REPUBLIKA HRVATSKA

UPRAVNI SUD U ZAGREBU

Zagreb, Avenija Dubrovnik 6

Poslovni broj: Us I-2942/23-9

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Upravni sud u Zagrebu, po sucu tog suda Bojanu Bugarinu i uz sudjelovanje Anđele Hambašić kao zapisničarke, u upravnom sporu tužitelja: SUM iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], zastupana po opunomoćeniku Martinu Sherriju, odvjetniku iz Zagreba, Kordunska 1, protiv tuženika: Grad Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, OIB: 61817894937, radi poništavanja rješenja, 19. prosinca 2025. godine

p r e s u d i o  j e

Odbija se tužbeni zahtjev za poništavanje rješenja gradonačelnika Grada Zagreba, KLASA: UP/II-551-06/23-014/1584, URBROJ: 251-02-01/001-23-2 od 25. svibnja 2023. godine i rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, KLASA: UP/I-551-06/22-013/4483, URBROJ: 251-09-22-1/002-23-2 od 31. ožujka 2023. godine, kao i zahtjev tužitelja za naknadu troška.

Obrazloženje

Tužitelj tužbom osporava drugostupanjsko rješenje gradonačelnika Grada Zagreba od 25. svibnja 2023. godine, kojim je odbijen prigovor tužitelja protiv prvostupanjskog rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom od 31. ožujka 2023. godine. Ujedno osporava i to prvostupanjsko rješenje, kojim su na temelju prethodne izmjene općeg akta Grada Zagreba izmijenjene odredbe iz ranije odluke (od 22. srpnja 2019. godine) o visini priznatog prava tužitelju na novčanu pomoć za roditelja odgojitelja po pojedinim razdobljima isplate i o vremenu prestanka tog prava.

Tužitelj u tužbi i u nastavku upravnog spora osporava pojedinačnu ovlast potpisnika prvostupanjskog rješenja i općenitu drugostupanjsku nadležnost gradonačelnika Grada Zagreba. Ukazuje na to da je tuženik bio dužan donijeti pojedinačne akte radi usklađenja novčane pomoći s odredbama izmijenjenog općeg akta do 31. prosinca 2022. godine. Navodi da mu je ranijim pojedinačnim aktom bilo priznato pravo na novčanu pomoć te da je u trenutku donošenja prvostupanjskog rješenja taj raniji akt bio pravomoćan, što znači da se može poništiti, ukinuti ili izmijeniti samo u slučajevima propisanim zakonom. Ističe da mu nije bilo omogućeno sudjelovanje u prvostupanjskom postupku, a stoga niti ostvarenje i zaštita njegovih prava i pravnih interesa. Tužitelj smatra da tuženik nije mogao u osporavanom prvostupanjskom rješenju kao korisnika prava konkretno navoditi njegovo dijete, koje kao takvo nije bilo navedeno u ranijem pojedinačnom aktu o priznavanju prava. Ističe da su osporavanim rješenjima narušena načela zakonitosti, jednakosti, prava na poštivanje privatnosti i obiteljskog života, razmjernosti, predvidljivosti pravne norme, načelo zaštite stečenih prava i pravo vlasništva, kao i općenito vladavina prava. Ukazuje na izvješće Pravobraniteljice za djecu za 2022. godinu (od 31. ožujka 2023. godine), a osporava i potpis gradonačelnika Grada Zagreba na drugostupanjskom rješenju. Navodi da je protiv prvostupanjskog rješenja trebalo biti propisano podnošenje žalbe, a ne prigovora, te da je o toj žalbi trebalo odlučivati resorno ministarstvo. Tužitelj se poziva na pojedine odluke Europskog suda za ljudska prava i Suda Europske unije, kao i na pojedine stručne radove. Smatra da mu je trebalo priznati pravo na naknadu troška upravnog postupka.

Tuženik je u odgovoru na tužbu u cijelosti osporio i tužbu i tužbeni zahtjev. Sud je održao raspravu te je u dokaznom postupku pročitao dokumentaciju iz sudskog spisa i iz priloženog spisa upravnog predmeta.

Tužbeni zahtjev je neosnovan.

Prvostupanjskim rješenjem od 31. ožujka 2023. godine je zamijenjen dio prethodne odluke Grada Zagreba od 22. srpnja 2019. godine, u dijelu koji se odnosi na visinu priznatog prava tužitelju na novčanu pomoć za roditelja odgojitelja po pojedinim razdobljima isplate i o vremenu prestanka tog prava.

Takvo rješenje je doneseno na temelju čl. 3., 4. i 6. Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba 25/22 - Odluka 22) te je u cijelosti u skladu s navedenom odredbom Odluke 22 (tužitelj to ni ne osporava).

Odluka 22 je bila i predmet ocjene zakonitosti pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske te je presudom tog suda Usoz-143/22 od 27. veljače 2023. godine ocijenjena zakonitom. Ustavni sud Republike Hrvatske je odlukom U-III-1744/2023 od 14. studenog 2023. godine odbio ustavnu tužbu podnesenu u povodu te presude. Stoga se ne mogu prihvatiti navodi tužitelja da se raniji pravomoćan akt o priznavanju prava mogao poništiti, ukinuti ili izmijeniti samo u slučajevima propisanim zakonom niti navodi o narušavanju načela zakonitosti, jednakosti, prava na poštivanje privatnosti i obiteljskog života, razmjernosti, predvidljivosti pravne norme, o narušavanju načela zaštite stečenih prava i prava vlasništva, kao i općenito vladavine prava.

Naime, Visoki upravni sud Republike Hrvatske je u spomenutoj presudi naveo da novi opći akt ni na koji način ne zadire u prava ostvarena do njegovog stupanja na snagu (ne zadire ni u pravo kao takvo, ni u njegov opseg), već utječe na opseg prava i trajanje prava u budućnosti te zaključuje da novi opći akt djeluje samo na zatečene odnose koji se nastavljaju u budućnosti, pri čemu je poštovano načelo razmjernosti, a uvedenim kompenzacijskim mjerama je uspostavljena ravnoteža između javnog interesa i zaštite legitimnih očekivanja. Stoga se ne može raditi niti o povratnom (retroaktivnom) djelovanju osporavanih pojedinačnih akata.

Zbog toga je sud na raspravnom ročištu odbio prijedlog tužitelja za pribavljanje spisa predmeta S protiv Republike Hrvatske, koji se vodio pred Europskim sudom za ljudska prava. Prijedlog je bio iznesen upravo na okolnosti ocjene razmjernosti zadiranja u pravo vlasništva i u pravo na poštivanje privatnosti i obiteljskog života. Zbog istog razloga se tužitelj neosnovano u pogledu zaštite socijalnih prava poziva i na predmet Mangold Suda Europske unije te neosnovano traži postavljanje prethodnog pitanja tom sudu. Također je zbog toga neosnovano pozivanje tužitelja na jedan stručni članak koji obrađuje temu zaštite legitimnih očekivanja (predvidljivosti pravne norme).

Ujedno se stoga neosnovano tužitelj poziva na sadržaj izvješća Pravobraniteljice za djecu, koje ionako ne predstavlja nikakav izvor prava. Nadalje, odredbom čl. 10. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba 10/18, 20/21, 29/21 i 25/22 - Odluka) je propisano da se prigovor na pojedinačne akte nadležnog gradskog upravnog tijela donesene na temelju tog općeg akta podnosi gradonačelniku Grada Zagreba te da je gradonačelnikova odluka o prigovoru konačna.

Navedena odredba čl. 10. Odluke je bila predmet posebne ocjene zakonitosti u postupku pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske, koji je presudom Ć 254/23 od 19. prosinca 2023. godine potvrdio njenu zakonitost. Stoga je neupitna drugostupanjska nadležnost gradonačelnika Grada Zagreba u konkretnom upravnom postupku, kao i mogućnost da se u drugostupanjskom upravnom postupku postupa na temelju prigovora kao redovnog pravnog lijeka. U navedenoj presudi je iznesen stav da pravni lijek iz čl. 10. Odluke ne onemogućuje sudsku zaštitu, jer se nakon odluke o prigovoru može pokrenuti sudski spor pred sudom pune jurisdikcije, u kojem sporu je sud ovlašten preispitati sva činjenična i pravna pitanja, a stranka u sporu ima sva prava zajamčena Ustavom Republike Hrvatske. Osim toga, istaknuto je da je nakon odluke prvostupanjskog upravnog suda pod zakonom propisanim uvjetima moguće izjaviti žalbu Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske, čime se osigurava i dvostupanjska sudska zaštita.

U pogledu čl. 10. Odluke se dakle radi o odredbi koja se upravo kao specifična primjenjuje na ovaj slučaj odlučivanja o pravima na novčanu pomoć za roditelja odgojitelja.

Ujedno je neosnovan i prigovor vezan uz osporavanje pojedinačne ovlasti potpisnika prvostupanjskog rješenja (službenika tuženika nadležnog za pronatalitetnu politiku). Naime, iz t. 73., 74. i 75. Sistematizacije radnih mjesta u Gradskom uredu za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, kao priloga Pravilniku o izmjenama i dopunama Pravilnika o unutarnjem redu tog gradskog ureda (Službeni glasnik Grada Zagreba 13/22 i 31/22 - PUR), kao i iz čl. 5. podtočka 2.2.1. PUR-a neposredno proizlazi da je upravo u opisu poslova i zadataka službenika nadležnog za pronatalitetnu politiku rješavanje u upravnim stvarima u prvom stupnju sukladno Odluci. Dakle, prvostupanjsko rješenje je donijela za to ovlaštena službena osoba, bez obzira na to u kojoj ustrojstvenoj jedinici prvostupanjskog tijela je ta službena osoba raspoređena.

Neosnovan je i prigovor o tome da je prvostupanjsko rješenje trebalo biti doneseno do 31. prosinca 2022. godine, u skladu s čl. 6. Odluke 22. Naime, po mišljenju ovog suda ne radi se o roku koji se određuje unutar upravnog postupka i na temelju Zakona o općem upravnom postupku (NN 47/09 i 110/21 - ZOUP) - kako tvrdi tužitelj - već o instruktivnom roku propisanom u općem aktu za donošenje pojedinačne odluke na temelju tog akta (primjerice - kao i u slučaju propisanih rokova za donošenje odlukâ o prevođenju prava na osobnu invalidninu u pravo na inkluzivni dodatak). Protekom tog roka ne prestaje pravo nadležnog tijela na donošenje pojedinačne odluke po Odluci 22, a takva procesna posljedica nigdje niti nije propisana. Tužitelju se napominje da njegovo ranije priznato pravo nije dovedeno u pitanje (tek) ovdje osporavanim pojedinačnim odlukama (donesenim nakon proteka instruktivnog roka propisanog u općem aktu), nego još (već) zakonitim općim aktom na temelju kojeg su te odluke donesene.

Sud ističe ove načelne stavove, čak i bez obzira na to što je Visoki upravni sud Republike Hrvatske 12. prosinca 2022. godine bio obustavio od izvršenja Odluku 22 do donošenja odluke u postupku ocjene zakonitosti tog općeg akta (a koja odluka je donesena 27. veljače 2023. godine), što znači da za vrijeme obustave izvršenja Odluke 22 nadležno gradsko upravno tijelo nije ni smjelo postupati po njoj, odnosno nije smjelo donositi pojedinačne akte.

Sud nadalje smatra da su u konkretnom slučaju postojali uvjeti za neposredno rješavanje upravne stvari (čl. 49. st. 1. ZOUP-a), jer se činjenično stanje moglo utvrditi na temelju podataka koji imaju službeni karakter i kojima raspolaže upravno tijelo te nije bilo potrebno posebno izjašnjavanje stranke, a posebno u situaciji kada upravno tijelo u donošenju rješenja postupa po spomenutim odlukama Visokog upravnog suda Republike Hrvatske i Ustavnog suda Republike Hrvatske.

Neosnovano se u tužbi ukazuje na to da tuženik nije mogao u osporavanom prvostupanjskom rješenju kao korisnika prava konkretno navoditi dijete tužitelja, koje kao takvo nije bilo navedeno u ranijem pojedinačnom aktu o priznavanju prava. Naime, i bez obzira na načelnu nerelevantnost tog prigovora (korisnik prava je uvijek tužitelj), sud napominje da je dijete tužitelja konkretno bilo navedeno i u ranijoj odluci o priznavanju prava tužitelju na novčanu pomoć za roditelja odgojitelja.

Tužitelj ne može osporavati istinitost potpisa gradonačelnika Grada Zagreba na osporavanom rješenju, u situaciji u kojoj sâm potpisnik to ne osporava. Stoga je na raspravnom ročištu odbijen prijedlog tužitelja za pribavljanje zapisnika javnog bilježnika o deponiranju potpisa gradonačelnika Grada Zagreba.

Tužitelju se u osporavanom drugostupanjskom rješenju nije moglo priznati pravo na naknadu troška upravnog postupka, već i zbog činjenice da nije uspio sa svojim pravnim lijekom u tom postupku.

Zbog svega navedenog sud ocjenjuje da su oba rješenja iz upravnog postupka u cijelosti pravilna i zakonita pa je tužbeni zahtjev za njihovo poništavanje kao neosnovan odbijen, na temelju čl. 116. st. 1. Zakona o upravnim sporovima (ZUS). Sud je na raspravnom ročištu odbio prijedlog za saslušanje tužitelja, jer je ocijenio taj dokazni prijedlog neadekvatnim s obzirom na pravnu prirodu spornih pitanja u ovom upravnom sporu i na činjenicu već riješenih objektivnih upravnih sporova ocjene zakonitosti Odluke i Odluke 22.

Tužitelj je izgubio ovaj upravni spor pa je na temelju čl. 147. st. 1. ZUS-a odbijen i njegov zahtjev za naknadu troška.

Sud posebno napominje da je cijeli niz istovjetnih upravnosudskih predmeta već pravomoćno riješen na ovaj način, primjerice presudom Visokog upravnog suda Republike Hrvatske Usž-4416/24 od 12. ožujka 2025. godine. I Ustavni sud Republike Hrvatske je odlukom U-III-3085/2025 od 06. studenog 2025. godine odbio ustavnu tužbu podnesenu u istovjetnoj pravnoj stvari.

U Zagrebu, 19. prosinca 2025. godine.

Sudac:

Bojan Bugarin

UPUTA O PRAVNOM LIJEKU:

Protiv ove presude dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se izjavljuje putem ovog suda, u dovoljnom broju primjeraka za sud i sve stranke u sporu, u roku od 15 dana od dana dostave ove presude.

DNA:

1. odvj. Martin Sherri

2. Grad Zagreb, Trg Stjepana Radića 1