REPUBLIKA HRVATSKA
UPRAVNI SUD U SPLITU
Split, Put Supavla 1
U I M E R E P U B L I K E H R V A T S K E
R J E Š E N J E
Upravni sud u Splitu, po sucu toga suda Silviu Čoviću, sucu pojedincu, te Nataši
Rogošić, zapisničarki, u upravnom sporu tužitelja Š. P. (OIB: …………………..) iz
V., P. S. ., protiv tuženika Ministarstva rada, mirovinskog sustava, obitelji i
socijalne politike Republike Hrvatske (OIB: 53969486500), Zagreb, Ulica grada
Vukovara 78, radi tzv. šutnje uprave, 25. listopada 2023.,
r i j e š i o j e
Odbacuje se tužba u ovom upravnom sporu kao nedopuštena.
Obrazloženje
1. Tužitelj je podnio ovom sudu tužbu zbog tzv. šutnje uprave i radi zaštite
pravnih interesa, istaknuvši da je 13. rujna 2023. podnio tuženiku prigovor. Zatražio je,
u biti, da se naloži tuženiku donošenje odluke o njegovom prigovoru, a koju, tvrdi, nije
donio u zakonskom roku.
2. Tužba nije dopuštena.
3. U skladu s međunarodnom pravnom stečevinom i regulacijom članka 6.
stavka 1. Konvencije (Europske) za zaštitu ljudskih prava s protokolima 1, 4, 6, 7, 11,
12, 13 i 14, koja je u primjeni od 6. studenog 1997. („Narodne novine – Međunarodni
ugovori“, broj: 18/97., 6/99. – pročišćeni tekst, 8/99. – ispravak, 14/02., 13/03., 9/05.,
1/06. i 2/10., u daljnjem tekstu: Konvencija), pravo na pravično suđenje, koje u sebi
obuhvaća i pravo na pristup sudu, najvažnije je procesno ljudsko pravo, koje je u
hrvatskom pravnom sustavu sadržano na ustavnoj i zakonskoj razini.
2 UsI-2577/2023-2
4. Tako, Ustav Republike Hrvatske („Narodne novine“, broj: 56/90, 135/97, 8/98,
113/00, 124/00, 28/01, 41/01, 55/01, 76/10, 85/10 – pročišćeni tekst i 5/14, u daljnjem
tekstu: Ustav), u članku 29. stavku 1., a Zakon o sudovima („Narodne novine“, broj:
28/13, 33/15, 82/15, 82/16., 67/18., 126/19., 130/20., 21/22., 60/22. i 16/23., u daljnjem
tekstu: ZS), u članku 4. stavku 1., određuje da svatko ima pravo da zakonom
ustanovljeni neovisni i nepristrani sud pravično i u razumnom roku odluči o njegovim
pravima i obvezama, ili o sumnji ili optužbi zbog kažnjivog djela. Dakle, navedene
odredbe osiguravaju svakome da od suda zatraži i dobije djelotvornu sudsku zaštitu u
vezi sa svojim pravima i/ili obvezama.
5. Ustavotvorac, u članku 19. stavku 2. Ustava, jamči sudsku kontrolu zakonitosti pojedinačnih akata upravnih vlasti i tijela koja imaju javne ovlasti.
6. Navedena jamstava prava na pravično suđenje primjenjuje se i na sudski
postupak koji se vodi pred upravnim sudom, a koji je, na ustavnoj razini, reguliran
navedenom odredbom članka 19. stavka 2. Ustava, a na zakonskoj razini, odredbama
Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, broj: 20/10, 143/12, 152/14 i 94/16).
Izloženo pravno shvaćanje izraženo u odluci Ustavnog suda Republike Hrvatske
poslovni broj U-III-1001/07 od 7. srpnja 2010. („Narodne novine“, broj: 90/10).
7. U nekolicini odluka Europskog suda za ljudska prava i Ustavnog suda
Republike Hrvatske, izraženo je pravno shvaćanje prema kojem pravo na pristup sudu,
kao važan aspekt prava na sud koje je jedno od imanentnih pravu na pravično suđenje,
nije i ne može biti apsolutno. Ono je podvrgnuto ograničenjima (osobito kad je riječ o
pretpostavkama koje se tiču dopuštenosti ulaganja pravnih sredstava), budući da po
samoj svojoj naravi zahtijeva regulaciju države, koja u tom pitanju ima izvjesnu slobodu
procjene. Ta ograničenja, međutim, ne smiju umanjiti pristup sudu na takav način ili do
takve mjere da s time bude narušena sama bit "prava na sud". Takva se ograničenja
također neće smatrati suglasnima članku 29. stavku 1. Ustava ako nisu propisana radi
ostvarenja legitimnog cilja ili ne postoji razuman odnos razmjernosti između sredstava
koja su upotrijebljena i cilja koji se namjeravao postići (vidi odluku Ustavnog suda broj:
U-III-1/2009 od 3. studenoga 2010., objavljenu u "Narodnim novinama" broj 126/10.).
Drugačije izneseno, takva ograničenja ne smiju ugroziti ili ograničiti pravo na pristup
sudu na način koji ne bi bio u skladu s člankom 6. stavkom 1. Konvencije, osim kada
takva ograničenja služe da bi se ostvario legitiman cilj te kada postoji proporcionalan
odnos između cilja koji se želi ostvariti i nametnutih ograničenja. Ustavni sud je
istaknuo i da je obveza sudova, i u situaciji vlastite nenadležnosti, pa i u situaciji
zakonske podnormiranosti, pitanje sudske nadležnosti ili dopuštenosti pojedinog
pravnog sredstva, metodom teleološkog tumačenja osigurati ostvarivanje prava na sud
za svaku stranku, barem usmjeravanjem na drugi raspoloživi put učinkovite pravne
zaštite utvrđenjem koji bi to pravni put bio, a ako ga nema onda utvrđenjem zašto
sudska zaštita nije potrebna. Tako i u odluci poslovni broj U-III-2042/2013 od 19.
svibnja 2020. (dostupno na: www.usud.hr).
8. Može se zaključiti da je obveza suda u upravnom sporu u situaciji kada
posebnim zakonom, kojima se specijalno uređuje određena pravna materija, nije
uređena ikakva daljnja upravno sudska zaštita, prilikom odlučivanja o tužbi podnesenoj
protiv odluka državnih tijela i pravnih osoba s javnim ovlastima (javnopravnih tijela),
kao prvi korak kod ispitivanja tužbe, procijeniti je li riječ o pojedinačnoj odluci u smislu
članka 3. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, broj: 20/10., 143/12.,
2 UsI-2577/2023-2
152/14., 94/16., 29/17. i 110/21., u daljnjem tekstu: ZUS) koju je donijelo javnopravno tijelo kako je ono definirano člankom 2. stavkom 2. ZUS-a.
9. Prema odredi članka 2. stavka 1. ZUS-a cilj toga zakona je osigurati
zakonitost i sudsku zaštitu prava i pravnih interesa fizičkih i pravnih osoba i drugih
stranaka povrijeđenih pojedinačnom odlukom ili postupanjem javnopravnog tijela, dok
prema stavku 2. toga članka javnopravnim tijelom u smislu toga zakona smatra se tijelo
državne uprave i drugo državno tijelo, tijelo jedinice lokalne i područne (regionalne)
samouprave, pravna osoba koja ima javnu ovlast i pravna osoba koja obavlja javnu
službu (pružatelj javnih usluga).
10. Člankom 3. stavkom 1. točkom 1. do 4. ZUS-a je propisano da je predmet
upravnog spora ocjena zakonitosti pojedinačne odluke javnopravnog tijela (upravnog
akta), ocjena zakonitosti postupanja i propuštanja javnopravnog tijela iz područja
upravnog prava da u zakonom propisanom roku odluči o pravu, obvezi ili pravnom
interesu ili redovitom pravnom lijeku stranke odnosno da postupi prema propisi te
ocjena zakonitosti sklapanja, raskidanja i izvršavanja upravnog ugovora, s time da je
točkom 1. toga stavka upravni akt određen kao pojedinačna odluka kojom je
javnopravno tijelo odlučilo o pravu, obvezi ili pravnom interesu stranke u upravnoj
stvari. U tom smislu, elementi pojma pojedinačne odluke pretpostavljaju određenog
nosioca, autoritativnost, pravno djelovanje, konkretnost i da se takva odluka donosi u
nekoj upravnoj stvari.
11. Shodno članku 2. stavku 1. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne
novine“, broj: 47/09. i 110/21., u daljnjem tekstu: ZUP), upravnom stvari smatra se
svaka stvar u kojoj javnopravno tijelo u upravnom postupku rješava o pravima,
obvezama ili pravnim interesima fizičke ili pravne osobe ili drugih stranaka (u daljnjem
tekstu: stranke) neposredno primjenjujući zakone, druge propise i opće akte kojima se
uređuje odgovarajuće upravno područje.
12. Iščitavajući citirane norme ZUS-a i ZUP-a valja zaključiti da kumulativne
pretpostavke da bi se pojedini predmet smatrao upravnom stvari koja bi bila
podvrgnuta upravno-sudskoj kontroli podrazumijevaju: a) odlučivanje od javnopravnog
tijela, b) odlučivanje u upravnom postupku, c) odlučivanje o pravima, obvezama ili
pravnim interesima fizičkih ili pravnih osoba ili drugih stranaka i, krajnje, d) neposredna
primjena zakona, drugih propisa ili općih akata, kojima je uređeno pojedino upravno
područje.
13. Može se i zaključiti da su razlozi za donošenjem ZUS-a očituju u većoj
pravnoj sigurnosti i kvalitetnijoj zaštiti prava stranaka od odluka i postupanja
javnopravnih tijela, pri čemu su, kao polazna osnova za njegovu izradu, uzeti u obzir
europski standardi funkcioniranja pravne države, osobito članak 6. Konvencije. To je
razvidno i iz obrazloženja Konačnog prijedloga Zakona o upravnim sporovima. Naime,
primarni cilj ZUS-a je osigurati zakonitost i sudsku zaštitu prava i pravnih interesa
fizičkih i pravnih osoba i drugih stranaka povrijeđenih pojedinačnim odlukama ili
postupanjem javnopravnih tijela (članak 2. stavak 1. ZUS-a). Tom cilju je podređena
cjelokupna regulacija, od legitimacije za pokretanje upravnog spora, položaja tužitelja
i zainteresiranih osoba, tijek postupka, poglavito osiguranje usmene rasprave, ovlasti
suda da sam utvrđuje činjenično stanje, da odlučuje o meritumu, odnosno pravu,
obvezi ili pravnom interesu tužitelja (tzv. spor pune jurisdikcije) i konačno osiguranje
2 UsI-2577/2023-2
izvršenja sudske odluke. U drugom je planu osiguranje objektivnog prava. Ono se, u
pravilu, štiti kroz odlučivanje o subjektivnim pravima tužitelja, budući da se štiteći ta
prava koja su povrijeđena odlukama ili postupanjem javnopravnih tijela, štiti i objektivni
pravni poredak. Samo malobrojnim normama ZUS-a (primjerice ocjena zakonitosti
općih akata) primarni je cilj zaštita objektivnog prava, a ne subjektivnog prava, iako se
i u tim situacijama kroz zaštitu objektivnog prava štite subjektivna prava fizičkih i
pravnih osoba. Stoga se može zaključiti i da je zakonodavac, uređujući novo pravno
uređenje upravnog spora, naglasak stavio na zaštiti prava fizičkih i pravnih osoba,
uglavnom tužitelja od odluka i/ili postupanja javnopravnih tijela, najčešće tuženika u
upravnom sporu.
14. Polazeći od iznesenih pravnih stajališta i ocjena Ustavnog suda Republike
Hrvatske te izloženih općenitih pravnih shvaćanja vezano za definiranje upravne stvari
i cilja uspostavljanja novoga pravnog uređenja upravno-sudske zaštite te primijenivši
ta načelna pravna shvaćanja na konkretan predmet, ocjenjujući pretpostavke za
vođenje upravnog spora, valja istaknuti sljedeće.
15. Nije sporno da je tužitelj 7. kolovoza 2023. podnio zahtjev tuženiku radi
davanja pravnog mišljenja vezano za primjenu članka 47. stavka 1. Obiteljskog zakona
("Narodne novine", broj: 103/15., 98/19., 47/20. i 49/23.); da je tuženik povodom toga
zahtjeva odgovorio tužitelju dopisom od 29. kolovoza 2023. i da je potom tužitelj 13.
rujna 2023. podnio tuženiku prigovor zbog ne postupanja i ne donošenja odluke o
njegovu zahtjevu.
16. Pokazalo se spornim je li osporena odluka tuženika kojom bi bilo odlučeno
o tužiteljevu prigovoru može biti predmet ocjene u upravnom sporu. Je li, u biti, riječ o
pojedinačnoj odluci javnopravnog tijela čiju se zakonitost razmatra unutar upravno-
sudske kontrole i je li posljedično tomu riječ o šutnji uprave.
17. Odredbom članka 32. stavka 1. Zakona o sustavu državne uprave
("Narodne novine", broj: 66/19., u daljnjem tekstu: ZSDU) je propisano da odgovor na
podnesak kojim se traži mišljenje o odgovarajućoj primjeni zakona i drugih propisa
stvarno nadležno tijelo dostavlja podnositelju u roku od 30 dana od dana zaprimanja
podneska.
17.1. Člankom 32. stavkom 3. ZSDU-a je propisano da ako zakonom nije
drukčije propisano, odredbe ovoga članka primjenjuju se i na predstavke, pritužbe i
druge podneske koji upućuju na nezakonitost ili nepravilnost u obavljanju poslova
državne uprave, uključujući i predstavke kojima državni službenici ukazuju na
neučinkovitost u primjeni zakona i drugih propisa odnosno na neučinkovitost u radu
tijela državne uprave.
18. Teleološki tumačeći i iščitavajući citirane norme ZUS-a, ZUP-a i ZSDU-a
pojedinačno i u njihovim združenim učincima, a polazeći od položaja, cilja osnivanja,
svrhe i zadaća sustava državne uprave te uzimajući u obzir sadržaj i opseg instituta
odgovora na podneske kojima se traži pravno mišljenje, sud smatra da u konkretnom
predmetu nije riječ o pojedinačnoj odluci javnopravnog tijela kojom se odlučuje o
ikakvim pravima i pravnim interesima tužitelja na području upravnog prava. Nije riječ o
odluci koja bi bila predmet ocjene u upravnom sporu i o situaciji u kojoj bi tužitelju bila
osigurana upravno-sudska zaštita pa i u slučaju šutnje uprave.
2 UsI-2577/2023-2
19. U izloženom nije riječ o pojedinačnim odlukama kojima se dira, odnosno
odlučuje o ikakvom pravu, obvezi ili pravnom interesu tužitelja neposredno
primjenjujući propise kojima je uređeno neko upravno područje u smislu odredbi članka
3. ZUS-a i članka 2. stavka 1. ZUP-a i koja bi bila predmet ocjene u upravnom sporu,
a posljedično tomu nije riječ ni o ikakvoj šutnji uprave zbog propuštanja donošenja
odluke o prigovoru u zakonom propisanom roku.
20. Stoga, a budući da ne postoje pretpostavke za vođenje upravnog spora,
valjalo je, na temelju odredbi članka 30. stavka 1. točke 2. i 7. ZUS-a, odbaciti tužbu
kao nedopuštenu, odnosno riješiti kao u izreci.
U Splitu 25. listopada 2023.
S U D A C
Silvio Čović
UPUTA O PRAVNOM LIJEKU:
Protiv ovoga rješenja dopuštena je žalba, u roku 15 dana od dana primitka
pisanog otpravka istog, u dovoljnom broju primjeraka za sud i sve stranke u sporu,
putem ovog suda, pisano, za Visoki upravni sud Republike Hrvatske (članak 67. stavak
1. u vezi s člankom 30. stavkom 2. ZUS-a).
DNA:
- tužitelju Š. P. iz V., P. S. .,
- u spis.
