REPUBLIKA HRVATSKA
UPRAVNI SUD U RIJECI
[adresa] Z 5
Poslovni broj: Us I-981/2025-10
U I M E R E P U B L I K E H R V A T S K E
P R E S U D A
Upravni sud u Rijeci, po sutkinji Ani Sabljak, uz sudjelovanje zapisničarke Petre Horvat Delimehić, u upravnom sporu tužitelja ZĆ iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], kojeg zastupa opunomoćenik Domagoj Guštek, odvjetnik u Zagrebu, Fojnička 18, protiv tuženika Ministarstva znanosti, obrazovanja i mladih, Zagreb, Svetice 38, OIB: 49508397045, radi zabrane obavljanja poslova odgajatelja, 19. prosinca 2025.,
p r e s u d i o j e
I. Odbija se tužbeni zahtjev radi poništavanja rješenja tuženika KLASA: UP/II- 602-03/24-04/00007, URBROJ: 533-09-25-0004 od 23. travnja 2025. i rješenja Ministarstva znanosti, obrazovanja i mladih, Samostalnog sektora prosvjetne inspekcije, Područne službe prosvjetne inspekcije Rijeka, KLASA: UP/I-600-04/24- 03/00098, URBROJ: 533-08-24-0002 od 4. listopada 2024.
II. Odbija se zahtjev tužitelja za naknadu troškova upravnog spora.
Obrazloženje
1. Rješenjem tuženika KLASA: UP/II-602-03/24-04/00007, URBROJ: 533-09- 25-0004 od 23. travnja 2025. odbijena je žalba tužitelja protiv točke I. i III. rješenja Ministarstva znanosti, obrazovanja i mladih, Samostalnog sektora prosvjetne inspekcije, Područne službe prosvjetne inspekcije Rijeka, Klasa: UP/I-600-04/24- 03/00098, Urbroj: 533-08-24-0002 od 4. listopada 2024. (točka I.) te je poništena točka II.1. prvostupanjskog rješenja i u tom dijelu žalba usvojena (točka II.).
2. Tužitelj u tužbi i tijekom spora osporava zakonitost tuženikove odluke zbog pogrešno utvrđenog činjeničnog stanja, pogrešne primjene materijalnog prava, osobito u primjeni čl. 106., 107. i 127. Zakona o odgoju i obrazovanju u osnovnoj i srednjoj školi, te povrede pravila upravnog postupka. Ističe da odluka o udaljenju s rada iz 2018. godine ne proizvodi učinak prestanka radnog odnosa, već isključivo privremeno onemogućava obavljanje rada. Mandat ravnatelja je trajao do 14. rujna 2020. te je za vrijeme trajanja radnog odnosa ugovor o radu na snazi i može se novelirati. Obrazloženje osporenog rješenja da je proturječno. Zapisnik o inspekcijom pregledu da mu nije dostavljen. Predlaže sudu poništiti osporavano rješenje tuženika i prvostupanjsko rješenje.
3. Tuženik u odgovoru na tužbu i tijekom spora osporava tužbu i tužbeni zahtjev u cijelosti te ostaje pri obrazloženju svog rješenja. Navodi kako je tužitelj udaljen od obavljanja poslova ravnatelja odlukom od 31. prosinca 2018. zbog pokrenutog kaznenog postupka protiv tužitelja, da je za to vrijeme tužitelj i dalje (do isteka mandata) bio u radnom odnosu, ali bez mogućnosti obavljanja poslova iz djelokruga ravnatelja. Smatra da sklapanje ugovora o radu na neodređeno vrijeme od 14. rujna 2020. za radno mjesto odgajatelja u učeničkom domu u sastavu Škole ne predstavlja noveliranje ugovora o radu za radno mjesto ravnatelja, već da je isti zaseban ugovor sklopljen protivno članku 107. Zakona o odgoju i obrazovanju u osnovnoj i srednjoj školi, odnosno bez provedenog javnog natječaja. Ističe kako tužitelj nije imao prethodno sklopljen ugovor o radu na neodređeno vrijeme kao učitelj, nastavnik ili stručni suradnik, pa institut mirovanja radnog odnosa iz članka 128. toga Zakona nije mogao biti primijenjen. Po ocjeni tuženika, odredba članka 8. tužiteljeva Ugovora o radu iz 2015. godine, kojom se škola obvezuje ponuditi mu drugi posao nakon isteka mandata, protivna je Zakonu jer radnopravni status ravnatelja ne podliježe slobodnom uređenju ugovornih strana, nego je u cijelosti uređen posebnim propisima. Predlaže odbiti tužbu kao neosnovanu.
4. U sporu je održana rasprava te je strankama, u skladu s odredbom čl. 6. Zakona o upravnim sporovima (Narodne novine broj 36/24., dalje: ZUS), dana mogućnost da se izjasne o zahtjevima i navodima druge strane te o svim činjenicama i pravnim pitanjima koja su predmet ovog upravnog spora.
5. Radi razjašnjenja činjenica važnih za donošenje odluke (čl. 49. st. 2. ZUS-a), sud je proveo dokazni postupak čitanjem dokumentacije koja se nalazi u spisu predmeta upravnog postupka u kojem je doneseno osporavano rješenje i u spisu ovog spora. Druge po tužitelju predložene dokazne prijedloge sud nije izvodio jer ih nije smatrao odlučnim budući se činjenice važne za donošenje odluke mogu utvrditi iz isprava u spisu, a sve kako je to obrazloženo u nastavku obrazloženja ove odluke.
6. Na temelju razmatranja svih činjeničnih i pravnih pitanja, u skladu s odredbom čl. 114. st. 3. ZUS-a, sud je utvrdio da tužbeni zahtjev nije osnovan.
7. Među strankama ovog spora nije sporno da je tužitelj u razdoblju od 1998. godine do 14. rujna 2020. neprekidno obnašao dužnost ravnatelja Srednje škole Plitvička jezera (dalje: Škola), pri čemu je u navedenom razdoblju bio uzastopno imenovan na više mandata, od kojih je posljednji bio od 15. rujna 2015. do 14. rujna 2020. Nije sporno ni da je Odlukom od 31. prosinca 2018. udaljen od obavljanja poslova ravnatelja zbog pokrenutog kaznenog postupka radi sumnje na počinjenje kaznenog djela iz čl. 228. st. 1. Kaznenog zakona, kao ni da je 14. rujna 2020. sklopio ugovor o radu na neodređeno vrijeme (st. 77/1-78/1 spisa), s početkom rada 17. rujna 2020., za radno mjesto odgajatelja u Učeničkom domu u sastavu Škole bez provođenja javnog natječaja.
8. Međutim, sporno je je li zakonito osporenim rješenjem zabranjeno Školi da tužitelj obavlja poslove odgajatelja.
9. Iz podataka u spisu proizlazi da je prosvjetna inspekcija 1. listopada 2024. u Srednjoj školi Plitvička jezera u [adresa] provela inspekcijski nadzor, o čemu je sastavila zapisnik Klasa: UP/I-600-04/24-00098, Urbroj: 533-08-24-0001, iz čega slijedi da je predmetni postupak pokrenut po službenoj dužnosti na temelju odredbe čl. 2. st. 1. Zakona o prosvjetnoj inspekciji (Narodne novine broj 61/11., 16/12., 98/19., 52/21.; dalje: Zakon o prosvjetnoj inspekciji) i da je predmet nadzora zakonitost sklapanja Ugovora od radu kojeg je Škola 14. rujna 2020. sklopila s tužiteljem za obavljanje poslova odgajatelja u učeničkom domu u sastavu Škole. U tom smislu ističe se da tužitelj nije stranka inspekcijskog postupka, već je inspekcijski nadzor proveden u odnosu na Školu, o čemu je bilo potrebno obavijestiti ravnatelja škole, a što je i učinjeno (kako proizlazi iz sadržaja samog zapisnika), stoga tužitelj pogrešno smatra da mu je trebao biti dostavljen zapisnik o provedenom inspekcijskog nadzora, tj. da bi se konkretno radilo o „podmuklom“ nedostavljanju zapisnika kako to on sam navodi. Po ocjeni ovog suda prosvjetni inspektor postupao je u skladu i na način propisan odredbom čl. 14. Zakona o prosvjetnoj inspekciji. Nadalje, utvrđuje se da je tužitelju dostavljeno prvostupanjsko rješenje čime je obaviješten o rezultatima inspekcijskog nadzora, protiv kojeg je izjavio i žalbu, te na koji način je tužitelju adekvatno omogućeno sudjelovanje u postupku. Pored navedenog, iz navoda u sporu proizlazi da je tužitelj upoznat sa sadržajem zapisnika Ministarstva znanosti, obrazovanja i mladih, Samostalnog sektora prosvjetne inspekcije, Područne službe prosvjetne inspekcije Rijeka, od 1. listopada 2024., a tužitelj se svakako i tijekom ovog upravnog spora mogao očitovati o svim činjenicama, okolnostima i pravnim pitanjima važnim za rješavanje predmetne upravne stvari.
10. Slijedom utvrđenja iz inspekcijskog nadzora prvostupanjsko tijelo je rješenjem zabranilo Školi da tužitelj na temelju Ugovora o radu od 14. rujna 2020. obavlja poslove odgajatelja te je naredilo Školi utvrditi ništavom odredbu čl. 8. Ugovora o radu od 16. rujna 2015. Prvostupanjsko rješenje u točki I.1. izreke utemeljeno je na odredbi čl. 22. st. 1. t. 3. Zakona o prosvjetnoj inspekciji kojom je propisano da će inspektor zabraniti nadziranoj ustanovi obavljanje poslova na temelju ugovora o radu sklopljenim na osnovi potrebe utvrđene suprotno standardu ili normativu, ili sklopljenim s osobom koja ne ispunjava propisane uvjete, ili ako je u postupku povrijeđen zakon, drugi propis, statut ili drugi opći akt, uz obrazloženje kako je inspekcijskim nadzorom utvrđeno da sklapanju ugovoru s tužiteljem nije prethodila zakonska procedura. Točka II.1. izreke rješenja je donesena na temelju odredbe čl. 21. st. 4. t. 3. Zakona o prosvjetnoj inspekciji. Drugostupanjskim rješenjem je odbijena žalba tužitelja protiv točke I. prvostupanjskog rješenja, dok je točka II.1. poništena uz obrazloženje da ne postoji opravdani razlog za izricanje navedene mjere budući je ugovor od 16. rujna 2015. prestao važiti, a time i odredba čl. 8. toga ugovora, no da je takva nezakonita odredba proizvela pravne učinke (nezakonito sklopljen ugovor od 14. rujna 2020.) temeljem čega je zabranjen rad na temelju takvog ugovora.
11. Sud iz isprava u spisu utvrđuje i kako je Odlukom od 31. prosinca 2018. (str. 73/1-74/1 spisa) tužitelj udaljen od obavljanja poslova ravnatelja, primjenom odredbi čl. 106. st. st. 1. i 5. Zakona o odgoju i obrazovanju u osnovnoj i srednjoj školi (Narodne novine br. 87/08., 86/09., 92/10., 105/10., 90/11., 5/2012., 16/12., 86/12., 94/13., 152/14, 7/17., 68/18., 98/19., 64/20., 133/20., 151/22., 155/23., 156/2023.; dalje: Zakon) te da je pravomoćnom presudom Općinskog suda od 26. veljače 2024. odbijena optužba da bi počinio kazneno djelo iz čl. 228. st. 1. Kaznenog zakona.
12. Odredbom čl. 128. st. 2. Zakona propisano je da ako osoba imenovana za ravnatelja ima ugovor o radu na neodređeno vrijeme za poslove učitelja, nastavnika, odnosno stručnog suradnika u školskoj ustanovi, na njegov će zahtjev ugovor o radu mirovati do prestanka mandata, a najdulje za vrijeme trajanja dvaju uzastopnih mandata. St. 3. propisuje da osoba iz stavka 2. ovog članka ima pravo vratiti se na rad u školsku ustanovu u kojoj je prethodno radila, ako se na te poslove vrati u roku od trideset dana od dana prestanka obavljanja ravnateljskih poslova, u protivnom joj prestaje radni odnos. St. 5. je propisano da osobu imenovanu za ravnatelja do povratka na poslove za koje joj ugovor o radu miruje zamjenjuje osoba u radnom odnosu koji se zasniva na određeno vrijeme.
13. Dakle, iz citirane odredbe slijedi da je za primjenu iste potrebno da osoba, prije imenovanja za ravnatelja, u toj ustanovi ima ugovor o radu na neodređeno za poslove učitelja/nastavnika/stručnog suradnika koji bi se po zahtjevu mogao staviti u mirovanje.
14. U konkretnom slučaju, u trenutku stupanja na snagu čl. 128. Zakona (24. srpnja 2010.), kao ni u trenutku sklapanja ugovora iz 2015., tužitelj sa Školom nije imao ugovor o radu na neodređeno vrijeme za poslove učitelja, nastavnika odnosno stručnog suradnika koji bi, u smislu navedene zakonske odredbe, mogao mirovati tijekom obnašanja ravnateljske dužnosti, slijedom čega u konkretnom slučaju ne postoje pretpostavke za primjenu rečenoga članka Zakona. Naime, nije sporno da je tužitelj s pravnim prednikom Škole (Srednjom školom Korenica), prije prvog imenovanja za ravnatelja, imao sklopljen ugovor za radno mjesto nastavnika povijesti na neodređeno vrijeme od 7. rujna 1998. (str. 50/3-52/3 spisa), međutim od 16. rujna 1998. do 15. rujna 2015. je kontinuirano sklapao ugovore o radu za radno mjesto ravnatelja. Sklapanju ugovora o radu od 16. rujna 2015. prethodio je ugovor o radu iz 2008. za radno mjesto ravnatelja na neodređeno vrijeme, a sklapanjem takvog ugovora (na neodređeno vrijeme za radno mjesto ravnatelja) prestao je važiti ugovor o radu na neodređeno vrijeme za radno mjesto nastavnika povijesti. Stoga, u vrijeme sklapanja ugovora od rujna 2015. (i stupanja na snagu citiranog čl. 128. Zakona) tužitelj nije imao ugovor koji bi mogao biti stavljen u mirovanje u smislu čl. 128. Zakona budući mu je neposredno prethodio ugovor o radu za radno mjesto ravnatelja, koji po svojoj pravnoj naravi ne podliježe institutu mirovanja, dok ugovor iz 1998. godine za radno mjesto nastavnika povijesti, iz ranije navedenih razloga, nije mogao predstavljati takav prethodni ugovor. Naposljetku, tužitelj ni ne dokazuje (niti tvrdi) da bi podnio zahtjev za mirovanje ugovora kako to propisuje odredba čl. 128. st. 2. Zakona, što je i logično jer u relevantno vrijeme nije postojao ugovor na koji bi se takav zahtjev mogao odnositi.
15. Budući je pravo mirovanja ugovora iz čl. 128. vezano isključivo uz postojanje prethodnog i važećeg ugovora o radu na neodređeno vrijeme za učiteljske/nastavničke/suradničke poslove, a takav ugovor u relevantnom trenutku nije postojao, navedena odredba se ne može primijeniti na konkretnu situaciju.
16. Dalje, prema odredbi čl. 107. st. 1. Zakona radni odnos u školskoj ustanovi zasniva se ugovorom o radu na temelju natječaja koji se objavljuje na mrežnim stranicama i oglasnim pločama Hrvatskog zavoda za zapošljavanje te mrežnim stranicama i oglasnim pločama školskih ustanova, a rok za primanje prijava kandidata ne može biti kraći od osam dana. Radni odnos u školskoj ustanovi zasniva se s osobom koja ispunjava uvjete iz čl. 105. toga Zakona za zasnivanje radnog odnosa, a u natječaju se navode i posebni uvjeti za zasnivanje radnog odnosa u školskoj ustanovi (st. 2.). Potreba i prestanak potrebe za radnikom prijavljuje se nadležnom upravnom tijelu županije, odnosno Gradskom uredu i Hrvatskom zavodu za zapošljavanje. Školska ustanova obvezna je prijaviti nadležnom upravnom tijelu županije, odnosno Gradskom uredu prestanak potrebe za radnikom nakon što je određenog radnika utvrdila organizacijskim viškom (st. 3.). Školska ustanova može popuniti radno mjesto na način propisan odredbom stavka 1. toga članka tek nakon što su je nadležno upravno tijelo županije, odnosno Gradski ured iz stavka 3. toga članka obavijestili da u evidenciji nema odgovarajuće osobe, odnosno nakon što se školska ustanova istom tijelu pisano očitovala o razlozima zbog kojih nije primljena upućena osoba (st. 6.). Iznimno od odredbe st. 1. toga članka, radni odnos može se zasnovati ugovorom o radu i bez natječaja: - na određeno vrijeme, kada obavljanje poslova ne trpi odgodu, do zasnivanja radnog odnosa na temelju natječaja ili na drugi propisan način, ali ne dulje od 60 dana, - s osobom kojoj je ugovor o radu na neodređeno vrijeme otkazan zbog gospodarskih, tehničkih ili organizacijskih razloga i koja se nalazi u evidenciji nadležnog upravnog tijela županije, odnosno Gradskog ureda, - s radnikom koji u školskoj ustanovi ima zasnovan radni odnos na neodređeno nepuno radno vrijeme, do punog radnog vremena u školskoj ustanovi u kojoj je zaposlen, - na zahtjev radnika zaposlenog u školskoj ustanovi na neodređeno vrijeme, premještajem u drugu školsku ustanovu, na temelju sporazuma ravnatelja školskih ustanova, - s osobom koja se zapošljava na radnom mjestu vjeroučitelja, - s osobom koja je tijekom studija bila korisnik državne stipendije Ministarstva za STEM nastavničke studije i koja je, sukladno uvjetima stipendiranja, preuzela obvezu rada u školskoj ustanovi (st. 11.).
17. Slijedom, za popunjavanje radnog mjesta odgajatelja Škola je trebala primijeniti čl. 107. Zakona i, prije zasnivanja radnog odnosa, provesti natječaj sukladno uvjetima iz tog članka. Također, u konkretnom slučaju nije utvrđeno da bi se radilo o nekoj od propisanih iznimki od natječaja iz st. 11. toga članka Zakona.
18. Škola, kao poslodavac u javnoj službi, je dužna pridržavati se odredbi Zakona te sklapanje ugovora s osobom bez poštivanja procedure propisane tim Zakonom predstavlja povredu načela jednake dostupnosti radnih mjesta. Neočitovanje tuženika na dopis Škole od 19. lipnja 2020. (str. 75/1-76/1 spisa) se ne može smatrati suglasnošću na sklapanje ugovora na način kako je to Škola učinila, odnosno isto se ne može tumačiti kao dopuštenje za postupanje protivno izričitoj zakonskoj odredbi.
19. Pozivanje tužitelja na odredbu čl. 8. Ugovora o radu od 16. rujna 2015. neosnovano je budući da se radnopravni status ravnatelja može uređivati isključivo sukladno prisilnim zakonskim odredbama, te da se pravo zasnivanja radnog odnosa u školskoj ustanovi ne može ugovarati, već se ostvaruje isključivo u zakonom propisanom postupku.
20. Također, ovdje se ne radi o „noveliranju“ ugovora o radu kako to navodi tužitelj, već o prestanku mandata tužitelju za radno mjesto ravnatelja te zasnivanju novog radnog odnosa za novo radno mjesto, a koje je zasnovano protivno mjerodavnim odredbama. Radni odnos ravnatelja vezan je uz mandat i poseban postupak imenovanja te on ne može proizvesti kontinuitet radnog odnosa za radno mjesto odgajatelja. Slijedom toga, za zasnivanje radnog odnosa odgajatelja bilo je nužno provesti javni natječaj sukladno čl. 107. Zakona, a njegovo izostavljanje pozivom na čl. 8. Ugovora o radu od 2015. je neosnovano iz razloga kako je već objašnjeno.
21. U odnosu na pozivanje na povoljnije pravo za radnika, u konkretnom slučaju se ne radi o situaciji da bi neko pravo radnika bilo različito regulirano u više izvora prava pa da bi navedeno načelo bilo primjenjivo, odnosno da bi za njega bila povoljnija odredba čl. 8. Ugovora o radu od 2015., već se radi o nezakonitom ugovaranju, slijedom čega je i osnova obavljanja poslova odgajatelja nezakonita te je pravilno tuženik naložio prestanak obavljanja toga posla.
22. S obzirom na činjenično stanje, tuženik pravilno primjenjuje odredbe Zakona o odgoju i obrazovanju. Pri sklapanju tužiteljeva ugovora o radu na neodređeno vrijeme za radno mjesto odgajatelja u učeničkom domu povrijeđene su odredbe čl. 107. Zakona. Nadalje, institut mirovanja radnog odnosa (čl. 128. Zakona) nije bio primjenjiv jer tužitelj nije prethodno ugovoru od 2015. imao ugovor na neodređeno vrijeme za radno mjesto učitelja/nastavnika/stručnog suradnika unutar Škole.
23. Slijedom navedenoga, sud ocjenjuje da su javnopravna tijela pravilno, sukladno određenjima iz citiranih članka Zakona, donijela osporavana rješenja.
24. U odnosu na prigovor tužitelja o duljini trajanja postupka, sud napominje da isto nije od utjecaja jer navedeno ne čini nužno rješenje nezakonitim, a tužitelj je za zaštitu svojih prava imao na raspolaganju pravna sredstva (tužbu radi šutnje uprave).
25. Sud utvrđuje da je izreka osporavane odluke jasna, a obrazloženje sadrži razumne i dostatne razloge koji opravdavaju njegovo donošenje (čl. 98. st. 5. Zakon o općem upravnom postupku, Narodne novine 47/09., 110/21.).
26. Slijedom svega navedenoga, na temelju odredbe čl. 116. st. 1. ZUS-a, odlučeno kao u t. I. izreke presude.
27. O trošku upravnog spora, sud je odlučio primjenom odredbe članka 147. stavka 1. ZUS-a, prema kojoj stranka koja izgubi spor u cijelosti snosi sve troškove spora, ako zakonom nije drukčije propisano. Kako tužitelj nije uspio u ovom upravnom sporu, nema zakonskog osnova udovoljiti njegovom zahtjevu za naknadu troškova upravnog spora. Stoga je sud odlučio kao u t. II. izreke ove presude.
U Rijeci 19. prosinca 2025.
Sutkinja
Ana Sabljak
UPUTA O PRAVNOM LIJEKU:
Protiv ove presude dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog suda u dovoljnom broju primjeraka za sud i sve stranke u sporu, u roku od 15 dana od dana dostave presude. Žalba odgađa izvršenje pobijane presude (čl. 126. st. 6. ZUS-a).