REPUBLIKA HRVATSKA

UPRAVNI SUD U ZAGREBU

Avenija Dubrovnik 6, Zagreb

Poslovni broj: Us I-5218/2024-8

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Upravni sud u Zagrebu, po sutkinji toga suda Vanji Crnković uz sudjelovanje zapisničarke Jasminke Janković, u upravnom sporu tužitelja ČŽ, OIB: [osobni identifikacijski broj], iz [adresa], kojeg zastupa opunomoćenik Karlo Novosel, odvjetnik u Zagrebu, Radnička cesta 32, protiv tuženog Grada Zagreba, OIB: 61817894937, Gradonačelnika, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, radi novčane pomoći za roditelja odgojitelja, 23. prosinca 2025.,

p r e s u d i o  j e

I. Odbija se tužbeni zahtjev za poništavanje rješenja Grada Zagreba, Gradonačelnika KLASA: UP/II-551-06/23-014/194, URBROJ: 251-02-01/001-23-5 od 31. srpnja 2023.

II. Odbija se zahtjev tužitelja za naknadu troškova upravnog spora.

Obrazloženje

1. Rješenjem Grada Zagreba, Gradonačelnika KLASA: UP/II-551-06/23-014/194, URBROJ: 251-02-01/001-23-5 od 31. srpnja 2023. odbijen je prigovor tužitelja protiv rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku KLASA: UP/I-551-06/22-013/1824, URBROJ: 251- 09-22-1/004-23-8 od 22. svibnja 2023. kojim je zamijenjeno rješenje Grada Zagreba, Gradskog ureda za obrazovanje, kulturu i sport KLASA: UP/I-551-06/17-013/1448, URBROJ: 251-10-01-17-2 od 4. prosinca 2017. novim dijelom.

2. Tužitelj u tužbi i tijekom spora u bitnome navodi da nije pravilno primijenjen zakon, propis utemeljen na zakonu odnosno drugi zakonito donesen propis ili samoupravni opći akt, da se u postupku koji je osporenom aktu prethodio nije postupilo prema pravilima postupka, a osobito da činjenično stanje nije pravilno utvrđeno odnosno da je iz utvrđenih činjenica izveden nepravilan zaključak u pogledu činjeničnog stanja. Ističe da je Grad Zagreb, Gradski ured za obrazovanje, kulturu i sport donio pojedinačni upravni akt, kojim su utvrđena njegova prava i to pravomoćno, konačno i izvršno. Poziva se na članak 13. Zakona o općem upravnom postupku te na članak 6. Odluke/22. Iznosi da Odluka nije zakon kako to propisuje navedeni članak 13. Zakona o općem upravnom postupku. Opisuje da Zakon o općem upravnom postupku propisuje mogućnost poništaja, ukidanja ili izmjene pravomoćnog upravnog akta isključivo putem izvanrednih pravnih lijekova iz članaka 123. do 132. Zakona o općem upravnom postupku. Iznosi da izmjena pravnog propisa nije jedan od razloga za izvanredni pravni lijek u upravnom postupku niti su u konkretnom slučaju ispunjeni drugi propisani uvjeti za pokretanje istih izvanrednih pravnih lijekova niti je tuženik upravnim postupanjem pokrenuo takav postupak niti je pobijano rješenje doneseno u takvom postupku. Smatra da je tuženik sukladno Odluci/22 bio dužan donijeti novi pojedinačni akt kojim će njegov status nanovo urediti te da nije postojala zakonska osnova "zamijeniti" dijelove pravomoćnog upravnog akta sa nekim novim dijelovima, a s obzirom na doseg odredbe članka 13. i to sve do 31. prosinca 2022., a što nije učinio. Smatra da je Odluka/22 nezakonita te da je uslijed navedene činjenice nezakonito i pobijano rješenje koje se na istoj temelji. Mišljenja je da je tuženik bio ovlašten donijeti izmjenu Odluke/22 na način da rok propisan člankom 6. redefinira. Na ročištu navodi da je podnio prigovor temeljem Odluke i prigovor temeljem članka 122. Zakona o općem upravnom postupku pa smatra da iz pobijanog rješenja nije vidljivo o kojem prigovoru je odlučeno, a kao posljedicu toga prigovora i nadležnosti tuženika. Iznosi prigovor iz članka 48. stavka 4. Zakona o upravnim sporovima odnosno opreza radi, a s obzirom da mu nije dostavljen cjeloviti odgovor na tužbu na očitovanje. Ponovno predlaže sudu dostaviti mu odgovor na tužbu u cjelovitom obliku te ga obavijestiti o spisu/odgovor na tužbu te omogućiti razgledavanje istog i to sve sukladno članku 113. Zakona o upravnim sporovima, a sve imajući u vidu članak 114. stavak 4. istog Zakona. Prigovara da bi osporeni upravni akt bio potpisan od strane Gradonačelnika Grada Zagreba. Ističe da je opći akt temeljem kojeg je donesena pobijana pojedinačna odluka nezakonit iz razloga koji proizlaze iz recentne i relevantne prakse Visokog upravnog suda Republike Hrvatske u predmetu Usoz-25/24 od dana 28. listopada 2024. Obrazlaže da je u tom postupku taj Sud ukinuo kao nezakonit opći akt Grada Zagreba iz razloga što je Grad Zagreb opći akt donio bez ikakve poveznice na odgovarajuću zakonsku odredbu odnosnog područja ili odredbu zakona koji regulira pravo koje se tim aktom uređuje. Smatra da je upravo sporna Odluka tuženika koja uređuje materiju roditelja odgojitelja iz istog navedenog razloga nezakonita. Predlaže prekid ovog postupka do donošenja odluke Ustavnog suda Republike Hrvatske u predmetu U-III- 654/24 te do donošenja odluke Europskog suda za ljudska prava u predmetima 8985/24, 8792/24 i 9461/24 te do donošenja odluke Visokog upravnog suda Republike Hrvatske u predmetu Usoz-15/24. Predlaže poništiti rješenje tuženika uz naknadu troškova upravnog spora.

3. Tuženik u odgovoru na tužbu i tijekom spora u bitnome navodi da se u cijelosti protivi tužbi i tužbenom zahtjevu. Dodaje da je pobijano rješenje u cijelosti zakonito iz razloga navedenih u njegovom obrazloženju. Poziva se na odluku Visokog upravnog suda Republike Hrvatske poslovni broj: Usoz-143/22 od 27. veljače 2023. Ističe da je rok propisan člankom 6. Odluke/22 instruktivan rok. Predlaže odbiti tužbeni zahtjev.

4. Tužbeni zahtjev nije osnovan.

5. Tijekom spora sud je izvršio uvid u sudski spis i spis tuženika dostavljen uz odgovor na tužbu te je održao ročište.

6. Nesporno je da je rješenjem Grada Zagreba, Gradskog ureda za obrazovanje, kulturu i sport KLASA: UP/I-551-06/17-013/1448, URBROJ: 251-10-01-17-2 od 4. prosinca 2017. odlučeno da se tužitelju priznaje pravo na novčanu pomoć za roditelja odgojitelja propisano Odlukom o novčanoj pomoći za majku odgojiteljicu (Službeni glasnik Grada Zagreba, broj: 16/16. i 19/16., dalje: Odluka/16) s time da će se novčana pomoć isplaćivati mjesečno u visini prosječnog iznosa neto mjesečne plaće u Republici Hrvatskoj prema zadnjim objavljenim podacima Državnog zavoda za statistiku prije isplate novčane pomoći, umanjenog za pripadajuće doprinose, porez i prirez, počev od 1. prosinca 2017., a da pravo na novčanu pomoć prestaje sukladno odredbama članka 6. Odluke/16.

7. Sporno je, je li pravilno tuženik odbio prigovor tužitelja protiv rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku KLASA: UP/I-551-06/22-013/1824, URBROJ: 251-09-22-1/004- 23-8 od 22. svibnja 2023. kojim je zamijenjeno rješenje Grada Zagreba, Gradskog ureda za obrazovanje, kulturu i sport KLASA: UP/I-551-06/17-013/1448, URBROJ: 251-10-01-17-2 od 4. prosinca 2017. na način da će se tužitelju za dijete NŽ, novčana pomoć isplaćivati mjesečno i to:

- do 31. ožujka 2023. u iznosu od 65% prosječne bruto plaće djelatnika u gospodarstvu Grada Zagreba za razdoblje I. - VIII. mjesec prethodne godine,

- od 1. travnja 2023. do 30. lipnja 2023. u iznosu neto minimalne plaće za 2023. u Republici Hrvatskoj,

- od 1. srpnja 2023. do prestanka novčane pomoći sukladno članku 7. Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba broj: 25/22., dalje: Odluka/22) u iznosu od 50% neto minimalne plaće za tekuću godinu u Republici Hrvatskoj, kao i da novčana pomoć prestaje:

- 30. rujna 2023. korisniku čije je dijete za koje je ostvarena novčana pomoć navršilo 7 godina ili će do 30. rujna 2023. navršiti 7 godina

- posljednjeg dana u mjesecu u kojem je dijete za koje je ostvarena novčana pomoć navršilo 7 godina, korisniku čije će dijete navršiti 7 godina nakon 30. rujna 2023.

- posljednjeg dana u mjesecu u kojem je odjavljeno prebivalište u [adresa] ili je evidentiran privremeni odlazak iz Republike Hrvatske korisniku ili djece

- posljednjeg dana u mjesecu u kojem je podnesen zahtjev za prestankom novčane pomoći od strane korisnika

- posljednjeg dana u mjesecu u kojem su dijete za koje je ostvarena novčana pomoć ili ostala djeca ispisana iz osnovne škole na području Grada Zagreba ili Zagrebačke županije

- posljednjeg dana u mjesecu u kojem se navršava šest mjeseci od kada je preminulo dijete za koje je ostvarena novčana pomoć.

8. Prvostupanjsko osporavano rješenje doneseno je na temelju članka 6. Odluke/22 kojim je propisano da će o iznosima novčane pomoći i razlozima prestanka novčane pomoći sukladno toj odluci nadležno gradsko upravno tijelo po službenoj dužnosti donijeti pojedinačne akte, radi usklađenja s odredbama te odluke, do 31. prosinca 2022.

9. Navedena Odluka/22 bila je predmet ocijene zakonitosti pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske te je taj sud presudom poslovni broj: Usoz-143/22-91 od 27. veljače 2023. odbio prijedloge podnositelja čime je donio meritornu odluku o zakonitosti osporavane Odluke/22.

10. Ustavni sud Republike Hrvatske je odlukom U-III/1744/2023 od 14. studenog 2023. odbio ustavne tužbe u povodu presude Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj: Usoz-143/22-91 od 27. veljače 2023.

11. Stoga navod tužitelja da je Odluka/22 nezakonita nije osnovan.

12. Prvostupanjsko tijelo je sukladno članku 6. Odluke/22 bilo nadležno donijeti osporavano rješenje.

13. Člankom 3. Odluke/22 propisano je da se članka 5. stavak 2. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja mijenja i glasi:

"Novčana pomoć se isplaćuje mjesečno, i to:

- do 31. ožujka 2023. u iznosu od 65% prosječne bruto plaće djelatnika u gospodarstvu Grada Zagreba za razdoblje I. -VIII. mjesec prethodne godine;

- od 1. travnja 2023. do 30. lipnja 2023. u iznosu neto minimalne plaće za 2023. u Republici Hrvatskoj;

- od 1. srpnja 2023. do prestanka novčane pomoći sukladno članku 7. te Odluke, u iznosu od 50% neto minimalne plaće za tekuću godinu u Republici Hrvatskoj".

14. Nadalje, člankom 4. Odluke/22 propisano je da se članak 7. mijenja i glasi: "Novčana pomoć prestaje:

- 30. rujna 2023., korisniku čije je dijete za koje je ostvarena novčana pomoć navršilo 7 godina ili će do 30. rujna 2023. navršiti 7 godina;

- posljednjeg dana u mjesecu u kojem je dijete za koje je ostvarena novčana pomoć navršilo 7 godina, korisniku čije će dijete navršiti 7 godina nakon 30. rujna 2023.;

- posljednjeg dana u mjesecu u kojem je odjavljeno prebivalište u [adresa] ili je evidentiran privremeni odlazak iz Republike Hrvatske korisniku ili djece;

- posljednjeg dana u mjesecu u kojem je podnesen zahtjev za prestankom novčane pomoći od strane korisnika;

- posljednjeg dana u mjesecu u kojem su dijete za koje je ostvarena novčana pomoć ili ostala djeca ispisana iz osnovne škole na području Grada Zagreba ili Zagrebačke županije;

- posljednjeg dana u mjesecu u kojem se navršava šest mjeseci od kada je preminulo dijete za koje je ostvarena novčana pomoć."

15. Imajući u vidu sadržaj navedenih članaka osporavanim rješenjem nije povrijeđen zakon na štetu tužitelja, budući da su zamijenjeni iznosi novčane pomoći i razlozi prestanka u budućnosti u skladu s Odlukom/22.

16. Tužitelju se ističe da se je Visoki upravni sud Republike Hrvatske u presudi poslovni broj: Usoz-143/22-91 od 27. veljače 2023. pozvao na svoj pravni stav iz pravomoćne presude poslovni broj: Usoz-8/22-68 od 5. srpnja 2022. u kojoj je jasno izraženo da novčana pomoć za roditelje odgojitelje nije pravo u klasičnom smislu, već financijska pomoć koju je javna vlast ovlaštena dodijeliti, ali i oduzeti, a koja pomoć se ne temelji na obvezi javne vlasti, nego na solidarnosti, zbog čega je Sud zaključio da adresati Odluke/16. i Odluke/17. nemaju legitimno pravo očekivati trajnu nepromjenjivost pravnog uređenja statusa roditelja odgojitelja, koja stajališta su primjenjiva i na Odluku/22, koja se osporava. Dodao je da Sud nije našao da bi skraćivanje novčane pomoći bilo u nesuglasju s načelom razmjernosti.

17. Nadalje, Ustavni sud Republike Hrvatske se je u odluci U-III/1744/2023 od 14. studenog 2023. pozvao na obrazloženje Visokog upravnog suda Republike Hrvatske prema kojem su status roditelja odgojitelja i novčana pomoć za roditelja odgojitelja, ustanovljeni Odlukom/16 i Odlukom/18, rezultat političke volje predstavničkog tijela Grada Zagreba da određenoj kategoriji osoba pruži financijsku pomoć pri čemu prava koja su uređena tim odlukama nisu zakonom zajamčena prava i jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave nije dužna urediti pitanja koja su uređena tim odlukama. Odnosno da, drugim riječima, novčana pomoć za roditelje odgojitelje nije pravo u klasičnom smislu, već financijska pomoć koju je javna vlast ovlaštena dodijeliti, ali i oduzeti, a koja se ne temelji na obvezi javne vlasti, nego na solidarnosti. Polazeći od članka 130. Ustava i naprijed navedenog obrazloženja Visokog upravnog suda u odnosu na ovlast za donošenje Odluke/21, za Ustavni sud je također nedvojbena ovlast predstavničkog tijela jedinice lokalne samouprave, u konkretnom slučaju Gradske skupštine, da u skladu sa svojom (izmijenjenom) pronatalitetnom politikom donese Odluku/22 kojom se, između ostaloga, skraćuje trajanje mjere roditelj odgojitelj, a posljedično i trajanje prava na novčanu pomoć za roditelja odgojitelja s petnaest na sedam godina života djeteta. U vezi s tim Ustavni sud je ponovio da u demokratskom društvu, pod uvjetom da zakonodavna intervencija kojom se preoblikuje neki društveni sustav ima legitimni cilj, adresati pravnih normi koje se mijenjanju ili ukidaju nemaju legitimno pravo očekivati trajnu nepromjenjivost određenog pravnog uređenja. Zaključeno je da je nedvojbeno da miješanje u imovinska prava roditelja odgojitelja je poduzeto na temelju članka 41. točke 2. Statuta Grada Zagreba, koji je jasan, precizan i predvidljiv te da je, dakle, miješanje provedeno "pod uvjetima predviđenim zakonom".

18. Vezano uz prigovor povratnog djelovanja Odluke/22 Ustavni sud Republike Hrvatske je naveo da je u obrazloženju presude od 5. srpnja 2022. Visoki upravni sud najprije iznio da imajući na umu činjenicu da Odluka/21 ni na koji način ne zadire u prava ostvarena do njezina stupanja na snagu (ne zadire ni u pravo kao takvo ni u njegov opseg), već utječe na opseg prava i trajanje prava u budućnosti (ali u razdoblju koje je obuhvaćeno pravomoćnim pojedinačnim aktima), Visoki upravni sud zaključio je da Odluka/21 djeluje na zatečene odnose koji se nastavljaju u budućnosti, odnosno da se novo pravno pravilo ne primjenjuje na situaciju koja je dovršena, iz čega slijedi ocjena toga suda da Odluka/21 nema povratno djelovanje koje je (za opće akte) beziznimno, zabranjeno, već da je riječ o tzv. nepravnoj retroaktivnosti, odnosno o pravnom učinku općeg akta koji je pod određenim uvjetima dopušten. Ustavni sud je utvrdio da se navedeni zaključak o nepravoj retroaktivnosti Odluke/21 može preslikati na Odluku/22.

19. Također, Ustavni sud Republike Hrvatske je zaključio da Odluka/22 ima legitiman cilj te da se vezano za vrijeme prilagodbe korisnika ne može složiti s tvrdnjom podnositelja da je navedeno razdoblje prekratko za ijednu od tih kategorija.

20. Ustavni sud je prihvatio ocjenu Visokog upravnog suda da je navedenim kompenzacijskim mjerama Grad Zagreb uspostavio ravnotežu između javnog interesa i zaštite legitimnih očekivanja adresata osporene Odluke/22 olakšavajući im povratak na tržište rada.

21. Vezano za rok iz članka 6. Odluke/22 valja navesti da se radi o instruktivnom roku, budući da nisu propisane posljedice nepostupanja u navedenom roku. Nadalje, pravilno tuženik upire da je Visoki upravni sud Republike Hrvatske 12. prosinca 2022. obustavio od izvršenja Odluku/22 do donošenja odluke Visokog upravnog suda Republike Hrvatske u postupku ocjene zakonitosti toga općeg akta, a koja odluka je donesena 27. veljače 2023.

22. Osporavanje da bi Gradonačelnik donio osporavano rješenje i osporavanje njegovog potpisa prema ocjeni ovog suda je neosnovano i usmjereno na odugovlačenje upravnog spora.

23. U odnosu na navod tužitelja da je prigovor podnio temeljem Odluke i temeljem članka 122. Zakona o općem upravnom postupku, pa da iz osporavanog rješenja nije razvidno o kojem prigovoru je odlučeno, iz kojeg razloga prigovara i nadležnosti tuženika, sud napominje da je tužitelj podnio jedan pravni lijek i to tijelu koje je sam (zastupan po profesionalnom opunomoćeniku) smatrao nadležnim za odlučivanje o istom, a o kojem je osporavanim rješenjem tuženika odlučeno.

24. Vezano uz navod tužitelja da predlaže da mu se dostavi odgovor na tužbu u cjelovitom obliku i omogući mu se razgledavanje spisa tuženika ističe se da je člankom 48. stavkom 2. Zakona o upravnim sporovima ("Narodne novine" broj: 36/24.) propisano da je uz odgovor na tužbu tuženik dužan sudu dostaviti sve spise koji se odnose na predmet spora u obliku u kojemu su spisi vođeni, a da je tužitelj dopisom poslovni broj: Us I-5218/2024-3 od 25. rujna 2025. obavješten da mu je odobreno razgledavanje spisa te da spis može razgledati svaki radni dan u prijemnoj pisarnici od 09:00 do 13:00 sati (pauza od 11:00 do 11:30), a koji dopis je opunomoćenik tužitelja zaprimio 29. rujna 2025. Nadalje, na ročištu 27. studenog 2025. opunomoćenica tužitelja je razgledala spis tuženika, koji je dostavljen sudu u fizičkom obliku.

25. Na ročištu 27. studenog 2025. odbijen je prijedlog tužitelja za prekidom ovog spora do donošenja odluke Ustavnog suda Republike Hrvatske u predmetu U-III- 654/24, do donošenja odluke Europskog suda za ljudska prava u predmetima 8985/24, 8792/24 i 9461/24 te do donošenja odluke Visokog upravnog suda Republike Hrvatske u predmetu Usoz-15/24, a imajući u vidu da sud nije smatrao potrebnim prekinuti spor, a da se ne radi o nijednom razlogu iz članka 105. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima kad sud mora prekinuti spor.

26. Konačno na ročištu 27. studenog 2025. odlučeno je da se daljnji dokazi neće izvoditi, budući da izvođenje daljnjih dokaza nije potrebno za rješavanje spora, a imajući u vidu prethodno obrazloženje ove presude.

27. Slijedom svega navedenog odbijen je tužbeni zahtjev na temelju članka 116. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima (točka I. izreke).

28. Kako je tužitelj izgubio spor u cijelosti valjalo je odlučiti kao u točki II. izreke na temelju članka 147. stavka 1. u vezi članka 148. stavka 4. Zakona o upravnim sporovima.

U Zagrebu 23. prosinca 2025.

Sutkinja

Vanja Crnković

Uputa o pravnom lijeku:

Protiv ove presude dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog suda, u dovoljnom broju primjeraka za sud i sve stranke u sporu (četiri primjerka), u roku od 15 dana od dana dostave ove presude.

Dna:

1. Odvjetnik Karlo Novosel – e. komunikacijom

2. Grad Zagreb, Gradonačelnik – e. komunikacijom

3. U spis