REPUBLIKA HRVATSKA
UPRAVNI SUD U ZAGREBU
Zagreb, Avenija Dubrovnik 6
Poslovni broj: Us I-5312/2024-6
U I M E R E P U B L I K E H R V A T S K E
P R E S U D A
Upravni sud u Zagrebu, po sucu toga suda Anti Drezgi te Branki Crnogorac, zapisničarki, u upravnom sporu tužiteljice ĆR iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], koju zastupa opunomoćenik Martin Sherri, odvjetnik u Zagrebu, Kordunska 1, protiv tuženika Grada Zagreba, Gradonačelnika, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, OIB: 61817894937, radi usklađivanja novčane pomoći za roditelja odgojitelja, 22. prosinca 2025.,
p r e s u d i o j e
I. Odbija se tužbeni zahtjev za poništavanje rješenja Grada Zagreba, Gradonačelnika, KLASA: UP/II-551-06/23-014/1510, URBROJ: 251-02-01/001-23-2 od 11. rujna 2023. i rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektor za socijalnu politiku, Odjel za demografski razvoj, Odsjek za pronatalitetnu politiku, KLASA: UP/I-551-06/22- 013/3413, URBROJ: 251-09-22-1/002-23-2 od 31. ožujka 2023.
II. Odbija se tužiteljičin zahtjev za naknadu troškova upravnog spora.
Obrazloženje
1. Osporavanim rješenjem tuženika, KLASA: UP/II-551-06/23-014/1510, URBROJ: 251-02-01/001-23-2 od 11. rujna 2023., odbijen je tužiteljičin prigovor podnesen protiv rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektor za socijalnu politiku, Odjel za demografski razvoj, Odsjek za pronatalitetnu politiku, KLASA: UP/I-551-06/22- 013/3413, URBROJ: 251-09-22-1/002-23-2 od 31. ožujka 2023., kojim je zamijenjena točka II. i III. zaključka Grada Zagreba, Ureda za demografiju, KLASA: 551-06/19- 013/166, URBROJ: 251-21-21-1/007-19-2 od 1. ožujka 2019., novim točkama koje glase: „II. Tužiteljici, novčana pomoć isplaćuje se mjesečno i to: do 31. ožujka 2023. u iznosu od 65% prosječne bruto plaće djelatnika u gospodarstvu Grada Zagreba za razdoblje I.-VIII mjeseca prethodne godine; od 1. travnja 2023. do 30. lipnja 2023., u iznosu neto minimalne plaće za 2023. u Republici Hrvatskoj; od 1. srpnja 2023., do prestanka novčane pomoći sukladno članku 7. Odluke u iznosu od 50% neto minimalne plaće za tekuću godinu u Republici Hrvatskoj. III. Novčana pomoć prestaje 30. rujna 2023., korisniku čije je dijete za koje je ostvarena novčana pomoć navršilo 7 godina ili će do 30. rujna 2023., navršiti 7 godina; posljednjeg dana u mjesecu u kojem je dijete za koje je ostvarena novčana pomoć navršilo 7 godina, korisniku čije će dijete navršiti 7 godina nakon 30. rujna 2023.; posljednjeg dana u mjesecu u kojem je odjavljeno prebivalište u [adresa] ili je evidentiran privremeni odlazak iz Republike Hrvatske korisnika ili djece; posljednjeg dana u mjesecu u kojem je podnesen zahtjev za prestankom novčane pomoći od strane korisnika; posljednjeg dana u mjesecu u kojem su dijete za koje je ostvarena novčana pomoć ili ostala djeca ispisani iz osnovne škole na području Grada Zagreba ili Zagrebačke županije; posljednjeg dana u mjesecu u kojem se navršava šest mjeseci od kada je preminulo dijete za koje je ostvarena novčana pomoć.“
2. Tužiteljica u tužbi u bitnom osporava zakonitost prvostupanjskog rješenja gradskog upravnog tijela te drugostupanjskog rješenja gradonačelnika, tvrdeći da su donesena izvan zakonom dopuštenih ovlasti, od strane nenadležnog tijela i izvan roka propisanog člankom 6. Odluke/22. Navodi da je postupak nezakonito pokrenut po službenoj dužnosti, da se njime nezakonito zadire u pravomoćni pojedinačni upravni akt kojim joj je priznato pravo na novčanu pomoć te da prvostupanjsko tijelo nije provelo ispitni postupak niti utvrdilo relevantne činjenice. Tvrdi da je povrijeđeno načelo pravomoćnosti, zakonitosti, razmjernosti, zaštite stečenih prava i pravne sigurnosti, kao i pravo vlasništva zajamčeno Konvencijom. Ističe da za rješavanje o pravnom lijeku nije nadležan gradonačelnik, već nadležno ministarstvo sukladno Statutu i ZUP-u. Traži poništenje osporenih akata i naknadu troškova.
3. Tuženik u odgovoru na tužbu u cijelosti osporava tužbene navode i predlaže odbijanje tužbe. Ističe zakonitost osporenih rješenja, navodeći da su donesena temeljem članka 6. i 10. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Odluka/22) koja propisuje obvezu upravnog tijela da po službenoj dužnosti donese pojedinačne akte radi usklađivanja s izmjenama Odluke do 31. prosinca 2022., a prigovor protiv tih akata rješava gradonačelnik, čija je odluka konačna. Poziva se na presude VUSRH Usoz-143/22 i Usoz-8/22, prema kojima novčana pomoć nije pravo u klasičnom smislu, već socijalna pomoć koja je podložna izmjenama i ograničenjima od strane predstavničkog tijela. Navodi da prvostupanjsko tijelo nije zadiralo u priznata prava retroaktivno, već samo uredilo razloge prestanka i visinu naknade za budućnost. Osporava tvrdnje o nenadležnosti i tvrdi da je odluka potpisana od ovlaštene osobe. Smatra da rok nije materijalni i da njegov protek ne sprječava donošenje rješenja. Odbija zahtjev za troškovima jer postupak nije završen u korist stranke.
4. Tužiteljica u podnesku dopunjuje navode tužbe, tvrdeći da je rok iz članka 6. Odluke/22 prekluzivni procesnopravni rok, čijim istekom javnopravno tijelo gubi ovlast pokrenuti postupak po službenoj dužnosti i zadirati u pravomoćni akt. Potvrdila to sudska praksa USRH, VUSRH, ESLJP i SEU, koja naglašava da protekom roka prestaju procesna ovlaštenja tijela (U-III-5694/2013; Usž-592/15-2; Ć, I). Ističe da tuženik slijedom toga postupa ultra vires. Nadalje, tvrdi da gradonačelnik kao izvršno tijelo nije nadležan odlučivati u drugom stupnju u upravnom postupku (antinomija čl.10. Odluke i čl.164. Statuta), te da se primjenjuje načelo lex superior. Poziva se na praksu VUSRH i USRH o nezakonitosti kada izvršno tijelo odlučuje u upravnom postupku (U-II/3569/2015; Usž-1442/22-2). Tvrdi da drugostupanjsko rješenje nije valjano potpisano temeljem članka 98. ZUP-a te je stoga ništetno.
5. Ocjenjujući zakonitost osporavanog rješenja Sud je pregledao sudski spis i spis tuženika te je 25. studenoga 2025. održao raspravu.
5.1. Sud ne prihvaća prigovor opunomoćenika tužitelja kojem se osporava zakonitost procesne odluke o spajanju predmeta radi zajedničkog raspravljanja. Prema odredbi članka 107. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima (Narodne novine, broj: 36/24., dalje ZUS), sud je ovlašten spojiti više upravnih sporova, ako ih je jedan ili više tužitelja pokrenulo protiv istog tuženika, i ako se temelje na istoj činjeničnoj i pravnoj osnovi. U konkretnom slučaju, iako je svaki tužitelj ostvario pravo temeljem zasebnog pojedinačnog akta, nesporno je da svi osporavaju zakonitost pojedinačnih odluka kojima su temeljem Odluke/22 modificirana njihova ranije priznata prava na novčanu pomoć roditelja odgojitelja. Bit upravnog spora u svim predmetima odnosi se na provjeru zakonitosti primjene istog općeg akta (Odluke/22), u pogledu retroaktivnosti, stečenih prava, nadležnosti tijela te povrede načela pravne sigurnosti i legitimnog očekivanja. Stoga, činjenična i pravna osnova u ovim predmetima nedvojbeno je zajednička i usporediva, u smislu članka 107. stavka 1. ZUS-a.
5.2. Činjenica da su pojedini tužitelji svoja početna prava ostvarili temeljem ranijih općih akata (Odluka/16 ili Odluka/18) ne mijenja zajedničku pravnu osnovu ovih sporova, jer se u svim predmetima predmet upravnog spora odnosi na učinke Odluke/22, odnosno na zakonitost njezine primjene na ranije priznate statuse roditelja odgojitelja. Prethodna pravna osnova stjecanja prava nije odlučna za primjenu članka 107. ZUS-a, jer sud u ovim sporovima ne preispituje zakonitost odluka donesenih temeljem Odluke/16 ili Odluke/18, već isključivo zakonitost novih pojedinačnih akata temeljenih na Odluci/22. Zajednička pravna i činjenična osnova stoga proizlazi iz jednako formuliranog tužbenog zahtjeva, istovjetnih pravnih pitanja i primjenjivog propisa.
5.3. S obzirom na navedeno, spajanje predmeta radi zajedničkog raspravljanja bilo je procesno dopušteno i svrsishodno, jer omogućava ekonomičnost postupka, bez ograničenja prava tužitelja na pojedinačnu ocjenu zakonitosti njihovih odluka. Dapače, člankom 107. stavkom 1. ZUS-a izrijekom je propisano da se nakon zajedničkog raspravljanja spojeni predmeti mogu razdvojiti radi donošenja zasebnih odluka, što je sud u ovom predmetu i učinio, čime je u cijelosti očuvano pravo svakog tužitelja na individualnu sudsku zaštitu.
5.4. Stoga je prigovor opunomoćenika da se spajanjem predmeta narušavaju individualna prava tužitelja, neosnovan.
6. Tužbeni zahtjev nije osnovan.
7. Osporavanim rješenjem odbijen je prigovor tužiteljice protiv prvostupanjskog rješenja, kojim je izvršeno usklađivanje iznosa novčane pomoći za roditelja odgojitelja i utvrđeni novi razlozi prestanka prava, sukladno Odluci o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba, broj 25/22., dalje Odluka/22).
8. Pravomoćnim pojedinačnom odlukom (zaključkom) iz 2019. godine tužiteljica je stekla pravo na novčanu pomoć, ali je prvostupanjskim rješenjem izmijenjen dio koji se odnosi na visinu pomoći i razloge prestanka, dok je samo pravo ostalo na snazi. Novi iznosi određeni su u tri razdoblja (do 31. ožujka 2023.; od 1. travnja 2023. – 30. lipnja 2023.; od 1. srpnja 2023. nadalje), uz druge razloge prestanka prava vezane uz dob djeteta, prebivalište, ispis iz škole i dr. 9. Tužbeni navod da je prvostupanjsko rješenje donijela osoba koja nije bila nadležna službena osoba, Sud ocjenjuje neosnovanim.
9.1. Naime, prema članku 15. Odluke o ustrojstvu i djelokrugu gradskih upravnih tijela (Službeni glasnik Grada Zagreba, broj 17/21.), Gradski ured za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom obavlja poslove koordinacije i provedbe mjera populacijske politike. Pravilnikom o unutarnjem redu tog Ureda (Službeni glasnik Grada Zagreba, broj 13/22.), određeno je da je u djelokrugu Sektora za socijalnu politiku, odnosno Odjela za demografski razvoj, rješavanje i ostvarivanje novčane pomoći za roditelja odgojitelja. Nakon izmjena i dopuna Pravilnika o unutarnjem redu tog Ureda (Službeni glasnik Grada Zagreba, broj 31/22.), Odsjek za pronatalitetnu politiku izričito je ovlašten rješavati u upravnim stvarima vezanima uz tu novčanu pomoć.
9.2. Navedenim Pravilnikom određeno da poslovi radnog mjesta višeg stručnog savjetnika za pronatalitetnu politiku, među ostalima, obuhvaćaju rješavanje u najsloženijim upravnim stvarima u prvom stupnju sukladno Odluci (točka 73.), poslovi radnog mjesta stručnog savjetnika za provedbu i kontrolu mjera pronatalitetne politike među ostalim, obuhvaćaju rješavanje u složenim upravnim stvarima u prvom stupnju sukladno Odluci (točka 74.), a poslovi radnog mjesta višeg stručnog suradnika za provedbu mjera pronatalitetne politike, među ostalim, obuhvaćaju rješavanje u složenijim upravnim stvarima u prvom stupnju sukladno Odluci (točka 75.).
9.3. Sud smatra da nije potrebno provoditi dokaz pribavljanjem pojedinačnih rješenja o rasporedu službenika koji je donio prvostupanjsko rješenje. Naime, tužiteljica je dužna učiniti vjerojatnim da službenica koja je potpisana kao donositelj prvostupanjskog akta nije bila raspoređena na radno mjesto na kojem ima ovlast odlučivati o upravnim stvarima te vrste. Tužiteljica, međutim, ne nudi nikakve konkretne činjenice koje bi upućivale na to da navedena službenica nije bila raspoređena na odgovarajuće radno mjesto. Umjesto toga, svoja navodna saznanja temelji isključivo na proizvoljnim spekulacijama i općenitim tvrdnjama o navodnom nedostatku ovlasti cijelog sektora, bez konkretnih činjeničnih navoda u pogledu osobe donositelja akta. Slijedom toga, dokazni je prijedlog odbijen kao neosnovan.
10. Prvostupanjsko tijelo pravilno je postupilo kada je donijelo prvostupanjsko rješenje primjenom odredbe članka 30. stavka 2. Zakona o općem upravnom postupku (Narodne novine, broj 47/09. i 110/21., dalje ZUP), kojom je propisano da se bez prethodnog izjašnjavanja stranke postupak može provesti kad je tako propisano zakonom u vezi odredbe članka 49. točka 1. ZUP-a, kojom je propisano da službena osoba može neposredno riješiti upravnu stvar u postupku koji je pokrenut po službenoj dužnosti, ako se pravo stanje stvari može utvrditi na temelju službenih podataka kojima raspolažu javnopravna tijela, a nije potrebno posebno izjašnjenje stranke radi zaštite njezinih prava ili pravnih interesa. Neosnovani su navodi tužiteljice da joj nije omogućeno izjašnjavanje, jer u situaciji kada su odlučne činjenice nedvojbene, nije nužno provoditi ispitni postupak. Tužiteljica nije niti u upravnom postupku pred drugostupanjskim tijelom niti pred sudom konkretizirala činjenice koje bi zahtijevale dodatno razjašnjenje pravog stanja.
11. Odredba članka 42. stavka 1. ZUP-a propisuje mogućnost pokretanja upravnog postupka po službenoj dužnosti kada je to propisano zakonom ili je nužno radi zaštite javnog interesa. U konkretnom slučaju, Odluka/22 kao opći akt, izrijekom predviđa da nadležno gradsko upravno tijelo može odlučivati po službenoj dužnosti (članak 6. Odluke/22). Visoki upravni sud je u presudi Usoz-143/22 od 27. veljače 2023. potvrdio zakonitost Odluke/22.) pa tako i odredbe članak 6. Odluke. Ustavni sud Republike Hrvatske ocijenio je navedenu presudu od 27. veljače 2023. ustavnopravno osnovanom (odluka i rješenje, broj: U-III-1744/2023 i dr. od 14. studenoga 2023.).
11.1. Suprotno navodima tužiteljice, pokretanje postupka po službenoj dužnosti temeljem članka 6. Odluke/22 predstavlja ovlaštenje u smislu članka 42. stavka 1. ZUP-a. Činjenica da ovlaštenje proizlazi iz općeg akta ne dovodi u pitanje zakonitost postupanja, budući da članak 42. stavak 1. ZUP-a izrijekom predviđa mogućnost pokretanja postupka po službenoj dužnosti kada je to propisano zakonom. Odluka ima narav općeg akta i kao takva ispunjava zahtjev iz članka 42. stavka 1. ZUP-a.
11.2. Pri tome sud ima u vidu da se predmetna novčana pomoć ne temelji na zakonu, nego na općem aktu jedinice lokalne samouprave. U takvom kontekstu odredbu članka 42. stavka 1. ZUP-a („postupak se pokreće po službenoj dužnosti kad je to propisano zakonom“) valja tumačiti u smislu da se „propisano zakonom“ odnosi i na situacije kada je pravo prvotno ustanovljeno općim aktom, koji je jedini izvor tog prava, pa stoga isti akt može sadržavati i ovlaštenje za pokretanje postupka po službenoj dužnosti o prestanku novčane pomoći.
11.3. Prihvaćanje suženog tumačenja prema kojem ukidanje zakonitih akata dopušta isključivo zakon u užem smislu dovelo bi do pravnog apsurda – jedinica lokalne samouprave mogla bi općim aktom priznati pravo koje se ne temelji ni na jednom zakonu, ali ne bi mogla istim hijerarhijskim propisom urediti pokretanje postupka radi promjene sadržaja tog prava.
11.4. Stoga se čl. 6. Odluke/22, kojim je propisano da nadležno tijelo po službenoj dužnosti donosi pojedinačne akte, radi usklađenja s odredbama Odluke/22, smatra valjanom normativnom osnovom za pokretanje postupka ex officio u smislu čl. 42. ZUP-a.
12. Sud ne prihvaća tužbeni navod tužiteljice da rok iz članka 6. Odluke/22 ima narav prekluzivnog procesnopravnog roka nakon čijeg isteka javnopravno tijelo gubi ovlaštenje za pokretanje i vođenje postupka. Prema stanovištu Suda, riječ je o instruktivnom roku, čija je svrha potaknuti tijela javne vlasti na pravodobno usklađivanje postojećih akata s novom regulativom, ali bez učinka prestanka ovlasti postupanja po isteku roka.
12.1. Prije svega, Odluka/22 ne sadrži odredbu o pravnim posljedicama propuštanja roka iz članka 6., odnosno ne predviđa sankciju u vidu gubitka ovlasti javnopravnog tijela. Sud u tom pogledu primjećuje da se procesnopravni rok može smatrati prekluzivnim ako je to jasno i nedvojbeno propisano. Kako takvog propisa nema, ne može se zaključiti da je rok prekluzivnog karaktera.
12.2. Nadalje, svrha roka iz članka 6. Odluke/22 nije urezivanje vremenskog ograničenja unutar kojeg javnopravno tijelo smije postupati, već osiguranje pravodobnog i ažurnog usklađivanja ranijih upravnih akata s novom pravnom regulativom, osobito imajući u vidu broj korisnika i opseg povijesnih podataka koji su se morali provjeriti i prilagoditi (5712 korisnika u travnju 2022., navod iz toč. 142. presude VUSRH broj Usoz-8/22-68). Radi se o poticanju na brzo postupanje, a ne ograničavanje postupanja, što potvrđuje i sadržaj t. 52.3. odluke Ustavnog suda broj U-III-1744/2023, kojom je jasno istaknuto da je cilj Odluke/22 prenamjena financijskih sredstava u izgradnju vrtićkih kapaciteta, promicanje društvene jednakosti, smanjenje socijalne isključenosti te djelotvorno upravljanje javnim resursima. Ovakve javnopolitičke ciljeve, koji se ostvaruju postupanjem u javnom interesu (čl. 42. st. 1. ZUP), nije moguće ostvariti ako bi tijelu bilo zabranjeno postupati po isteku roka.
12.3. Sud također ocjenjuje neosnovanim navod tužiteljice da Odluka/22 ima narav vremenski ograničenog općeg akta. Odluka/22 ne sadržava prijelazne ili završne odredbe koje bi upućivale na njezinu vremensku ograničenost, niti ih je naknadno donijelo predstavničko tijelo.
12.4. Slijedom navedenoga, Sud zaključuje da rok iz članka 6. Odluke/22 predstavlja instruktivni rok, čija je svrha poticanje učinkovitosti, ali bez učinka prekluzije ovlasti javnopravnog tijela. Stoga donošenje osporenih upravnih akata nakon 31. prosinca 2022. nije nezakonito, te su u tom pogledu navodi tužiteljice neosnovani.
13. Tužbeni navod da je osporeno drugostupanjsko rješenje nezakonito jer ne sadrži vlastoručni potpis donositelja, sud ocjenjuje kao neosnovan.
13.1. Prema članku 98. stavku 1. ZUP-a, potpis je sastavni element rješenja, ali zakonom nije propisana forma potpisa, niti se zahtijeva čitljivost slova, ispis imena i prezimena niti grafička identičnost s ranije deponiranim potpisnim uzorcima. Bitna funkcija potpisa jest identifikacija donositelja akta. U konkretnom slučaju drugostupanjsko rješenje jasno označava gradonačelnika Grada Zagreba kao donositelja akta, a potpis, iako grafički pojednostavljen, na aktu postoji. Gradonačelnik nije osporio da je akt donio niti je doveo u pitanje vlastiti identitet kao donositelja, već tuženik kao javnopravno tijelo drugostupanjsko rješenje prihvaća, brani i smatra valjanim. U situaciji kada samo javnopravno tijelo koje je navodno potpisnik ne dovodi u pitanje autentičnost akta, a tužiteljica iznosi hipotetična razmatranja o mogućnosti fizičkog potpisivanja većeg broja predmeta, ne postoji pravna sumnja koja bi opravdala provođenje dokaznog postupka. Dakle, nema procesne potrebe za provođenjem predloženih dokaza poput grafološkog vještačenja ili saslušanja službenika. Budući da tuženik ne osporava potpis niti postojanje volje gradonačelnika za donošenje drugostupanjskog rješenja, sud prihvaća da je potpis na aktu izraz volje nadležnog donositelja u smislu članka 98. ZUP-a.
13.2. Navodi o postojanju „tri potpisa“ i o kolegijalnom odlučivanju nisu pravno relevantni, jer prisutnost više parafa na izvorniku ne znači da je akt donijelo kolegijalno tijelo. Parafi mogu označavati faze interne kontrole, ali ne mijenjaju činjenicu da je drugostupanjsko rješenje formalno doneseno kao akt gradonačelnika.
13.3. Slijedom navedenoga, sud odbija tužbeni navod o nepostojanju vlastoručnog potpisa kao neosnovan, a dokazni prijedlozi tužiteljice u tom pogledu odbijaju se kao nepotrebni.
14. Sud ne prihvaća tužbeni navod da je osporeno drugostupanjsko rješenje nezakonito zbog stvarne nenadležnosti gradonačelnika. Kako je utvrđeno u presudi Visokog upravnog suda, broj Usoz-254/2023, od 19. prosinca 2023., odredba članka 10. Odluke kojom je propisan prigovor gradonačelniku kao pravni lijek protiv prvostupanjskog upravnog akta je zakonita. Prigovor predstavlja sui generis pravni lijek koji ne narušava pravo na sudsku kontrolu, naprotiv, omogućava pristup upravnom sporu.
14.1. Sukladno članku 116. stavku 2. ZUS-a, procesne povrede u upravnom postupku utječu na odluku samo ako su od utjecaja na zakonitost pojedinačne odluke u meritumu. U konkretnom slučaju, i kada bi postojala hipotetska procesna povreda u nadležnosti, posljedica ne bi bila poništenje prvostupanjskog akta, već bi upravni sud mogao, temeljem članka 117. stavka 1. ZUS-a, poništiti samo drugostupanjsko rješenje i sam odbiti prigovor kao neosnovan, ostavljajući prvostupanjsko rješenje na snazi. Takvo postupanje ne bi imalo utjecaja na meritum upravne stvari. Dakle, ako se i radi o procesnoj povredi, ona je nebitna procesna povreda, koja ne utječe na zakonitost rješenja u meritumu.
15. Sud ne prihvaća tužbene navode tužiteljice kojima tvrdi da je osporavanim rješenjima povrijeđeno načelo zabrane retroaktivnosti, narušena pravna sigurnost te zadiranje u stečena prava. Analizom osporenih upravnih akata i Odluke/22, Sud nalazi da nije došlo do ukidanja već nastalih pravnih posljedica, odnosno da nije dovedena u pitanje opstojnost prava tužiteljice u razdoblju prije donošenja osporenog rješenja, nego se radi o pro futuro promjenu visine i trajanja tog prava, što je dopušteno.
16. Slijedom navedenoga, Sud napominje da primjena novog pravnog režima ne predstavlja povredu načela nedopuštene retroaktivnosti, jer se učinci Odluke/22 odnose isključivo na vrijeme nakon stupanja na snagu Odluke/22, što je izričito potvrđeno u presudi Visokog upravnog suda broj Usoz-143/22-91 od 27. veljače 2023., osobito u točkama 48. do 57., te u odluci Ustavnog suda broj U-III-1744/2023 od 21. studenoga 2023., točke 50.2 do 60. Oba suda zauzela su stajalište da je riječ o pravnom institutu socijalne pomoći uvjetovane općim aktom, koja je dinamične naravi, podložna zakonitoj promjeni od strane predstavničkog tijela jedinice lokalne samouprave, bez stvaranja trajnog, apsolutno zaštićenog subjektivnog prava.
17. Sud smatra da se članak 13. ZUP-a u vezi s člankom 130. stavkom 1. točkom 1. ZUP-a može primijeniti kao valjan temelj za izmjenu pravomoćnog upravnog akta, i to u dijelu koji se odnosi na njegov budući učinak. Kako je pravo na novčanu pomoć roditelja odgojitelja izvorno ustanovljeno općim aktom lokalne samouprave, a ne zakonom, jasno proizlazi da ga je moglo izmijeniti istog hijerarhijskog ranga normativni akt – Odluka/22, uz uvjet da je normativno prihvatljiva, što je utvrđeno od Visokog upravnog suda i Ustavnog suda. Stoga se članak 130. ZUP-a tumači u svjetlu članka 13. ZUP-a kao ovlaštenje za izmjenu pravomoćnog akta, kada je to izričito dopušteno posebnim propisom – u ovom slučaju Odlukom/22, koja predstavlja normativni izvor tog prava.
18. Sud ne prihvaća pozivanje tužiteljice na članak 131. ZUP-a, jer se u konkretnom slučaju ne radi o primjeni izvanrednog pravnog lijeka zbog nezakonitosti, nego o izmjeni zakonitog pravomoćnog akta zbog promjene pravnog režima, dopuštenoj posebnim propisom koji je prošao ocjenu zakonitosti i ustavnosudsko ispitivanje.
19. Što se tiče prigovora tužiteljice o narušavanju prava vlasništva i drugih imovinskih prava, Sud smatra da Odluka/22 sadrži adekvatne i razmjerne kompenzacijske mjere, koje osiguravaju predvidivo i postupno prilagođavanje korisnika promjeni režima, čime je očuvana razmjerna ravnoteža između legitimnog cilja javne politike i zaštite individualnih interesa (usp. točke 53.–60. odluke U-III- 1744/2023).
20. Sud također nalazi da tužiteljica nije istaknula posebne, individualizirane i otegotne okolnosti koje bi upravo u njezinom slučaju dovele u pitanje razmjernost i primjerenost učinaka Odluke/22. Samo općenito pozivanje na pogoršanje imovinske situacije nije dovoljno da bi se osnovano tražilo saslušanje stranke kao dokazno sredstvo, osobito imajući u vidu da su predmetna socijalna davanja općeg karaktera, a osporeni propis normativne naravi. Pravila dokazivanja u upravnom sporu ne dopuštaju izvođenje dokaza radi ispitivanja ustavnosti općeg akta, što je već riješeno odgovarajućim postupkom pred Ustavnim sudom i Visokim upravnim sudom.
21. Stoga je Sud stava da usklađivanje visine i trajanja prava tužiteljice na novčanu pomoć nije imalo nedopušteni retroaktivni učinak, da nije zadiralo u pravo već ostvareno prema ranijem pravnom režimu, te da je bilo dopušteno temeljem članka 13. u svezi članka 130. ZUP-a, u skladu s presudama Visokog upravnog suda i Ustavnog suda.
22. U pogledu prigovora povrede prava vlasništva te prava na privatni i obiteljski život, sud ocjenjuje da postupnim smanjenjem iznosa novčane pomoći i skraćivanjem njezina trajanja javnopravna tijela nisu zadirala u već stečene imovinske učinke, nego su normativno intervenirala u buduća davanja koja tužiteljica tek očekuje ostvariti. Takva intervencija dopuštena je, jer se temelji na zakonitom općem aktu – propisu kojim je predmetno pravo uopće i ustanovljeno – ostvaruje legitiman cilj javnog interesa te je, prema ocjeni ovoga suda, razmjerna svrsi koju nastoji postići, što potvrđuju i Ustavni sud i Visoki upravni sud u prethodno citiranim odlukama.
22.1. Sud nadalje ističe da je izmjena pravnog režima provedena postupno, uz prijelazno razdoblje koje je korisnicima omogućilo odgovarajuću prilagodbu i organizaciju obiteljskog, profesionalnog i privatnog života. U tom svjetlu, određivanje prestanka mjere s navršenih sedam godina života djeteta – kada prema redovitom tijeku stvari započinje obvezno školsko obrazovanje – ne predstavlja nerazmjeran zahvat niti tužiteljici nameće prekomjeran teret. Naprotiv, time se njezin položaj dovodi u okvir u kojem se nalaze svi ostali roditelji maloljetne djece u Gradu Zagrebu, koji su obvezni uzdržavati i odgajati svoju djecu prema općim pravilima Obiteljskog zakona, bez dugogodišnje ovisnosti o socijalnoj mjeri čiji je karakter ograničen, dinamičan i promjenjiv sukladno socijalnoj politici jedinice lokalne samouprave.
23. Sud ne nalazi osnovanim prigovor tužiteljice o diskriminaciji. Tužiteljica smatra da se određivanjem prestanka mjere s navršenih sedam godina života djeteta dovodi u nepovoljniji položaj u odnosu na korisnike koji i dalje ostvaruju pravo samo zato što su njihova djeca mlađe dobi. Međutim, prema ocjeni ovoga suda, dob djeteta predstavlja objektivno i razumno razlikovno obilježje koje je inherentno svrsi same mjere, jer se novčana pomoć isplaćuje s ciljem omogućavanja roditelju da osobno skrbi o djetetu.
23.1. Pravna na novčanu pomoć od samog je početka utemeljeno na dobi djeteta kao uvjetu za nastanak i trajanje mjere, a Odlukom/22 izmijenjena je samo dobna granica, ne i njezina narav. Stoga se osobe čija djeca imaju različitu životnu dob ne nalaze u usporedivoj situaciji, jer vrsta i intenzitet potrebe za skrbi nije jednak kod djeteta s navršenih šest mjeseci i djeteta s navršenih sedam godina. Takvo razlikovanje, utemeljeno na objektivnom kriteriju koji je poveziv s ciljem mjere, ne predstavlja diskriminaciju u smislu čl. 2. Zakona o suzbijanju diskriminacije (Narodne novine, broj 85/08. i 112/12.), već dopušteno razlikovanje utemeljeno na legitimnom i razmjernom kriteriju koji proizlazi iz naravi same mjere.
24. Sud ne prihvaća prigovor tužiteljice da je došlo do povrede zabrane retroaktivnosti, pravne sigurnosti i načela predvidivosti pravne norme. Iako pojedinačni akt nije deklaratoran, riječ je o aktu donesenom na temelju općeg akta koji je prethodno stupio na snagu, čije odredbe su jasno, precizno i nedvojbeno označile buduće smanjenje opsega i trajanja prava. Korisnicima mjere je, već temeljem samog općeg akta, bilo predvidivo da će slijediti donošenje pojedinačnih rješenja radi provedbe normativnih izmjena, čime nisu bili iznenađeni niti dovedeni u situaciju pravne neizvjesnosti.
24.1. Nadalje, Odluka/22 javno je objavljena 9. rujna 2022., a informacija o namjeravanoj izmjeni mjere roditelj odgojitelj bila je javno poznata još od studenoga 2021., kada je tuženik najavio modifikaciju mjere, što je bilo široko popraćeno u sredstvima javnog informiranja. Korisnici su, dakle, imali dostatno vrijeme za prilagodbu i plansko usklađivanje obiteljskih, profesionalnih i privatnih aranžmana, pri čemu se razdoblje prilagodbe ne može računati tek od dana izvršnosti pojedinačnog upravnog akta, kako to pogrešno tvrdi tužiteljica, nego od stupanja na snagu općeg akta koji je te učinke propisao.
24.2. Stoga se ne radi o retroaktivnoj primjeni propisa niti o situaciji u kojoj se posljedice novog propisa primjenjuju na već dovršene pravne odnose, već o dopuštenoj pro futuro promjeni pravnog režima, uz osiguranu predvidivost, razumnost roka za prilagodbu i jasnoću norme – što su potvrdili i Visoki upravni sud i Ustavni sud u prethodno citiranim odlukama.
25. Slijedom navedenog, ovaj Sud je utvrdio da su osporavana rješenja zakonita.
26. S obzirom na sve naprijed navedeno Sud je odlučio kao u točki I. izreke ove presude primjenom odredbe članka 116. stavak 1. ZUS-a.
27. O troškovima upravnog spora, Sud je odlučio na temelju odredbe članka 147. stavka 1. ZUS-a, prema kojoj stranka koja izgubi spor u cijelosti snosi sve troškove spora, ako zakonom nije drukčije propisano. Kako tužiteljica nije uspjela u ovom upravnom sporu, nema zakonskog osnova udovoljiti njenom zahtjevu za nadoknadu troškova upravnog spora. Stoga je Sud odlučio kao u točki II. izreke.
U Zagrebu, 22. prosinca 2025.
Sudac:
Ante Drezga
Uputa o pravnom lijeku:
Protiv ove presude dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog suda u roku od 15 dana od dana dostave presude.
DNA:
1. Odvjetnik Martin Sherri – elektroničkim putem
2. Grad Zagreb – elektroničkim putem
3. U spis
