REPUBLIKA HRVATSKA
UPRAVNI SUD U ZAGREBU
Zagreb, Avenija Dubrovnik 6 i 8
Poslovni broj: Us I-1785/2024-9
U I M E R E P U B L I K E H R V A T S K E
P R E S U D A
Upravni sud u Zagrebu, po sucu toga suda Jasni Peroš Nikolić, kao sucu pojedincu, uz sudjelovanje zapisničarke Anđele Hambašić, u upravnom sporu tužitelja Tehničke škole Čakovec, Čakovec, Športska 5, OIB: 59339790065, protiv tuženika Ministarstva regionalnoga razvoja i fondova Europske unije Republike Hrvatske, Zagreb, Miramarska cesta 22, OIB: 69608914212, radi utvrđivanja nepravilnosti, nakon održane javne rasprave, dana 9. prosinca 2025.,
p r e s u d i o j e
I Poništava se rješenje Ministarstva regionalnoga razvoja i fondova Europske unije Republike Hrvatske, KLASA: UP/I-988-01/23-02/86, URBROJ: 538-05-3-3- 2/602-24-6 od 5. veljače 2024.
II Nalaže se tuženiku da u roku od 60 dana od dana dostave pravomoćne presude donese odluku o prigovoru tužitelja, imajući pri tome u vidu pravno shvaćanje i primjedbe suda navedene u obrazloženju presude.
Obrazloženje
1. Osporavanim rješenjem tuženika odbijena je žalba tužitelja izjavljen na postupanje Središnje agencije za financiranje i ugovaranje programa i projekata Europske unije povodom Odluke o utvrđenim nepravilnostima IRR01, KLASA: 910- 01/14-01/85, URBROJ: 358-12-23-4914 od 1. lipnja 2023.
2. Tužitelj tužbom pobija zakonitost osporavanog rješenja, u bitnome navodeći da se nepravilnost odnosi na kriterij za kvalitativni odabir gospodarskog subjekta i njihovoj primjeni/izmjeni u fazi ocjenjivanja ponuda dok se tehničke specifikacije gotovo ne spominju. Navodi da su javnopravna tijela pogrešno primijenila materijalno pravo s obzirom da svoje odluke temelje na podzakonskom aktu koji nije bio na snazi u vrijeme provođenja postupka javne nabave pa su pobijani akti nezakoniti. Također ističe da javnopravna tijela tumače odredbe dokumentacije o nabavi i na njih primjenjuju odredbe zakona o javnoj nabavi i pravilo o financijskim korekcijama vrlo striktno bez davanja mogućnosti tumačenju, iako upravo mogućnost korištenja provjere ponuđenih tehničkih specifikacija putem javno dostupnih informacija daje nesporno pravo naručitelju da u postupku javne nabave sa sigurnošću utvrdi odgovara li predmet nabave u cijelosti njegovim potrebama. Isto tako odredbe Zakona o javnoj nabavi daju mogućnost u članku 290. da naručitelj sam postavi kriterij ocijene, što je ovdje i učinjeno. Napominje da je proveo potpuno transparentan postupak javne nabave koji je ponavljan te je proveo nekoliko javnih savjetovanja i samo je jedan ponuditelj dostavio ponudu. Smatra da svojim postupkom nikako nije ograničio tržišno natjecanje te da nije nastala šteta za druge gospodarske subjekte. Napominje da je rezultat postupka javne nabave vrhunska oprema koja je kontinuirano u uporabi od strane učenika tužitelja kao i partnerske škole. Osporava i visinu financijskih korekcija koje su određene u maksimalnom iznosu od 25%, smatrajući da je povrijeđeno načelo razmjernosti, s obzirom da je ista određena na ukupni ugovoreni iznos dok su navodne nepravilnosti stavki čija je ukupna vrijednost zanemariva u odnosu na iznos financijske korekcije, a osobito na ugovoreni iznos. Zaključuje da su javnopravna tijela pogrešno utvrdila činjenično stanje i pogrešno primijenila materijalno pravo te mu nanijela materijalnu štetu u iznosu od 145.991,97 eura s PDV-om. Zaključno ističe da je u cijelosti poštivao odredbe Ugovora o dodjeli bespovratnih sredstava primjenjujući pri tome propise i upute iz smjernice Europske komisije. Navodi da nije bilo štetnog učinka niti je isti mogao nastati postupanjem tužitelja, a što je bitni konstruktivni element nepravilnosti sukladno članku 2. stavku 1. točki 3. Pravila o financijskim korekcijama.
3. Predlaže da Sud usvoji tužbeni zahtjev i poništi osporavano rješenje tuženika i odluku o utvrđenim nepravilnostima Središnje agencije za financiranje i ugovaranje programa i projekata Europske unije.
4. Tuženik u odgovoru na tužbu, u bitnome navodi da su Pravila o financijskim korekcijama v.5.1. Prilog 1.3. Ugovora o dodjeli bespovratnih sredstava te se primjenjuju na situacije utvrđenja nepravilnosti u nabavama koje provodi korisnik prilikom provedbe navedenog Ugovora. Uvidom u navedene verzije Pravila utvrđeno je kako obje verzije sadrže istovjetan opis nepravilnosti br. 16. Nepoštivanje propisanih kriterija za odabir gospodarskog subjekta ili tehničkih specifikacija nakon otvaranja ponuda zbog koje dolazi do neispravnog odabira/isključenja ponuditelja ili prihvaćanja/odbijanja ponude i istovjetnu stopu financijske korekcije koja iznosi 25% od ugovorenog iznosa. Ističe da u opisu primijenjene nepravilnosti jasno piše da se ista, osim na slučajeve nepoštivanja propisanih kriterija za odabir gospodarskog subjekta nakon otvaranja ponuda zbog koje dolazi do neispravnog odabira/isključenja ponuditelja, odnosi i na slučaj nepoštivanja propisanih tehničkih specifikacija, slijedom čega je jasno da je utvrđena nepravilnost primjenjiva u predmetnom slučaju. Pri donošenju rješenja ocijenio je sve okolnosti konkretnog slučaja te je temeljem izvršenog uvida u Dokumentaciju za nadmetanje za Grupu I: Oprema za praktikum CNC tehnologija, posebno vezano uz tehničke specifikacije i troškovnik, kao i ponudu odabranog ponuditelja, utvrdio da ista ne udovoljava u cijelosti propisanim tehničkim specifikacijama kako je navedeno u rješenju. Tužitelj je odabrao ponuditelja koji je dostavio ponudu koja nije ispunjavala tražene tehničke specifikacije u odnosu na navedene stavke troškovnika i koja kao takva predstavlja nepravilnu ponudu, u smislu članka 3. točke 12. Zakona o javnoj nabavi. Tužitelj je u prihvatio nepravilnu ponudu jer navedene sporne stavke troškovnika nisu u skladu sa specifikacijama koje je propisao Dokumentacijom o nadmetanju pa je posljedično došlo do neispravnog odabira, odnosno do sklapanja ugovora o nabavi s ponuditeljem čija je ponuda trebala biti odbijena, čime je prekršeno načelo transparentnosti kao i odredbe članka 290., članka 291. te članka 295. Zakona o javnoj nabavi. Sukladno navedenome, navedeni postupak nabave se trebao poništiti sukladno članku 298. Zakona o javnoj nabavi, s obzirom na to da odbijanjem ponude odabranog ponuditelja ne bi preostala niti jedna valjana ponuda. Ističe da je tužitelj svojim postupkom ograničio tržišno natjecanje jer da su drugi gospodarski subjekti znali da mogu ponuditi predmet nabave drukčijih tehničkih specifikacija od propisanih, moguće je da bi pristiglo više od samo jedne ponude. Suprotno navodima iz tužbe, tuženik ostaje kod stava da je u postupku nesporno utvrđena činjenica da ponuđeni uređaji ne odgovaraju traženim tehničkim karakteristikama navedenim u tehničkim specifikacijama, bez obzira na tvrdnju tužitelja kako smatra da se radi o nabavi vrhunske opreme koja je proizvela nemjerljivu dobrobit i korist za mlade naraštaje kao i cjelokupno gospodarstvo na lokalnoj i regionalnoj razini. Također ističe da je postupanje tužitelja dovelo do znatne izmjene početnih uvjeta određenih u pozivu na nadmetanje ili dokumentaciji za nadmetanje, a tužitelj ni u tužbi niti u prigovoru nije naveo opravdan razlog za navedenu izmjenu. Navodi da je naručitelj taj koji uvjetima i zahtjevima dokumentacije za nadmetanje određuje koja svojstva proizvoda su mu potrebna i stoga je kod pregleda i ocjene ponuda obvezan u cijelosti se pridržavati navedenih zahtjeva, jer se jedino na taj način može osigurati da su svi potencijalni ponuditelj i upoznati s traženim tehničkim karakteristikama i čime im je podjednakim uvjetima omogućeno da također konkuriraju u postupku nabave. Poziva se na odredbe članka 205. stavak 1. Zakona o javnoj nabavi kojim je propisano da predmet nabave mora biti opisan na jasan, nedvojben, potpun i neutralan način koji osigurava usporedivost ponuda u pogledu uvjeta i zahtjeva koje je javni naručitelj postavio. Zaključno, naglašava kako se predmet nepravilnosti reflektira u činjenici da tužitelj nije proveo pregled i ocjenu ponude sukladno dokumentaciji za nadmetanje, budući da je prihvatio ponudu koja nije u potpunosti udovoljavala traženim tehničkim specifikacijama, čime su prekršene odredbe Zakona o javnoj nabavi te podredno odredbe Ugovora o dodjeli bespovratnih sredstava, a što je moglo imati učinak na sam proračun Europske Unije. Vezano za iznos financijske korekcije, ističe da je jedini primjenjiv u slučaju utvrđenja nepravilnosti br. 16. Nepoštivanje propisanih kriterija za odabir gospodarskog subjekta ili tehničkih specifikacija nakon otvaranja ponuda zbog koje dolazi do neispravnog odabira/isključenja ponuditelja ili prihvaćanja/odbijanja ponude Pravila i ne predviđa izricanje niže stope financijske korekcije, kao niti korekciju u vidu izuzimanje iznosa sporne stavke na koju se nepravilnost odnosi. U odnosu na navode tužitelja koji se odnose na štetni učinak na proračun Unije, tuženik, kao i u rješenju, ističe kako iz sadržaja definicije nepravilnosti članka 2. točke 36. Uredbe (EU) br. 1303/2013 ne proizlazi isključivo zahtjev za nastankom iznosom točno određenog financijskog učinka na proračun Unije kako pogrešno shvaća tužitelj. Navodi da je sadržajem definicije nepravilnosti obuhvaćena, kako stvarna šteta, tako i potencijalna šteta u situacijama kada nije moguće količinski točno odrediti financijske posljedice za određeni ugovor o nabavi. Uredbom (EU) 1303/2013 u članku 2. točka 36. definirana je „nepravilnost” kao svako kršenje prava Unije ili nacionalnog prava u vezi s njegovom primjenom koje proizlazi iz djelovanja ili propusta gospodarskog subjekta uključenog u provedbu ESI fondova koje šteti, ili bi moglo naštetiti proračunu Unije, tako da optereti proračun Unije neopravdanim izdatkom, dok je odredbom članka 74. stavka 3. propisano da države članice osiguravaju postojanje učinkovitih mehanizama za provjeru pritužbi na europske strukturne i investicijske fondove pri čemu su opseg, pravila i postupci takvih mehanizama odgovornost država članica u skladu s njihovim institucionalnim i pravnim okvirom. Sukladno navedenom, tuženik ističe kako se predmet nepravilnosti ne reflektira u direktnom utjecaju na proračun Unije, već u činjenici da je nepravilnost mogla imati utjecaja na sam proračun. Pritom upućuje na Presudu Suda Europske unije C-406/14 od 14. srpnja 2016. godine u kojoj je izričito navedeno kako se ne mora dokazivati postojanje točno određene financijske posljedice nepravilnosti odnosno da je dovoljno da se ne može isključiti mogućnost da je ta povreda utjecala na proračun predmetnog Fonda. U prilog navedenoj tvrdnji, tuženik ukazuje i na presudu Suda Europske unije, oznaka C-408/16 od 6. prosinca 2017. kojom se navodi da iz definicije sadržane u članku 2. točki 7. Uredbe br. 1083/2006 proizlazi da kršenje prava Unije predstavlja „nepravilnost“ u smislu te odredbe samo ako šteti ili bi moglo naštetiti općem proračunu Unije tako da tereti opći proračun neopravdanim izdatkom. Navodi da je sud presudio da takvu povredu treba smatrati nepravilnošću samo u mjeri u kojoj kao takva može imati posljedice za proračun, a ne treba dokazivati postojanje točno određene financijske posljedice te ukazuje na presudu Suda Europske unije C-406/14 od 14. srpnja 2016. godine.
5. Predlaže da Sud odbije tužbeni zahtjev kao neosnovan.
6. Radi ocjene zakonitosti osporavanog rješenja, Sud je izvršio uvid u sudski spis i isprave priložene spisu tuženika te je održao javnu raspravu.
7. Strankama je, u skladu s odredbom članka 6. Zakona o upravnim sporovima (Narodne novine, broj 36/24 - dalje ZUS), dana mogućnost izjasniti se o zahtjevima i navodima drugih stranaka te o svim pitanjima koja su predmet ovog upravnog spora.
8. Na temelju razmatranja svih činjeničnih i pravnih pitanja, Sud je ocijenio tužbeni zahtjev osnovanim.
9. U postupku koji je prethodio donošenju prvostupanjskog i osporavanog rješenja utvrđeno je da je tužitelj sudjelovao u postupku dodjele bespovratnih sredstava u okviru kojeg je sklopljen Ugovor o dodjeli bespovratnih sredstava između tuženika, tužitelja i SAFU. SAFU je nastavno provela postupak utvrđivanja nepravilnosti, kojom prilikom je utvrđeno da je tužitelj proveo postupak javne nabave "Oprema za praktikume i multimedijalnu dvoranu – ponovljen postupak javne nabave za dvije grupe, evidencijski broj nabave 01/21" te je u postupak utvrđivanja nepravilnosti utvrđeno da je tužitelj prihvatio ponudu koja nije u potpunosti udovoljavala zahtijevanim tehničkim specifikacijama. Konkretno unutar tri stavke troškovnika utvrđeno je šest spornih tehničkih specifikacija zbog čega je utvrđeno postojanje nepravilnosti broj 16. Nepoštivanje propisanih kriterija za odabir gospodarskog subjekta ili tehničkih specifikacija nakon otvaranja ponuda zbog koje dolazi do neispravnog odabira/isključenja ponuditelja ili prihvaćanja/odbijanja ponude koja je opisana u dijelu Prilog 1. te je tužitelju utvrđena financijska korekcija.
10. Javnopravna tijela su navedeno opravdala na način da je tužitelj prihvatio ponudu koja ne udovoljava traženim tehničkim specifikacijama zbog čega je trebao odbiti prihvaćanu ponudu, a kako je pristigla samo jedna ponuda trebalo je poništiti postupak nabave. Tužitelj je, umjesto toga, izabrao ponudu koja nije ispunjavala tražene tehničke specifikacije što je dovelo do pogrešnog odabira ponude i sklapanja ugovora o nabavi s ponuditeljem čija je ponuda trebala biti odbijena. Također, da su drugi gospodarski subjekti znali da mogu ponuditi predmet nabave drukčijih karakteristika od propisanih troškovnikom, moguće da bi bilo pristiglo više od samo jedne ponude i te da je tužitelj svojim postupanjem ograničio tržišno natjecanje.
10. Međutim, Sud osporavano rješenje tuženika, uz obrazloženje kakvo je njime ne može ocijeniti zakonitim
11. Naime, člankom 2. točkom 36. Uredbe (EU) 1303/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o utvrđivanju zajedničkih odredbi o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu, Kohezijskom fondu, Europskom poljoprivrednom fondu za ruralni razvoj i Europskom fondu za pomorstvo i ribarstvo i o utvrđivanju općih odredbi o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu, Kohezijskom fondu i Europskom fondu za pomorstvo i ribarstvo te o stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ) br. 1083/2006 (dalje: Uredba (EU) 1303/2013) "nepravilnost" je definirana kao svako kršenje prava Unije ili nacionalnog prava u vezi s njegovom primjenom koja proizlazi iz djelovanja ili propusta gospodarskog subjekta uključenog u provedbu ESI fondova koje šteti ili bi moglo naštetiti proračunu Unije, tako da optereti proračun Unije neopravdanim izdatkom.
12. Dakle, kršenje prava Unije predstavlja nepravilnost u smislu citirane odredbe Uredbe (EU) 1303/2013 samo ako šteti ili bi moglo naštetiti proračunu Unije tako da tereti proračun Unije neopravdanim izdatkom.
13. Uvažavajući stajalište Visokog upravnog Suda Republike Hrvatske i Suda Europske unije da ne treba dokazivati postojanje točno određene financijske posljedice te da povreda pravila postupka javne nabave predstavlja nepravilnost ako se ne može isključiti mogućnost da je ta povreda utjecala na proračun predmetnog Fonda, u konkretnom slučaju šteta, odnosno potencijalna šteta za proračun Unije nije obrazložena.
14. Slijedom navedenog, Sud ne može otkloniti prigovor tužitelja o povredi zakona na njegovu štetu.
15. Stoga će tuženik u ponovnom postupku donijeti novo, zakonito rješenje, koje će biti obrazloženo sukladno primjedbama Suda.
16. Valjalo je stoga, temeljem članka 117. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima presuditi kao u izreci.
U Zagrebu 9. prosinca 2025.
Sudac:
Jasna Peroš Nikolić
Uputa o pravnom lijeku:
Protiv ove odluke žalba nije dopuštena (članak 127. Zakona o upravnim sporovima).
Dna:
1. Tehnička škola Čakovec, Čakovec, Športska 5,
2. Ministarstvo regionalnog razvoja i fondova Europske unije Republike Hrvatske, Zagreb, Miramarska cesta 22, uz spis tuženika
3. U spis
