REPUBLIKA HRVATSKA

UPRAVNI SUD U RIJECI

[adresa] Ć 5

Poslovni broj: Us I-1778/2025-4

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

I

R J E Š E NJ E

Upravni sud u Rijeci, po sucu dr. sc. Alenu Rajku, uz sudjelovanje zapisničarke Đeni Broznić, u upravnom sporu tužiteljice ĆL (OIB: [osobni identifikacijski broj]), iz [adresa], protiv tuženika Hrvatskog zavoda za mirovinsko osiguranje (OIB: 84397956623), Središnje službe, Zagreb, A. Mihanovića 3, radi nepripadne isplate starosne mirovine, 20. studenoga 2025.,

p r e s u d i o  j e

I. Poništava se rješenje Hrvatskog zavoda za mirovinsko osiguranje, Središnje službe, KLASA: 140-02/25-03/03023913473, URBROJ: 341-99-06/2-25-1923 od 30. lipnja 2025. godine.

II. Nalaže se tuženiku da pri odlučivanju o žalbi tužiteljice izjavljenoj protiv rješenja Hrvatskog zavoda za mirovinsko osiguranje, Područnog ureda u Karlovcu, KLASA: UP/I-140-02/25-01/03023913473, URBROJ: 341-07-05/3-25-3430 od 5. ožujka 2025. razmotri i razmjernost utvrđivanja nepripadne isplate starosne mirovine tužiteljici, razmjernost utvrđene svote nepripadne isplate starosne mirovine, te razmjernost roka određenog tužiteljici za uplatu (povrat) svote nepripadne isplate, primjenom odredaba članka 48. stavka 1., vezano uz čl. 16. Ustava Republike Hrvatske („Narodne novine“, broj 59/90, 135/97, 8/98 – proč. tekst, 113/00, 124/00 – proč. tekst, 28/01, 41/01 – proč. tekst, 55/01 – ispr., 76/10, 85/10 – proč. tekst i 5/14), članka 1. Protokola br. 1 uz Konvenciju za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, te članka 6. stavka 2. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj 47/09 i 110/21), u skladu s uputama iznesenima u ovoj presudi.

r i j e š i o  j e

Odbija se prijedlog tužiteljice za određivanje odgodnog učinka tužbe u ovom upravnom sporu.

Obrazloženje

1. Prvostupanjskim rješenjem Hrvatskog zavoda za mirovinsko osiguranje, Područnog ureda u [adresa], KLASA: UP/I-140-02/25-01/03023913473, URBROJ: 341-07-05/3-25-3430 od 5. ožujka 2025. tužiteljici je utvrđena nepripadna isplata starosne mirovine za razdoblje od 1. lipnja 2018. do 31. svibnja 2021. u svoti od ukupno 16.545,79 eura (t. I. izreke rješenja), te je određeno da je tužiteljica obvezna navedenu svotu uplatiti u roku od 15 dana u korist računa Državnog proračuna, uz ostale prateće upute (t. II.). Prvostupanjsko rješenje bazira se, u bitnome, na činjenici da je tužiteljica u spornom razdoblju bila u radnom odnosu (tj. u osiguranju) u Njemačkoj, te nije ispunjavala uvjete za priznanje prava na mirovinu.

2. Rješenjem tuženika, KLASA: 140-02/25-03/03023913473, URBROJ: 341-99- 06/2-25-1923 od 30. lipnja 2025. odbijena je žalba tužiteljice izjavljena protiv prvostupanjskog rješenja.

3. Tužiteljica osporava zakonitost tuženikove odluke, opisuje svoju obiteljsku i materijalnu situaciju, kao i komunikaciju s tijelima mirovinskog osiguranja, te tvrdi, u bitnome, da nije skrivila okolnosti zbog kojih je rješenje doneseno, da odluke u predmetima s prekograničnim aspektom ne mogu biti donesene tek nakon nekoliko godina, te da bi povrat mirovine za tužiteljicu predstavljao prekomjerno opterećenje i povredu načela pravičnosti. Tužiteljica predlaže poništiti osporavano rješenje tuženika.

4. Tuženik u odgovoru na tužbu ostaje, u osnovi, kod navoda osporavanog rješenja, razloge tužbe ne smatra pravno odlučnima, te predlaže da Sud odbije tužbeni zahtjev.

5. Sud je odlučio ovaj spor riješiti bez rasprave (članak 98. točka 6. Zakona o upravnim sporovima, „Narodne novine“, broj 36/24, u nastavku teksta: ZUS, vezano uz članak 8. toga Zakona), utvrdivši da je tužbeni zahtjev osnovan.

6. U osporavanim rješenjima citirane su mjerodavne odredbe Zakona o mirovinskom osiguranju („Narodne novine“, broj 157/13, 151/14, 33/15, 93/15, 120/16, 18/18, 62/18, 115/18 i 102/19) i Zakona o hrvatskim braniteljima iz Domovinskog rata i članovima njihovih obitelji („Narodne novine“, broj 121/17, 98/19, 84/21 i 156/23). Te su odredbe tužiteljici, stoga, poznate.

7. Sud je suglasan s razlozima koje je tuženik iznio u obrazloženjima osporavanih rješenja i u odgovoru na tužbu koji idu u prilog zaključku da su odluke o utvrđivanju nepripadne isplate starosne mirovine i o nalaganju povrata nepripadne isplate zakonite u smislu mjerodavnih odredaba Zakona o mirovinskom osiguranju. Ti su razlozi izneseni precizno i sveobuhvatno, te su tužiteljici poznati. Međutim, Sud ocjenjuje da okolnosti konkretnog slučaja zahtijevaju i ocjenu ne samo zakonitosti, nego i pravnosti osporavanih odluka u svjetlu ustavnog i konvencijskog prava vlasništva, uključujući pitanje razmjernosti tih odluka. Na to se pitanje, u osnovi, odnosi i dio žalbenih navoda tužiteljice, premda je pritom korištena drukčija terminologija.

7.1. Miješanje u pravo na socijalna davanja ostvarena u mirovinskom osiguranju može ući u doseg zaštite ustavnoga i konvencijskog prava na vlasništvo (članak 48. stavak 1., vezano uz članak 16. Ustava Republike Hrvatske, „Narodne novine“, broj 59/90, 135/97, 8/98 – proč. tekst, 113/00, 124/00 – proč. tekst, 28/01, 41/01 – proč. tekst, 55/01 – ispr., 76/10, 85/10 – proč. tekst i 5/14; čl. 1. Protokola br. 1 uz Konvenciju za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda). Što se tiče načela razmjernosti (proporcionalnosti), ovdje je mjerodavno i podnačelo najmanje tegobnosti (članak 6. stavak 2. Zakona o općem upravnom postupku, „Narodne novine“, broj 47/09 i 110/21, u nastavku teksta: ZUP), kao jedan od segmenata načela razmjernosti u zaštiti prava stranaka i javnog interesa uređenog člankom 6. ZUP-a. Prema članku 6. stavku 2. toga Zakona, kad se na temelju propisa stranci nalaže kakva obveza, prema njoj će se primjenjivati one mjere za ispunjenje obveze koje su za nju povoljnije, ako se takvim mjerama postiže svrha propisa. U predmetnom slučaju, osporavanim odlukama onerozno je intervenirano u dio ostvarivanja prava tužiteljice na starosnu mirovinu utvrđeno izvršnim rješenjem, u odnosu na razdoblje isplate starosne mirovine od 1. lipnja 2018. do 31. svibnja 2021. godine.

7.2. Prema ustavnosudskim stajalištima (npr. odluke Ustavnog suda Republike Hrvatske: broj: U-III-2864/2016 od 23. svibnja 2019.; U-III-5917/2016 od 5. studenoga 2019.), upravni sudovi sude na temelju zakona, ali i na temelju Ustava. Stoga zadaća upravnih sudova nije ograničena samo na kontrolu zakonitosti pojedinačnih akata i postupanja javnopravnih tijela u smislu jesu li potonji utemeljeni na slovu zakona, već su upravni sudovi dužni primjenjivati ustavne odredbe o pravima i slobodama pojedinaca kako ih tumači Ustavni sud, odnosno preispitati je li određeni pojedinačni akt ili postupanje javnopravnog tijela, makar utemeljeno na zakonu, protivno Ustavom zajamčenim pravima i slobodama. Budući da je Republika Hrvatska kao suverena država prenijela dio svoje sudbene jurisdikcije na Europski sud za ljudska prava (ESLJP), Ustavni sud primjenjuje pravne standarde koje je u svojoj praksi izgradio ESLJP. Spomenuto ujedno omogućuje da se sporovi riješe na nacionalnoj razini izravnom (neposrednom) primjenom Konvencije i prakse ESLJP-a, a u skladu s načelom supsidijarnosti konvencijskog nadzornog sustava nijedna odredba domaćeg prava ne smije tumačiti i primijeniti na način nesuglasan s obvezama koje proizlaze iz Ustava i Konvencije. Interpretacija na koju upućuje Ustavni sud, primjenjujući, između ostalog, praksu razvijenu od strane ESLJP-a, u predmetima s uključenim ustavnopravnim i konvencijskim elementima, ne polazi, dakle, od užega, tradicionalnog poimanja zakonitosti (u međ. izvorima, engl. legality), već od šireg poimanja koje bi se moglo nazvati pravnošću (engl. lawfulness). Prethodno navedene generalne napomene nužno su primjenjive i u odnosu na javnopravna tijela u upravnom postupku. Štoviše, rješavanje upravnih stvari primarno je zadaća uprave (javnopravnih tijela), dok upravno sudstvo ima kontrolnu funkciju. Pri ispunjavanju ove ustavne i zakonske zadaće upravnog segmenta izvršne vlasti naročita je odgovornost na javnopravnim tijelima što donose konačne upravne akte. Stoga u tom svjetlu treba interpretirati i načelo zakonitosti, uređeno u članku 5. ZUP-a. Pri tome se, po prirodi stvari, potreba dodatnog ustavnopravnog i konvencijskog preispitivanja rezultata pravilne primjene nacionalnog zakona javlja u malom broju slučajeva.

7.3. Obveza vraćanja prekomjerno uplaćenih mirovina može imati obilježja prekomjernog individualnog tereta, te nerazmjernog miješanja u pravo vlasništva narušavanjem pravične ravnoteže i razumnog odnosa između općeg interesa i prava pojedinca, pri čemu ograničavanje ili ukidanje mirovinskih primanja pojedinca ne smije teretiti više nego što je nužno radi ostvarenja legitimnog javnog interesa. U ovoj upravnoj stvari nedvojbeno je postojanje zakonske osnove i legitimnog cilja (zaštite sredstava javnog mirovinskog osiguranja). Sporno je da li je konkretno miješanje bilo razmjerno legitimnom cilju kojem se teži. Mjerodavna su, između ostalog, pitanja stupnja doprinosa tužiteljice kao stranke u upravnom postupku nastupu situacije ali i trajanju situacije zbog koje došlo do obustave isplate mirovine, te predstavlja li iznos troškova koje treba nadoknaditi značajan financijski teret za stranku u kontekstu njezina ekonomskog položaja. U tom pogledu Sud upućuje, primjerice, na presudu ESLJP-a u predmetu Čakarević protiv Hrvatske (zahtjev br. 48921/13, presuda od 26. travnja 2018.), na koju se poziva i više odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske (npr. odluka, broj: U-III-3216/2020 od 8. studenoga 2022.). K tomu, pod pretpostavkom da se utvrđivanje nepripadne isplate starosne mirovine tužiteljici za dotično razdoblje može ocijeniti razmjernim, potrebno je utvrditi i razmjernost druge odluke sadržane u osporavanom rješenju koja se tiče roka za uplatu nepripadne isplate, tj. je li riječ o nerazmjerno kratkom roku.

7.4. Po donošenju osporavanih rješenja u predmetnom upravnom postupku, pitanja raščlanjena u ovoj točki obrazloženja presude u okolnostima konkretnog predmeta ostala su neodgovorena. Zbog toga se zasad ne može pouzdano ocijeniti da osporavanim rješenjima nije došlo do nerazmjernog miješanja u tužiteljičino ustavno i konvencijsko pravo na mirno uživanje vlasništva.

8. Sukladno prethodnom, Sud je poništio osporavano rješenje tuženika (članak 117. stavak 1. ZUS-a), uz nalog tuženiku da pri ponovnom odlučivanju o žalbi tužiteljice izjavljenoj protiv prvostupanjskog rješenja razmotri i razmjernost utvrđivanja nepripadne isplate starosne mirovine tužiteljici, razmjernost utvrđene svote nepripadne isplate starosne mirovine, te razmjernost roka određenog tužiteljici za uplatu (povrat) svote nepripadne isplate, primjenom mjerodavnih odredaba Ustava Republike Hrvatske, članka 1. Protokola br. 1 uz Konvenciju za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, te članka 6. stavka 2. ZUP-a. U dijelu obuhvaćenim točkom II. izreke presude predmet nije vraćen na ponovni postupak, već je o tome odlučeno sudskom presudom. Naime, iz šire ovlasti upravnog suda da u cijelosti sam riješi stvar, proizlazi i njegova uža ovlast da to učini djelomično. Dopuštenost ove varijante izreke presude upravnog suda potvrđena je i praksom Visokoga upravnog suda Republike Hrvatske (primjerice, presude toga Suda donesene u predmetima poslovnih brojeva Usž-3220/20, Usž-

1388/20, Usž-2881/21, Usž-3216/22, Usž-1319/23, Usž-1919/2022, Usž-2082/2023, Usž-3722/2023, Usž-4241/2024). Usto, djelomično reformacijsko odlučivanje suda omogućuje tuženiku da ovdje primijenjeni pristup rješavanju predmeta, putem dopuštene žalbe protiv prvostupanjske presude, odmah podvrgne drugostupanjskom preispitivanju. Na koncu, rješavanje sporova na temelju neposredne primjene ustavnih odnosno konvencijskih odredaba otprije je razvijeno u praksi Upravnog suda u Rijeci (primjerice, presude u sporovima poslovnih brojeva: UsI-1293/2018, UsI-1298/2019, UsI-100/2021, UsI-166/2021, Us I-456/2021, Us I-1020/2021, Us I-2251/2023, Us I- 2126/2024).

9. Prije donošenja novog rješenja tuženik će, sam ili putem prvostupanjskog tijela, pozvati tužiteljicu na dostavu dokaza u prilog tužiteljičinih navoda o utjecaju sadržaja i opsega nametnute obveze te roka za njezino ispunjenje na egzistencijalni položaj tužiteljice. Stupanj doprinosa tužiteljice odnosno javnopravnih tijela nastupu i trajanju situacije koja je dovela do utvrđivanja nepripadne isplate tuženik će objektivno razmotriti analizom sadržaja spisa predmeta upravnog postupka.

10. Tuženik je dužan osigurati izvršenje presude u skladu sa člankom 151. ZUS- a.

11. Kako tužba nije odbačena, niti je tužbeni zahtjev odbijen, te uzevši u obzir propisana oslobođenja od plaćanja sudskih pristojbi, tužiteljica nije pozvana na plaćanje sudske pristojbe, sukladno odredbama članka 22. stavka 1. i članka 11. stavka 1. točke 16. Zakona o sudskim pristojbama („Narodne novine,“ broj 118/18 i 51/23).

12. Pri usvajanju tužbenog zahtjeva, odbijen je prijedlog tužiteljice za određivanje odgodnog učinka tužbe u ovome sporu. Podredno, taj je prijedlog trebalo odbiti i zbog toga što tužiteljica, u svjetlu članka 42. stavka 2. ZUS-a, nije dokazala vjerojatnost nastupa teško popravljive štete, niti je elaborirala zbog čega odgoda izvršenja osporavanog rješenja ne bi bila protivna javnom interesu.

U Rijeci 20. studenoga 2025.

S u d a c

dr. sc. Alen Rajko

Uputa o pravnom lijeku:

Protiv ove presude dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog Suda u tri primjerka, u roku od 15 dana od dana primitka prijepisa ove presude.

Dostaviti:

- ĆL, [adresa]

- Hrvatskom zavodu za mirovinsko osiguranje, Središnje službe, Zagreb, A.

Mihanovića 3