REPUBLIKA HRVATSKA

UPRAVNI SUD U OSIJEKU

Osijek, Vukovarska cesta 31

Poslovni broj: Us I-16/2024-8

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Upravni sud u Osijeku, po sucu Tomislavu Artukoviću, uz sudjelovanje zapisničarke Tamare Golub, u upravnom sporu tužitelja Koncepting d.o.o., Vukovar, Hrvatskog sokola 18 (OIB: 14688771890), kojeg zastupa opunomoćenica Dragana Vidović, odvjetnica u Zagrebu, Ul. Ivice Drmića 16, protiv tuženika Vukovarsko- srijemske županije (OIB: 74724110709), Župana, Vukovar, Županijska 9, radi ocjene zakonitosti propuštanja javnopravnog tijela da u zakonom propisanom roku odluči o pravnom lijeku stranke, 21. studenoga 2025.,

p r e s u d i o  j e

I. Naređuje se Županu Vukovarsko-srijemske županije da u roku od 8 dana donese rješenje o prigovoru tužitelja izjavljenom na Odluku Vukovarsko-srijemske županije, Župana KLASA: 302-01/23-01/02, URBROJ: 2196-01-23-3 od 7. kolovoza 2023.

II. Naređuje se Županu Vukovarsko-srijemske županije da u roku od 8 dana donese rješenje o prigovoru tužitelja izjavljenom na Odluku Vukovarsko-srijemske županije, Župana KLASA: 302-01/23-01/237, URBROJ: 2196-01-23-3 od 3. studenoga 2023.

III. Nalaže se tuženiku naknaditi tužitelju trošak upravnog spora u iznosu od 3.750,00 eura, u roku od 60 dana.

Obrazloženje

1. Tužitelj je dana 2. siječnja 2024. podnio tužbu protiv uvodno označenog tuženika radi ocjene zakonitosti postupanja tuženika da u zakonom propisanom roku odluči o tužiteljevom pravnom lijeku (prigovoru) te je povodom te tužbe kod ovoga suda osnovan spis pod brojem Us I-16/2024.

2. Tužitelj u tužbi, u bitnome, navodi da mu Odlukom Župana Vukovarsko-srijemske županije o raspodjeli financijskih potpora iz Javnog poziva za razvoj i unapređenje poslovanja gospodarskih subjekata na području Vukovarsko-srijemske županije za 2023. nije odobreno financiranje programa i projekata temeljem Javnog poziva. Naime, u članku 2. ove Odluke tvrtka tužitelja, čiji projekt unatoč udovoljavanju svih propisanih kriterija sukladno Javnom pozivu nije navedena među ukupno 96 poslovnih subjekata kojima su dodijeljene potpore u ukupnom iznosu od 199.084,21 eura. Ističe da je u nedostatku upute o pravnom lijeku u pobijanoj Odluci od 7. kolovoza 2023., a vodeći se člankom 10. stavkom 3. Javnog poziva za dodjelu potpora od 29. svibnja 2023. u roku od 8 dana od dana objave Odluke 16. kolovoza 2023. podnio prigovor Povjerenstvu za rješavanje prigovora s prijedlogom da Povjerenstvo otkloni očigledne nezakonitosti i poništi Odluku od 7. kolovoza 2023. Međutim, Povjerenstvo do dana podnošenja tužbe nije riješilo prigovor tužitelja od 16. kolovoza 2023. na način da mu dostavi pisani otpravak meritorne odluke o prigovoru, nego je punomoćniku tužitelja putem e-pošte dostavljena obavijest Upravnog odjela za gospodarstvo i održivi razvoj KLASA: 302-01/23-01/069, URBROJ: 2196-06-23-6 od 22. kolovoza 2023., koju u svojstvu pročelnice tog Upravnog odjela potpisuje prof. ŠS, a u kojoj stoji kako je Povjerenstvo potvrdilo da je prijavitelj (tužitelj) ostvario 49 bodova i da isključivo iz tog razloga nije naveden u Odluci o raspodjeli financijskih potpora. Tužitelj ističe da je dopisom od 15. rujna 2023. ukazao na ovu obavijest te je zahtijevao donošenje meritorne obrazložene odluke, no takvu odluku nije zaprimio. Tužitelj dalje navodi da Pravilnik o radu Povjerenstva za rješavanje prigovora na Javni poziv za dodjelu potpora za razvoj i unapređenje poslovanja gospodarskih subjekata na području Vukovarsko-srijemske županije za 2023. KLASA: 302-01/23-01/05, URBROJ: 2196- 01-23-2 od 22. svibnja 2023. propisuje način rada Povjerenstva za rješavanje prigovora, način sazivanja sjednica, donošenja odluka te druga pitanja od značaja za njegov rad. Odgovarajućim tumačenjem članka 6. Pravilnika (koji propisuje da Povjerenstvo donosi rješenje o odbacivanju nepravovremene, nedopuštene žalbe i žalbe izjavljene od neovlaštene osobe), proizlazi da Povjerenstvo rješenjem meritorno odlučuje i povodom izjavljenog pravnog lijeka. Nadalje, Odlukom o osnivanju i imenovanju Povjerenstva za rješavanje prigovora temeljem Javnog poziva za dodjelu potpora za razvoj i unapređenje poslovanja gospodarskih subjekata na području Vukovarsko-srijemske županije za 2023. od 22. svibnja 2023., Župan Vukovarsko- srijemske županije je imenovao članove Povjerenstva. Pročelnica Upravnog odjela za gospodarstvo i održivi razvoj, koja je potpisala obavijest od 22. kolovoza 2023., nije imenovana članom tročlanog Povjerenstva za rješavanje prigovora. Stoga tužitelj, budući da tuženik nije u zakonskom roku odlučio o prigovoru podnesenom protiv Odluke od 7. kolovoza 2023., a kojom mu bez ikakvog obrazloženja nije odobreno financiranje programa i projekata, traži da sud naloži tuženiku u roku od 15 dana odlučiti o prigovoru. Ujedno traži trošak upravnog spora.

3. U odgovoru na tužbu tuženik ističe da predmetna Odluka od 7. kolovoza 2023. nije upravni akt i nije donesena u upravnom postupku, jer se tom Odlukom ne odlučuje o nikakvom pravu ili obvezi tužitelja u upravnoj stvari, te da postupak dodjele financijskih sredstava nije upravni postupak, već se isti vodi i utvrđuje sukladno uvjetima iz Javnog poziva. Naime, kako pobijana Odluka nije upravni akt, a članak 10. stavak 3. Javnog poziva jasno propisuje da prijavitelji čiji projekti nisu odabrani za financiranje mogu u roku od 8 dana od objave odluke o raspodjeli financijskih potpora podnijeti prigovor Povjerenstvu za rješavanje prigovora, to tuženik predlaže sudu tužbu odbaciti. Prema tome, tužitelj ne samo da je upoznat sa svojim pravom da podnese pravni lijek, on je to svoje pravo iskoristio podnošenjem prigovora protiv predmetne Odluke dana 16. kolovoza 2023. Tuženik nadalje ističe da su u cijelosti nejasni i neosnovani navodi tužitelja da do podnošenja predmetne tužbe nije meritorno riješeno o njegovom prigovoru na način da mu se dostavi pisani otpravak meritorne odluke povodom prigovora. Povjerenstvo za rješavanje prigovora postupilo je sukladno svim propisima. Naime, zaprimivši prigovor tužitelja, Povjerenstvo je prigovor ocijenilo te je sastavilo zapisnik dana 18. kolovoza 2023. KLASA: 302-01/23-01/05, URBROJ: 2196-06-23-3, kojim je Povjerenstvo jednoglasno utvrdilo da prigovor tužitelja nije utemeljen na kriterijima i pravilima Javnog poziva. Također, Povjerenstvo je utvrdilo da će se nakon ocijenjenih prigovora podnositeljima pojedinačno poslati obavijest. Stoga je tuženik dopisom dana 22. kolovoza 2023. detaljno obavijestio tužitelja da je Povjerenstvo za rješavanje prigovora povodom prigovora ponovno razmotrilo tužiteljevu prijavu te je potvrdilo da je tužitelj ostvario navedeni broj bodova te da isključivo zbog tog razloga nije uvršten u Odluci od 7. kolovoza 2023. Prema tome nije sporno da je Povjerenstvo dužno riješiti o prigovoru, što je Povjerenstvo i učinilo, ali nigdje nije propisan naziv akta kojim se meritorno odlučuje o prigovoru, niti da Povjerenstvo donosi odluke, kako to tužitelj neosnovano smatra. Zaključno, tuženik navodi da se postupak dodjele financijskih sredstava ne vodi kao upravni postupak te se stoga ne donosi upravni akt, a sam postupak podnošenja prigovora utvrđen je uvjetima Javnog poziva koji je donesen u skladu s Odlukom o mjerama poticanja razvoja poduzetništva na području Vukovarsko-srijemske županije za 2023., KLASA: 302-01/23-01/01 URBROJ: 2196- 03-23-3. Stoga tuženik predlaže sudu tužbu odbaciti, podredno odbiti tužbeni zahtjev.

4. U provedenom dokaznom postupku sud je izvršio uvid u predmetni spis, spis tuženika i isprave koje su priložene u taj spis. Ujedno je dana 23. listopada 2025. kod ovoga suda održano ročište za raspravu. Na ročištu je opunomoćenica tuženika istaknula da je tuženik u konkretnom slučaju postupao u skladu s vlastitim internim pravilima, da je ovdje riječ o neupravnom postupku u kojem se ne donosi upravni akt i da stoga tužitelj nema pravo na sudsku zaštitu. S druge strane, opunomoćenica tužitelja je ponovila da o prigovoru nije donesena meritorna odluka, predložila je da sud usvoji tužbeni zahtjev, odnosno podredno poništi predmetnu odluku.

5. Tužbeni zahtjev je osnovan.

6. U konkretnom slučaju riječ je o dodjeli financijskih potpora za razvoj malog gospodarstva na području Vukovarsko-srijemske županije. Stoga je na zakonskoj razini ovdje primarno mjerodavan Zakon o poticanju razvoja malog gospodarstva kojeg je Hrvatski sabor usvojio 13. ožujka 2002. i koji je objavljen u ''Narodnim novinama'', broj 29 od 22. ožujka 2002. Ovaj Zakon je nakon donošenja nekoliko puta mijenjan i dopunjavan, a njime je izražen interes države za razvoj malog gospodarstva i kao takav ovaj Zakon nedvojbeno spada u područje javnoga prava.

7. Iz podataka spisa predmeta, dostavljenog sudu uz odgovor na tužbu, razvidno je da je na temelju toga Zakona Županijska skupština Vukovarsko-srijemske županije na sjednici održanoj 11. svibnja 2023. donijela Odluku o mjerama poticanja razvoja poduzetništva na području Vukovarsko-srijemske županije za 2023. Tom Odlukom propisani su opći uvjeti i načini za dodjelu potpora za poticanje razvoja poduzetništva na području Vukovarsko-srijemske županije.

8. U skladu s člankom 10. navedene Odluke Župan Vukovarsko-srijemske županije objavio je Javni poziv za dodjelu potpora za razvoj i unapređenje poslovanja gospodarskih subjekata na području Vukovarsko-srijemske županije za 2023. (KLASA: 302-01/23-01/02, URBROJ: 2196-01-23-1 od 29. svibnja 2023.).

9. Predmet Javnog poziva je dodjela bespovratnih potpora sukladno Programu poticanja razvoja poduzetništva na području Vukovarsko-srijemske županije za razdoblje od 2023. do 2025. ("Službeni vjesnik Vukovarsko-srijemske županije", broj 28/18.) i Odluke od mjerama poticanja razvoja poduzetništva na području Vukovarsko- srijemske županije za 2023., kojim se provode mjere s ciljem jačanja konkurentnog nastupa mikro i malih poduzetnika na tržištu te podizanja razine poduzetničkih znanja i vještina. Potpore se dodjeljuju se sukladno pravilima sadržanim u Uredbi komisije EU br. 1407/2013 od 18. prosinca 2013. o primjeni članka 107. i 108. Ugovora o funkcioniranju EU na de minimis potpore (potpore malih vrijednosti) EU br. 1408/2013.

10. U skladu s odredbama Javnog poziva pravo na potporu imaju poduzetnici, obrti te ostali subjekti kategorizirani sukladno Zakonu o poticanju razvoja malog gospodarstva (''Narodne novine'', broj 29/02., 63/07., 53/12., 56/13. i 121/16.), koji se svrstavaju u mikro i male subjekte malog gospodarstva sa sjedištem na području Vukovarsko- srijemske županije (članak 2.). U članku 3. Javnog poziva detaljno su propisani uvjeti za dodjelu potpore, dok su u članku 4. propisane prihvatljive aktivnosti/troškovi, a u članku 5. neprihvatljive aktivnosti/troškovi.

11. Nadalje, u članku 9. Javnog poziva određeno je da će sve pristigle prijave pregledati Povjerenstvo za administrativnu provjeru i Povjerenstvo za provedbu postupka dodjele sredstava temeljem Javnog poziva za dodjelu potpora za razvoj i unapređenje poslovanja gospodarskih subjekata na području Vukovarsko-srijemske županije za 2023. Sve prijave koje su administrativno ispravne ulaze u postupak za ocjenu projektnog prijedloga. Sve administrativno ispravne prijave će ocijeniti Povjerenstvo za provedbu postupka u skladu s propisanim kriterijima. Odluku o dodjeli i visini potpora donosi Župan na prijedlog Povjerenstva za provedbu postupka dodjele sredstava. Odluka se objavljuje na internetskim stranicama Županije najkasnije u roku od 15 dana od dana njezinog donošenja. Javni poziv nadalje određuje da će se s korisnicima potpore sklopiti ugovor kojim će se odrediti međusobni odnosi korisnika i Županije. Pri tom su prijavitelj i osoba odgovorna za zastupanje prijavitelja prilikom potpisivanja ugovora dužni priložiti ovjerenu bianco zadužnicu na iznos koji je prijavitelju dodijeljen u odluci o raspodjeli financijskih sredstava. Ujedno je prijavitelj nakon potpisivanja ugovora u obvezi prijavljene aktivnosti realizirati u cijelosti te po završetku istih dostaviti završno financijsko izvješće Vukovarsko-srijemskoj županiji (obrazac izvješća, računi i potvrde o plaćanju).

12. U članku 10. stavku 1. Javnog poziva propisano je da je Javni poziv otvoren od trenutka objave na internetskim stranicama Vukovarsko-srijemske županije do utroška sredstava planiranih u proračunu za tu namjenu, a najkasnije 30 dana od dana objave na stranici Vukovarsko-srijemske županije. Ugovaratelj zadržava pravo ne dodijeliti sva raspoloživa javna sredstava. Ukoliko uz prijavu nisu dostavljeni svi traženi dokumenti sukladno Javnom pozivu Povjerenstvo za administrativnu provjeru prijava odbacit će prijavu i o tome obavijestiti prijavitelja. Prijavitelji čiji projekti nisu odabrani za financiranje mogu u roku od 8 dana od objave odluke o raspodjeli financijskih potpora podnijeti prigovor Povjerenstvu za rješavanje prigovora.

13. Shodno navedenome, Župan Vukovarsko-srijemske županije je 22. svibnja 2023. donio Pravilnik o radu Povjerenstva za rješavanje prigovora na Javni poziv za dodjelu potpora za razvoj i unapređenje poslovanja gospodarskih subjekata na području Vukovarsko-srijemske županije za 2023. (KLASA: 302-01/23-01/05, URBROJ: 2196- 01-23-2). Tim aktom propisan je način rada Povjerenstva, pa je tako propisano da je Povjerenstvo u svom radu obvezno rješavati pitanja podnesenih prigovora/žalbi na Javni poziv (članak 3.). Pritom je zadaća svakog člana Povjerenstva svaki prigovor/žalbu procijeniti objektivno, nepristrano i bez subjektivnih utjecaja (članak 4.). Člankom 5. stavkom 3. određeno je da se odgovori na žalbe donose većinom glasova članova Povjerenstva, uz obveznu suglasnost župana Vukovarsko-srijemske županije. Nadalje, ako je žalba nepravodobna, nedopuštena ili izjavljena od neovlaštene osobe, Povjerenstvo donosi rješenje o odbacivanju (članak 6.). Što točno znači da se odgovori na žalbe donose većinom glasova uz obveznu suglasnost župana i kako postupa Povjerenstvo sa (ne)osnovanim prigovorima nije sasvim jasno.

14. U konačnici je Župan Vukovarsko-srijemske županije, nakon što je Povjerenstvo za provedbu postupka dodjele sredstava temeljem Javnog Poziva procijenilo kvalitetu prijavljenih projekata i dalo svoj prijedlog i preporuku, dana 7. kolovoza 2023. donio Odluku KLASA: 302-01/23-01/02, URBROJ: 2196-01-23-3 u kojoj je naveden popis osoba kojima je odobrena financijska potpora, među kojima nije tužitelj.

15. Između stranaka nije sporno da je tužitelj podnio zahtjev za dodjelu potpora u skladu s odredbama Javnog poziva. Nije ni sporno da Vukovarsko-srijemska županija smatra da tužitelj nema pravo na potporu, zbog čega nije uvršten u Odluku od 7. kolovoza 2023. Nezadovoljan tom Odlukom i postupanjem tuženika tužitelj je izjavio prigovor, koji je očito od strane Povjerenstva za rješavanje prigovora ocijenjen neosnovanim, o čemu je tužitelj obaviješten dopisom KLASA: 302-01/23-01/06, URBROJ: 2196-06-23-6 od 22. kolovoza 2023.

16. Sporno je ima li tužitelj pravo na sudsku zaštitu u odnosu na Odluku od 7. kolovoza 2023. i utvrđenje da mu ne pripada pravo na potporu, i ako ima, pred kojim sudom i pod kojim uvjetima može to pravo ostvariti.

17. U odnosu na navedena pitanja potrebno je prije svega reći da je među važnijim novinama koje je donijelo stupanje na snagu novog Zakona o općem upravnom postupku (''Narodne novine'', broj 47/09. i 110/21. – dalje: ZUP) bilo širenje predmeta tog Zakona na dio upravne djelatnosti izvan rješavanja upravnih stvari u upravnom postupku (tj. na upravne ugovore te na postupanja javnopravnih tijela i pružatelja javnih usluga), koja nije ulazila u doseg ranijeg Zakona o općem upravnom postupku (''Narodne novine'', broj 53/91. i 103/96.). Radi osiguravanja pravne zaštite u odnosu na odredbe ZUP-a što se ne odnose na upravni postupak, tim je Zakonom predviđen prigovor kao nova vrsta redovitoga pravnog lijeka. Cilj je pravna zaštita u slučajevima koji ne rezultiraju donošenjem klasičnoga upravnog akta, ali su ipak važni za realizaciju prava građana. Prema tome, u odnosu na određena postupanja javnopravnih tijela koja i nisu regulirana kao upravni postupci, a u kojima se odlučuje o pravima, obvezama i pravnim interesima stranaka, sada se kroz institut prigovora na posredan način ostvaruje zaštita u upravnom postupku, odnosno sudska zaštita u upravnom sporu.

18. Nakon donošenja ZUP-a i pod utjecajem odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske mijenja se i praksa upravnih sudova u odnosu na pitanje prava na pristup sudu u predmetima u kojima se ovo pitanje na taj način ranije nije postavljalo. U tom smislu valja istaknuti, npr., odluku Ustavnog suda broj: U-III-4183/2019 od 10. prosinca 2020. donesenu u predmetu koji je u širem smislu usporediv s ovim predmetom, s obzirom na sporno pitanje kvalifikacije određenih vrsta postupaka i akata koje vode odnosno donose pojedini javnopravni subjekti, a u kojoj je navedeno sljedeće:

''Drugi problem podnositeljevog slučaja jest da se na ustavnopravno teško prihvatljivo stajalište zakonodavca da odluka Agencije za plaćanja nije upravni akt (što, međutim, nije predmet ovog konkretnog ustavnosudskog postupka) nadovezuje tumačenje sudova, prema kojem ni postupak u kojem Agencija za plaćanja donosi svoje odluke nije upravni postupak. Međutim, ne navodi se o kakvom je onda postupku riječ, ako se pođe od činjenice da je riječ o postupanju državne agencije - dakle, javnopravnog tijela, u kojem to tijelo odlučuje o pravu, obvezi ili pravnom interesu stranke (da ostvari pravo na poljoprivredne poticaje) neposredno primjenjujući zakone, druge propise i opće akte kojima se uređuje odgovarajuće upravno područje (u konkretnom slučaju upravno područje poljoprivrede). Osporena rješenja upravnih sudova na to pitanje ne daju odgovor, a jednako tako ne daju odgovor ni na pitanje o području kojeg prava je onda riječ, ako (a sudovi tako navode) nije riječ o 'području upravnog prava'. Sudovi se, osim svega navedenog, ne očituju ni o činjenici da važeći ZUS, za razliku od prethodnog (Narodne novine broj 53/91., 9/92. i 77/92.), predviđa mogućnost vođenja upravnih sporova ne samo o (ne)zakonitosti upravnog akta, već i upravnih sporova zbog (ne)zakonitosti postupanja javnopravnog tijela, uključujući i upravni spor o pitanju svrhe zbog kojeg su određenom javnopravnom tijelu dane određene ovlasti (…) Stoga Ustavnom sudu preostaje samo ponoviti svoje već izraženo stajalište (među inim i u odlukama koje su citirane u točkama 13. i 14. obrazloženja ove odluke), prema kojem se ne može smatrati relevantnim i dostatnim obrazlaganjem sudske odluke (članak 29. stavak 1. Ustava) takvo obrazloženje rješenja o odbacivanju tužbe u upravnom sporu, odnosno rješenja o odbijanju žalbe u povodu rješenja o odbacivanju tužbe, u kojem je navedeno tek da tuženo tijelo nije donijelo upravni akt, a nije ni odlučivalo o upravnoj stvari. Na takav se način nedvojbeno ne ostvaruje bit "prava na sud" (…)

19. Nadalje, u odluci broj: U-III-2100/2014 od 19. svibnja 2020., Ustavni sud je naveo, među ostalim, sljedeće:

''7. Podnositelj u ustavnoj tužbi iznosi prigovore kojima obrazlaže da osporena odluka o odobrenju i isplati investicijske potpore za kapitalno ulaganje ima sve elemente upravnog akta te da je za odlučivanje nadležan Visoki upravni sud. Stoga je u ovom ustavnosudskom postupku Ustavni sud trebao odgovoriti na pitanje je li rješenjem Visokog upravnog suda, kojim je žalba podnositelja odbačena kao nedopuštena jer se ne radi o upravnom aktu, podnositelju povrijeđeno pravo na pristup sudu, kao jedan od aspekata prava na pravično suđenje. U konkretnom slučaj, Visoki upravni sud odbacio je tužbu jer je utvrdio da Odluka o odbacivanju prigovora podnesena na Odluku o odobrenju i isplati investicijske potpore nije upravni akt iz članka 6. ZUS-a/91. Prema ocjeni Visokog upravnog suda Ministarstvo nije odlučivalo o upravnoj stvari, već o stvari imovinskopravnog karaktera odnosno o odobrenju i isplati investicijske potpore u sklopu modela kapitalnih ulaganja (…) Ustavni sud ponavlja da sukladno Ustavu, u odnosu na sve pojedinačne akte javnopravnih tijela (neovisno o tome imaju li oni ili nemaju svojstvo upravnih ili kakvih drugih akata) mora biti osigurana sudska zaštita. Polazeći od navedenog, Ustavni sud utvrđuje da ovlaštenim strankama nije osigurana sudska zaštita protiv Odluke o isplati i/ili Odluke o odbijanju zahtjeva za investicijske potpore za kapitalno ulaganje kako u postupku pred nadležnim Visokim upravnim sudom tako i u postupku pred nadležnim redovnim sudovima.''

20. Sličan, i ovdje primjenjiv stav Ustavni sud je zauzeo je i drugim odlukama, primjerice u odluci broj U-III-5755/2020 od 14. ožujka 2024., gdje je bila riječ o zahtjevu za dodjelu potpore u ruralnom razvoju, kao i u odluci broj U-III-5111/2020 od 29. travnja 2021.

21. Imajući na umu navedene odluke Ustavnog suda, ovaj sud smatra da tužitelj u predmetnom postupku treba imati pravo na sudsku zaštitu, a jedino sporno može biti pitanje pred kojim sudom i u kojem postupku.

22. Što se tiče sudske nadležnosti, temeljno je pravilo da je u slučaju privatnopravnog spora strankama otvoren redovni pravni put zaštite pred općinskim, odnosno trgovačkim sudovima, a u slučaju javnopravnog spora put upravnog postupka i upravnog sudovanja. U osnovi, u praksi je primarno najviše riječ o razgraničenju građanskog prava od upravnog prava.

23. U konkretnom slučaju uprava, tj. Vukovarsko-srijemska županija, bavi se upravnom djelatnošću kojom nastoji zadovoljiti opći interes razvoja i prosperiteta gospodarstva na svome području. Ona ove radnje ne vrši s komercijalnim ciljem, radi zarade, već da bi zadovoljila javni interes i specifične odgovornosti pomoći malom gospodarstvu, i to dodjeljujući financijske potpore osobama koje se svrstavaju u mikro i male subjekte malog gospodarstva sa sjedištem na području Županije. Prema tome, ovdje Županija, kao javnopravno tijelo, provodi javne politike kojima je cilj razvoj gospodarstva Županije, te u postupku povodom javnog poziva dodjeljuje javna sredstva prema propisanim, imperativnim i javno dostupnim kriterijima.

24. Može se stoga zaključiti da je ovdje riječ o području javnog (upravnog) prava. U takvoj situaciji, tužitelju put pravne zaštite u predmetnom postupku dodjele bespovratnih potpora mora biti osiguran, najprije u upravnom postupku povodom prigovora, a zatim i sudska zaštita pred upravnim sudovima. Pritom sud ima u vidu okolnost što se u konačnici s osobama kojima je priznato pravo na potporu sklapa ugovor (unaprijed propisanog sadržaja čije izvršenje Županija nadzire), no to ne utječe na ocjenu da je ovdje – sigurno barem do trenutka sklapanja ugovora – primarno riječ o javnopravnom, tj. upravnopravnom odnosu, uprave (Županije), s jedne strane i, prijavitelja na Javni poziv, s druge strane.

25. Javni poziv od 29. svibnja 2023. u članku 10. stavku 3. propisuje da prijavitelji čiji projekti nisu odabrani za financiranje mogu u roku od osam dana podnijeti prigovor. Iz odgovora na tužbu proizlazilo bi da tuženik smatra da je tu riječ o nekakvoj posebnoj vrsti prigovora, kao pravnog lijeka o kojem odlučuje Povjerenstvo za rješavanje prigovora, kao tijelo koje, prema navodima tuženika, nije ni ustrojstvena jedinica Županije i nema svoj pečat ni urudžbeni broj. Nakon mišljenja tog Povjerenstva stvar je, prema stajalištu tuženika, okončana i ocjena Povjerenstva, sadržana u kratkom dopisu (zapisniku), ne može biti predmet ispitivanja, ni u sudskom ni u upravnom postupku.

26. U odnosu na takvo stajalište, valja reći da ako su ispunjene pretpostavke za primjenjivost prigovora propisane ZUP-om, javnopravno tijelo ne može birati hoće li primijeniti odredbe ZUP-a ili neće, jer, da bi bili primjenjivi, prigovorima iz ZUP-a nije potrebno dodatno ''ozakonjenje'' u posebnom zakonu ili propisu.

27. Tuženik nadalje ističe da se predmetnom Odlukom od 7. kolovoza 2023. ne odlučuje ni o kakvom pravu ili obvezi tužitelja, niti se vodi upravni postupak. U odnosu na ove navode valja reći da se u predmetnom postupku nedvojbeno odlučuje o pravu, i to o pravu na dodjelu financijske potpore, a što se tiče tvrdnji da se o ovome pravu ne vodi upravni postupak valja reći da građanima i glede određenih postupanja javnopravnih tijela koja nisu regulirana i strukturirana kao upravni postupci (premda imaju bitne karakteristike upravnog postupka), ZUP kroz institut prigovora otvara mogućnost da zaštite svoja prava kada su im ona povrijeđena postupanjem javnopravnih tijela, a koje nije usmjereno na vođenje upravnog postupka i donošenje rješenja.

28. Osoba koja smatra da joj je drugim postupanjem javnopravnog tijela iz područja upravnog prava, o kojem se ne donosi rješenje, povrijeđeno pravo, obveza ili pravni interes, može izjaviti prigovor sve dok takvo postupanje traje ili traju njegove posljedice (članak 156. ZUP-a). Riječ je o remonstrativnom pravnom lijeku koji se izjavljuje čelniku tijela u kojem je došlo do postupanja kojim je povrijeđeno pravo, obveza ili pravni interes osobe koja podnosi prigovor. Izjavljivanjem toga prigovora inicira se vođenje upravnog postupka. O prigovoru odlučuje čelnik tijela rješenjem koje mora biti doneseno u roku od osam dana od dana podnošenja. Protiv rješenja o prigovoru osoba koja je prigovor izjavila može izjaviti žalbu kad je rješenje donio čelnik prvostupanjskog javnopravnog tijela. Ako rješenje o prigovoru potječe od drugostupanjskog javnopravnog tijela, ili od javnopravnog tijela nad kojim nema drugostupanjskog tijela, protiv tog rješenja može se pokrenuti upravni spor (članak 122. ZUP-a). Prigovor može biti rješenjem odbačen, ako je nepravodoban, nedopušten ili izjavljen od neovlaštene osobe, ili je u povodu istovjetnog prigovora već odlučeno u korist podnositelja. Također, prigovor može biti odbijen kao neosnovan ako drugim postupanjem nije povrijeđeno pravo, obveza ili pravni interes osobe. Prigovor može biti i usvojen.

29. Dakle, ZUP-om je jasno propisano tko odlučuje o prigovoru i u kojem roku i te se odredbe ne mogu derogirati podzakonskim propisom, pa ni Javnim pozivom, odnosno Pravilnikom o radu Povjerenstva za rješavanje prigovora od 22. svibnja 2023.

30. U konkretnom slučaju tužitelj je izjavio prigovor protiv postupanja javnopravnog tijela, sadržajno je riječ o prigovoru iz članka 156. ZUP-a, na Odluku od 7. kolovoza 2023. kojom mu nije priznato pravo na potporu. O tom je prigovoru, u skladu s člankom 122. ZUP-a, dužan obrazloženim rješenjem (upravnim aktom) odlučiti čelnik tijela, tj. Župan Vukovarsko-srijemske županije. Nema naravno zapreke da Š pritom kao tehničko i savjetodavno tijelo koristi Povjerenstvo za rješavanje prigovora, što bi i trebala biti glavna funkcija tog Povjerenstva.

31. Nadalje, dana 24. siječnja 2024. tužitelj je ovome sudu podnio i drugu tužbu, povodom koje je kod ovoga suda osnovan spis pod brojem Us I-192/2024.

32. Predmet te druge tužbe je Odluka Vukovarsko-srijemske županije, Župana, KLASA: 302-01/23-01/237, URBROJ: 2196-01-23-3 od 3. studenoga 2023. o raspodjeli financijskih potpora iz 2. kruga Javnog poziva za dodjelu potpora za razvoj i unapređenje poslovanja gospodarskih subjekata na području Vukovarsko-srijemske županije za 2023. Toj je Odluci prethodio 2. krug Javnog poziva za dodjelu potpora za razvoj i unapređenje poslovanja gospodarskih subjekata na području Vukovarsko- srijemske županije za 2023. (KLASA: 302-01/23-01/237, URBROJ: 2196-01-23-1 od 26. rujna 2023.).

33. S obzirom na činjeničnu i pravnu povezanost oba predmeta (Us I-16/2024 i 192/2024) sud je ove predmete spojio radi provođenja jedinstvenog postupka i donošenja zajedničke odluke u predmetu Us I-16/2024. Tako su smanjeni i ukupni troškovi postupka, s čime su stranke bile suglasne.

34. U predmetu broj Us I-192/2024, slično kao i u predmetu Us I-16/2024 riječ je o odluci o dodjeli bespovratnih potpora s kojom tužitelj nije zadovoljan jer smatra da mu je dodijeljen prenizak iznos. Nezadovoljan takvom odlukom tužitelj je izjavio prigovor, koji je očito ocijenjen neopravdanim, o čemu je tužitelj obaviješten dopisom. Svi razlozi u svezi kvalifikacije odnosa o kojemu je ovdje riječ, putu pravne zaštite, obveze rješavanja prigovora u skladu s odredbama ZUP-a, koje je sud već obrazložio, vrijede i odnosu na Odluku od 3. studenoga 2023.

35. Zbog svega navedenoga, kako o tužiteljevim prigovorima nije odlučeno obrazloženim rješenjima, sud je na temelju ovlaštenja iz članka 117. stavka 3. Zakona o upravnim sporovima (''Narodne novine'', broj 36/24. – dalje: ZUS) naredio Županu Vukovarsko-srijemske županije donošenje rješenja povodom prigovora tužitelja izjavljenom na Odluku od 7. kolovoza 2023. (točka I. izreke ove presude), odnosno na Odluku od 3. studenoga 2023. (točka II. izreke ove presude).

36. Odlučujući o zahtjevu tužitelja za naknadu troškova upravnog spora sud je odluku utemeljio na članku 144. i članku 147. stavku 1. ZUS-a, a sama visina troškova određena je u skladu s Tarifom o nagradama i naknadi troškova za rad odvjetnika (''Narodne novine'', broj 138/23. – dalje: Tarifa). Tako je tužitelju priznat trošak sastava obje tužbe i zastupanja po odvjetniku na ročištu održanom 23. listopada 2025. u ukupnom iznosu 3.000,00 eura (Tbr. 27. toč. 1. i 2. Tarife), što uvećano za pripadajući porez na dodanu vrijednost iznosi 3.750.00 eura. Trošak sudskih pristojbi tužitelju nije priznat jer taj trošak nije ni nastao. Slijedom toga, odlučeno je kao pod točkom III. izreke ove presude.

U Osijeku 21. studenoga 2025.

Sudac

Tomislav Artuković

Uputa o pravnom lijeku:

Protiv dijela ove presude pod točkama I. i II. izreke žalba nije dopuštena (članak 127. stavak 1. ZUS-a).

Protiv odluke o troškovima spora (točka III. izreke) dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog suda, u dovoljnom broju primjeraka za sud i sve stranke u sporu, u roku od 15 dana od dana dostave presude.

DNA:

1. Tužitelju, po opun.,

2. Tuženiku.