REPUBLIKA HRVATSKA

UPRAVNI SUD U RIJECI

[adresa] V 5

Poslovni broj: Us I-378/2025-22

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

I

R J E Š E NJ E

Upravni sud u Rijeci, po sucu dr. sc. Alenu Rajku, uz sudjelovanje zapisničarke Đeni Broznić, u upravnom sporu tužitelja VĐ (OIB: [osobni identifikacijski broj]) iz [adresa], kojeg zastupa opunomoćenica Anđelka Marušić (OIB: [osobni identifikacijski broj]), odvjetnica u Matuljima, Trg maršala Tita 9, protiv tuženika Ministarstva turizma i sporta (OIB: 87892589782), Zagreb, Prisavlje 14, kojeg zastupa službena osoba VĐJ, uz sudjelovanje zainteresirane osobe ŽĐ (OIB: [osobni identifikacijski broj]), iz [adresa], koju zastupa opunomoćenica Silvija Žužić (OIB: [osobni identifikacijski broj]), odvjetnica u Krku, Vrh, Salatići 44a, radi ukidanja privremenog rješenja o odobrenju pružanja ugostiteljskih usluga u domaćinstvu, 18. prosinca 2025.,

p r e s u d i o  j e

I. Odbija se tužbeni zahtjev radi poništenja rješenja Ministarstva turizma i sporta, KLASA: UP/II-335-06/24-01/124, URBROJ: 529-06-03-02/1-25-2 od 22. siječnja 2025., te radi poništenja rješenja Primorsko-goranske županije, Upravnog odjela za turizam, poduzetništvo i ruralni razvoj, KLASA: UP/I-335-03/24-01/140, URBROJ: 2170-08-02/18-24-9 od 25. rujna 2024. godine.

II. Odbija se zahtjev tužitelja za naknadu troškova ovog upravnog spora.

III. Nalaže se tužitelju VĐ da tuženiku Ministarstvu turizma i sporta nadoknadi troškove ovog upravnog spora u iznosu od 38,58 eura (trideset osam eura i pedeset osam centi), u roku od 60 dana od dostave pravomoćne odluke o troškovima ovoga upravnog spora. Ako tužitelj u ostavljenom roku tuženiku ne nadoknadi troškove spora, tuženiku pripadaju i zatezne kamate, koje teku od dana donošenja odluke kojom je naloženo plaćanje troškova do isplate.

IV. Nalaže se tužitelju VĐ da zainteresiranoj osobi ŽĐ nadoknadi troškove ovog upravnog spora u iznosu od 3.000,00 (tri tisuće) eura, u roku od 60 dana od dostave pravomoćne odluke o troškovima ovoga upravnog spora.

r i j e š i o  j e

Odbija se zahtjev tužitelja za produženje trajanja odgodnog učinka tužbe u ovom upravnom sporu nakon 15. siječnja 2026. godine.

Obrazloženje

1. Prvostupanjskim rješenjem Primorsko-goranske županije, Upravnog odjela za turizam, poduzetništvo i ruralni razvoj, KLASA: UP/I-335-03/24-01/140, URBROJ: 2170-08-02/18-24-9 od 25. rujna 2024., ukinuto je privremeno rješenje, KLASA: UP/I- 335-03/22-01/379, URBROJ: 2170-08-02/24-22-4 od 20. svibnja 2022. godine. Potonjim je rješenjem odobreno ovdje tužitelju pružanje ugostiteljskih usluga u domaćinstvu za objekt vrste Apartman u Baški, Zagrebačka 12 (modul s tri dvokrevetne sobe, kapaciteta za smještaj ukupno šest osoba, naziva „Coralina“, dvoetažni apartman na drugom katu i potkrovlju građevine, ketegoriziran kategorijom koja se označava sa četiri zvjezdice), s rokom privremenog pružanja usluga najkasnije do 31. prosinca 2024. godine. Ujedno je određeno da će rješenje biti upisano u Središnji registar za ugostiteljsku djelatnost i usluge u turizmu. Postupak je pokrenut povodom podneska ŽĐ (ovdje: zainteresirane osobe).

2. Tuženik je rješenjem, KLASA: UP/II-335-06/24-01/124, URBROJ: 529-06-03- 02/1-25-2 od 22. siječnja 2025. odbio žalbu tužitelja izjavljenu protiv prvostupanjskog rješenja od 25. rujna 2024., te je odbio zahtjev tužitelja za naknadu troškova upravnog postupka. Odluke javnopravnih tijela temelje se, u bitnome, na sljedećem. Zainteresirana osoba suvlasnik je predmetne nekretnine - neetažirane stambene zgrade u 18/200 dijelova, pri čemu tužiteljev suvlasnički udio iznosi 26/200 dijelova. Nakon izdavanja privremenog rješenja od 20. svibnja 2022. zainteresirana osoba je, kao suvlasnica nepodijeljene nekretnine, uskratila svoju suglasnost da tužitelj i dalje u toj nekretnini pruža ugostiteljske usluge u domaćinstvu. Privremeno rješenje ne daje tužitelju „stečeno pravo“, nego samo pravo pružanja ugostiteljskih usluga dok ispunjava sve za to propisane uvjete. Za pružanje ugostiteljskih usluga u domaćinstvu potrebna je suglasnost svih suvlasnika (što potvrđuje i upravnosudska praksa), koja suglasnost je ovdje izostala.

3. Tužitelj u tužbi i poslije u sporu osporava zakonitost tuženikova rješenja i tvrdi, u bitnome, sljedeće. U članku 34. stavku 5. Zakona o ugostiteljskoj djelatnosti, kojim je propisano izdavanje privremenog rješenja, ne stoji potreba pribavljanja suglasnosti suvlasnika. Nije se pojavila ni jedna nova okolnost niti promjena u odnosu na privremeno rješenje. Predmetni postupak u biti predstavlja novi postupak obnove upravnog postupka, protivno pravomoćnoj presudi Upravnog suda u Rijeci, poslovni broj: Us I-1435/2022 od 26. travnja 2023. godine. Već na temelju kupoprodajnih ugovora svi suvlasnici dotične nekretnine imali su točno definirano koje stanove odnosno apartmane kupuju, kao samostalne uporabne cjeline. Suvlasnici ih na taj način i koriste i raspolažu svojim vlasničkim pravima, dakle imaju definirano i usuglašeno izvršavanje suvlasničkih ovlasti na točno određenim uporabnim cjelinama (tužitelj iznosi i primjere takvog izvršavanja ovlasti). Javnopravna tijela propuštaju navesti i članak 42. Zakona o vlasništvu i drugim stvarnim pravima, zauzimajući shvaćanja koja su, u svjetlu ustavnosudske prakse, primjer pretjeranog formalizma. Poslovi redovite uprave obuhvaćaju i iznajmljivanje stanova i drugih samostalnih prostorija nekretnine glede kojih nije uspostavljeno vlasništvo posebnog dijela (članak 86. stavak 1. točka 7. Zakona o vlasništvu i drugim stvarnim pravima). Samo zainteresirana osoba je opozvala svoju suglasnost, pa i dalje ostaje suglasnost suvlasnika od 182/200 suvlasničkog dijela. Člankom 17. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o ugostiteljskoj djelatnosti („Narodne novine“, broj 152/24) propisano je da se pružanje ugostiteljskih usluga na temelju privremenih rješenja nastavlja najdulje do 31. prosinca 2026., čime je produžen i rok određen tužitelju privremenim rješenjem. Jedini razlog zbog kojeg nekretnina nije etažirana jest taj što objekt nema uporabnu dozvolu. Mjerodavan je i članak 34. Zakona o upravljanju i održavanju zgrada. Iznajmljivanje je posao redovite uprave, prema članku 86. Zakona o vlasništvu i drugim stvarnim pravima. U predmetnom slučaju nisu ispunjene pretpostavke za ukidanje rješenja propisane člankom 131. stavkom 2. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj 47/09 i 110/21, u nastavku teksta: ZUP). Tužitelj predlaže da Sud poništi drugostupanjsko i prvostupanjsko rješenje. Traži i naknadu troškova spora, u ukupnom iznosu od 6.000,00 eura, uvećano za zatezne kamate.

4. Tuženik u odgovoru na tužbu i u nastavku spora ostaje kod navoda iznijetih u obrazloženju osporavanog rješenja i dodaje, u bitnome, sljedeće. Iz zemljišnoknjižnih podataka neupitno proizlazi da konkretna nekretnina nije podijeljena. Smisao privremenog odobravanja obavljanja ugostiteljskih usluga u domaćinstvu ne isključuje ispunjavanje propisanih uvjeta. Iznajmljivanje apartmana posao je izvanredne uprave, za koji je nužno ishoditi suglasnost ostalih suvlasnika (članak 41. stavak 2. Zakona o vlasništvu i drugim stvarnim pravima), što je potvrđeno i brojnom upravnosudskom praksom. Podredno, u dvojbi je li u pojedinom slučaju riječ o poslu koji premašuje redovitog upravljanja smatra se da je riječ o poslu izvanredne uprave. I potonje je potvrđeno upravnosudskom praksom, kao i stajalište da je pogrešno zaključiti da nije potrebna suglasnost vlasnika kada je odnosni objekt podijeljen u naravi ali ne i formalno. Tuženik predlaže odbiti tužbeni zahtjev. Traži i naknadu troškova spora, u ukupnom iznosu od 38,58 eura, uvećano za zatezne kamate.

5. Zainteresirana osoba ŽĐ u odgovoru na tužbu upućuje na ustaljenu upravnosudsku praksu prema kojoj je za pružanje ugostiteljskih usluga u domaćinstvu potrebna suglasnost svih suvlasnika, budući da je riječ o poslovima izvanredne uprave. Netočan je i navod tužitelja o definiranom i usuglašenom korištenju suvlasničkih ovlasti na točno određenim uporabnim cjelinama, jer je sporna uzurpacija potkrovlja od strane tužitelja. Zainteresirana osoba predlaže odbiti tužbeni zahtjev. Traži i naknadu troškova spora, u ukupnom iznosu od 3.000,00 eura.

6. Sud je izveo dokaze čitanjem dokumentacije koja se nalazi u spisu predmeta upravnog postupka u kojem su donesena osporavana rješenja, u spisu ovosudnog predmeta vođenog pod poslovnim brojem Us I-1435/2022, te u spisu ovoga spora. Raspravnim rješenjem od 5. studenoga 2025. odbijeni su daljnji dokazni prijedlozi tužitelja, zbog razloga iznesenih u tom rješenju, kao i razloga koji proizlaze iz nastavka ovog obrazloženja.

7. Na temelju razmatranja svih činjeničnih i pravnih pitanja, Sud je, nakon provedene rasprave (pri čemu je drugo ročište održano bez uredno pozvanog tuženika), utvrdio da tužbeni zahtjev nije osnovan.

8. Među kumulativnim pretpostavkama za odobravanje pružanja ugostiteljskih usluga u domaćinstvu jest da je iznajmljivač vlasnik objekta (objekt za robinzonski smještaj, soba, apartman ili kuća za odmor) ili vlasnik zemljišta za objekt za robinzonski smještaj, kamp ili kamp-odmorište (članak 34. stavak 2. točka 1. Zakona o ugostiteljskoj djelatnosti, „Narodne novine“, broj 85/15, 121/16, 99/18, 25/19, 98/19, 32/20, 42/20 i 126/21).

9. Privremeno rješenje od 20. svibnja 2022. doneseno je na temelju članka 34. stavka 5. Zakona o ugostiteljskoj djelatnosti. Prema toj odredbi, iznimno od stavka 2. toga članka, iznajmljivaču će se izdati privremeno rješenje o odobrenju za pružanje ugostiteljskih usluga u domaćinstvu ako zahtjevu priloži izvršnu građevinsku dozvolu ili izvršno rješenje o izvedenom stanju građevine i ispunjava uvjete iz stavka 2. točke 2. ovoga članka, a najdulje do 31. prosinca 2024. godine.

10. Osporavano rješenje od 25. rujna 2024. doneseno je na temelju članka 38. stavka 1. točke 3. Zakona o ugostiteljskoj djelatnosti. Tom je odredbom propisano da će se rješenje o odobrenju ukinuti rješenjem ako se utvrdi prestanak ispunjavanja uvjeta za pružanje ugostiteljskih usluga propisanog člankom 34. stavkom 2. toga Zakona. Ukidanje rješenja na temelju članka 38. stavka 1. točke 3. Zakona o ugostiteljskoj djelatnosti nema obilježja izvanrednog pravnog lijeka, već je posrijedi predmet novoga, zasebnog (redovnog) upravnog postupka. Takve su, primjerice, i upravne stvari ukidanja dozvole za boravak i rad, prestanka službe, ukidanja i oduzimanje vozačke dozvole, i dr. Stoga ovdje nisu od utjecaja navodi tužitelja vezani uz izvanredni pravni lijek poništavanja i ukidanja rješenja (članak 129.-131. ZUP-a), niti uz izvanredni pravni lijek obnove upravnog postupka (članak 123.-127. ZUP-a, vezano uz ovosudni spor vođen pod poslovnim brojem Us I-1435/2022).

11. U osporavanim rješenjima citirane su i druge mjerodavne odredbe Zakona o ugostiteljskoj djelatnosti. Te su odredbe tužitelju, stoga, poznate.

12. Nadalje, nesporno je da predmetna nekretnina nije etažirana u smislu Zakona o vlasništvu i drugim stvarnim pravima („Narodne novine“, broj 91/96, 68/98, 137/99, 22/00, 73/00, 114/01, 79/06, 141/06, 146/08, 38/09, 153/09, 90 /10, 143/12, 152/14). U kontekstu rješavanje ove vrste predmeta, nisu od utjecaja tužbeni navodi o faktičnoj podjeli nekretnine. Povezano s time, tuženik i zainteresirana osoba osnovano se pozivaju na stabilnu i ustaljenu sudsku praksu prema kojoj su u ovoj vrsti predmeta posrijedi poslovi izvanredne uprave, u smislu članka 41. Zakona o vlasništvu i drugim stvarnim pravima. Tužitelj i zainteresirana osoba citirali su u ovome sporu dijelove spomenute prakse, pa je s time upoznat i tužitelj. Argumentacija kojom je tužitelj pokušao osporiti to stajalište već je višekratno iznošena u drugim sporovima. Ta se argumentacija u upravnoj i sudskoj praksi dosljedno ne prihvaća. Tužitelj u tom pogledu nije stavljen u nepovoljniji položaj u odnosu na druge stranke u usporedivoj situaciji. Predmetni slučaj nije specifičan u odnosu na pitanja koja su već razmatrana u sudskoj praksi, te nema razloga da u tužiteljevu predmetu bude odlučeno drukčije.

13. Neovisno o sadržaju (privremenog) rješenja o odobravanju pružanja ugostiteljskih usluga u domaćinstvu, ako i kada iznajmljivač prestane ispunjavati neki od propisanih kumulativnih uvjeta za pružanje usluga, nadležno javnopravno tijelo ovlašteno je ukinuti prijašnje favorabilno rješenje. U predmetnom slučaju, uskratom suvlasničke suglasnosti zainteresirane osobe tužitelj je prestao ispunjavati uvjet propisan člankom 34. stavkom 2. točkom 1. Zakona o ugostiteljskoj djelatnosti.

14. Naposljetku, za rješavanje ove upravne stvari mjerodavno je stanje stvari u vrijeme donošenja osporavanog rješenja od 25. rujna 2024. godine. Zbog toga ovdje nije od utjecaja sadržaj Zakona o upravljanju i održavanju zgrada („Narodne novine“, broj 152/24), koji je na snagu stupio 1. siječnja 2025. godine.

15. Prvostupanjsko je tijelo, dakle, pravilno ukinulo privremeno rješenje od 20. svibnja 2022., što je tuženik osnovano potvrdio.

16. Uzevši u obzir navedeno, osporavana odluka tuženika ocjenjuje se zakonitom. Trebalo je stoga, na temelju članka 116. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, broj 36/24, u nastavku teksta: ZUS), vezano uz članke 144. i 147. toga Zakona, tužbeni zahtjev odbiti kao neosnovan.

17. Odluka Suda o troškovima spora donesena je na temelju odredbi članaka 144. i 147. ZUS-a.

17.1. Tužitelj je izgubio spor u cijelosti, pa je odbijen njegov zahtjev za naknadu troškova spora.

17.2. Tuženik je u cijelosti uspio u sporu, pa mu, na teret tužitelja, pripada naknada dokumentiranog putnog troška službene osobe tuženika na ročište za raspravu od 5. studenoga 2025. u iznosu od 38,58 eura, budući da je djelatnost tuženika centralizirana u Zagrebu. Odluka o zateznim kamatama kao dijelu troškova spora temelji na članku 144. stavku 4. ZUS-a.

17.3. Zainteresirana osoba u cijelosti je dobila spor, te joj je, na teret tužitelja, dosuđena naknada troškova zastupanja po odvjetniku, u skladu s Tbr. 27. i Tbr. 54. Tarife o nagradama i naknadi troškova za rad odvjetnika („Narodne novine“, broj 38/23 i 107/25), u okviru troškovnika podnesenog do zaključenja rasprave. Kao radnje u odnosu na koje zainteresirana osoba može ostvariti pravo na naknadu troškova zastupanja priznat je sastav tužbe (1.000,00 eura), te pristup na dva ročišta za raspravu (po 1.000,00 eura za svaki pristup), tj. ukupno 3.000,00 eura.

18. Izvanraspravnim rješenjem od 23. svibnja 2025. na prijedlog tužitelja je određen odgodni učinak tužbe u ovome sporu do 30. studenoga 2025., zbog razloga iznesenih u tom rješenju. Raspravnim rješenjem od 5. studenoga 2025. trajanje odgodnog učinka tužbe produženo je do 15. siječnja 2026., zbog razloga navedenih u tom rješenju. Uoči zaključenja rasprave tužitelj je predložio produženje trajanja odgodnog učinka tužbe do pravomoćnog okončanja spora, uzevši u obzir njegovo trajanje. Odredbom članka 42. stavka 2. ZUS-a propisano je da sud može odlučiti da tužba ima odgodni učinak ako bi se izvršenjem pojedinačne odluke ili upravnog ugovora tužitelju nanijela šteta koja bi se teško mogla popraviti, ako zakonom nije propisano da žalba ne odgađa izvršenje pojedinačne odluke, a odgoda nije protivna javnom interesu. Netom navedena odredba sadržava tri kumulativne pretpostavke za određivanje odgodnog učinka tužbe, pa već izostanak samo jedne od njih dovodi do odbijanja prijedloga. Interpretacija spomenute norme nužno je striktna, jer predstavlja odstupanje od opće odredbe o nesuspenzivnom djelovanju tužbe u upravnom sporu (članak 42. stavak 1. ZUS-a). Prva odgoda izvršenja osporavanog rješenja određena je zbog pasivnosti tuženika pri izjašnjavanju o tužiteljevu prijedlogu. Druga je odgoda određena slijedom određivanja dodatnog ročišta za raspravu u sporu zbog razloga koje nije prouzročio tužitelj. U ovoj fazi spora, tužitelj i zainteresirana osoba protive se daljnjoj odgodi izvršenja rješenja. Pri odbijanju tužbenog zahtjeva, te imajući u vidu da tužitelj nije valjano argumentirao barem jednu kumulativnu pretpostavku za odgodu izvršenja (neprotivnost javnom interesu), Sud ne nalazi valjano pravno uporište za daljnje produžavanje trajanja odgodnog učinka tužbe u ovome sporu nakon 15. siječnja 2026. godine. Tužitelj se, naime, pozvao na javni interes obavljanja djelatnosti i plaćanja poreza, ali je prevladavajući javni interes da se poslovne djelatnosti obavljaju uz ispunjavanje zakonom propisanih pretpostavki. Podredno, u međuvremenu je otpalo i tužiteljevo upiranje na štetu vezanu uz turističku sezonu od lipnja do rujna 2025., koja je bila obuhvaćena dosadašnjim odgodnim učinkom tužbe, kao i iznajmljivanje apartmana u razdoblju božićnih i novogodišnjih blagdana 2025./2026., pa više nema pravnog temelja ni za utvrđenje druge kumulativne pretpostavke za određivanje odgodnog učinka tužbe (prijeteća teško popravljiva šteta). Stoga je prijedlog tužitelja za produženje trajanja odgodnog učinka odbijen.

U Rijeci 18. prosinca 2025.

S u d a c

dr. sc. Alen Rajko

Uputa o pravnom lijeku:

Protiv ove presude i rješenja dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog Suda u tri primjerka, u roku od 15 dana od dana primitka prijepisa ove presude. Žalba protiv rješenja ne odgađa izvršenje rješenja (članak 128. stavak 3. ZUS-a).

Dostaviti:

- Odvjetnici Anđelki Marušić, Matulji, Trg maršala Tita 9

- Ministarstvu turizma i sporta, Zagreb, Prisavlje 14

- Odvjetnici Silviji Žužić, Krk, Salatići 44a