REPUBLIKA HRVATSKA

UPRAVNI SUD U ZAGREBU

Avenija Dubrovnik 6, Zagreb

Poslovni broj: Us I-5285/2024-6

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Upravni sud u Zagrebu, po sutkinji Vanji Crnković, uz sudjelovanje zapisničarke Jasminke Janković, u upravnom sporu tužiteljice SV, OIB: [osobni identifikacijski broj], iz [adresa], koju zastupa opunomoćenik Martin Sherri, odvjetnik u Zagrebu, Kordunska 1, protiv tuženog Grada Zagreba, OIB: 61817894937, Gradonačelnika, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, radi novčane pomoći za roditelja odgojitelja, 23. prosinca 2025.,

p r e s u d i o  j e

I. Odbija se tužbeni zahtjev za poništavanje rješenja Grada Zagreba, Gradonačelnika KLASA: UP/II-551-06/23-014/2407, URBROJ: 251-02-01/001-23-3 od 31. listopada 2023. i rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku KLASA: UP/I-551-06/22- 013/2891, URBROJ: 251-09-22-1/002-23-6 od 22. rujna 2023. te za rješavanje stvari.

II. Odbija se zahtjev tužiteljice za naknadu troškova upravnog spora.

Obrazloženje

1. Rješenjem Grada Zagreba, Gradonačelnika KLASA: UP/II-551-06/23-014/2407, URBROJ: 251-02-01/001-23-3 od 31. listopada 2023. odbijen je prigovor tužiteljice protiv rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku KLASA: UP/I-551-06/22-013/2891, URBROJ: 251-09-22-1/002-23-6 od 22. rujna 2023. kojim je odbijen njezin zahtjev za oglašivanje ništavim rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku KLASA: UP/I-551-06/22-013/2891, URBROJ: 251-09-22-1/002-23-2 od 24. ožujka 2023.

2. Tužiteljica u tužbi i tijekom spora u bitnome navodi da je tuženik bez njezinog prijedloga po službenoj dužnosti pokrenuo upravni postupak u kojem je odlučio bez prethodnog postupka i bez njezinog pozivanja. Dodaje da je smatrajući da su ispunjeni uvjeti propisani u članku 128. Zakona o općem upravnom postupku podnijela zahtjev za oglašivanje ništavim tako donesenog rješenja. Smatra da je obrazloženje prvostupanjskog i drugostupanjskog rješenja, kojim se opravdava odbijanje zahtjeva primjenom članka 128. stavka 1. točke 2. Zakona o općem upravnom postupku, arbitrarno. Nadalje, smatra da se pravomoćno rješenje nije moglo zamijeniti. Mišljenja je da ne postoji propisani osnov da upravni ured koji je donio prvostupanjsko rješenje pokrene upravni postupak koji je rezultirao donošenjem rješenja uopće, a kamoli da se donosi rješenje nakon 31. prosinca 2022. Vezano uz članak 128. stavak 1. točku 5. Zakona o općem upravnom postupku ističe da se relevantna Odluka smjela primjenjivati od dana stupanja na snagu odnosno rujna 2022. do zadnjeg dana vremenskog važenja propisa tj. 31. prosinca 2022. Iznosi da prvostupanjsko tijelo nije moglo mijenjati postojeći pravomoćni upravni akt, jer je rješenje o priznavanju novčane pomoći donijelo sasvim drugo gradsko upravno tijelo. Nastavlja da članak 6. Odluke ne ovlašćuje tuženika da pokreće ex offo upravni postupak. Napominje da tuženik pokušava izvršiti miješanje raznih mjera novčane pomoći u jednu te istu iako to nije slučaj. Ističe da materijalna pravomoćnost onemogućuje i zabranjuje javnopravnom tijelu da na bilo koji način opozove vlastiti pravomoćni upravni akt u nekom novom upravnom postupku koji bi ex offo pokrenuo. Zaključuje da je stoga evidentno da je predmetno rješenje donijeto u stvari u kojoj se ne može rješavati u upravnom postupku, jer pravomoćnost konzumira sudski postupak te zbog toga nije dopušteno u upravnom postupku više rješavati o pravomoćnom stečenom pravu, osim iznimno kad zakon to propisuje, ali ne nakon prekluzivnog roka iz članka 131. stavka 2. Zakona o općem upravnom postupku. Navodi da je temeljem navedenog razvidno da je njezin zahtjev bio utemeljen kako po članku 128. stavku 1. točki 2. tako i po točki 5. Dodaje da kako je njezin zahtjev bio osnovan da joj je trebalo naknaditi troškove upravnog postupka. Predlaže poništiti rješenje tuženika i prvostupanjsko rješenje te riješiti stvar uz naknadu troškova upravnog spora.

3. Tuženik u odgovoru na tužbu u bitnome navodi da se u cijelosti protivi tužbi i tužbenom zahtjevu. Dodaje da su predmetna rješenja u cijelosti zakonita iz razloga navedenih u njegovim obrazloženjima. Poziva se na odluke Visokog upravnog suda Republike Hrvatske poslovni broj: Usoz-143/22 od 27. veljače 2023. i Usoz-8/22 od 5. srpnja 2022. te na odluku Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-III-1744/2023 i dr. od 14. studenog 2023. Predlaže odbiti tužbeni zahtjev.

4. Tužbeni zahtjev nije osnovan.

5. Tijekom spora sud je izvršio uvid u sudski spis i spis tuženika dostavljen uz odgovor na tužbu te je održao ročište.

6. Nesporno je da je tužiteljica 5. lipnja 2023. podnijela zahtjev za oglašivanje ništavim rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku KLASA: UP/I-551-06/22-013/2891, URBROJ: 251-09-22-1/002-23-02 od 24. ožujka 2023.

7. Sporno je, je li pravilno taj zahtjev odbijen.

8. Člankom 128. Zakona o općem upravnom postupku ("Narodne novine" broj: 47/09. i 110/21.) propisano je da će se rješenje oglasiti ništavim:

1. ako je doneseno u stvari iz sudske nadležnosti,

2. ako je doneseno u stvari o kojoj se ne može rješavati u upravnom postupku, 3. ako njegovo izvršenje nije pravno ili stvarno moguće,

4. ako se njegovim izvršenjem čini kazneno djelo,

5. ako je doneseno bez prethodnog zahtjeva stranke, a na koje stranka naknadno izričito ili prešutno nije pristala,

6. ako sadržava nepravilnost koja je po izričitoj zakonskoj odredbi razlog za ništavost rješenja (stavak 1.).

Nadalje, propisano je da će rješenje oglasiti ništavim javnopravno tijelo koje ga je donijelo ili koje obavlja nadzor nad tijelom koje ga je donijelo, po službenoj dužnosti ili na prijedlog stranke u svako doba (stavak 2.), da se, kad je rješenje o oglašivanju rješenja ništavim donijelo prvostupanjsko tijelo, protiv toga rješenja može izjaviti žalba, a da se, kad je drugostupanjsko javnopravno tijelo ili tijelo koje obavlja nadzor nad tijelom koje ga je donijelo rješenje oglasilo ništavim, protiv toga rješenja može pokrenuti upravni spor (stavak 3.), s time da ništavo rješenje nema pravni učinak te da se u slučaju oglašivanja rješenja ništavim, smatraju ništavim i pravni učinci tog rješenja (stavak 4.).

9. Iz zahtjeva tužiteljice utvrđeno je da ga podnosi na temelju članka 128. stavka 1. točke 5. Zakona o općem upravnom postupku ističući da je ono doneseno bez njezinog prethodnog zahtjeva. Smatra da upravno tijelo nije imalo nikakvu ovlast uopće pokrenuti upravni postupak niti donositi upravni akt tj. rješenje po službenoj dužnosti. Ističe da upravno tijelo nije bilo ovlašteno donositi predmetni upravni akt niti voditi upravni postupak, čak niti po službenoj dužnosti, a da naročito to nije bilo ovlašteno činiti 30. ožujka 2023. s obzirom da je članak 6. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja iz 2022. vremenski propis koji je važio samo do 31. prosinca 2022. Zaključno ističe da nije jasno niti kako je moguće da se u izreci rješenja navodi uz nju i njezino maloljetno dijete, iako ona ima više djece, pa da je nejasno zašto je baš ovo navedeno u rješenju. Dodaje da podredno i opreza radi ističe da taj zahtjev podnosi i zbog ispunjenja uvjeta za ništavost rješenja iz članka 128. stavka 1. točke 2. Zakona o općem upravnom postupku kojim je propisano da su rješenja ništava ako je njima odlučeno o stvari o kojoj se ne može rješavati u upravnom postupku. Iznosi da je upravno tijelo odlučilo o pravomoćno riješenoj upravnoj stvari.

10. Rješenje Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku KLASA: UP/I-551-06/22-013/2891, URBROJ: 251-09-22-1/002-23-02 od 24. ožujka 2023., čije tužiteljica traži oglašivanje ništavim, doneseno je na temelju članka 6. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba broj: 25/22., dalje: Odluka/22) kojim je propisano da će o iznosima novčane pomoći i razlozima prestanka novčane pomoći sukladno toj odluci nadležno gradsko upravno tijelo po službenoj dužnosti donijeti pojedinačne akte, radi usklađenja s odredbama te odluke, do 31. prosinca 2022.

11. Navedena Odluka/22 bila je predmet ocjene zakonitosti pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske te je taj sud presudom poslovni broj: Usoz-143/22-91 od 27. veljače 2023. odbio prijedloge podnositelja čime je donio meritornu odluku o zakonitosti osporavane Odluke/22.

12. Ustavni sud Republike Hrvatske je odlukom U-III/1744/2023 od 14. studenog 2023. odbio ustavne tužbe u povodu presude Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj: Usoz-143/22-91 od 27. veljače 2023.

13. Stoga je prvostupanjsko tijelo sukladno članku 6. Odluke/22 bilo nadležno donijeti rješenje Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku KLASA: UP/I-551-06/22-013/2891, URBROJ: 251-09-22-1/002-23-02 od 24. ožujka 2023.

14. Tužiteljici se ističe da se je Visoki upravni sud Republike Hrvatske u presudi poslovni broj: Usoz-143/22-91 od 27. veljače 2023. pozvao na svoj pravni stav iz pravomoćne presude poslovni broj: Usoz-8/22-68 od 5. srpnja 2022. u kojoj je jasno izraženo da novčana pomoć za roditelje odgojitelje nije pravo u klasičnom smislu, već financijska pomoć koju je javna vlast ovlaštena dodijeliti, ali i oduzeti, a koja pomoć se ne temelji na obvezi javne vlasti, nego na solidarnosti, zbog čega je Sud zaključio da adresati Odluke/16 i Odluke/17 nemaju legitimno pravo očekivati trajnu nepromjenjivost pravnog uređenja statusa roditelja odgojitelja, koja stajališta su primjenjiva i na Odluku/22, koja se osporava. Dodao je da Sud nije našao da bi skraćivanje novčane pomoći bilo u nesuglasju s načelom razmjernosti.

15. Nadalje, Ustavni sud Republike Hrvatske se je u odluci U-III/1744/2023 od 14. studenog 2023. pozvao na obrazloženje Visokog upravnog suda Republike Hrvatske prema kojem su status roditelja odgojitelja i novčana pomoć za roditelja odgojitelja, ustanovljeni Odlukom/16 i Odlukom/18, rezultat političke volje predstavničkog tijela Grada Zagreba da određenoj kategoriji osoba pruži financijsku pomoć pri čemu prava koja su uređena tim odlukama nisu zakonom zajamčena prava i jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave nije dužna urediti pitanja koja su uređena tim odlukama. Odnosno da, drugim riječima, novčana pomoć za roditelje odgojitelje nije pravo u klasičnom smislu, već financijska pomoć koju je javna vlast ovlaštena dodijeliti, ali i oduzeti, a koja se ne temelji na obvezi javne vlasti, nego na solidarnosti. Polazeći od članka 130. Ustava i naprijed navedenog obrazloženja Visokog upravnog suda u odnosu na ovlast za donošenje Odluke/21, za Ustavni sud je također nedvojbena ovlast predstavničkog tijela jedinice lokalne samouprave, u konkretnom slučaju Gradske skupštine, da u skladu sa svojom (izmijenjenom) pronatalitetnom politikom donese Odluku/22 kojom se, između ostaloga, skraćuje trajanje mjere roditelj odgojitelj, a posljedično i trajanje prava na novčanu pomoć za roditelja odgojitelja s petnaest na sedam godina života djeteta. U vezi s tim Ustavni sud je ponovio da u demokratskom društvu, pod uvjetom da zakonodavna intervencija kojom se preoblikuje neki društveni sustav ima legitimni cilj, adresati pravnih normi koje se mijenjanju ili ukidaju nemaju legitimno pravo očekivati trajnu nepromjenjivost određenog pravnog uređenja. Zaključeno je da je nedvojbeno da miješanje u imovinska prava roditelja odgojitelja je poduzeto na temelju članka 41. točke 2. Statuta Grada Zagreba, koji je jasan, precizan i predvidljiv te da je, dakle, miješanje provedeno "pod uvjetima predviđenim zakonom".

16. Vezano uz prigovor povratnog djelovanja Odluke/22 Ustavni sud Republike Hrvatske je naveo da je u obrazloženju presude od 5. srpnja 2022. Visoki upravni sud najprije iznio da imajući na umu činjenicu da Odluka/21 ni na koji način ne zadire u prava ostvarena do njezina stupanja na snagu (ne zadire ni u pravo kao takvo ni u njegov opseg), već utječe na opseg prava i trajanje prava u budućnosti (ali u razdoblju koje je obuhvaćeno pravomoćnim pojedinačnim aktima), Visoki upravni sud zaključio je da Odluka/21 djeluje na zatečene odnose koji se nastavljaju u budućnosti, odnosno da se novo pravno pravilo ne primjenjuje na situaciju koja je dovršena, iz čega slijedi ocjena toga suda da Odluka/21 nema povratno djelovanje koje je (za opće akte) beziznimno, zabranjeno, već da je riječ o tzv. nepravnoj retroaktivnosti, odnosno o pravnom učinku općeg akta koji je pod određenim uvjetima dopušten. Ustavni sud je utvrdio da se navedeni zaključak o nepravoj retroaktivnosti Odluke/21 može preslikati na Odluku/22.

17. Također, Ustavni sud Republike Hrvatske je zaključio da Odluka/22 ima legitiman cilj te da se vezano za vrijeme prilagodbe korisnika ne može složiti s tvrdnjom podnositelja da je navedeno razdoblje prekratko za ijednu od tih kategorija.

18. Ustavni sud je prihvatio ocjenu Visokog upravnog suda da je navedenim kompenzacijskim mjerama Grad Zagreb uspostavio ravnotežu između javnog interesa i zaštite legitimnih očekivanja adresata osporene Odluke/22 olakšavajući im povratak na tržište rada.

19. Vezano za rok iz članka 6. Odluke/22 valja navesti da se radi o instruktivnom roku, budući da nisu propisane posljedice nepostupanja u navedenom roku. Nadalje, ističe se da je Visoki upravni sud Republike Hrvatske 12. prosinca 2022. obustavio od izvršenja Odluku/22 do donošenja odluke Visokog upravnog suda Republike Hrvatske u postupku ocjene zakonitosti toga općeg akta, a koja odluka je donesena 27. veljače 2023.

20. Stoga kako ne postoje razlozi za oglašivanje ništavim rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku KLASA: UP/I-551-06/22-013/2891, URBROJ: 251-09-22-1/002-23-02 od 24. ožujka 2023. osporavanim rješenjem nije povrijeđen zakona na štetu tužiteljice. Nadalje, tužiteljici se ističe da je pravilno odbijen njezin zahtjev za naknadu troškova upravnog postupka, budući da je pravilno odbijen njezin zahtjev za oglašivanje ništavim rješenja, pri čemu treba imati u vidu sadržaj odredbe članka 161. stavka 2. Zakona o općem upravnom postupku kojim je propisano da u postupcima pokrenutim na zahtjev stranke ili u upravnim stvarima u kojima sudjeluju dvije stranke ili više njih s protivnim interesima troškove postupka snosi stranka na zahtjev koje je postupak pokrenut ili protiv koje se vodio postupak koji je za nju nepovoljno okončan, ako nije drukčije propisano. Slijedom navedeno valjalo je odbiti tužbeni zahtjev na temelju članka 116. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima ("Narodne novine" broj: 36/24.).

21. Kako je tužiteljica izgubila spor u cijelosti valjalo je odlučiti kao u točki II. izreke na temelju članka 147. stavka 1. u vezi članka 148. stavka 4. Zakona o upravnim sporovima.

U Zagrebu 23. prosinca 2025.

Sutkinja

Vanja Crnković

Uputa o pravnom lijeku:

Protiv ove presude dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog suda, u dovoljnom broju primjeraka za sud i sve stranke u sporu (četiri primjerka), u roku od 15 dana od dana dostave ove presude.

Dna:

1. Odvjetnik Martin Sherri – e. komunikacijom

2. Grad Zagreb, Gradonačelnik – e. komunikacijom

3. U spis