Republika Hrvatska

Upravni sud u Zagrebu

Zagreb, Avenija Dubrovnik 6

Poslovni broj: Us I-4582/2023-10

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Upravni sud u Zagrebu, po sutkinji Željki Babarović, uz sudjelovanje zapisničarke Andreje Fortunić, u upravnom sporu tužiteljice LOF (ranije LO) iz [adresa], OIB [osobni identifikacijski broj], protiv tuženika Grada Zagreba, Gradonačelnika, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, OIB: 61817894937, radi usklađivanja novčane pomoći za roditelja odgojitelja, 12. prosinca 2025. g.,

p r e s u d i o  j e

I. Odbija se tužbeni zahtjev tužiteljice za poništavanje rješenja Grada

Zagreba, Gradonačelnika, Klasa: UP/II-551-06/23-014/123, Urbroj: 251-02-01/001- 23-5 od 10. srpnja 2023. g., kao i rješenja prvostupanjskog tijela Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku, Klasa: UP/I-551-06/22-013/1089, Urbroj: 251-09-22-1/004-23-6 od 13. travnja 2023. g.

II. Odbija se zahtjev tužiteljice za naknadu troškova ovog upravnog spora.

Obrazloženje

1. Osporavanim rješenjem Klasa: UP/II-551-06/23-014/123, Urbroj: 251-02- 01/001-23-5 od 10. srpnja 2023. g. odbijen je prigovor tužiteljice podnesen protiv rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjek za pronatalitetnu politiku, KLASA: UP/I-551-06/22-013/1089, URBROJ: 251- 09-22-1/004-23-6 od 13. travnja 2023. g. na način kako je izrekom toga rješenja određeno.

2. Tužiteljica tužbom i tijekom spora osporava zakonitost rješenja tuženika rješenje je neosnovano i nezakonito i to iz proceduralnih i meritornih razloga. navodeći kako se čini upitnim da li je Gradonačelnik Grada Zagreba ili Grad Zagreb, čiji OIB se navodi kao podloga pravne osobnosti, uopće ovlašten na donošenje navedenog rješenja. Ovu proceduralnu primjedbu predlaže se razmotriti iz načelnih razloga, budući je upitna ovlast tako označenog upravnog tijela na donošenje ovdje osporenog rješenja. Nastavno, unatoč obrazloženju osporenog rješenja kojim se navode stavovi Visokog upravnog suda RH, potrebno je napomenuti da suština postupka ovisi o ishodu većeg broja ustavnopravnih postupaka koji su pokrenuti s podlogom osporavanja promjena koje su se dogodile donošenjem općih akata jedinice lokalne samouprave i koji još nisu riješeni. Iz obrazloženja napadnutog rješenja drugog stupnja, koje je donijelo nadleštvo drugog stupnja (bez obzira na proceduralno pitanje nadležnosti) razvidno je da je pobijano rješenje prvog stupnja donijeto na temelju odredbe čl. 6. Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja-odgojitelja (Sl.GZ br. 25/22), a kojom Odlukom je pravni poredak koji je utvrdilo Gradsko upravno tijelo odredilo da će u svim slučajevima pojedinačne akte koji se odnose na konkretne i slične predmete, radi usklađenja te Odluke, donijeti do 31. prosinca 2022. g. Konkretno, ovdje napadnuto rješenje potvrđuje prvostupanjsku odluku koja je donesena 13. travnja 2023. g., dakle izvan roka koji je propisan gore navedenom Odlukom, što samo po sebi predstavlja eklatantan primjer izvan zakonske i diskrecione ocjene prvostupanjskog tijela, čija odluka se ovdje napadnutim rješenjem potvrđuje. Visoki upravni sud RH zauzeo je stajalište da se radi o tzv. «kvaziretroaktivnosti». Pravna teorija, međutim, upućuje na kontraverzna rješenja glede kvaziretroaktivnosti, te usmjerava pravnu praksu prema izbjegavanju navedenog pojma i njegove primjene jer dovodi u pitanje pravnu sigurnost, a posve je izvjesno da se radi o neetičkom postupanju kojim se narušavaju pravila općeg upravnog postupka. Radi toga će odluka u većem broju istovjetnih predmeta ovisiti o odluci Ustavnog suda RH, a moguće i pravila i prakse sudova Europske unije. Suština predmeta jest zamjena dijela rješenja iz ranijeg upravnog postupka kojim se priznaje, ali sada i ograničava pravo stranke na novčanu pomoć koja se isplaćuje mjesečno, kako to proizlazi iz obrazloženja na stranici 1. osporene odluke. Proceduralne propuste nalazi tužiteljica i stranka u upravnom postupku u povrjedi osnovnog načela upravnog postupka iz razloga jer u istom nije sudjelovala, te joj nije dana mogućnost očitovati se na sve okolnosti koje su važne za donošenje odluke u upravnom postupku. Jedno od najvažnijih načela upravnog postupka i obveza upravnih tijela je da štiti pravo stranke, te da joj pruži mogućnost da se na sve eventualne sporne okolnosti očituje, da iznese svoj stav i predloži dokaze koji služe u prilog opravdanosti njezinog predmeta, odnosno njezinog statusa. Ovo tim više jer se ovdje radi o pravima malodobnog djeteta kojeg stranka štiti, pa predmet zahtijeva posebnu pozornost iz razloga brige utemeljene na socijalnim pravima utvrđenim pojedinačnim propisima i Ustavom. Za konkretni slučaj vrijedi osobito slijedeće:

Temeljem konačnog i pravomoćnog rješenja upravnog tijela tužiteljica je imala mogućnost osloniti se na pribavljeno i pravomoćno dosuđeno pravo koje joj je prihvaćeno i priznato ranijim rješenjem. Gubitak toga prava, bez obzira na pravnu teoriju koja je upitna i podložna ocjeni Ustavnog suda RH, uzrokuje ozbiljan i težak poremećaj u funkcioniranju obitelji čija su prava stečena pravomoćnom odlukom upravnog tijela izmijenjena i to bez njena sudjelovanja u postupku.Navedeno, ovdje osporeno rješenje nije, dakle, u skladu ni sa ustavnopravnim propisima koji upućuju na svojstva pravomoćnih odluka u nižestupanjskim postupcima, te njihovu primjenu, pa se ponovno upućuje na iznesene stavove po tzv. «kvaziretroaktivnosti». Nastavno, obrazloženje rješenja tuženog tijela navodi da je rješenje prvog, kao i drugog stupnja, moglo biti doneseno samo temeljem podataka kojima upravno tijelo raspolaže. Takva konstatacija je netočna i, kao što je naprijed rečeno, oduzima stranci mogućnost da ravnopravno sudjeluje u postupku, a kamo li da vodi računa o njezinim ranije stečenim pravima.

Radi iznesenog, očigledan propust u utvrđenju činjenične podloge predmeta dolazi do bitne povrjede postupanja, a uz to je upitno, kako je naprijed navedeno, i ovlaštenik donošenja odluke, sada tuženik kao ovlaštena osoba za donošenje navedene odluke, a potom i primjena propisa koji je izložen društvenoj i ustavnopravnoj kontroli, čije se posljedice za sada ne znaju.

Predlaže da sud poništi osporeno i prvostupanjsko rješenje uz naknadu troškova.

3. Tuženik u odgovoru na tužbu navodi kako se u cijelosti protivi tužbi i tužbenom zahtjevu. Opreza radi tuženik navodi prigovor prekluzije podnošenja predmetne tužbe. Pobijano rješenje i ono prvog stupnja su u cijelosti zakoniti iz razloga navedenih u njegovim obrazloženjima. Potpuno neosnovano navodi tužiteljica o ovlaštenju gradonačelnika za donošenje pobijanog rješenja. Pobijano rješenje doneseno je na temelju odredbe članka 10. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba 10/18, 20/21 i 25/22, dalje u tekstu Odluka) kojom je propisano kako se prigovor na pojedinačne akte nadležnog gradskog upravnog tijela donesene na temelju ove odluke podnosi gradonačelniku Grada Zagreba u roku od 8 dana od dostave pojedinačnog akta, preko nadležnoga gradskoga upravnog tijela. Stavkom 2. navedenog članka propisano je da je gradonačelnikova odluka o prigovoru konačna. Stoga je vidljivo kako gradonačelnik u predmetnom smislu predstavlja drugostupanjsko tijelu unutar Grada Zagreba koje je Odlukom određeno kao nadležno za postupanje po navedenom prigovoru. Nesporno je kako je Odluka u cijelosti zakonita, pa tako i navedeni članak 10. Pogrešno tužitelj navodi kako je člankom 6. Odluke/22 određeno da je tuženik bio dužan donijeti pobijano rješenje do 31. prosinca 2022. Navedeno je u cijelosti neutemeljeno, naime rok iz članka 6. Odluke/22 je instruktivan odnosno nepravi, koje nepostupanje po istom ne povlači sa sobom negativne reperkusije. Razvidno je kako se radi o neobvezujućoj uputi (instrukciji).

Visoki upravni sud Republike Hrvatske (u daljnjem tekstu: VUSRH) je u svojoj presudi, broj: Usoz-143/22 od 27. veljače 2023. koja je donesena u postupku ocjene zakonitosti Odluke, ponovno, kao i u ranijoj presudi, broj: Usoz-8/22 od 5. srpnja 2022. zaključio, da novčana pomoć za roditelje odgojitelje nije pravo u klasičnom smislu, već financijska pomoć koju je javna vlast ovlaštena dodijeliti, ali i oduzeti, a koja pomoć se ne temelji na obvezi javne vlasti, nego na solidarnosti, zbog čega adresati Odluke/16 i Odluke/17 nemaju legitimno pravo očekivati trajnu nepromjenjivost pravnog uređenja statusa roditelj odgojitelj. Također, VUSRH je ocijenio legitimnim pravo predstavničkog tijela Grada Zagreba da uredi odnosno modificira novčanu pomoć roditelja odgojitelja na način koji smatra odgovarajućim odnosno sukladno s politikom predstavničke većine u Gradskoj skupštini Grada Zagreba. Dakle, VUSRH je ocijenio legitimnim pravo Gradske skupštine Grada Zagreba na uređivanje odnosno modificiranje predmetne novčane pomoći te je pobijano rješenje donijeto upravo na temelju Odluke kojom se uređuje odnosno modificira predmetna novčana pomoć. Naime, tužiteljica je rješenjem Grada Zagreba, Gradskog ureda za obrazovanje, kulturu i sport, KLASA: UP/I-551-06/17-013/916, URBROJ: 251-10-01-17-2 od 8. lipnja 2017. stekla pravo na novčanu pomoć za roditelja odgojitelja. Pobijanim rješenjem zamijenjeno je navedeno rješenje samo u dijelu koji se odnosi na iznose novčane pomoći i razloge prestanka novčane pomoći sukladno naprijed navedenom zaključku VUSRH-a. Dakle, rješenje kojim je tužiteljica stekla pravo na novčanu pomoć i dalje je na snazi i pravomoćno u dijelu koji se odnosi na njezino pravo.

Potpuno pogrešno upire tužiteljica na pitanje retroaktivnosti obzirom upravo VUSRH u spomenutoj presudi, broj: Usoz-143/22 u kojoj se pozvao na također spomenutu raniju presudu, broj: Usoz-8/22 od 5. srpnja 2022. jasno zaključio kako je za opće akte beziznimno zabranjeno povratno djelovanje te kako se djelovanje Odluke ne može smatrati povratnim, već kako se radi kvaziretroaktivnosti odnosno pravnom učinku općeg akta koji je pod određenim uvjetima dopušten, a koje stajalište Suda da je u potpunosti primjenjivo na osporenu Odluku u sporu, broj: Usoz-143/22. Neosnovano navodi tužiteljica kako je trebala sudjelovati u upravnom postupku odnosno jer joj nije dana mogućnost očitovanja na sve okolnosti koje su važne za donošenje odluke. Naime, prema odredbi članka 49. stavka 1. ZUP-a službena osoba može neposredno riješiti upravnu stvar u postupku koji je pokrenut po službenoj dužnosti ako se pravo stanje stvari može utvrditi na temelju službenih podataka kojima raspolažu javnopravna tijela, a nije potrebno posebno izjašnjenje stranke radi zaštite njezinih prava ili pravnih interesa. U konkretnom slučaju, pobijano rješenje doneseno je po službenoj dužnosti, na temelju članka 6. Odluke radi usklađenja iznosa novčane pomoći i razloga prestanka novčane pomoći, dok se samo pravo na novčanu pomoć nije utvrđivalo jer je isto već utvrđeno. Kako je prvostupanjsko upravno tijelo iznose novčane pomoći i razloge prestanka moglo utvrditi na temelju službenih podataka kojima raspolaže te nije bilo potrebno posebno izjašnjenje tužiteljice niti izvođenje dokaza, službena osoba mogla je neposredno riješiti predmetnu upravnu stvar. Tužiteljica niti ne navodi odnosno konkretizira koje su to činjenice i okolnosti koje su bile bitne za razjašnjenje pravog stanja stvari, a da je u konkretnom slučaju trebalo provesti ispitni postupak. Ujedno, prema pravnom shvaćanju Visokog upravnog suda RH pravo stranke da sudjeluje u ispitnom postupku odnosi se na redovan upravni postupak (presuda VUSRH, broj: Usž- 318/2022). U konkretnom se slučaju ne radi o toj vrsti postupka, stoga navodi tužiteljice istaknuti u tom smislu nisu osnovani.

Tuženik se u cijelosti protivi prijedlogu tužiteljice za održavanje rasprave budući je više no razvidno kako u predmetnoj stvari radi o pitanju isključivo pravne naravi odnosno kako nema činjenica i okolnosti koje bi trebalo raspraviti te niti tužiteljica navodi koje su to činjenice i okolnosti koje bi kao relevantne trebalo utvrditi, a čime ovaj prijedlog krajnje besmislen. Određivanje rasprave bilo bi u potpunoj opreci sa načelom učinkovitosti upravnog spora. Stoga bi u svakom slučaju spor valjalo riješiti primjenom odredbe članka 39. stavka 1. alineje 4. ZUS-a, neovisno o prijedlogu tužiteljice za određivanjem rasprave.

VUSRH je u odnosu na gore navedeno zauzeo naprijed istaknuti stav pa tako u presudi, broj: Usž 1897/2021-2 od 8. rujna 2021. naglašava:

- „Prvostupanjski sud je, s obzirom na sadržaj tužbe pravilno zaključio da nisu sporne činjenice već primjena materijalnog prava pa je stoga suprotno tvrdnji tužitelja bilo osnove za postupanje prema odredbi članka 36. točke 4. Zakona o upravnim sporovima da se predmetni spor riješi bez održavanja rasprave, unatoč činjenici da je tužitelj u tužbi predložio održavanje rasprave.“

Tako VUSRH i u presudama, brojevi: Usž 114/2021-3, od 24. veljače 2021., Usž- 3735/20-2, 1. srpnja 2021., Usž 111/2021-2 od 27. siječnja 2021. i tako dalje. Slijedom navedenog, razvidno je kako tužiteljica u tužbi nije navela niti jedan pravno relevantan razlog temeljem kojeg bi dovela u pitanje zakonitost pobijanog rješenja, pa se stoga predlaže da Sud odbije tužbu i tužbeni zahtjev.

4. Ocjenjujući zakonitost osporenog rješenja te razmatrajući sporna činjenična i pravna pitanja, sud je izveo dokaze uvidom u sudski spis predmeta i uz odgovor na tužbu priloženi spis tuženika.

5. Na temelju razmatranja svih činjeničnih i pravnih pitanja, sukladno odredbi članka 114. stavka 3. ZUS-a, sud je utvrdio da je tužbeni zahtjev neosnovan.

6. U ovom predmetu nije sporno da je rješenjem Grada Zagreba, Gradskog ureda za stanovanje, kulturu i sport , KLASA: UP/I-551-0617-013/916, URBROJ: 251-10-01-17-2 od 08. lipnja 2017. g. tužiteljica ostvarila pravo na novčanu pomoć za roditelja odgojitelja. Predmetnim prvostupanjskim rješenjem izmijenjeno je predmetno rješenje na način da se novčana pomoć tužiteljici isplaćuje mjesečno i to: do 31. ožujka 2023. u iznosu od 65 % prosječne bruto plaće djelatnika u gospodarstvu Grada Zagreba za razdoblje I. - VIII. mjesec prethodne godine; od 1. travnja 2023. do 30. lipnja 2023. u iznosu neto minimalne plaće za 2023. u Republici Hrvatskoj; od 1. srpnja 2023. do prestanka novčane pomoći sukladno članku 7. ove odluke, u iznosu od 50 % neto minimalne plaće za tekuću godinu u Republici Hrvatskoj. Istim rješenjem utvrđuje se da novčana pomoć prestaje: 30. rujna 2023., korisniku čije je dijete za koje je ostvarena novčana pomoć navršilo 7 godina ili će do 30. rujna 2023. navršiti 7 godina; posljednjeg dana u mjesecu u kojem je dijete za koje je ostvarena novčana pomoć navršilo 7 godina, korisniku čije će dijete navršiti 7 godina nakon 30. rujna 2023.; posljednjeg dana u mjesecu u kojem je odjavljeno prebivalište u [adresa] ili je evidentiran privremeni odlazak iz Republike Hrvatske korisnika ili djece; posljednjeg dana u mjesecu u kojem je podnesen zahtjev za prestankom novčane pomoći od strane korisnika; posljednjeg dana u mjesecu u kojem su dijete za koje je ostvarena novčana pomoć ili ostala djeca ispisana iz osnovne škole na području Grada Zagreba ili Zagrebačke županije; posljednjeg dana u mjesecu u kojem se navršava šest mjeseci od kada je preminulo dijete za koje je ostvarena novčana pomoć.

7. Prvostupanjsko tijelo obrazlaže da je Gradska skupština donijela Odluku/22 koja je stupila na snagu 17. rujna 2022., a da je člankom 6. Odluke/22 propisano da će o iznosima novčane pomoći i razlozima prestanka gradsko upravno tijelo po službenoj dužnosti donijeti pojedinačne akte, radi usklađenja s tom odlukom do 31.12.2022. Prvostupanjsko tijelo navodi da se ne dira u ostvareno pravo, već se usklađuju iznosi novčane pomoći i razlozi prestanka u skladu s člancima 3. i 4. Odluke/22. Također se obrazlaže da će o prestanku novčane pomoći nadležno tijelo odlučiti po službenoj dužnosti, a da je korisnik dužan prijaviti promjenu podataka koji utječu na ostvarenje prava u roku od 15 dana od nastanka promjene uz upozorenje daće iznos ne pripadajuće primljene naknade korisnik biti dužan vratiti, u suprotnom će tijelo povrat ostvarivati tužbom pred nadležnim sudom.

8. Tuženik je odbio kao neosnovan prigovor tužiteljice potvrđujući rješenje prvostupanjskog tijela pravilnim i zakonitim. Otklanjajući pojedinačno navedene prigovore tužiteljice vezano za povrede odredaba članka 13., 130. i 131. ZUP-a tuženik obrazlaže da se o istima očitovao Visoki upravni sud Republike Hrvatske u presudi Usoz-143/22 od 27. veljače 2023., te Usoz-8/22 od 5. srpnja 2022. navodeći da se ne radi novčanoj pomoći u klasičnom smislu već financijskoj pomoći koju je javna vlast ovlaštena dodijeliti, ali i oduzeti, a koje se ne temelji na obvezi javne vlasti, nego solidarnosti zbog čega adresati Odluke/16 i Odluke/17 nemaju legitimno pravo očekivati trajnu nepromjenjivost pravnog uređenja statusa roditelj odgojitelj, a da je ocijenjenim i legitimno pravo Gradske skupštine Grada Zagreba na uređivanje odnosno modificiranje predmetne novčane pomoći. Ističe da je rješenje kojim je tužiteljica stekla pravo na novčanu pomoć i dalje na snazi i pravomoćno je u dijelu koji se odnosi na njezino pravo, dok je pobijanim rješenjem zamijenjeno rješenje samo u dijelu koji se odnosi na iznose novčane pomoći i razloge prestanka. Pozivanje tužiteljice u prigovoru na očitovanje tumačenje Grada Zagreba od 15. ožujka 2017. jednoj od korisnica navedene mjere tuženik cijeni takvim da nije od utjecaja jer se radi o očitovanju na pritužbu, a ne o pravnom tumačenju, odnosno navedeno mišljenje gradskog ureda nije pravno obvezujuće i dano je u konkretnom slučaju, dok se prigovor tužiteljice o zabrani povratnog djelovanja Odluke otklanja pozivom na obrazloženje Visokog upravnog suda u presudi o ocjeni zakonitosti općeg akta, navodeći da se radi o kvazi retroaktivnosti tj. o pravnom učinku općeg akta koji je pod određenim uvjetima dopušten. Odluka o troškovima obrazložena je pozivom na odredbe članka 161. stavak 1. i 5. ZUP-a navodeći da je postupak pokrenut po službenoj dužnosti i isti nije povoljno okončan ja tužiteljicu pa ne ostvaruje pravo na naknadu troškova upravnog postupka ni troška upravne pristojbe.

9. Odlukom o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba“ broj: 10/18., 20/21., 29/21. i 25/22. – dalje u tekstu Odluka) uređuju se uvjeti, način i postupak ostvarivanja novčane pomoći za roditelja odgojitelja.

10. Člancima 2. i 3. Odluke propisani su uvjeti pod kojima novčanu pomoć može ostvariti roditelj odgojitelj, dok su člankom 7. Odluke propisane okolnosti koje imaju za posljedicu prestanak novčane pomoći. Člankom 5. stavkom 2. Odluke propisano je da se novčana pomoć isplaćuje mjesečno, i to: do 31. ožujka 2023. u iznosu od 65 % prosječne bruto plaće djelatnika u gospodarstvu Grada Zagreba za razdoblje I. - VIII. mjesec prethodne godine; od 1. travnja 2023. do 30. lipnja 2023. u iznosu neto minimalne plaće za 2023. u Republici Hrvatskoj; od 1. srpnja 2023. do prestanka novčane pomoći sukladno članku 7. ove odluke, u iznosu od 50 % neto minimalne plaće za tekuću godinu u Republici Hrvatskoj.

11. Imajući u vidu činjenicu da tužiteljica na temelju predmetnog rješenja ostvaruje novčanu pomoć za roditelja odgojitelja, proizlazi da je predmetnim prvostupanjskim rješenjem zamijenjeno navedeno rješenje samo u dijelu koji se odnosi na iznose novčane pomoći i razloge prestanka novčane pomoći, a sve sukladno odredbi članka 6. Odluke/22. a koja Odluka/22 je i bila predmet ocjene zakonitosti pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske i presudom toga suda Usoz-143/22 od 27. veljače 2023., ocijenjena zakonitom.

12. Sud prihvaća obrazloženja i razloge koje je tuženik iznio u obrazloženju rješenja, a kojima je otklonio prigovore tužiteljice u dijelu koji se odnose na intervenciju u pravomoćni akt, jer je pravilno tijelo izmijenilo rješenje samo u dijelu koji se odnosi na iznose novčane naknade i vrijeme trajanja naknade te razloge zbog kojih prestaje isplata novčane naknade, a sve u skladu s naprijed navedenom Odlukom i pravnim shvaćanjem Visokog upravnog suda Republike Hrvatske iznesenog u svojoj odluci od 27. veljače 2023. Pri tom se napominje da je Ustavni sud Republike Hrvatske donio odluku U-III/1744/2023 od 21. studenoga 2023., kojom je odbio ustavne tužbe podnesene u povodu presude Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj: Usoz-143/22-91 od 27. veljače 2023. i rješenja Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj: Usoz-149/22-12 od 13. ožujka 2023.

13. U pogledu prigovora tužiteljice o zadiranju u pravomoćni upravni akt, Sud ukazuje na točku 124. presude Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, poslovni broj: Usoz-8/22-68 od 5. srpnja 2022. u kojoj taj sud ističe da Odluka 29/21. ni na koji način ne zadire u prava ostvarena do njezina stupanja na snagu (ne zadire ni u pravo, kao takvo, ni u njegov opseg), već utječe na opseg prava i trajanje prava u budućnosti te zaključuje da djeluje na zatečene odnose koji se nastavljaju u budućnosti. Nastavno na navedeno za napomenuti je da se odredbama Odluke 25/22. ponovno usklađuje visina mjesečnih novčanih iznosa, ali se i nadalje ne dira u pravomoćnost upravnog akta u dijelu koji se odnosi na ostvarivanje prava na novčanu pomoć.

14. Nadalje, ističe se da je u presudi Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, poslovni broj: Usoz-143/22-91 od 27. veljače 2023. taj sud utvrdio kako (pod točkom 35. obrazloženja) su stajališta toga Suda izražena u prethodnoj odluci Usoz-8/22-68 od 5. srpnja 2022. u potpunosti primjenjiva na osporenu Odluku, stoga Sud nalazi neodlučnim navode podnositelja o zabranjenom povratnom djelovanju Odluke i gubitku stečenih prava korisnika mjere, jer se radi o istovjetnim navodima iz ranijeg sudskog spora, a u presudi Usoz-8/22-68 od 5. srpnja 2022. jasno je zaključeno da Odluka/21 nema povratno djelovanje koje je za opće akte beziznimno zabranjeno, već je riječ o kvaziretroaktivnosti, tj. o pravnom učinku općeg akta koji je pod određenim uvjetima dopušten.

15. Nadalje, odredbom članka 10. Odluke propisano je da se prigovor na pojedinačne akte nadležnog gradskog upravnog tijela donesene na temelju ove odluke podnosi gradonačelniku Grada Zagreba u roku od 8 dana od dostave pojedinačnog akta, preko nadležnoga gradskoga upravnog tijela. Gradonačelnikova odluka o prigovoru je konačna. Navedena odredba članka 10. Odluke bila je predmetom ocjene zakonitosti u postupku pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske, povodom čega je donesena pravomoćna presuda poslovni broj Usoz- 254/23-7 od 19. prosinca 2023., kojom su odbijeni zahtjev i prijedlog za ocjenu zakonitosti članka 10. Odluke. U navedenoj presudi je sud iznio stav da pravni lijek iz ove odredbe ne onemogućuje sudsku zaštitu, jer se nakon odluke o prigovoru može pokrenuti sudski spor pred sudom pune jurisdikcije, u kojem sporu je sud ovlašten preispitati sva činjenična i pravna pitanja, a stranka u sporu ima sva prava zajamčena Ustavom Republike Hrvatske. Osim toga, da je nakon odluke prvostupanjskog upravnog suda, pod zakonom propisanim uvjetima, moguće izjaviti žalbu Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske, čime se osigurava dvostupanjska sudska zaštita. Dakle, Visoki upravni sud Republike Hrvatske je spornu odredbu ocijenio zakonitom.

16. Navedeno pravno shvaćanje prihvaća i ovaj sud i smatra da je za odlučivanje o prigovoru protiv predmetnog prvostupanjskog rješenja, sukladno citiranoj odredbi, koja je u postupku pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske ocijenjena zakonitom, nadležan gradonačelnik Grada Zagreba. Stoga prigovore tužiteljice vezano za ovlaštenje za odlučivanje o propisanom pravnom lijeku sud nije prihvatio osnovanima.

17. Napominje se da nije postojala obveza donošenja odluka o novčanoj pomoći roditeljima odgojiteljima s obzirom na činjenicu da prava koja su uređena tim odlukama nisu zakonom zajamčena prava niti je jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave dužna urediti pitanja koja su uređena tim odlukama. Polazeći od navedenoga kao i neupitne ovlasti jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave da autonomno uređuje dodjelu novčane pomoći u okviru svog samoupravnog djelokruga, prema mišljenju ovog suda nadležnost za donošenje odluke o dodjeljivanju novčane pomoći, visini novčane pomoći i prestanku novčane pomoći u nadležnosti je jedinice lokalne samouprave. Time što je člankom 10. navedene Odluke propisan prigovor kao pravni lijek protiv pojedinačnog upravnog akta, o kojem odlučuje gradonačelnik, nije onemogućeno pravo stranke na kontrolu zakonitosti pojedinačnog upravnog akta od strane suda pune jurisdikcije.

18. Neosnovan je i prigovor tužiteljice da su predmetna prvostupanjska rješenja trebala biti donesena do 31. prosinca 2022., a sukladno odredbi članka 6. Odluke/22. Ovo stoga što se prema mišljenju ovog suda radi o procesnom, a ne materijalnom roku, budući se radi u roku u kojem je upravno tijelo dužno donijeti određenu odluku, te da se radi o instruktivnom roku, budući da nisu propisane posljedice ne postupanja u navedenom roku. Nadalje, Visoki upravni sud Republike Hrvatske je dana 12. prosinca 2022. obustavio od izvršenja Odluku/22 do donošenja odluke Visokog upravnog suda Republike Hrvatske u postupku ocjene zakonitosti toga općeg akta, a koja odluka je donesena 27. veljače 2023. Dakle, za vrijeme obustave izvršenja Odluke/22 nadležno gradsko upravno tijelo nije smjelo postupati po istoj odnosno nije smjelo donositi pojedinačne akte.

19. Nadalje, vezano za odredbu članka 6. Odluke/22, napominje se da je Visoki upravni sud Republike Hrvatske u presudi Usoz-254/2023-7 od 19. prosinca 2023. naglasio da je Sud zakonitost tih odredbi razmatrao u povodu prijedloga zasnovanih na istim prigovorima kao i u ovom postupku, pri tom se pozivajući na odredbe članka 10. stavka 2. ZUS-a kojim je propisano da je pravomoćna presuda suda kojom se odlučuje o zakonitosti općeg akta obvezna za sve, navodeći da je Odlukom, koju su zakonitom i ustavnopravno prihvatljivom ocijenili taj Sud, a tako i Ustavni sud Republike Hrvatske, Grad Zagreb na drugačiji način riješio uvjete i način dodjele novčane pomoći za roditelje odgojitelja, slijedom čega ima pravo pojedinačnim aktima odrediti trajanje novčane pomoći i njenu visinu u skladu s pravilima uspostavljenima novom Odlukom (točke 21. do 23. obrazloženja presude).

20. Slijedom navedenog, prigovore tužiteljice vezano za primjenu odredbe članka 6. Odluke, sud nije prihvatio osnovanima. Pri tom pozivanje stranaka na izražena shvaćanja Visokog upravnog suda Republike Hrvatske o naravi roka za postupanje/pokretanje postupka/donošenje rješenja u pojedinačnim odlukama, a u drugim upravnim stvarima (na primjer vezano za rješenje o prestanku državne službe, rok za rješavanje o žalbi) nisu od utjecaja, budući da je upravo citirana odredba članka 6. Odluke/22. bila predmet razmatranja i pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske i pred Ustavnim sudom Republike Hrvatske.

21. Također, Ustavni sud Republike Hrvatske je zaključio da Odluka/22 ima legitiman cilj te da se vezano za vrijeme prilagodbe korisnika ne može složiti s tvrdnjom podnositelja da je navedeno razdoblje prekratko za ijednu od tih kategorija. Ustavni sud je prihvatio ocjenu Visokog upravnog suda da je navedenim kompenzacijskim mjerama Grad Zagreb uspostavio ravnotežu između javnog interesa i zaštite legitimnih očekivanja adresata osporene Odluke/22 olakšavajući im povratak na tržište rada.

22. Osporavanje potpisa od strane gradonačelnika na osporenom rješenju i osporavanje da bi potpisnica prvostupanjskog rješenja bila ovlaštena službena osoba za donošenje predmetnog rješenja prema ocjeni ovoga suda, samo je usmjereno na odugovlačenje upravnih sporova i upravnih postupaka podnesenih u velikom broju od strane opunomoćenika tužiteljice pred ovim sudom. Naime, prema ocjeni suda navedeni prigovori tužiteljice su neosnovani i nisu doveli u pitanje zakonitost osporenih rješenja koja su prema ocjeni ovoga potpisano od za to ovlaštenih osoba i na način koji prihvaća ovaj sud.

23. Uvidom u Sistematizaciju radnih mjesta u uredu (članak 74.), koji je Prilog Pravilnika o izmjenama i dopunama Pravilnika o unutarnjem redu Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom ( Službeni glasnik Grada Zagreba, broj: 13/22 i 31/22) (članak 5. podtočka 2.2.1.) razvidno je da je u opisu poslova i zadataka višeg stručnog savjetnika za pronatalitetnu politiku, a koja službena osoba je donijela prvostupanjsko rješenje, rješavanje u najsloženijim upravnim stvarima u prvom stupnju sukladno Odluci o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja. Dakle, prvostupanjsko rješenje donijela je ovlaštena službena osoba. Nadalje, upravo je odredbom članka 10. stavak 1. Odluke propisano da se prigovor izjavljuje gradonačelniku Grada Zagreba, koji je i donio osporeno rješenje u povodu izjavljenog prigovora tužiteljice, dok su navodi o njegovom potpisu paušalni i ne dovode u sumnju njegovu valjanost.

24. Sud prihvaća pravilnim obrazloženje tuženika o neposrednom rješavanju predmetne upravne stvari (članak 49. stavak 1. ZUP-a), jer se činjenično stanje u konkretnoj upravnoj stvari moglo utvrditi na temelju podataka koji imaju službeni karakter i kojima raspolaže tijelo i nije bilo potrebno posebno izjašnjavanje stranke, a posebice u situaciji kada tijelo u donošenju rješenja postupa po spomenutim odlukama kako Visokog upravnog suda Republike Hrvatske tako i Ustavnog suda Republike Hrvatske.

25. Člankom 49. stavkom 1. točkom 1. ZUP-a propisano je da službena osoba može neposredno riješiti upravnu stvar u postupku koji je pokrenut po službenoj dužnosti ako se pravo stanje stvari može utvrditi na temelju službenih podataka kojima raspolažu javnopravna tijela, a nije potrebno posebno izjašnjenje stranke radi zaštite njezinih prava ili pravnih interesa. Imajući u vidu citiranu odredbu kao i činjenice konkretnog predmeta iz kojega nedvojbeno proizlazi da se radi o usklađivanju novčane pomoći prethodno priznate korisnicima mjere roditelj odgojitelj na identičan način u dijelu koji se odnosi na visinu novčane pomoći i računanje trajanja, kako je propisano odredbama Odluke, te da nisu od utjecaja na opseg priznatog prava individualne okolnosti svakog korisnika osim podatka o djetetu/djeci korisnika za koje je pravo priznato, a koje je utvrđeno već ranijim rješenjem te se nedvojbeno mogu iz tih podataka utvrditi relevantne činjenice, sud prihvaća stajalište upravnih tijela da je prvostupanjsko rješenje moglo biti doneseno primjenom citirane odredbe, neposrednim rješavanjem, bez posebnog ispitnog postupka.

26. Vezano uz prigovor izmjene korisnika mjere sud smatra da se ne radi o promjeni korisnika mjere, jer je tužiteljica i dalje korisnica mjere, a kako to proizlazi iz izreke osporavanog prvostupanjskog rješenja.

27. U odnosu na pozivanje tužiteljice na poziv na očitovanje Europskog suda za ljudska prava u predmetu poslovni broj 9461/24 stranke ZO, prema mišljenju ovog suda radi se upravo o pozivu suda protustranci Republici Hrvatskoj da se očituje na povrede Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda koje je istaknula stranka u svom zahtjevu Europskom sudu za ljudska prava, dakle ne radi se niti o presudi niti o pravnom shvaćanju navedenog suda koje bi isti zauzeo u navedenom predmetu.

28. Ostali navodi tužbe u bitnom su ponovljeni navodi prigovora, na koje se na sudu prihvatljiv način očitovao tuženik u osporenom rješenju, odnosno radi se i o ponovljenim navodima koje su korisnici mjere isticali u postupku zakonitosti Odluke pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske i pred Ustavnim sudom Republike Hrvatske, s kojima je tužiteljica kroz odluke tuženika u njenom predmetu upoznata, a na koje se pozvao i ovaj Sud u presudi.

29. Imajući u vidu navedeno, u postupku koji je prethodio ovom sporu pravilno je i potpuno utvrđeno činjenično stanje i isto navodima tužbe i tijekom spora nije dovedeno u pitanje. Na isto je pravilno primijenjeno materijalno pravo, a povrede postupka na koje ukazuje tužiteljica sud nije našao.

30. Stoga sud nije cijenio osnovanim provoditi daljnji dokazni postupak, je su stranke spora dostavile dokumentaciju na koju se pozivaju, a saslušanjem tužiteljice na predložene okolnosti ne bi se moglo utvrditi drugačije činjenično stanje, jer su relevantne činjenice od kojih ovisi primjena prava utvrđene, a Odlukom nisu propisane iznimke od primjene imajući u vidu individualne, specifične okolnosti korisnika mjere roditelj odgojitelj. Izvođenje daljnjeg dokaznog postupka sud je cijenio nepotrebnim i neekonomičnim, usmjerenim odugovlačenju postupka, pa je u skladu s načelom učinkovitosti spora, raspravnim rješenjem prijedloge odbio.

31. Osporenim rješenjem uz obrazloženje koje je dano, nije povrijeđen zakon na štetu tužiteljice, pa se to rješenje ne može ocijeniti nezakonitim. Slijedom navedenog na temelju članka 116. stavka 1. ZUS-a, odlučeno je kao u izreci, pod točkom I.

32. O zahtjevu tužiteljice za naknadom troškova spora odlučeno je primjenom odredbe članka 147. stavka 1. ZUS-a kojom je propisano da stranka koja izgubi spor u cijelosti snosi sve troškove spora, ako zakonom nije drukčije propisano. Prema ocjeni suda, u konkretnom predmetu nema osnova za naknadu troška ovog upravnog spora, obzirom je tužiteljica u cijelosti izgubila ovaj upravni spor, te je stoga sukladno odredbi članka 147. stavak 1. Zakona o upravnim sporovima odlučeno kao pod toč. II izreke ove presude.

Zagreb, 12. prosinca 2025.

Sutkinja:

Željka Babarović

Uputa o pravnom lijeku:

Protiv ove presude dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog suda u dovoljnom broju primjeraka za sud i sve stranke u sporu, u roku od 15 dana od dana dostave presude.

Dna:

1. LOF, [adresa]

2. Grad Zagreb, Gradonačelnik, [adresa] Zagreb, Trg Stjepana Radića 1,

3. U spis