REPUBLIKA HRVATSKA

UPRAVNI SUD U ZAGREBU

Zagreb, Avenija Dubrovnik 6

Poslovni broj: Us I-1500/2024-3

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Upravni sud u Zagrebu, po sucu toga suda Anti Drezgi te Branki Crnogorac, zapisničarki, u upravnom sporu tužiteljice BE iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], protiv tuženika Grada Zagreba, Gradonačelnika, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, OIB: 61817894937, radi usklađivanja novčane pomoći za roditelja odgojitelja, 14. studenoga 2025.,

p r e s u d i o  j e

Odbija se tužbeni zahtjev za poništavanje rješenja Grada Zagreba, Gradonačelnika, KLASA: UP/II-551-06/23-014/1601, URBROJ: 251-02-01/001-23-3 od 31. svibnja 2023.

Obrazloženje

1. Osporavanim rješenjem tuženika, KLASA: UP/II-551-06/23-014/1601, URBROJ: 251-02-01/001-23-3 od 31. svibnja 2023., odbijen je tužiteljičin prigovor podnesen protiv rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektor za socijalnu politiku, Odjel za demografski razvoj, Odsjek za pronatalitetnu politiku, KLASA: UP/I-551-06/22- 013/3370, URBROJ: 251-09-22-1/003-23-2 od 24. ožujka 2023. Prvostupanjskim rješenjem od 24. ožujka 2023., zamijenjene su točke II. i III. izreke zaključka Grada Zagreba, Ureda za demografiju, KLASA: 551-06/19-013/72, URBROJ: 251-21-21- 1/003-19-2 od 30. siječnja 2019. na način da je određeno da se tužiteljici novčana pomoć isplaćuje mjesečno i to: do 31. ožujka 2023. u iznosu od 65 % prosječne bruto plaće djelatnika u gospodarstvu Grada Zagreba za razdoblje I. - VIII. mjesec prethodne godine; od 1. travnja 2023. do 30. lipnja 2023. u iznosu neto minimalne plaće za 2023. u Republici Hrvatskoj; od 1. srpnja 2023. do prestanka novčane pomoći sukladno članku 7. ove odluke, u iznosu od 50 % neto minimalne plaće za tekuću godinu u Republici Hrvatskoj. Također, određeno je da novčana pomoć prestaje 30. rujna 2023., korisniku čije je dijete za koje je ostvarena novčana pomoć navršilo 7 godina ili će do 30. rujna 2023. navršiti 7 godina; posljednjeg dana u mjesecu u kojem je dijete za koje je ostvarena novčana pomoć navršilo 7 godina, korisniku čije će dijete navršiti 7 godina nakon 30. rujna 2023.; posljednjeg dana u mjesecu u kojem je odjavljeno prebivalište u [adresa] ili je evidentiran privremeni odlazak iz Republike Hrvatske korisnika ili djece; posljednjeg dana u mjesecu u kojem je podnesen zahtjev za prestankom novčane pomoći od strane korisnika; posljednjeg dana u mjesecu u kojem su dijete za koje je ostvarena novčana pomoć ili ostala djeca ispisana iz osnovne škole na području Grada Zagreba ili Zagrebačke županije; posljednjeg dana u mjesecu u kojem se navršava šest mjeseci od kada je preminulo dijete za koje je ostvarena novčana pomoć.

2. Tužiteljica u tužbi u bitnom navodi da je o žalbi trebao odlučivati nadležni resorni ministar, a ne gradonačelnik Grada Zagreba. Poziva se na čl. 76. st. 3. i st. 1. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi te istovjetne odredbe Statuta Grada Zagreba. Budući da posebnim zakonom nije propisana iznimka, smatra da je drugostupanjsko rješenje formalno nezakonito, jer je doneseno od nenadležnog tijela. Navodi da je tuženik 2019. godine donio pojedinačni upravni akt kojim je stekao pravo na novčanu pomoć. Smatra da se takav pravomoćni akt može izmijeniti samo u slučajevima propisanim zakonom (čl. 13. Zakona o općem upravnom postupku), a Odluka o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja nije zakon, već podzakonski opći akt, te ne može biti pravna osnova za izmjenu postojećeg pravomoćnog rješenja. Tužiteljica ističe da izmjena općeg akta nije razlog za izvanredne pravne lijekove, da tuženik nije proveo postupak izvanrednih pravnih lijekova niti su za to ispunjeni uvjeti, da je tuženik bio dužan donijeti novi pojedinačni akt, a ne “zamijeniti” dijelove pravomoćnog rješenja, a rok do 31. prosinca 2022. za donošenje takvih pojedinačnih akata nije ispoštovan. Smatra da je narušena suština njegovog stečenog prava te da obrazloženje Tuženika, prema kojem pravo formalno ostaje, ali se bitno umanjuje, nije prihvatljivo. Tužiteljica upućuje na sve navode iz zahtjeva i tužbi za ocjenu zakonitosti Odluke pred VUS-om i Ustavnim sudom, koji potvrđuju, prema njegovom stajalištu, nezakonitost izmjena i zahvata u pravomoćna prava. Tužiteljica tvrdi da je osporeno rješenje protivno: načelu vladavine prava, načelu pravne sigurnosti, zabrani retroaktivnosti, načelu legitimnih očekivanja te da je povrijeđen čl. 62. Ustava (posebna zaštita obitelji). Tužitelj predlaže usvojiti tužbu, poništiti rješenje i naložiti tuženiku naknadu troškova upravnog spora sa zateznim kamatama.

3. Tuženik u odgovoru na tužbu u bitnom ostaje pri pobijanim rješenjima i smatra ih zakonitima, pozivajući se na razloge iz njihovih obrazloženja. Navodi da tužiteljica u tužbi nije iznijela nijedan novi relevantan pravni argument koji bi doveo u pitanje zakonitost donesenih akata. Predlaže odbiti tužbeni zahtjev.

4. Ocjenjujući zakonitost osporavanog rješenja Sud je pregledao sudski spis i spis tuženika. U konkretnom slučaju sud nije održao raspravu, jer su ispunjeni uvjeti iz članka 98. točke 4. Zakona o upravnim sporovima (Narodne novine, broj: 36/24., dalje ZUS). Naime, između stranaka sporna je samo primjena prava. Nadalje, ni tužiteljica u tužbi, niti tuženik u odgovoru na tužbu, izričito ne zahtijevaju održavanje rasprave.

5. Tužbeni zahtjev nije osnovan.

6. Osporavanim rješenjem odbijen je tužiteljičin prigovor podnesen protiv rješenja od 24. ožujka 2023., kojim je izvršeno usklađivanje iznosa novčane pomoći za roditelja odgojitelja i utvrđeni novi razlozi prestanka prava, sukladno Odluci o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba, broj 25/22., dalje Odluka/22).

7. U obrazloženju osporavanog rješenja se navodi da prvostupanjsko rješenje je doneseno sukladno članku 6. Odluke/22, koji nalaže nadležnom upravnom tijelu da po službenoj dužnosti uskladi pojedinačne akte; da je člankom 10. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba, broj 10/18., 20/21. i 25/22.) propisano je da se prigovor protiv pojedinačnih akata podnosi upravo gradonačelniku, čija je odluka konačna; da je Visoki upravni sud u presudama Usoz-8/22 i Usoz-143/22 zaključio da novčana pomoć nije pravo trajnog karaktera nego oblik financijske pomoći koji lokalna vlast može mijenjati; da se izmjenama ne dira u pravomoćnost akta kojim je tužiteljica stekla pravo, već samo u iznos i trajanje pomoći, što je ranije već bilo mijenjano (Odluka 10/18); zahtjev za ocjenu ustavnosti ne odgađa izvršenje Odluke.

8. Pojedinačnom odlukom iz 2019. godine tužiteljica je stekla pravo na novčanu pomoć, ali je prvostupanjskim rješenjem izmijenjen dio koji se odnosi na visinu pomoći i razloge prestanka. Novi iznosi određeni su u tri razdoblja (do 31. ožujka 2023.; od 1. travnja 2023. – 30. lipnja 2023.; od 1. srpnja 2023. nadalje), uz druge razloge prestanka prava vezane uz dob djeteta, prebivalište, ispis iz škole i dr. 9. Čl. 13. Zakona o općem upravnom postupku (Narodne novine, broj 47/09. i 110/21., dalje ZUP) ne zabranjuje izmjenu pravomoćnih akata, nego ju dopušta kada je to propisano zakonom. Čl. 130. st. 1. t. 1. ZUP-a izričito predviđa mogućnost ukidanja zakonitog rješenja kada je ukidanje dopušteno zakonom. U kontekstu ovog instituta, „zakonom“ se ne misli nužno samo na formalni zakon, nego na propis odgovarajuće normativne razine kojim je pravo izvorno i ustanovljeno.

9.1. Novčana pomoć roditeljima odgojiteljima nije pravo iz zakona, već pravo koje je u cijelosti kreirala lokalna samouprava putem općeg akta. Ako je pravo u cijelosti stvoreno na razini općeg akta, tada se i intervencije u to pravo moraju moći provesti općim aktom iste razine, jer nema višeg hijerarhijskog propisa kojim bi se takvo pravo uopće moglo mijenjati. U suprotnom bi nastao pravni apsurd: lokalna samouprava bi mogla „stvarati“ pravo općim aktima, ali ga ne bi smjela mijenjati, iako je jedina nadležna vlast koja ga je uopće mogla ustanoviti.

9.2. Svrhovito tumačenje čl. 13. i čl. 130. ZUP-a zahtijeva da se izraz „zakon“ odnosi i na opće akte jedinica lokalne samouprave u područjima gdje ne postoji zakon u užem smislu te riječi.

9.3. Visoki upravni sud je u presudi Usoz-143/22 potvrdio zakonitost Odluke/22. Ustavni sud je odbio ustavnu tužbu (U-III-1744/2023), potvrdivši ustavnopravnu prihvatljivost intervencija. Time je potvrđeno da izmjene Odluke/22 predstavljaju valjan i dopušten pravni temelj za intervenciju u ranije pojedinačne akte.

9.4. Čl. 42. st. 1. ZUP-a dopušta pokretanje postupka po službenoj dužnosti kada je to propisano zakonom, ili nužno radi zaštite javnog interesa. Odluka/22 je opći akt koji je jedini propis koji materijalnopravno uređuje predmetno područje. Budući da pravo uopće ne postoji u zakonu, opći akt lokalne vlasti, kao njegov isključivi temelj, preuzima i ulogu „zakonskog propisa“ u smislu čl. 42. st. 1. ZUP-a. Prihvaćanje uskog tumačenja („zakon samo u formalnom smislu“) doveo bi do situacije u kojoj bi lokalna samouprava bila ovlaštena stvoriti pravo općim aktom, ali ne bi bila ovlaštena provesti postupak izmjene tog prava – što je pravni nonsens.

9.5. Ukidanje pravomoćnog akta može biti djelomično, može djelovati ex nunc i može se izvesti smanjenjem iznosa ili skraćenjem trajanja prava, a ne nužno kompletnim ukidanjem. Odluka/22 upravo to čini – smanjuje iznos i skraćuje trajanje, bez retroaktivnog djelovanja.

10. U odnosu na navod tužiteljice da je rok iz članka 6. Odluke/22 imao prekluzivnu narav te da je zbog njegova isteka javnopravno tijelo izgubilo ovlast donositi pojedinačne akte, Sud ocjenjuje takav prigovor neosnovanim.

10.1. Naime, Odluka/22 ne sadržava nikakvu odredbu kojom bi se propisivala pravna posljedica propuštanja roka iz članka 6., osobito ne posljedicu gubitka ovlasti tijela ili nezakonitosti naknadno donesenih akata. Izostanak normirane posljedice upućuje na to da je rok instruktivne, a ne prekluzivne naravi, što je ujedno sukladno svrsi navedene odredbe. Intencija roka bila je požuriti provedbu usklađenja pojedinačnih akata s Odlukom/22, a ne sankcionirati javnopravno tijelo u slučaju objektivne nemogućnosti njegova poštivanja.

10.2. Pri tome se uzima u obzir i kontekst u kojem je usklađivanje trebalo biti provedeno – riječ je o iznimno velikom broju korisnika (5712 korisnika u travnju 2022., što proizlazi iz točke 142. presude Visokog upravnog suda, Usoz-8/22-68 od 5. srpnja 2022.) – te činjenici da je primjena Odluke/22 odlukom Visokog upravnog suda bila privremeno obustavljena u razdoblju od 12. prosinca 2022. do 27. veljače 2023., što je objektivno utjecalo na mogućnost dovršetka postupaka prije isteka roka.

10.3. U takvim okolnostima, prihvaćanje tvrdnje da bi tijelo po isteku roka bilo prekludirano u daljnjem postupanju vodilo bi nelogičnom i pravno neprihvatljivom rezultatu, jer bi jedinica lokalne samouprave bila dovedena u situaciju da ne može provesti vlastiti opći akt, unatoč tome što je upravo tim aktom uredila predmetno pravo i što Odluka/22 ostaje na snazi i nakon 31. prosinca 2022. Sud stoga zaključuje da predmetni rok treba tumačiti isključivo kao instruktivan, a ne kao ograničenje primjene Odluke/22 niti kao razlog nezakonitosti donesenih pojedinačnih akata.

10.4. Dakle, rok iz članka 6. Odluke/22 instruktivne je naravi i javnopravno tijelo nije bilo prekludirano u donošenju prvostupanjskog rješenja nakon 31. prosinca 2022, a Odluka/22 nije opći akt vremenski ograničene primjene.

11. U odnosu na prigovore tužiteljice koji se odnose na navodnu nenadležnost drugostupanjskog tijela, Sud ocjenjuje da su isti neosnovani. Prije svega, prvostupanjsko rješenje je doneseno od stvarno nadležnog tijela. Prema članku 15. Odluke o ustrojstvu i djelokrugu gradskih upravnih tijela (Službeni glasnik Grada Zagreba, broj 17/21.), Gradski ured za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom obavlja poslove koordinacije i provedbe mjera populacijske politike. Pravilnikom o unutarnjem redu tog Ureda (Službeni glasnik Grada Zagreba, broj 13/22.), određeno je da je u djelokrugu Sektora za socijalnu politiku, odnosno Odjela za demografski razvoj, rješavanje i ostvarivanje novčane pomoći za roditelja odgojitelja. Nakon izmjena i dopuna Pravilnika o unutarnjem redu tog Ureda (Službeni glasnik Grada Zagreba, broj 31/22.), Odsjek za pronatalitetnu politiku izričito je ovlašten rješavati u upravnim stvarima vezanima uz tu novčanu pomoć. Iz navedenoga jasno proizlazi da je prvostupanjsko tijelo imalo propisanu stvarnu nadležnost i ovlaštenje za donošenje rješenja o izmjeni pravomoćnog pojedinačnog akta, kao i ovlast pokretanja postupka po službenoj dužnosti temeljem članka 6. Odluke/22, u skladu s člankom 42. ZUP-a.

11.1. Drugostupanjsko rješenje nije nezakonito zbog navodne nenadležnosti gradonačelnika. Visoki upravni sud Republike Hrvatske u presudi broj Usoz-254/2023 od 19. prosinca 2023. izričito je utvrdio da je odredba članka 10. Odluke, kojom je propisan prigovor gradonačelniku kao pravni lijek protiv pojedinačnih akata donesenih temeljem Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja, u cijelosti zakonita. Riječ je o prigovoru kao sui generis pravnom lijeku, koji ne narušava pravo na učinkovit sudski nadzor. Naprotiv, prigovor osigurava mogućnost kontrole pred upravnim sudom i time zadovoljava zahtjeve prava na pristup sudu.

11.2. Čak i kada bi se hipotetski prihvatilo da postoji procesna nepravilnost u pogledu nadležnosti drugostupanjskog tijela, takva nepravilnost ne bi imala za posljedicu poništenje prvostupanjskog rješenja. Upravni sud u sporu pune jurisdikcije ovlašten je poništiti samo drugostupanjsko rješenje te odbiti prigovor kao neosnovan, pri čemu bi prvostupanjsko rješenje ostalo na snazi. Stoga se i iz ovog aspekta tvrdnje tužiteljice o nenadležnosti drugostupanjskog tijela pokazuju pravno irelevantnima.

12. U odnosu na prigovore tužiteljice o navodnoj povredi načela vladavine prava, pravne sigurnosti, zabrane retroaktivnosti i legitimnih očekivanja, kao i članka 62. Ustava Republike Hrvatske, Sud ocjenjuje da su isti neutemeljeni.

12.1. Suprotno navodima tužiteljice, javnopravna tijela su pravilno i zakonito primijenila Odluku/22 te su osnovano odlučila o usklađivanju visine i trajanja prava na novčanu pomoć roditelja odgojitelja. Iako je prvostupanjskim rješenjem visina i trajanje pomoći utvrđeno na drugačiji način nego pojedinačnom odlukom iz 2019. godine, time nije došlo do povrede načela stečenih prava niti do nedopuštene retroaktivnosti. Usklađenje je izvršeno isključivo pro futuro, sukladno novom važećem općem aktu, dok se opseg i ostvarivanje prava tužiteljice do dana donošenja rješenja nisu dirali, niti je izmijenjeno bilo koje pravo već nastalo u prošlosti.

12.2. Stoga javnopravna tijela nisu zadirala u pravne učinke koji su već nastali, niti su umanjila prava u razdoblju u kojem su ona već bila stečena i izvršena, čime ne može biti govora o retroaktivnosti. Posljedično, nisu povrijeđena ni legitimna očekivanja, budući da je prema ustaljenoj praksi Visokog upravnog suda i Ustavnog suda (Usoz-8/22, Usoz-143/22, U-III-1744/2023) novčana pomoć roditelja odgojitelja diskrecijska financijska mjera lokalne samouprave, koja se ne temelji na obvezi javne vlasti, već na javnim politikama koje se mogu mijenjati u skladu s promijenjenim društvenim i fiskalnim okolnostima. Iz tih razloga korisnici ne mogu imati legitimno očekivanje nepromjenjivosti takve pomoći u neograničenom vremenu niti se može smatrati da je zadiranjem u budući opseg prava povrijeđeno njihovo pravo vlasništva ili bilo koje ustavno jamstvo.

12.3. Navedeni zaključci u cijelosti su potvrđeni presudom Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj Usoz-143/22-91 od 27. veljače 2023., koji u točkama 48. – 57. izričito zaključuje da Odluka/22 nije retroaktivna, da ne zadire u stečena prava korisnika i da je usklađivanje pro futuro dopušteno. Isto stajalište zauzeo je i Ustavni sud Republike Hrvatske u odluci broj U-III-1744/2023 od 21. studenoga 2023., posebice u točkama 50.2. – 60., potvrđujući zakonitost i ustavnost Odluke/22 te odbijajući prigovore o povredi načela pravne sigurnosti, legitimnih očekivanja i ustavne zaštite obitelji iz članka 62. Ustava.

12.4. Slijedom navedenog, Sud utvrđuje da osporavano rješenje nije protivno načelu vladavine prava, načelu pravne sigurnosti, zabrani retroaktivnosti, načelu legitimnih očekivanja, niti članku 62. Ustava Republike Hrvatske.

13. Slijedom navedenog, ovaj Sud je utvrdio da je osporavano rješenje zakonito.

14. S obzirom na sve naprijed navedeno Sud je odlučio kao u izreci ove presude primjenom odredbe članka 116. stavak 1. ZUS-a.

U Zagrebu, 14. studenoga 2025.

Sudac:

Ante Drezga

Uputa o pravnom lijeku:

Protiv ove presude dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog suda u roku od 15 dana od dana dostave presude.

DNA:

1. BE, [adresa]

2. Grad Zagreb – elektroničkim putem

3. U spis