjerama HZZ-a, da nisu nerazmjerne niti protivne poduzetničkoj slobodi, te da predstavljaju razumnu i ustavno prihvatljivu kompenzaciju. Sud se nije upuštao u ocjenu zakonitosti samog Zaključka o potporama, jer je takva ocjena u nadležnosti Visokog upravnog suda u postupku ocjene općih akata.

9.7. Zaključno, Ustavni sud je potvrdio da je Odluka/22 ustavnopravno prihvatljiva, jer je donesena u okviru ovlasti lokalne samouprave, ima legitiman cilj u javnom interesu, ne krši zabranu retroaktivnosti te uz kompenzacijske mjere postiže razmjernu ravnotežu između interesa zajednice i legitimnih očekivanja roditelja odgojitelja.

10. U ovom predmetu osporeno rješenje ne dira u iznose i razdoblja pomoći koja su tužiteljici pripadala do stupanja na snagu Odluke/22. Izmjene se odnose isključivo na budući opseg prava, što prema stajalištima Visokog upravnog suda i Ustavnog suda nije retroaktivno, nije povreda legitimnih očekivanja, nije povreda stečenog prava i nije nerazmjerno.

11. Sud je razmotrio pitanje je li izmjenom njezine pojedinačne odluke iz 2016. godine, povrijeđeno načelo pravne sigurnosti svojstveno članku 6. stavku 1. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda ("Narodne novine - Međunarodni ugovori" broj 18/97., 6/99. - pročišćeni tekst, 8/99. - ispravak, 14/02. i 1/06., u daljnjem tekstu: Konvencija), kao i članku 13. i članku 130. Zakona o općem upravnom postupku (Narodne novine, broj 47/09. i 110/21., dalje ZUP).

11.1. U konkretnom slučaju radi o pravu na novčanu pomoć roditelju odgojitelju koje je priznato pojedinačnim upravnim aktom. Međutim, Sud ističe da se pravna sigurnost u upravnim stvarima, ne razumije kao apsolutna nepromjenjivost svih učinaka pojedinačnog akta za budućnost, osobito kada su ta prava po svojoj naravi vezana uz promjenjivi normativni režim socijalne politike.

11.2. Prije svega, ne radi se o retroaktivnom preispitivanju zakonitosti ranijeg rješenja, već o normativnom preoblikovanju socijalne mjere za buduće razdoblje, što su Visoki upravni sud i Ustavni sud ocijenili dopuštenim u okviru ovlasti jedinice lokalne samouprave.

11.3. U tom smislu, predmet se bitno razlikuje od situacije u predmetu Moskal protiv Poljske, br. 10373/05 od 15. rujna 2009. U predmetu Moskal radilo se o tome da je mirovinsko tijelo, nakon proteka određenog vremena, poništilo već priznatu mirovinu pozivajući se na svoju raniju pogrešku u primjeni prava, pri čemu je podnositeljica ostala bez jedinog izvora prihoda, bez pravovremene i dosljedne reakcije vlasti i bez adekvatne kompenzacije, pa je Europski sud za ljudska prava (ESLJP) utvrdio da je pretrpjela „pojedinačni i prekomjerni teret“.

11.4. U ovom predmetu, za razliku od toga, nije riječ o ispravku „pogrešno“ dodijeljene naknade niti o retroaktivnom poništavanju već stečenih i ostvarenih iznosa, nego o promjeni općeg akta (Odluke Grada Zagreba) u okviru demokratski legitimne promjene socijalne politike, s djelovanjem za budućnost. Pojedinačna odluka iz 2016. ostaje valjano donesena u trenutku donošenja i proizvodi učinke za razdoblje do izmjene Odluke, a izmjena iz 2022. djeluje ex nunc, mijenjajući samo buduće trajanje i visinu pomoći.

11.5. Visoki upravni sud i Ustavni sud, u svojim odlukama su jasno istaknuli da novčana pomoć roditelju odgojitelju nije zakonom zajamčeno pravo, nego politički uvjetovana socijalna mjera, te da korisnici ne mogu imati legitimno očekivanje apsolutne nepromjenjivosti pravnog uređenja te mjere. Time su dali dovoljno jasne i argumentirane razloge zašto u konkretnom slučaju promjena općeg akta i posljedično usklađenje pojedinačnih odluka ne predstavlja povredu načela pravne sigurnosti, već dopuštenu normativnu korekciju za budućnost.

11.6. Sud nadalje nalazi da u konkretnom slučaju nije povrijeđeno načelo zaštite stečenih prava stranaka iz članka 13. ZUP-a.

11.7. Prema članku 130. stavku 1. ZUP-a zakonito rješenje kojim je stranka stekla kakvo pravo može se ukinuti u cijelosti ili djelomično, među ostalim, ako je ukidanje tog rješenja dopušteno zakonom (točka 1.). Zakonodavac može zakonom, kojim uređuje određeno upravno područje, propisati prestanak (potpun ili djelomičan) učinaka ranijih, zakonitih i pravomoćnih upravnih akata, s djelovanjem ex nunc. Ako su na temelju ranijeg propisa doneseni ovlašćujući upravni akti koji su postali pravomoćni, novijim se propisom – uz ispunjenje određenih pretpostavki – može predvidjeti da takva prava prestaju ili da se mijenjaju za ubuduće. U skladu s načelom a maiore ad minus, umjesto potpunog prestanka prava moguće je propisati i smanjenje visine priznate naknade i/ili skraćivanje njezina trajanja.

11.8. Visoki upravni sud je u presudi poslovni broj: Usoz-8/22-68 od 5. srpnja 2022. utvrdio, s jedne strane, da “nijedan zakon ne nalaže jedinici lokalne i područne (regionalne) samouprave uređivanje statusa roditelja odgojitelja odnosno davanje novčane pomoći za treće i/ili svako daljnje dijete” te da se radi o povlasticama koje je ranija gradska vlast dala određenoj kategoriji osoba u skladu sa svojom politikom (t. 147.), a s druge strane i “neupitno pravo predstavničkog tijela Grada Zagreba da uredi odnosno modificira novčanu pomoć roditelja odgojitelja (koju je, bez zakonske obveze, određenoj, usko određenoj, kategoriji osoba dala ranija gradska vlast) na način koji smatra odgovarajućim odnosno sukladnim s politikom predstavničke većine u Gradskoj skupštini Grada Zagreba” (t. 141.). Polazeći od tih stajališta, po ocjeni ovog Suda, pojam “zakona” iz članka 130. stavka 1. točke 1. ZUP-a valja razumijevati u širem smislu, tako da – u području samoupravnog djelokruga – obuhvaća i opće akte jedinice lokalne samouprave kojima se bez zakonske obveze uspostavljaju i uređuju pojedine novčane pomoći.

11.9. Drugim riječima, ako je općim aktom (Odlukom Grada) uopće uspostavljeno pravo na novčanu pomoć roditelju odgojitelju, bez zakonske obveze da se takvo pravo uvede, tada se istim takvim općim aktom smije propisati i prestanak ili promjenu (smanjenje iznosa, skraćenje trajanja) prava stečenog ranijim pojedinačnim rješenjem. Kao što zakonodavac može zakonom mijenjati ili ukidati prava koja je sam uveo zakonom, tako i “lokalni zakonodavac” – predstavničko tijelo Grada – može unutar svojeg samoupravnog djelokruga mijenjati ili ukidati prava koja je sam uveo općim aktom. Bilo bi protivno logici i ustavnom jamstvu lokalne samouprave zaključiti da država smije mijenjati i ukidati prava koja dodjeljuje zakonom, a da jedinica lokalne samouprave nema jednako ovlaštenje u odnosu na prava koja dodjeljuje vlastitim općim aktima.

11.10 Slijedom toga, odredbe članaka 3., 4. i 6. Odluke/22, kojima je propisano skraćenje trajanja i smanjenje iznosa novčane pomoći roditelju odgojitelju te obveza nadležnog gradskog upravnog tijela da po službenoj dužnosti donese nova pojedinačna rješenja radi usklađenja, nisu u nesuglasju s člankom 130. stavkom 1. točkom 1. ZUP-a, niti s člankom 13. ZUP-a. Prvostupanjsko tijelo je, na temelju članka 6. Odluke/22, donijelo novo rješenje kojim je – u smislu članka 130. stavka 1. točke 1. ZUP-a – djelomično zamijenilo ranije rješenje tužiteljice u pogledu iznosa i trajanja novčane pomoći, s pravnim učinkom ex nunc, dok je samo pravo na novčanu pomoć ostalo priznato (do novog roka).

11.11. U takvim okolnostima ne može se prihvatiti zaključak da je riječ o nedopuštenom zaobilaženju izvanrednih pravnih lijekova iz ZUP-a. Naprotiv, radi se o zakonitom normativnom preoblikovanju socijalne mjere, provedenom općim aktom ovlaštenog tijela i reflektiranom u pojedinačnim rješenjima na način koji je u skladu s člankom 130. stavkom 1. točkom 1. ZUP-a, pa nije protivno načelu zaštite stečenih prava stranaka iz članka 13. ZUP-a.

11.12. Slijedom svega navedenog, Sud zaključuje da izmjena pojedinačne odluke tužiteljice nije dovela do povrede načela pravne sigurnosti svojstvenog članku 6. stavku 1. Konvencije, niti je bila protivna članku 13. ili članku 130. ZUP-a.

12. Sud je razmotrio i navode tužiteljice u kojima u bitnom tvrdi da su osporena rješenja predstavljala nedopušteno miješanje u njezin obiteljski život zajamčen člankom 8. Konvencije. Tužiteljica osobito ističe da je, kao majka sedmero maloljetne djece, živjela u iznimno skromnim imovinskim prilikama te da je svoj svakodnevni život – uključujući prehranu, odgoj, obrazovanje i osnovne životne potrebe djece – temeljila na iznosu novčane pomoći koja joj je priznata rješenjem od 15. prosinca 2016. Smatra da je nagla izmjena uvjeta korištenja te pomoći grubo narušila njezinu financijsku sigurnost te destabilizirala obiteljski život.

12.1. Sud najprije utvrđuje da novčana pomoć roditelju odgojitelju, iako nije zakonom zajamčeno pravo, predstavlja socijalnu mjeru koja može imati utjecaj na način organizacije obiteljskog života, osobito u obiteljima s više djece i skromnim imovinskim mogućnostima. Slijedom standarda iz predmeta Beeler protiv Švicarske (br. 78630/12, 11. listopada 2022.) i Belli i Arquier-Martinez protiv Švicarske (br. 65550/13, 11. prosinca 2018.), Sud prihvaća da izmjena i smanjenje ove pomoći može predstavljati miješanje u ostvarivanje obiteljskog života u smislu članka 8. stavka 1. Konvencije, jer utječe na organizaciju svakodnevnog života tužiteljice i njezine obitelji.

12.2. Međutim, svako miješanje mora se ocijeniti prema članku 8. stavku 2. Konvencije – je li bilo: propisano zakonom, usmjereno legitimnom cilju, te nužno u demokratskom društvu, odnosno razmjerno.

12.3. U konkretnom slučaju osporena mjera bila je propisana zakonom, odnosno donijeta na temelju izričite ovlasti predstavničkog tijela jedinice lokalne samouprave prema članku 130. Ustava RH i članku 41. Statuta Grada Zagreba. Zakonitost Odluke/22 potvrđena je u postupku apstraktne kontrole pred Visokim upravnim sudom, a Ustavni sud je u odluci broj U-III-1744/2023 izričito utvrdio da je navedena Odluka utemeljena na jasnim, preciznim i predvidljivim normama, donesenima u okviru ovlasti zakonodavca lokalne razine.

12.4. Sud također nalazi da je miješanje slijedilo legitimne ciljeve, uključujući redefiniranje pronatalitetne politike Grada, osiguranje fiskalne održivosti, povećanje vrtićkih kapaciteta i olakšavanje reintegracije korisnika mjere na tržište rada. Europski sud za ljudska prava u predmetima Š i Belli prihvatio je da mjere vezane uz ograničavanje ili preoblikovanje socijalnih naknada mogu legitimno težiti gospodarskoj dobrobiti zemlje, socijalnoj solidarnosti i zaštiti prava drugih.

12.5. Pri ocjeni razmjernosti Sud posebno uzima u obzir socijalnu situaciju tužiteljice, no istodobno polazi od toga da države – pa tako i jedinice lokalne samouprave – uživaju široku slobodu procjene u području socijalne politike. Ta sloboda može biti ograničena samo ako su mjere očito nerazmjerne ili ako osobu izlažu pojedinačnom i prekomjernom teretu.

12.6. Osporena mjera djeluje isključivo za buduće razdoblje, bez retroaktivnog učinka i bez ikakve obveze povrata već isplaćenih sredstava. Novčana pomoć nije u cijelosti ukinuta, već je trajanje skraćeno i iznos postupno smanjen kroz prijelazno razdoblje, što ublažava intenzitet zadiranja. Odluku/22 prate kompenzacijske mjere, uključujući proširenje vrtićkih kapaciteta i mjere za olakšavanje ulaska ili povratka na tržište rada.

12.7. Uvažavajući sve okolnosti, Sud zaključuje da, iako izmjena uvjeta korištenja novčane pomoći nedvojbeno utječe na financijsku situaciju tužiteljice i njezine obitelji, ništa ne pokazuje da promjena doseže prag „pojedinačnog i prekomjernog tereta“ koji bi bio nespojiv s člankom 8. Konvencije. Mjera ne narušava samu bit obiteljskog života, ne sprječava tužiteljicu u brizi o djeci, niti nameće nesavladive uvjete za organizaciju obiteljskog života.

12.8. Slijedom navedenog Sud nalazi da je miješanje u pravo tužiteljice na poštovanje obiteljskog života bilo zakonito, slijedilo je legitimne ciljeve i bilo razmjerno u smislu članka 8. stavka 2. Konvencije, te stoga nije došlo do povrede članka 8. Konvencije.

13. Tužiteljici je pojedinačnom odlukom priznato pravo na novčanu pomoć roditelju odgojitelju, u opsegu i pod uvjetima propisanima tada važećom Odlukom o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja. Takvo pravo, premda se u sudskoj praksi smatra „vlasničkim interesom“ u smislu članka 1. Protokola br. 1 uz Konvenciju, nije pravo u „klasičnom“ zakonskom smislu, već oblik financijske pomoći koju jedinica lokalne samouprave može uvesti, mijenjati ili ukinuti u okviru svoje socijalne politike. Na to izrijekom upućuju presude Visokog upravnog suda broj: Usoz-8/22-68 od 5. srpnja 2022. i Usoz-143/22-91 od 27. veljače 2023., kao i odluka Ustavnog suda broj:

U-III-1744/2023 od 14. studenoga 2023. Sudovi su jasno utvrdili da predmetna mjera predstavlja izraz političke odluke Gradske skupštine, a ne zakonom zajamčeno socijalno pravo.

13.1. Izmjenom pojedinačne odluke tužiteljice, donesene radi usklađenja s Odlukom/22., došlo je do miješanja u njezin „vlasnički interes“, i to na način da je skraćeno trajanje prava te izmijenjena visina pomoći u budućem razdoblju. Međutim, Sud utvrđuje da je takvo miješanje: propisano zakonom, usmjereno legitimnom cilju, te razmjerno legitimnom cilju koji se njime želi ostvariti.

13.2. Odluku/22 donijela je Gradska skupština Grada Zagreba u okviru ovlasti koje proizlaze iz članka 130. Ustava i članka 41. Statuta Grada Zagreba. Odluka je objavljena, dostupna i primjenjiva te je prošla test zakonitosti pred Visokim upravnim sudom (Usoz-143/22-91) te ustavnosti pred Ustavnim sudom (U-III-1744/2023). Time je ispunjen zahtjev predvidljivosti i zakonitosti iz članka 1. Protokola br. 1.

13.3. Ciljevi Odluke/22 nesporno su javni i legitimni, a uključuju: redefiniranje lokalne demografske i socijalne politike, racionalno upravljanje javnim sredstvima, povećanje dostupnosti mjesta u dječjim vrtićima te olakšavanje povratka roditelja odgojitelja na tržište rada.

13.4. Ključno pitanje jest je li miješanje uspostavilo „poštenu ravnotežu“ između javnog interesa i interesa tužiteljice. Sud nalazi da jest, iz sljedećih razloga. Izmjene se odnose isključivo na buduće razdoblje, dakle nema retroaktivnog učinka. Tužiteljica nije dužna ništa vratiti, nije izgubila ranije isplaćena sredstva i nije pogođena mjerom unatrag. Takvo je miješanje izrijekom dopušteno prema stajalištima ESLJP-a u predmetu Hasani protiv Hrvatske, gdje je Sud utvrdio da skraćivanje trajanja već priznatog prava iz sustava socijalnog osiguranja ne predstavlja povredu, kada se tiče samo budućih učinaka.

13.5. Tužiteljica nije ostala bez svake pomoći. I dalje je zadržala pravo na novčanu pomoć do navršene sedme godine života najmlađeg djeteta te prima pomoć kroz prijelazno razdoblje s postupnim smanjenjem iznosa.

13.6. Odluka/22 sadržava dulje prijelazno razdoblje u odnosu na ranije izmjene iz 2021., a prate ju mjere za povećanje kapaciteta vrtića te mjere za olakšavanje zapošljavanja korisnika. Ustavni sud je izričito ocijenio da su ove mjere primjerene i da osiguravaju ravnotežu između prava korisnika i javnog interesa.

13.7. Za razliku od predmeta Čakarević protiv Hrvatske, gdje je podnositeljici naložen povrat već primljenih sredstava, te je time nosila puni teret pogreške države, ovdje nema povrata te nema pogreške tijela javne vlasti koju korisnik mora snositi.

13.8. Predmet Moskal protiv Poljske predstavlja specifičan i činjenično izniman slučaj u sudskoj praksi Europskog suda za ljudska prava, u kojem povreda članka 1. Protokola br. 1 uz Konvenciju nije utvrđena zbog same činjenice izmjene ili ukidanja socijalnog prava, nego zbog načina, vremena i posljedica za konkretnu podnositeljicu zahtjeva. Ključni element presude Moskal bio je zaključak Suda da nije postignuta pravična ravnoteža između zahtjeva općeg interesa i zaštite prava pojedinca, jer je na podnositeljicu zahtjeva stavljen prekomjeran teret.

13.9. U predmetu Moskal socijalna naknada (prijevremena mirovina) bila je priznata pogreškom samog tijela socijalnog osiguranja, bez ikakve krivnje ili doprinosa podnositeljice, koja je postupala u dobroj vjeri. Nakon proteka određenog vremena, nadležno tijelo je, pozivajući se na vlastitu pogrešku, retroaktivno i s trenutačnim učinkom ukinulo pravo, pri čemu podnositeljica nije imala osiguranu nikakvu alternativnu socijalnu zaštitu. Posljedica takvog postupanja bila je trenutni i potpuni gubitak jedinog izvora prihoda, dugotrajna pravna i socijalna nesigurnost, višegodišnje razdoblje bez ikakvih primanja te tek naknadno priznanje znatno niže naknade, i to bez kamata. Sud je osobito naglasio i povredu načela dobre uprave, jer vlasti nisu djelovale pravodobno, dosljedno i s potrebnom skrupuloznošću u situaciji koja se odnosila na egzistencijalno važno pravo.

13.10. Nasuprot tome, u predmetima koji se odnose na novčanu pomoć roditelju odgojitelju, uključujući i ovaj konkretni slučaj, ne postoje odlučujuće činjenične i pravne okolnosti koje su bile temelj utvrđenja povrede u predmetu Moskal.

13.11. Prije svega, u ovom predmetu ne radi se o ispravljanju pogreške javnopravnog tijela, niti o naknadnom poništavanju prava na novčanu pomoć. Pravo na novčanu pomoć roditelju odgojitelju bilo je zakonito priznato u trenutku donošenja pojedinačne odluke, a kasnija izmjena ne dovodi u pitanje zakonitost ni valjanost tog rješenja za razdoblje u kojem je ono proizvelo svoje učinke. Time je bitno naglasiti da ne dolazi do retroaktivnog poništavanja prava (ex tunc), već do promjene s djelovanjem za budućnost (ex nunc).

13.12. Nadalje, izmjena pravnog režima u ovom predmetu ne rezultira trenutačnim i potpunim gubitkom socijalne naknade. Za razliku od situacije u predmetu Moskal, ovdje je predstavničko tijelo jedinice lokalne samouprave predvidilo prijelazno razdoblje, postupno smanjenje iznosa pomoći i vremenski ograničeno zadržavanje prava, kao i kompenzacijske mjere usmjerene na ublažavanje posljedica promjene (mjere zapošljavanja, proširenje kapaciteta predškolskih ustanova, olakšavanje povratka na tržište rada). Upravo izostanak takvih prijelaznih i ublažavajućih mjera bio je jedan od ključnih razloga zbog kojih je Sud u predmetu Moskal zaključio da ravnoteža nije postignuta.

13.13. Također, u ovom predmetu nije utvrđeno da bi tužiteljica ostala bez ikakvih sredstava za život “preko noći”, niti da bi se našla u situaciji potpune socijalne nezaštićenosti usporedive s onom iz predmeta Moskal. Iako mjera nesporno može imati različit intenzitet učinka na pojedine korisnike, sama činjenica da mjera ne pogađa sve adresate jednako ne znači automatski da je riječ o prekomjernom individualnom teretu. Za takav zaključak bilo bi potrebno postojanje osobito otegotnih, konkretnih i dokazivih okolnosti koje bi pokazale da je upravo u slučaju konkretne tužiteljice narušena pravična ravnoteža, što u ovom postupku nije utvrđeno.

13.14. Dodatno, valja istaknuti i različit normativni kontekst dvaju predmeta. U predmetu Moskal radilo se o pravu iz sustava socijalnog osiguranja, koje ima snažniju zakonsku utemeljenost i veću razinu stabilnosti. Suprotno tome, novčana pomoć roditelju odgojitelju predstavlja socijalnu mjeru koja nije zakonom zajamčeno pravo, već proizlazi iz diskrecijske socijalne politike jedinice lokalne samouprave.

13.15. Slijedom svega navedenog, standard proporcionalnosti razvijen u predmetu Moskal protiv Poljske ne može se mehanički primijeniti na ovaj slučaj. U ovom predmetu nedostaje kumulacija elemenata koja je bila odlučujuća za utvrđenje povrede u predmetu Moskal: nema retroaktivnosti, nema ispravka pogreške vlasti, nema trenutačnog i potpunog gubitka jedinog izvora prihoda, nema dugotrajnog razdoblja bez ikakve socijalne zaštite, a postoje prijelazne i kompenzacijske mjere. Stoga se ne može zaključiti da je na tužiteljicu stavljen pojedinačni i prekomjerni teret, niti da je narušena pravična ravnoteža između javnog interesa i zaštite njezinih prava u smislu članka 1. Protokola br. 1 uz Konvenciju.

13.16. Sud zaključuje da je miješanje u pravo tužiteljice bilo je zakonito, usmjereno legitimnom cilju, provedeno unutar široke slobode procjene jedinice lokalne samouprave te razmjerno, jer nije zadiralo u već ostvarena prava te je ublaženo prijelaznim razdobljem i kompenzacijskim mjerama. Stoga nije došlo do povrede članka 1. Protokola br. 1 uz Konvenciju.

14. Slijedom navedenog, ovaj Sud je utvrdio da su osporavana rješenja zakonita.

15. S obzirom na sve naprijed navedeno Sud je odlučio kao u točki I. izreke ove presude primjenom odredbe članka 116. stavak 1. ZUS-a.

16. O troškovima upravnog spora, Sud je odlučio na temelju odredbe članka 147. stavka 1. ZUS-a, prema kojoj stranka koja izgubi spor u cijelosti snosi sve troškove spora, ako zakonom nije drukčije propisano. Kako tužiteljica nije uspjela u ovom upravnom sporu, nema zakonskog osnova udovoljiti njenom zahtjevu za nadoknadu troškova upravnog spora. Stoga je Sud odlučio kao u točki II. izreke.

U Zagrebu, 24. prosinca 2025.

Sudac:

Ante Drezga

Uputa o pravnom lijeku:

Protiv ove presude dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog suda u roku od 15 dana od dana dostave presude.

DNA:

1. Odvjetnica Marija Palić – elektroničkim putem

2. Grad Zagreb – elektroničkim putem

3. U spis