REPUBLIKA HRVATSKA

UPRAVNI SUD U ZAGREBU

Zagreb, Avenija Dubrovnik 6

Poslovni broj: Us I-142/2024-13

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Upravni sud u Zagrebu, po sucu toga suda Anti Drezgi te Branki Crnogorac, zapisničarki, u upravnom sporu tužiteljice GUI iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], koju zastupa opunomoćenik Karlo Novosel, odvjetnik u Zagrebu, Radnička cesta 32, protiv tuženika Grada Zagreba, Gradonačelnika, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, OIB: 61817894937, radi prestanka novčane pomoći za roditelja odgojitelja, 11. studenoga 2025.,

p r e s u d i o  j e

I. Odbija se tužbeni zahtjev za poništavanje rješenja Grada Zagreba, Gradonačelnika, KLASA: UP/II-551-06/23-014/2592, URBROJ: 251-02-01/001-23-3 od 13. prosinca 2023.

II. Odbija se tužiteljičin zahtjev za naknadu troškova upravnog spora.

Obrazloženje

1. Osporavanim rješenjem tuženika, KLASA: UP/II-551-06/23-014/2592, URBROJ: 251-02-01/001-23-3 od 13. prosinca 2023., odbijen je tužiteljičin prigovor podnesen protiv rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektor za socijalnu politiku, Odjel za demografski razvoj, Odsjek za pronatalitetnu politiku, KLASA: UP/I-551-06/23- 014/3051, URBROJ: 251-09-22-1/002-23-3 od 10. studenog 2023., kojim je tužiteljici, roditelju GU, prestala novčana pomoć za roditelja odgajatelja sa danom 30. rujna 2023.

2. Tužiteljica u tužbi u bitnom navodi da je Grad Zagreb prethodno donio pravomoćan, konačan i izvršan pojedinačni akt kojim su mu priznata određena prava, te da takav akt, sukladno članku 13. Zakona o općem upravnom postupku, nije dopušteno mijenjati niti ukidati osim putem izvanrednih pravnih lijekova propisanih člancima 123. do 132. Zakona o općem upravnom postupku. Smatra da Odluka o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja nije „zakon“ u smislu članka 13. Zakona o općem upravnom postupku te da izmjena propisa ne predstavlja razlog za primjenu izvanrednih pravnih lijekova, a da tuženik nije proveo postupak niti donio novi pojedinačni akt do 31. prosinca 2022., kako to Odluka propisuje. Tužitelj nadalje tvrdi da je rješenje od 10. studenoga 2023., potvrđeno pobijanim rješenjem, ništavo jer retroaktivno određuje prestanak prava („s danom 30. rujna 2023.“), što je pravno i stvarno nemoguće. Naglašava da je Odluka sama po sebi nezakonita te da je u tijeku postupak ocjene njezine zakonitosti pred Visokim upravnim sudom te postupak pred Ustavnim sudom, čiji ishod izravno utječe na zakonitost pobijanog rješenja. U odnosu na postupovne povrede, tužitelj navodi da je, osim prigovora propisanog Odlukom, podnio i prigovor čelniku tijela prema članku 122. Zakona o općem upravnom postupku. Ističe da je Grad Zagreb javnopravno tijelo u smislu Zakona o općem upravnom postupku te da o prigovoru čelniku, sukladno članku 122. stavku 4. Zakona o općem upravnom postupku, treba biti doneseno rješenje s uputom o pravnom lijeku – žalbi nadležnom drugostupanjskom tijelu. Budući da takve upute nema, smatra da je počinjena bitna povreda postupka. Također ukazuje da bi tumačenje prema kojem su pročelnici upravnih ureda „čelnici tijela“ dovelo do situacije u kojoj bi prigovor bio upućen istoj osobi koja je donijela osporeni akt, što je protivno svrsi članka 122. Zakona o općem upravnom postupku. Predlaže tužbu uvažiti, poništiti osporeno rješenje te mu dosuditi naknadu troškova postupka.

3. Tuženik u odgovoru na tužbu u bitnom osporava tužbu u cijelosti te ističe da je pobijano rješenje zakonito i doneseno na temelju članka 10. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja, prema kojem se prigovor na pojedinačne akte podnosi gradonačelniku, a njegova odluka o prigovoru je konačna. Prigovor tužiteljice podnesen protiv rješenja od 10. studenoga 2023. odbijen je kao neosnovan, kao i zahtjev za naknadu troškova. Tuženik navodi da je rješenjem od 10. studenoga 2023. izvršeno usklađenje iznosa i razloga prestanka novčane pomoći sukladno članku 6. Odluke 25/22. Smatra neosnovanim navod tužiteljice da je tuženik bio dužan donijeti novi pojedinačni akt do 31. prosinca 2022., jer je riječ o instruktivnom roku, čije propuštanje ne proizvodi pravne posljedice, a uz to je izvršenje Odluke bilo obustavljeno odlukom VUSRH-a od 12. prosinca 2022. Tuženik se poziva na stajališta Visokog upravnog suda izražena u presudama Usoz-143/22 i Usoz-8/22, prema kojima novčana pomoć roditelju odgojitelju nije pravo u klasičnom smislu, već oblik financijske pomoći čije trajanje i uvjete javna vlast može mijenjati u skladu sa svojom politikom. Stoga adresati ne mogu legitimno očekivati nepromjenjivost pravnog režima. Pobijano rješenje samo je zamijenilo dio ranijeg pojedinačnog akta u dijelu koji se odnosi na iznos i prestanak pomoći, dok je pravo tužiteljice na pomoć utemeljeno prijašnjim aktom ostalo na snazi. Nadalje, tuženik navodi da postupci ocjene zakonitosti Odluke 25/22 pred VUSRH-om i Ustavnim sudom nisu od utjecaja na zakonitost pobijanog rješenja, jer je VUSRH već ocijenio Odluku zakonitom, a tužba pred Ustavnim sudom ne odgađa njezino izvršenje. Dodatno, presudom VUSRH-a od 19. prosinca 2023. (Usoz-254/2023) odbijeni su zahtjevi za ocjenu zakonitosti članka 10. Odluke, dok je postupak za ostale odredbe obustavljen.

4. U podnesku od 29. siječnja 2024., tužiteljica se u bitnom očitovala na odgovor na tužbu.

5. Ocjenjujući zakonitost osporavanog rješenja Sud je pregledao sudski spis i spis tuženika te je 11. studenoga 2025. održao raspravu.

5.1. Sud je odbio prijedlog za prekid spora do okončanja postupka pred Ustavnim sudom pod brojem U-III-654/2024 i do donošenja odluke u predmetima pred Europskim sudom za ljudska prava povodom zahtjeva broj 8985/24, 8792/24 i 9461/24. Navedeno nije u smislu članka 105. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima (Narodne novine, broj 36/24, dalje: ZUS) obvezatan razlog prekida upravnog spora, dok ovaj sud u situaciji kada su i Visoki upravni sud (Usoz-143/22) i Ustavni sud (U-III-1744/2023) potvrdili zakonitost i ustavnu prihvatljivost Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba, broj 25/22., dalje Odluka/22), ne smatra potrebnim u smislu članka 105. stavka 2. ZUS-a prekidati ovaj spor do okončanja postupaka na koje ukazuje tužiteljica. Iz istih razloga, a s obzirom da je potvrđena zakonitost Odluke/22, sud ne smatra odlučnim pozivanje tužiteljice na navode vezane uz drugi predmet koji se vodi pred Visokim upravnim sudom (G15/2024), odnosno predmet koji se vodio pred Visokim upravnim sudom (Usoz-25/2024).

5.2. Sud je odbio prijedlog da tužiteljica na raspravi razgleda spis predmeta. Sud je tijekom ovog spora odobrio uvid u spis, a tužiteljica odnosno njezin opunomoćenik imali su mogućnost u sudskoj pisarnici ostvariti uvid u sudski spis, odnosno spis upravnog postupka kojima prileže rješenja javnopravnog tijela u svezi predmetnog prava tužiteljice, potvrde o dostavi te uložena pravna sredstva i podnesci tužiteljice, dakle, pismena koja su nedvojbena poznata tužiteljici. Rasprava nije namijenjena uvidu u spis, nego raspravljanju o spornim činjenicama i pravnim pitanjima.

6. Tužbeni zahtjev nije osnovan.

7. U postupku koji je prethodio donošenju osporavanog rješenja utvrđeno je:

- da je rješenjem Grada Zagreba, Ureda za demografiju, KLASA: 551-06/21- 013/183, URBROJ: 251-21-21-1/009-21-2 od 12. ožujka 2021., tužiteljici priznato pravo na novčanu pomoć za roditelja odgojitelja za dijete GU;

- da je dijete GU dana 26. siječnja 2021., navršilo 7 godina.

8. Rješenjem Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom od 10. studenoga 2023. tužiteljici je prestalo pravo na novčanu pomoć za roditelja odgojitelja sa danom 30. rujna 2023.

9. Prema odredbi članka 7. stavkom 1. alineja 1. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba, broj 10/18., 20/21. i 25/22. - dalje u tekstu: Odluka), novčana pomoć prestaje 30. rujna 2023. korisniku čije je dijete za koje je ostvarena novčana pomoć navršilo 7 godina ili će do 30. rujna 2023. navršiti 7 godina.

9.1. Prema odredbi članka 7. stavak 2. Odluke propisano je da će nadležno gradsko upravno tijelo o prestanku novčane pomoći odlučiti po službenoj dužnosti.

10. Rješenjem Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku, KLASA: UP/I-551-06/23- 013/485, URBROJ: 251-09-22-1/002-23-2 od 30. ožujka 2023., zamijenjeno je zaključak Grada Zagreba, Ureda za demografiju, KLASA: 551-06/21-013/183, URBROJ: 251-21-21-1/009-21-2 od 12. ožujka 2021., u točki II. i III. izreke tako da se tužiteljici novčana pomoć isplaćuje mjesečno i to: do 31. ožujka 2023. u iznosu od 65% prosječne bruto plaće djelatnika u gospodarstvu Grada Zagreba za razdoblje I. - VIII mjeseca prethodne godine; od 1. travnja 2023. do 30. lipnja 2023., u iznosu neto minimalne plaće za 2023. u Republici Hrvatskoj; od 1. srpnja 2023., do prestanka novčane pomoći sukladno članku 7. Odluke u iznosu od 50% neto minimalne plaće za tekuću godinu u Republici Hrvatskoj. Novčana pomoć prestaje 30. rujna 2023., korisniku čije je dijete za koje je ostvarena novčana pomoć navršilo 7 godina ili će do 30. rujna 2023., navršiti 7 godina; posljednjeg dana u mjesecu u kojem je dijete za koje je ostvarena novčana pomoć navršilo 7 godina, korisniku čije će dijete navršiti 7 godina nakon 30. rujna 2023.; posljednjeg dana u mjesecu u kojem je odjavljeno prebivalište u [adresa] ili je evidentiran privremeni odlazak iz Republike Hrvatske korisnika ili djece; posljednjeg dana u mjesecu u kojem je podnesen zahtjev za prestankom novčane pomoći od strane korisnika; posljednjeg dana u mjesecu u kojem su dijete za koje je ostvarena novčana pomoć ili ostala djeca ispisani iz osnovne škole na području Grada Zagreba ili Zagrebačke županije; posljednjeg dana u mjesecu u kojem se navršava šest mjeseci od kada je preminulo dijete za koje je ostvarena novčana pomoć.“

10.1. Rješenjem Grada Zagreba, Gradonačelnika, KLASA: UP/II-551-06/23- 014/1814, URBROJ: 251-02-01/001-23-2 od 31. svibnja 2023., odbijen je tužiteljičin prigovor podnesen protiv rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku, KLASA: UP/I-551- 06/23-013/485, URBROJ: 251-09-22-1/002-23-2 od 30. ožujka 2023.

10.2. Protiv rješenja tuženika, KLASA: UP/II-551-06/23-014/1814, URBROJ: 251-02-01/001-23-2 od 31. svibnja 2023., tužiteljica nije pokrenula upravni spor.

11. Tužiteljici je pravomoćnim rješenjem Grada Zagreba, Ureda za demografiju od 12. ožujka 2021., priznato pravo na novčanu pomoć za roditelja odgojitelja za dijete GU. Međutim, rješenjem Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom od 30. ožujka 2023., prethodno rješenje iz 2021. izmijenjeno je u dijelu koji se odnosi na visinu i trajanje novčane pomoći, te je u tom novom rješenju izričito određeno da novčana pomoć tužiteljici prestaje 30. rujna 2023., sukladno članku 7. Odluke. Prigovor tužiteljice protiv predmetnog rješenja odbijen je rješenjem tuženika od 31. svibnja 2023., a protiv tog rješenja tužiteljica nije pokrenula upravni spor. Time je predmetno rješenje od 30. ožujka 2023. postalo pravomoćno.

12. U postupku koji je prethodio donošenju osporavanog rješenja pravilno je utvrđeno da su se ispunili uvjeti iz članka 7. stavka 1. alineje 1. Odluke, prema kojemu novčana pomoć prestaje 30. rujna 2023. korisniku čije je dijete za koje je ostvarena pomoć navršilo sedam godina, odnosno će ih navršiti do navedenog datuma. Također je pravilno primijenjen stavak 2. istog članka, prema kojem nadležno tijelo o prestanku prava odlučuje po službenoj dužnosti.

13. Navodi tužiteljice da joj je status roditelja odgojitelja stečen pravomoćnim rješenjem te da takav status uživa zaštitu nisu osnovani. Naime, pravomoćni pojedinačni akt iz 2021. godine zamijenjen je novim pojedinačnim aktom iz 2023. godine, kojim je utvrđeno novo trajanje i opseg prava. Stoga se u ovom postupku ne može dovoditi u pitanje pravni režim koji je već pravomoćno utvrđen novim pojedinačnim aktom od 30. ožujka 2023.

14. Stoga navodi tužiteljice o povredi pravomoćnosti pojedinačnog akta iz 2021. godine, ne mogu utjecati na zakonitost osporavanog rješenja.

15. S obzirom na to da je osporavano rješenje doneseno na temelju pravomoćnog rješenja iz 2023. godine, u skladu s odredbama Odluke, sud ocjenjuje da je tuženik pravilno i zakonito utvrdio prestanak prava tužiteljici s danom 30. rujna 2023.

16. Ovaj Sud ne prihvaća tvrdnje da je prekršena zabrana retroaktivnosti s obzirom na izreku o prestanku novčane pomoći s danom 30. rujna 2023. u prvostupanjskom rješenju od 10. studenoga 2023. Nije riječ o retroaktivnom djelovanju konstitutivnog akta, budući da sukladno izreci rješenja od 30. ožujka 2023. te članku 7. stavku 1. Odluke prestanak novčane pomoći nastupa neposredno s danom 30. rujna 2023. Kad javnopravno tijelo naknadno donese rješenje kojime utvrđuje da je do prestanka došlo, to rješenje ima deklaratornu narav. Deklaratorni akti po pravilu utvrđuju nastup učinaka za razdoblje prije njihova donošenja (djelovanje ex tunc), odnosno u ovom slučaju konstatiraju datum kada je pravna posljedica objektivno nastupila. Stoga se u konkretnom slučaju ne može govoriti o povredi zabrane retroaktivnog djelovanja.

17. Navod tužiteljice da je članak 6. Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba, broj 25/22., dalje Odluka/22) propis čije se odredbe nakon isteka roka više ne mogu primjenjivati, nije relevantan. Članak 6. Odluke/22 odnosi se na usklađivanje visine i roka trajanja novčane pomoći, dok se članak 7. stavak 2. Odluke odnosi na prestanak prava, o čemu se ovdje radi.

18. Tužbeni navod da je osporeno drugostupanjsko rješenje nezakonito jer ne sadrži vlastoručni potpis donositelja, sud ocjenjuje kao neosnovan.

18.1. Prema članku 98. stavku 1. Zakona o općem upravnom postupku (Narodne novine, broj 47/09. i 110/21., dalje ZUP), potpis je sastavni element rješenja, ali zakonom nije propisana forma potpisa, niti se zahtijeva čitljivost slova, ispis imena i prezimena niti grafička identičnost s ranije deponiranim potpisnim uzorcima. Bitna funkcija potpisa jest identifikacija donositelja akta. U konkretnom slučaju drugostupanjsko rješenje jasno označava gradonačelnika Grada Zagreba kao donositelja akta, a potpis, iako grafički pojednostavljen, na aktu postoji. Gradonačelnik nije osporio da je akt donio niti je doveo u pitanje vlastiti identitet kao donositelja, već tuženik kao javnopravno tijelo drugostupanjsko rješenje prihvaća, brani i smatra valjanim. U situaciji kada samo javnopravno tijelo koje je navodno potpisnik ne dovodi u pitanje autentičnost akta, a tužiteljica iznosi hipotetična razmatranja o mogućnosti fizičkog potpisivanja većeg broja predmeta, ne postoji pravna sumnja koja bi opravdala provođenje dokaznog postupka. Dakle, nema procesne potrebe za provođenjem predloženih dokaza poput grafološkog vještačenja. Budući da tuženik ne osporava potpis niti postojanje volje gradonačelnika za donošenje drugostupanjskog rješenja, sud prihvaća da je potpis na aktu izraz volje nadležnog donositelja u smislu članka 98. ZUP-a.

18.2. Slijedom navedenoga, sud odbija tužbeni navod o nepostojanju vlastoručnog potpisa kao neosnovan, a dokazni prijedlozi tužiteljice u tom pogledu odbijaju se kao nepotrebni.

19. Slijedom navedenog, ovaj Sud je utvrdio da je osporavano rješenje zakonito.

20. S obzirom na sve naprijed navedeno Sud je odlučio kao u točki I. izreke ove presude primjenom odredbe članka 116. stavak 1. ZUS-a.

21. O troškovima upravnog spora, Sud je odlučio na temelju odredbe članka 147. stavka 1. ZUS-a, prema kojoj stranka koja izgubi spor u cijelosti snosi sve troškove spora, ako zakonom nije drukčije propisano. Kako tužiteljica nije uspjela u ovom upravnom sporu, nema zakonskog osnova udovoljiti njenom zahtjevu za nadoknadu troškova upravnog spora. Stoga je Sud odlučio kao u točki II. izreke.

U Zagrebu, 11. studenoga 2025.

Sudac:

Ante Drezga

Uputa o pravnom lijeku:

Protiv ove presude dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog suda u roku od 15 dana od dana dostave presude.

DNA:

1. Odvjetnik Karlo Novosel – elektroničkim putem

2. Grad Zagreb – elektroničkim putem

3. U spis