REPUBLIKA HRVATSKA

UPRAVNI SUD U ZAGREBU

Zagreb, Avenija Dubrovnik 6

Poslovni broj: Us I-4360/2025-5

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Upravni sud u Zagrebu, po sucu toga suda Anti Drezgi te Slobodanki Gorsensky, zapisničarki, u upravnom sporu tužitelja ČA, rođenog **.**.1998. u mjestu Sargodha, Pakistan, državljanina Pakistana, trenutno smještenog u Prihvatnom centru za strance u Ježevu, Ježevo, Obedišće Ježevsko, Slavka Kolara 82, kojeg zastupa opunomoćenik Zoran Bauer, odvjetnik u Zagrebu, Kozarčaninova 2, protiv tuženika Ministarstva unutarnjih poslova, Policijske uprave zagrebačke, VI Policijske postaje Zagreb, Zagreb, Remetinečki gaj, Trg Narodne zaštite 1, radi ograničenja slobode kretanja, 2. prosinca 2025.,

p r e s u d i o  j e

I. Odbija se tužbeni zahtjev za poništavanje rješenja Ministarstva unutarnjih poslova, Policijske uprave zagrebačke, VI Policijske postaje Zagreb, NK-UP/I-216- 01/25-03/567, URBROJ: 511-19-32-25-7 od 30. listopada 2025. u točki 1. izreke te u točki 2. izreke u dijelu kojim je određeno ograničenje kretanja iz točke 1. rješenja na najkraće moguće vrijeme, a najdulje do 3 (tri) mjeseca.

II. Poništava se rješenje Ministarstva unutarnjih poslova, Policijske uprave zagrebačke, VI Policijske postaje Zagreb, NK-UP/I-216-01/25-03/567, URBROJ: 511- 19-32-25-7 od 30. listopada 2025. u točki 2. izreke u dijelu kojim je određeno da iznimno, iz opravdanih razloga primjena mjera ograničavanja slobode kretanja može se produžiti za još najduže tri mjeseca.

III. Odobrava se besplatna pravna pomoć tužitelju u ovom upravnom sporu.

IV. Nalaže se Ministarstvu unutarnjih poslova Republike Hrvatske isplatiti odvjetniku Zoranu Baueru, pružatelju pravne pomoći, iznos od 1.250,00 Eura (slovima: tisuću dvjesto pedeset eura) u roku od 15 dana od dostave računa za pruženu pravnu pomoć.

Obrazloženje

1. Osporavanim rješenjem tuženika, NK-UP/I-216-01/25-03/567, URBROJ: 511-19-32-25-7 od 30. listopada 2025., tužitelju je određeno ograničenje slobode kretanja smještajem u Prihvatni centar za strance Ministarstva unutarnjih poslova Republike Hrvatske (točka 1. izreke) te je određeno ograničenje kretanja iz točke 1. rješenja na najkraće moguće vrijeme, a najdulje do 3 (tri) mjeseca. Iznimno, iz opravdanih razloga primjena mjera ograničavanja slobode kretanja može se produžiti za još najduže tri mjeseca (točka 2. izreke).

2. Tužitelj u tužbi u bitnom navodi da se ne radi o prvotnom određivanju mjere ograničenja kretanja, već o njezinom produljenju, pri čemu se tuženik poziva na čl. 54. st. 2. t. 3. i 9. Zakona o međunarodnoj i privremenoj zaštiti. Međutim, produljenje mjere prema točki 9. moguće je samo iznimno, uz naročito opravdane razloge, koje tuženik nije konkretizirao ni obrazložio. Ukazuje da tuženik u osporavanom rješenju samo ponavlja razloge iz prethodnog rješenja, ne navodeći nove okolnosti koje bi opravdale produljenje mjere. Smatra da se time ne udovoljava zakonskom zahtjevu individualne i konkretne procjene, niti se poštuje načelo razmjernosti. Nadalje, tužitelj upozorava da je tražitelj međunarodne zaštite iz zemlje koja se smatra sigurnom, te da se postupak prema čl. 41. Zakona trebao okončati u roku od dva mjeseca, što se nije dogodilo, čime se produljenim smještajem povređuju njegova prava i sloboda. Tužitelj osporava tvrdnju tuženika da predstavlja opasnost za javni poredak zbog kaznenog postupka u tijeku, jer u odnosu na njega nije donesena pravomoćna presuda. Poziva se na presumpciju nevinosti, upozorava da tijelo ne smije tretirati osobu kao počinitelja kaznenog djela niti odlučivati o njegovoj krivnji mimo nadležnog kaznenog suda. Smatra da tuženik svoje ovlasti koristi za kompenziranje trajanja istražnog zatvora, čime se zadire u nadležnost kaznenih tijela i dodatno ograničava sloboda tužitelja bez valjanog pravnog temelja. Tužitelj predlaže njegovo saslušanje radi utvrđivanja stvarnih okolnosti i osporavanja tvrdnji tuženika o opasnosti za javni poredak. U konačnici smatra da u konkretnom slučaju ne postoje zakonski razlozi koji bi opravdali produljenje mjere smještaja te predlaže sudu da poništi osporavano rješenje, naloži njegovo puštanje na slobodu, odobri pravnu pomoć i dosudi troškove postupka.

3. Tuženik u odgovoru na tužbu u bitnom ističe se da je tužitelju, pravilno određeno ograničenje slobode kretanja mjerom smještaja u Prihvatni centar za strance, u trajanju do tri mjeseca, zbog postojanja opasnosti za javni poredak i nacionalnu sigurnost. Kao ključne okolnosti, tuženik navodi da je tužitelj evidentiran kao počinitelj kaznenog djela protuzakonitog ulaženja, kretanja i boravka prema čl. 326. st. 1. i 2. KZ-a, da je prevozio sedam stranaca bez dokumenata, upravljao vozilom s namjerom izbjegavanja policijske kontrole te se nakon toga skrivao i bio nedostupan. Protiv njega je podnesena kaznena prijava, određen i više puta produljivan istražni zatvor do isteka maksimalnog roka, a nakon puštanja na slobodu, smješten je u Prihvatni centar. Tuženik smatra da takvo ponašanje ukazuje na nesuradnju s tijelima Republike Hrvatske, opasnost od bijega i ozbiljno ugrožavanje javnog poretka, što opravdava primjenu mjere smještaja u smislu čl. 54. st. 6. Zakona, jer blaže mjere ne bi ostvarile svrhu ograničenja slobode kretanja. Odbija navod tužitelja da je riječ o produljenju mjere i ističe da se radi o prvotnom određivanju mjere smještaja nakon puštanja iz istražnog zatvora. Također smatra neosnovanim prigovor da postupak međunarodne zaštite nije dovršen u zakonskom roku, jer je tužitelj bio nedostupan tijelima i nalazio se u istražnom zatvoru. Tuženik tvrdi da subjektivno nezadovoljstvo tužitelja ne dovodi u pitanje zakonitost rješenja te predlaže sudu odbiti tužbu i potvrditi osporeno rješenje kao zakonito i pravilno.

4. Ocjenjujući zakonitost osporavanog rješenja Sud je pregledao sudski spis i spis tuženika te je 2. prosinca 2025. održao usmenu i javnu raspravu.

4.1. Sud ocjenjuje da saslušanje tužitelja kao dokaz nije potrebno provesti. Okolnosti o kojima bi tužitelj svjedočio odnose se pretežito na njegovo subjektivno mišljenje o razlozima smještaja te osobnu procjenu rizika, što nije odlučno za primjenu članka 54. Zakona o međunarodnoj i privremenoj zaštiti. Relevantne činjenice (identitet, status, tijek kaznenih i upravnih postupaka, ranije ponašanje, rizik bijega, nedostupnost tijelima) već su utvrđene na temelju isprava i zapravo su nesporne među strankama, zbog čega nema potrebe provoditi dokaz saslušanjem. Tužitelj je u upravnom postupku izjavio da na navedene okolnosti nema ništa izjaviti, osim što ne zna zašto ga se opet smješta u prihvatni centar. Stoga sud odbija dokazni prijedlog kao nepotreban i nerelevantan.

5. Tužbeni zahtjev je djelomično osnovan.

6. U postupku koji je prethodio donošenju osporavanog rješenja utvrđeno je:

- da je tužitelj dana 30. travnja 2024. prvi put izrazio namjeru podnošenja zahtjeva za međunarodnu zaštitu u Republici Hrvatskoj, a postupak povodom njegova zahtjev nije okončan;

- da je tužitelj 5. svibnja 2024. bio uključen u nezakonit prijevoz sedam stranaca bez osobnih dokumenata koji su nelegalno ušli u Republiku Hrvatsku, te su naknadno izrazili namjeru traženja međunarodne zaštite, dok se tužitelj kao vozač vozila dao u bijeg;

- da je protiv tužitelja podnesena kaznena prijava zbog počinjenja kaznenog djela protuzakonitog ulaženja, kretanja i boravka iz članka 326. stavka 1. i 2. Kaznenog zakona, zbog čega mu je rješenjem suca istrage od 30. srpnja 2024. određen i kasnije produljivan istražni zatvor, sve do ukidanja 29. srpnja 2025. zbog proteka maksimalnog trajanja.

7. Na temelju navedenih činjenica, tuženik je ocijenio ocijenilo da se radi o tražitelju međunarodne zaštite koji je počinio kazneno djelo iz područja nezakonitog ulaska, kretanja i boravka, čime predstavlja opasnost za javni poredak. Primjenom članka 54. stavka 2. točaka 3. Zakona o međunarodnoj i privremenoj zaštiti (Narodne novine, broj 70/15., 127/17., 33/23. i 17/25., dalje Zakon), tuženik je ocijenio da su ispunjeni uvjeti za ograničenje slobode kretanja. Provedenom individualnom procjenom utvrđeno je da svrhu ograničenja kretanja nije moguće postići blažim mjerama iz članka 54. stavka 5. istoga Zakona, već je nužno primijeniti mjeru smještaja u Prihvatni centar za strance kao najučinkovitiji i nužan način za zaštitu javnog poretka i osiguranje dostupnosti nadležnim tijelima.

8. Prema odredbi članka 54. stavka 1. Zakona tražitelj i stranac u transferu ima slobodu kretanja u Republici Hrvatskoj.

8.1. Tražitelju se može ograničiti sloboda kretanja ako se na temelju svih činjenica i okolnosti konkretnog slučaja procijeni da je to potrebno radi utvrđivanja činjenica i okolnosti na kojima temelji zahtjev za međunarodnu zaštitu, a koje se ne mogu utvrditi bez ograničenja kretanja, osobito ako se ocijeni da postoji rizik od bijega.

8.2. Prema odredbi članka 54. stavak 2. točke 3. Zakona tražitelju se može ograničiti sloboda kretanja ako se na temelju svih činjenica i okolnosti konkretnog slučaja procijeni da je to potrebno radi zaštite nacionalne sigurnosti ili javnog poretka Republike Hrvatske.

8.3. Odredbom članka 54. stavka 5. Zakona propisano je da se sloboda kretanja tražitelja ili stranca u transferu može ograničiti sljedećim mjerama: 1. zabrana kretanja izvan Prihvatilišta, 2. zabrana kretanja izvan određenog područja, 3. osobnim pristupanjem u Prihvatilište u određeno vrijeme, 4. davanje u polog Prihvatilištu putnih isprava i karata, 5. smještaj u prihvatni centar za strance.

8.4. Odredbom članka 54. stavka 6. Zakona propisano je da se mjera smještaja u prihvatni centar za strance može izreći ako se individualnom procjenom utvrdi da se drugim mjerama iz stavka 5. ovoga članka ne može ostvariti svrha ograničavanja slobode kretanja.

8.5. Prema odredbi članka 54. stavka 9. Zakona, mjere ograničavanja slobode kretanja izriču se dok za to postoje razlozi iz stavka 2. ovoga članka, najduže do tri mjeseca. Iznimno, iz opravdanih razloga primjena mjera ograničavanja slobode kretanja može se produžiti za još najduže tri mjeseca.

9. Prije svega Sud primjećuje da se ne radi se o prvotnom određivanju mjere smještaja u prihvatni centar za strance, već o produljenju te mjere, koje zahtijeva opravdane razloge (čl. 54. st. 9. Zakona). Tužitelju je tuženikovim rješenjem, KLASA: NK-UP/I-216-01/25-03/567, URBROJ: 511-19-32-25-1 od 29. srpnja 2025., kao tražitelju međunarodne zaštite, ograničena sloboda kretanja, smještajem u Prihvatni centar za strance (Centar), na razdoblje od tri mjeseca. Presudom Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj Us I-2834/2025-7 od 9. rujna 2025., odbijen je tužbeni zahtjev tužitelja za poništavanje rješenja Ministarstva unutarnjih poslova Republike Hrvatske, Policijske uprave zagrebačke, VI Policijske postaje Zagreb, KLASA: NK-UP/I-216- 01/25-03/567, URBROJ: 511-19-32-25-1 od 29. srpnja 2025. Tuženik nije obrazložio „opravdane razloge“ potrebne za produljenje mjere ograničenja slobode kretanja, već je samo ponovio ranije razloge iz rješenja od 29. srpnja 2025.

10. Prema stajalištu ovog Suda za produljenje mjere smještaja u prihvatni centar za strance moraju postojati opravdani razlozi, a nije dovoljno samo ponoviti razloge prvotne mjere. Ako rješenje ne razlikuje prvotno određivanje od produljenja smještaja, već samo ponavlja iste okolnosti, to ne zadovoljava zakonski kriterij iz čl. 54. st. 9. Zakona.

11. Međutim, Sud je u konkretnom slučaju ocijenio da su ispunjeni opravdani razlozi za produljenje mjere smještaja tužitelja u Prihvatni centar za strance, kako to zahtijeva članak 54. stavak 9. Zakona.

12. Sud utvrđuje da se u međuvremenu protiv tužitelja i dalje vodi kazneni postupak zbog počinjenja kaznenog djela protuzakonitog ulaženja, kretanja i boravka iz članka 326. stavaka 1. i 2. Kaznenog zakona, za koje postoji osnovana sumnja, potvrđena nalogom o određivanju i više puta produljivanom istražnom zatvoru. Iako nije donesena pravomoćna osuđujuća presuda, postoje konkretne i dostatno potvrđene indicije da je tužitelj kao vozač sudjelovao u organiziranom nezakonitom prijevozu većeg broja stranaca preko teritorija Republike Hrvatske, što ukazuje na visok stupanj ozbiljnosti potencijalnog kaznenog djela, kao i na težinski oblik mogućeg ugrožavanja javnog poretka.

13. Prema ocjeni ovog Suda prethodno ponašanje tužitelja, uzimajući u obzir sve činjenice i okolnosti konkretnog slučaja, tuženik je pravilno okarakterizirao kao razlog zbog kojeg je tužitelju potrebno ograničiti slobodu kretanja. Naime, tužitelj je osnovano sumnjiv da je počinio kazneno djelo iz čl. 326. st. 1. i 2. Kaznenog zakona (protuzakonito ulaženje, kretanje i boravak). Riječ je o kaznenom djelu koje je izravno povezano s nezakonitim ulaskom i krijumčarenjem migranata i time zahvaća zaštitu javnog poretka i sigurnosti. Dakle, razlog iz čl. 54. st. 2. t. 3. Zakona je ispunjen, jer postoje konkretne okolnosti koje ukazuju na ugrožavanje javnog poretka.

14. U obrazloženju osporavanog rješenja tuženika nije konkretizirano zašto blaže mjere (npr. zabrana napuštanja Prihvatilišta, javljanje policiji, predaja dokumenata) ne bi bile dovoljne.

15. Sud nalazi da blaže mjere iz članka 54. stavka 5. Zakona (obveza boravka u Prihvatilištu, zabrana napuštanja područja, javljanje policiji, predaja isprava) u ovom slučaju ne bi bile učinkovite. Naime, tužitelj nema isprave koje bi mogao predati u polog. Tužiteljevo ranije ponašanje u vidu bijega i skrivanja, isključuje provedbu ostalih blažih mjera. Stoga sud prihvaća da je primjena mjere smještaja u Prihvatni centar za strance jedina primjerena i funkcionalna mjera, razmjerno cilju koji se želi postići, kako to zahtijeva čl. 54. st. 6. Zakona.

16. Tuženik ne smije utvrđivati “krivnju” ili kvalificirati ponašanje kao kazneno djelo jer je to isključiva nadležnost suda. Međutim, javnopravno tijelo smije procjenjivati činjenice i okolnosti ponašanja koje mogu upućivati na prijetnju javnom poretku, čak i prije presude, ali ne smije govoriti o krivnji, već o objektivnoj procjeni rizika. Dakle, dopušteno je ograničenje slobode tražitelja međunarodne zaštite zbog ozbiljnih indicija, čak i bez kaznene presude, ali uz individualnu procjenu. Tužiteljevo stajalište o apsolutnoj zabrani procjene ponašanja bez osuđujuće presude ovaj Sud ne prihvaća, ali tužitelj pravilno ukazuje da se ne smije tretirati kao “počinitelj kaznenog djela”, već samo kao osoba pod sumnjom.

17. Ako tuženik koristi ograničenje kretanja s namjerom zamjene istražnog zatvora, to bi bilo protupravno i izvan svrhe čl. 54. Zakona. No, tuženik smije primijeniti ograničenja slobode kretanja smještajem u prihvatni centar za strance radi ostvarenja javnopravnih ciljeva, neovisno o kaznenom postupku, ako postoji posebna procjena rizika.

18. Sud prihvaća pravno stajalište da je utvrđivanje kaznene odgovornosti i kvalifikacija nečijeg ponašanja kao kaznenog djela u isključivoj nadležnosti kaznenog suda, te da se osoba ne smije tretirati kao počinitelj kaznenog djela bez pravomoćne presude. Međutim, to ne znači da javnopravno tijelo, u okviru upravnog postupka, ne smije uzeti u obzir okolnosti ponašanja osobe – uključujući i one koje su predmet kaznenog postupka – ako su relevantne za upravnu procjenu postojanja rizika za javni poredak ili nacionalnu sigurnost.

19. Javnopravno tijelo u postupku međunarodne zaštite nije ovlašteno utvrđivati krivnju stranke, ali je ovlašteno i dužno procjenjivati ponašanje stranke koje može upućivati na rizik, u smislu članka 54. stavka 2. točke 3. Zakona o međunarodnoj i privremenoj zaštiti. Pritom se ne prejudicira kaznena odgovornost, nego se analizira postoje li objektivne indicije, odnosno činjenice koje upućuju na opasnost za javni poredak ili rizik od bijega. Upravno tijelo ocjenjuje rizik, a ne krivnju

– što je i predmet ove upravne stvari, a ne kaznenog postupka.

20. Ograničenje slobode tražitelja međunarodne zaštite može se temeljiti na relevantnim i dostatnim razlozima, uključujući sumnju u počinjenje kaznenog djela ili pokušaj bijega, neovisno o postojanju pravomoćne presude.

21. U konkretnom slučaju, tuženik nije utvrđivao krivnju tužitelja, nego se pozvao na činjenice koje ukazuju na njegovo ponašanje, iz kojih proizlazi rizik bijega i sumnja u ugrožavanje javnog poretka, a koje su potvrđene dokumentacijom iz kriminalističkog istraživanja i kaznenog postupka (istražni zatvor, optužni prijedlog, evidencija kaznenog progona, bijeg, nedostupnost tijelima prije uhićenja).

22. Također, sud prihvaća da upravno tijelo može primijeniti mjere ograničenja slobode kretanja i neovisno o trajanju ili ishodu istražnog zatvora, jer svrha mjere iz članka 54. Zakona nije kazneno sankcioniranje niti održavanje pritvora, nego osiguranje dostupnosti stranke, javnopravna zaštita poretka, te sprječavanje zlouporabe migracijskog sustava. Javnopravno tijelo ne zamjenjuje niti produžuje istražni zatvor, već primjenjuje zasebnu, upravnopravnu mjeru utemeljenu na procjeni rizika u postupku međunarodne zaštite.

23. Stoga Sud nalazi da tuženik nije prekoračio svoje ovlasti niti povrijedio načelo presumpcije nevinosti time što je u ocjeni rizika uzeo u obzir tužiteljevo ponašanje koje je predmet kaznenog postupka. Naprotiv, takva procjena je zakonom dopuštena i nužna za ocjenu postojanja rizika za javni poredak i rizika od bijega, neovisno o kaznenom postupku.

24. Slijedom navedenog, Sud je osporavano rješenje tuženika ocijenio zakonitim, osim druge rečenice iz točke 2. izreke osporavanog rješenja koja nije zakonita, jer ne predstavlja odluku, već deklarativno ponavljanje zakonske odredbe, suprotno pravilima o izreci rješenja, odnosno odredbi članka 98. stavka 3. Zakona o općem upravnom postupku (Narodne novine, broj 47/09. i 110/21.). Osim toga, u predmetnom slučaju više ne postoji zakonska mogućnost produljenja mjere, jer je već iscrpljeno maksimalno trajanje od 6 mjeseci iz čl. 54. st. 9. Zakona.

25. S obzirom na sve naprijed navedeno odlučeno je kao u točki I. izreke ove presude primjenom članka 116. stavka 2. Zakona o upravnim sporovima (Narodne novine, broj: 36/24., dalje: ZUS), dok je na temelju članka 117. stavka 1. ZUS-a odlučeno kao u točki II. izreke ove presude.

26. Iz zahtjeva za odobravanje besplatne pravne pomoći Sud je utvrdio da tužitelj nema imovine - novčanih sredstava, dohotka i primitaka, niti stvari veće vrijednosti, slijedom čega je istom u točki III. izreke presude odobrena besplatna pravna pomoć u skladu sa člankom 8. stavcima 1. i 2. Pravilnika o besplatnoj pravnoj pomoći u postupku odobrenja međunarodne zaštite (Narodne novine, broj: 140/15. i 155/22., dalje: Pravilnik).

27. Budući je pravnu pomoć pružio odvjetnik Zoran Bauer, u točki IV. izreke presude naloženo je tuženiku da joj isplati iznos od 1.250,00 eura u skladu s člankom 9. Pravilnika te Tarifom o nagradama i naknadi troškova za rad odvjetnika (Narodne novine, broj: 138/23.). Naime, odvjetniku je priznat trošak sastava tužbe u iznosu od 500,00 eura (50% od iznosa iz Tbr. 27. t. 1.) te trošak zastupanja na ročištu u iznosu od 500,00 eura (50% od iznosa iz Tbr. 27. t. 2.), a uvećano za pripadajući PDV u iznosu od 250,00 eura, odnosno ukupno 1.250,00 eura.

U Zagrebu, 2. prosinca 2025.

Sudac:

Ante Drezga

Uputa o pravnom lijeku:

Protiv ove presude dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog suda u roku od 15 dana od dana dostave presude.

DNA:

1. Odvjetnik Zoran Bauer – elektroničkim putem

2. Ministarstvo unutarnjih poslova, Policijska uprava zagrebačka, Policijska postaja 10020 Zagreb, Remetinečki gaj, Trg Narodne zaštite 1

3. U spis