REPUBLIKA HRVATSKA

UPRAVNI SUD U ZAGREBU

Zagreb, Avenija Dubrovnik 6

Poslovni broj: Us I-4053/2024-5

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Upravni sud u Zagrebu, po sucu toga suda Anti Drezgi te Branki Crnogorac, zapisničarki, u upravnom sporu tužiteljice ĐL iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], koju zastupa opunomoćenik Martin Sherri, odvjetnik u Zagrebu, Kordunska 1, protiv tuženika Grada Zagreba, Gradonačelnika, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, OIB: 61817894937, radi usklađivanja novčane pomoći za roditelja odgojitelja, 23. prosinca 2025.,

p r e s u d i o  j e

I. Odbija se tužbeni zahtjev za poništavanje rješenja Grada Zagreba, Gradonačelnika, KLASA: UP/II-551-06/23-014/313, URBROJ: 251-02-01/001-23-3, od 10. ožujka 2023.

II. Odbija se tužiteljičin zahtjev za naknadu troškova upravnog spora.

Obrazloženje

1. Osporavanim rješenjem tuženika, KLASA: UP/II-551-06/23-014/313, URBROJ: 251-02-01/001-23-3, od 10. ožujka 2023., poništeno je rješenje Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, KLASA: UP/I-551-06/22-013/714, URBROJ: 251-09-22-1/008-22-02 od 30. studenoga 2022. i predmet je vraćen na ponovno odlučivanje. Prvostupanjskim rješenjem zamijenjeno je rješenje Grada Zagreba, Ureda za obrazovanje, kulturu i sport, KLASA: UP/I-551-06/16-013/2055, URBROJ: 251-10-01-16-2 od 19. prosinca 2016., u dijelu koji glasi: „Novčana pomoć će se isplaćivati mjesečno u visini prosječnog iznosa neto mjesečne plaće u Republici Hrvatskoj prema zadnjim objavljenim podacima Državnog zavoda za statistiku prije isplate novčane pomoći, umanjenog za pripadajuće doprinose, porez i prirez, počev od 1. prosinca 2016. godine. Pravo na novčanu pomoć prestaje sukladno odredbama članka 6. Odluke.“ - novim dijelom rješenja koje glasi: „Tužiteljici, novčana pomoć isplaćuje se mjesečno i to: do 31. ožujka 2023. u iznosu od 65% prosječne bruto plaće djelatnika u gospodarstvu Grada Zagreba za razdoblje I. -VIII mjeseca prethodne godine; od 1. travnja 2023. do 30. lipnja 2023., u iznosu neto minimalne plaće za 2023. u Republici Hrvatskoj; od 1. srpnja 2023., do prestanka novčane pomoći sukladno članku 7. Odluke u iznosu od 50% neto minimalne plaće za tekuću godinu u Republici Hrvatskoj. Novčana pomoć prestaje 30. rujna 2023., korisniku čije je dijete za koje je ostvarena novčana pomoć navršilo 7 godina ili će do 30. rujna 2023., navršiti 7 godina; posljednjeg dana u mjesecu u kojem je dijete za koje je ostvarena novčana pomoć navršilo 7 godina, korisniku čije će dijete navršiti 7 godina nakon 30. rujna 2023.; posljednjeg dana u mjesecu u kojem je odjavljeno prebivalište u [adresa] ili je evidentiran privremeni odlazak iz Republike Hrvatske korisnika ili djece; posljednjeg dana u mjesecu u kojem je podnesen zahtjev za prestankom novčane pomoći od strane korisnika; posljednjeg dana u mjesecu u kojem su dijete za koje je ostvarena novčana pomoć ili ostala djeca ispisani iz osnovne škole na području Grada Zagreba ili Zagrebačke županije; posljednjeg dana u mjesecu u kojem se navršava šest mjeseci od kada je preminulo dijete za koje je ostvarena novčana pomoć.“

2. Tužiteljica u tužbi u bitnom pobija drugostupanjsko rješenje, ali isključivo u dijelu kojim se predmet vraća prvostupanjskom tijelu na ponovno odlučivanje, dok ne osporava dio kojim je prvostupanjsko rješenje poništeno niti odluku o troškovima. Smatra da nisu ispunjeni zakonski uvjeti iz članka 117. stavaka 2. i 3. ZUP-a za vraćanje predmeta na ponovni postupak, već je drugostupanjsko tijelo trebalo samo riješiti stvar. Prvostupanjsko rješenje temeljilo se na Odluci/22, iako je tužitelj pravo na novčanu pomoć stekao pravomoćno još 2016. godine prema Odluci/16. Odluka/22, kao izmjena Odluke/18, ne može utjecati na prava stečena po potpuno drugom propisu, niti opravdava ponovno vođenje postupka. Stoga je drugostupanjsko tijelo trebalo poništiti prvostupanjsko rješenje i meritorno odlučiti, a ne vraćati predmet na ponovno odlučivanje. Smatra da Gradonačelnik Grada Zagreba nije ovlašten odlučivati o pravnom lijeku u ovakvim upravnim stvarima niti naložiti ponovni postupak. Prema Statutu Grada Zagreba i Zakonu o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi, o žalbama na pojedinačne odluke upravnih tijela velikih gradova odlučuje nadležno ministarstvo, a ne gradonačelnik. Drži da bi ponovni postupak otvorio mogućnost izmjene ili umanjenja pravomoćno stečenih prava tužitelja, iako je protekao prekluzivni rok od jedne godine iz članka 131. stavka 2. ZUP-a, što je nedopušteno. Tužiteljica se poziva i na ranije službeno očitovanje Grada Zagreba (2017.) prema kojem se izmjene odluka ne mogu retroaktivno primjenjivati na korisnike koji su pravo već stekli, pa bi ponovni postupak povrijedio načela razmjernosti, predvidljivosti i pravne sigurnosti. Tužiteljica predlaže da sud poništi drugostupanjsko rješenje u dijelu kojim se predmet vraća prvostupanjskom tijelu na ponovno odlučivanje te naloži tuženiku naknadu troškova upravnog spora s kamatama.

3. Tuženik u odgovoru na tužbu u bitnom smatra da je tužba neosnovano usmjerena samo na dio izreke. Ako bi sud ukinuo samo rečenicu o vraćanju na ponovni postupak, prema tuženiku bi nastala proturječnost izreke i obrazloženja: gradonačelnik je poništio prvostupanjsko rješenje isključivo zbog formalne greške (potpis neovlaštene osobe), pa bez vraćanja predmeta ne bi postojalo obrazloženje ni činjenična i pravna osnova za “drugačiju” odluku. Poziva se na čl. 98. st. 5. ZUP-a (obrazloženje mora sadržavati činjenični i pravni dio kao cjelinu). Tuženik naglašava da zbog nedostatka potpisa ovlaštene osobe nije bilo moguće ocjenjivati zakonitost merituma, pa se u rješenju nije ulazilo u navode prigovora tužiteljice, nego je predmet vraćen prvostupanjskom tijelu radi pravilnog donošenja rješenja. Tuženik tvrdi da je prvostupanjsko rješenje pravilno utemeljeno na čl. 6. Odluke/22 (obveza usklađenja pojedinačnih akata po službenoj dužnosti do 31.12.2022.). Ističe da je Visoki upravni sud presudom Usoz-143/22 od 27. veljače 2023. ocijenio Odluku/22 zakonitom, uz ranije stajalište iz Usoz-8/22 od 5. srpnja 2022. da novčana pomoć nije “klasično pravo” nego financijska pomoć koju javna vlast može mijenjati/ukinuti, te da korisnici nemaju legitimno očekivanje nepromjenjivosti režima. VUS je pritom naveo da opći akti djeluju na zatečene odnose u budućnosti (kvaziretroaktivnost), bez zadiranja u već ostvarena prava do stupanja na snagu izmjena. Tuženik tvrdi da činjenica što je tužiteljica pravo stekla po Odluci 16/16 ne isključuje primjenu kasnijih odluka: već je Odluka 10/18 u čl. 11. predvidjela usklađenje iznosa i za ranije korisnike, pa se i Odlukom/22 ponovno usklađuje visina iznosa i razlozi prestanka, bez zadiranja u pravomoćnost “priznanja prava” kao takvog. Prvostupanjsko rješenje je, prema njima, “zamijenilo” staro rješenje samo u dijelu iznosa i razloga prestanka. Tuženik odbija tvrdnju da je nadležno ministarstvo. Poziva se na čl. 10. Odluke (10/18, 20/21, 25/22) kojim je propisano da se prigovor podnosi gradonačelniku, a njegova odluka je konačna. Dodatno navodi primjer dopisa Ministarstva koje se proglasilo nenadležnim i predmet ustupilo gradonačelniku, te citira stajalište VUS-a da je protiv pojedinačnog akta i dalje osigurana sudska zaštita upravnim sporom. Pozivanje tužiteljice na dopis/očitovanje Gradskog ureda iz 2017. tuženik smatra nebitnim jer nije riječ o obvezujućem pravnom tumačenju, nego o mišljenju u konkretnom slučaju. Tuženik predlaže sudu da odbije tužbeni zahtjev i zahtjev za troškove upravnog spora kao neosnovane.

4. Tužiteljica u podnesku u bitnom očitovala na odgovor na tužbu.

5. Ocjenjujući zakonitost osporavanog rješenja Sud je pregledao sudski spis i spis tuženika te je 25. studenoga 2025. održao raspravu.

5.1. Sud ne prihvaća prigovor opunomoćenika tužitelja kojem se osporava zakonitost procesne odluke o spajanju predmeta radi zajedničkog raspravljanja. Prema odredbi članka 107. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima (Narodne novine, broj: 36/24., dalje ZUS), sud je ovlašten spojiti više upravnih sporova, ako ih je jedan ili više tužitelja pokrenulo protiv istog tuženika, i ako se temelje na istoj činjeničnoj i pravnoj osnovi. U konkretnom slučaju, iako je svaki tužitelj ostvario pravo temeljem zasebnog pojedinačnog akta, nesporno je da svi osporavaju zakonitost pojedinačnih odluka kojima su temeljem Odluke/22 modificirana njihova ranije priznata prava na novčanu pomoć roditelja odgojitelja. Bit upravnog spora u svim predmetima odnosi se na provjeru zakonitosti primjene istog općeg akta (Odluke/22), u pogledu retroaktivnosti, stečenih prava, nadležnosti tijela te povrede načela pravne sigurnosti i legitimnog očekivanja. Stoga, činjenična i pravna osnova u ovim predmetima nedvojbeno je zajednička i usporediva, u smislu članka 107. stavka 1. ZUS-a.

5.2. Činjenica da su pojedini tužitelji svoja početna prava ostvarili temeljem ranijih općih akata (Odluka/16 ili Odluka/18) ne mijenja zajedničku pravnu osnovu ovih sporova, jer se u svim predmetima predmet upravnog spora odnosi na učinke Odluke/22, odnosno na zakonitost njezine primjene na ranije priznate statuse roditelja odgojitelja. Prethodna pravna osnova stjecanja prava nije odlučna za primjenu članka 107. ZUS-a, jer sud u ovim sporovima ne preispituje zakonitost odluka donesenih temeljem Odluke/16 ili Odluke/18, već isključivo zakonitost novih pojedinačnih akata temeljenih na Odluci/22. Zajednička pravna i činjenična osnova stoga proizlazi iz jednako formuliranog tužbenog zahtjeva, istovjetnih pravnih pitanja i primjenjivog propisa.

5.3. S obzirom na navedeno, spajanje predmeta radi zajedničkog raspravljanja bilo je procesno dopušteno i svrsishodno, jer omogućava ekonomičnost postupka, bez ograničenja prava tužitelja na pojedinačnu ocjenu zakonitosti njihovih odluka. Dapače, člankom 107. stavkom 1. ZUS-a izrijekom je propisano da se nakon zajedničkog raspravljanja spojeni predmeti mogu razdvojiti radi donošenja zasebnih odluka, što je sud u ovom predmetu i učinio, čime je u cijelosti očuvano pravo svakog tužitelja na individualnu sudsku zaštitu.

5.4. Stoga je prigovor opunomoćenika da se spajanjem predmeta narušavaju individualna prava tužitelja, neosnovan.

6. Tužbeni zahtjev nije osnovan.

7. Osporavanim rješenjem, odlučujući o tužiteljičinom prigovoru, tuženik je poništio prvostupanjsko rješenje i predmet vratio na ponovno odlučivanje. Razlog poništenja je bitna povreda pravila postupka jer rješenje nije potpisala ovlaštena službena osoba. Naime, iako je kao donositeljica naznačena pročelnica, rješenje je potpisala druga osoba bez navođenja svojstva i ovlasti, što je protivno članku 23. Zakona o općem upravnom postupku (Narodne novine, broj 47/09. i 110/21., dalje ZUP). Zbog tog nedostatka tuženik nije ulazio u meritum stvari.

8. Sud ne prihvaća tužbeni navod da je osporeno drugostupanjsko rješenje nezakonito zbog stvarne nenadležnosti gradonačelnika. Kako je utvrđeno u presudi Visokog upravnog suda, broj Usoz-254/2023, od 19. prosinca 2023., odredba članka 10. Odluke kojom je propisan prigovor gradonačelniku kao pravni lijek protiv prvostupanjskog upravnog akta je zakonita. Prigovor predstavlja sui generis pravni lijek koji ne narušava pravo na sudsku kontrolu, naprotiv, omogućava pristup upravnom sporu.

8.1. U konkretnom slučaju, i kada bi postojala hipotetska procesna povreda u nadležnosti drugostupanjskog tijela, pravni učinak sudske odluke ne bi bio drukčiji, budući da je prvostupanjsko rješenje bilo nezakonito i moralo je biti po prigovoru uklonjeno iz pravnog poretka, a predmet vraćen na zakonito prvostupanjsko odlučivanje.

9. Iz odredbi članka 23. ZUP-a proizlazi da u upravnom postupku postupa službena osoba kojoj je, sukladno propisima o ustrojstvu javnopravnog tijela, opisom poslova povjereno vođenje postupka ili rješavanje upravnih stvari (stavak 1.), dok rješenje donosi čelnik tijela samo ako u javnopravnom tijelu ne postoji osoba ovlaštena za rješavanje konkretne upravne stvari (stavak 3.).

10. Iz navedenog proizlazi da ovlast za rješavanje određene upravne stvari ima isključivo službena osoba raspoređena na radno mjesto čiji opis poslova obuhvaća takvu ovlast, u skladu s pravilnikom o unutarnjem redu i rješenjem o rasporedu na radno mjesto. Čelnik javnopravnog tijela ovlašten je odlučivati u upravnoj stvari samo iznimno, i to u slučaju kada u tijelu ne postoji službena osoba ovlaštena za rješavanje te upravne stvari. U takvoj situaciji službenici mogu poduzimati pojedine radnje u postupku, ali rješenje mora donijeti i potpisati čelnik tijela.

11. Kako je u konkretnom slučaju kao službena osoba koja je donijela prvostupanjsko rješenje naznačena pročelnica, ali ona isto nije potpisala, već je rješenje potpisala druga osoba bez naznačene ovlasti, pravilno zaključuje tuženik da je time prvostupanjsko tijelo postupilo protivno članku 23. ZUP-a. Slijedom toga, pravilno je prvostupanjsko rješenje poništeno i predmet vraćen na ponovni postupak.

12. S obzirom na to da je prvostupanjsko rješenje poništeno zbog povrede pravila postupka koja se odnosi na donošenje i potpisivanje rješenja od strane ovlaštene službene osobe, a ne zbog pogrešne primjene materijalnog prava, te da takav nedostatak onemogućuje meritorno odlučivanje drugostupanjskog tijela bez prethodnog zakonitog rješavanja od strane prvostupanjskog tijela, Sud nalazi da je, imajući u vidu prirodu upravne stvari, u skladu sa odredbom članka 117. stavka 2. ZUP-a predmet pravilno vraćen na ponovni postupak.

13. Kako je prvostupanjsko rješenje poništeno zbog povrede pravila postupka koja onemogućuje meritorno preispitivanje zakonitosti tog rješenja, a predmet je pravilno vraćen na ponovni postupak, drugostupanjsko tijelo nije bilo ovlašteno niti dužno upuštati se u ocjenu merituma upravne stvari.

14. Budući da je predmet pravilno vraćen prvostupanjskom tijelu na ponovni postupak sukladno članku 117. stavku 2. ZUP-a, Sud se ne upušta u razmatranje tužbenih navoda koji se odnose na meritum upravne stvari, jer o istima još nije zakonito odlučeno u upravnom postupku. Ocjena merituma upravne stvari predmet je drugog upravnog spora.

15. Predloženi dokazni prijedlozi tužitelja odnose se na okolnosti relevantne za meritum upravne stvari, pa isti nisu odlučni za rješenje ovog spora pa ih Sud zbog toga nije izvodio.

16. Slijedom navedenog, ovaj Sud je utvrdio da je osporavano rješenje zakonito.

17. S obzirom na sve naprijed navedeno Sud je odlučio kao u točki I. izreke ove presude primjenom odredbe članka 116. stavak 1. ZUS-a.

18. O troškovima upravnog spora, Sud je odlučio na temelju odredbe članka 147. stavka 1. ZUS-a, prema kojoj stranka koja izgubi spor u cijelosti snosi sve troškove spora, ako zakonom nije drukčije propisano. Kako tužiteljica nije uspjela u ovom upravnom sporu, nema zakonskog osnova udovoljiti njenom zahtjevu za nadoknadu troškova upravnog spora. Stoga je Sud odlučio kao u točki II. izreke.

U Zagrebu, 23. prosinca 2025.

Sudac:

Ante Drezga

Uputa o pravnom lijeku:

Protiv ove presude dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog suda u roku od 15 dana od dana dostave presude.

DNA:

1. Odvjetnik Martin Sherri – elektroničkim putem

2. Grad Zagreb – elektroničkim putem

3. U spis