Republika Hrvatska

Upravni sud u Zagrebu

Zagreb, Avenija Dubrovnik 6

Poslovni broj: Us I-2941/2023-8

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Upravni sud u Zagrebu, po sucu toga suda Ivanu Levaku, te zapisničarki Nikolini Kruk, u upravnom sporu tužiteljice ŽŠM iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], koju zastupa opunomoćenik Martin Sherri, odvjetnik u Zagrebu, Kordunska 1, protiv tuženika Grada Zagreba, Gradonačelnika, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, OIB: 61817894937, kojeg zastupa opunomoćenica EŠM, dipl.iur., prema generalnoj punomoći Su-38/20, radi novčane pomoći za roditelja odgojitelja, nakon zaključene javne i usmene rasprave dana 10. listopada 2025.godine, u nazočnosti opunomoćenika stranaka, dana 7. studenog 2025. godine,

p r e s u d i o  j e

I. Odbija se tužbeni zahtjev za poništavanje rješenja Grada Zagreba, Gradonačelnika, KLASA: UP/II-551-06/23-014/1043, URBROJ: 251-02-01/001-23-4 od 5. svibnja 2023. godine i rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku, KLASA: UP/I-551- 06/22-013/2633, URBROJ: 251-09-22-1/003-23-02 od 14. ožujka 2023. godine.

II. Odbija se tužiteljica sa zahtjevom za naknadu troškova upravnog spora.

Obrazloženje

1. Tužiteljica je podnijela tužbu ovom sudu dana 28. lipnja 2023. godine protiv rješenja Grada Zagreba, Gradonačelnika, KLASA: UP/II-551-06/23-014/1043, URBROJ: 251-02-01/001-23-4 od 5. svibnja 2023. godine, kojim se odbija prigovor ŽŠM podnijet protiv rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku, KLASA: UP/I- 551-06/22-013/2633, URBROJ: 251-09-22-1/003-23-02 od 14. ožujka 2023. godine. kao neosnovan. Potonjim rješenjem točka II. i III. izreke zaključka Grada Zagreba, Ureda za demografiju, KLASA: 551-06/18-013/187, URBROJ: 251-21-21-1/001-18-2 od 29. kolovoza 2018. godine zamjenjuju se novim točkama II. i III. izreke zaključka, koje glase:

II. ŽŠM iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], za dijete ŽŠ, novčana pomoć će se isplaćivati mjesečno, i to:

- do 31. ožujka 2023. u iznosu od 65 % prosječne bruto plaće djelatnika u gospodarstvu Grada Zagreba za razdoblje I. - VIII. mjesec prethodne godine;

- od 1. travnja 2023. do 30. lipnja 2023. u iznosu neto minimalne plaće za 2023. u Republici Hrvatskoj;

- od 1. srpnja 2023. do prestanka novčane pomoći sukladno članku 7. Odluke, u iznosu od 50 % neto minimalne plaće za tekuću godinu u Republici Hrvatskoj.

III. Novčana pomoć prestaje:

- 30. rujna 2023., korisniku čije je dijete za koje je ostvarena novčana pomoć navršilo 7 godina ili će do 30. rujna 2023. navršiti 7 godina;

- posljednjeg dana u mjesecu u kojem je dijete za koje je ostvarena novčana pomoć navršilo 7 godina, korisniku čije će dijete navršiti 7 godina nakon 30. rujna 2023.;

- posljednjeg dana u mjesecu u kojem je odjavljeno prebivalište u [adresa] ili je evidentiran privremeni odlazak iz Republike Hrvatske korisnika ili djece;

- posljednjeg dana u mjesecu u kojem je podnesen zahtjev za prestankom novčane pomoći od strane korisnika;

- posljednjeg dana u mjesecu u kojem su dijete za koje je ostvarena novčana pomoć ili ostala djeca ispisana iz osnovne škole na području Grada Zagreba ili Zagrebačke županije;

- posljednjeg dana u mjesecu u kojem se navršava šest mjeseci od kada je preminulo dijete za koje je ostvarena novčana pomoć.

2. Tužiteljica u tužbi navodi da je tuženik prvostupanjsko rješenje donio u upravnom postupku postupajući po službenoj dužnosti radi ''usklađivanja'' pravomoćnog prava koje ima tužiteljica, a sve uz pozivanje na članak 6. Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (,,Službeni glasnik Grada Zagreba'', broj: 25/22. - dalje u tekstu: Odluka), a koji je opći akt Gradske skupštine Grada Zagreba stupio na snagu 17. rujna 2022. Naime, članak 6. Odluke propisuje, da će o iznosima novčane pomoći i razlozima prestanka novčane pomoći gradsko upravno tijelo ex offo donijeti pojedinačne akte radi usklađenja s Odlukom do 31. prosinca 2022. Nadalje, tuženik se poziva na postupak ispitivanja zakonitosti okončan presudom VUS-a, Poslovni broj: Usoz-143/22-91 od dana 27. veljače 2023. (dalje u tekstu: Presuda). Zaključno, tuženik u obrazloženju iznosi svoje tumačenje po kojemu prvostupanjsko rješenje ne dira u pravo na novčanu pomoć, koju je tužiteljica nesporno ostvarila na temelju ranijeg pravomoćnog zaključka Grada Zagreba, Ureda za demografiju, nego da samo prema članku 6. Odluke ''usklađuje'' iznos novčane pomoći i razloge prestanka po članku 3. i članku 4. Odluke. Među ostalim se tako u obrazloženju drugostupanjskog rješenja u bitnome navodi, da je prigovorom tužiteljica istaknula bitne povrede odredbi upravnog postupka, i to članka 13. i 130. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine", broj: 47/09. i 110/21. - dalje u tekstu: ZUP), te prigovor zastare, te da je tuženiku prekludiralo pravo voditi predmetni upravni postupak zbog proteka roka od jedne godine po pravomoćnosti rješenja kojeg se zamjenjuje, te da je istaknula prigovor res iudicata, te da se pozvala da su joj narušena legitimna očekivanja zajamčena ranijim pravomoćnim rješenjem tuženika, te da joj je narušeno i pravo vlasništva zajamčeno člankom 48. stavkom 1. Ustava. Međutim, drugostupanjskim rješenjem je odbijen prigovor tužiteljice, i to u bitnome iz razloga jer je prvostupanjsko rješenje zakonito donijeto temeljem Odluke i presude VUS-a, pri čemu je iznijeto tumačenje, da neovisno što je tužiteljica stekla prava pravomoćnim rješenjem (zaključkom), tuženik ima pravo modificirati ''opseg prava i trajanje prava tužiteljice u budućnosti'', te da se time ne dira u pravomoćnost pravomoćnog upravnog akta u dijelu koji se odnosi na ostvarivanje prava na novčanu pomoć, jer se „ne dira u pravo“, već u opseg prava i trajanje. U bitnome, prigovor je u cijelosti odbijen. Prvostupanjsko rješenje je suprotno članku 23. ZUP-a donijeto od strane osobe koja nije bila službena osoba koja ima u opisu poslova vođenje upravnog postupka i/ili donošenje prvostupanjskog rješenja, tj. upravnog akta. Nadležnost, za vođenje upravnog postupka u upravnom uredu tuženika, naročito za pokretanje upravnog postupka po službenoj dužnosti te za potpisivanja upravnih akta općenito, a naročito onih kojim se ukidaju pravomoćni upravni akti, i to naročito oni koji su svojedobno donijeti od strane drugog gradskog ureda, propisana je u internim aktima tuženika o sistematizaciji radnih mjesta i ovlasti. U istima je jasno propisano da vođenje upravnih postupaka i donošenje upravnih akata, kao što je prvostupanjsko rješenje, spada u isključivu nadležnost čelnika tuženika, čelnika gradskih upravnih ureda, primjerice pročelnika ili zamjenika, ali ne i niže rangiranih stručnih suradnika odsjeka gradskih upravnih ureda tuženika. Razvidno je da je upravno tijelo koje je donijelo prvostupanjsko rješenje djelovalo s ovlastima upravnog tijela županije imajući u vidu članak 2. ZGZ, vršeći djelokrug rada tuženika, a koji djelokrug propisuje među ostalim i članak 4. ZGZ, te Statut. Posljedično navedenome je temeljem članka 76. stavka 3. ZLPRS-a o pravnome lijeku protiv prvostupanjskog rješenja, a sve neovisno o nazivu pravnog lijeka prigovor umjesto žalba, jer krivi naziv ne škodi u pravu, bilo nadležno odlučivati nadležno ministarstvo. Navedeno, jer članak 76. stavak 3. ZLPRS izričito navedeno propisuje, dok pak ''posebnim zakonom'' nije drugačije uređeno. Podzakonski propisi ne mogu biti protivni članku 76. ZLPRS. Ujedno niti jedan opći akt predstavničkog tijela ne može biti suprotan niti Statutu tuženika, a kojim je propisano u članku 164. stavku 4. u vezi s stavkom 1. članka 164. Statuta na isti način kako je propisao zakonodavac u članku 76. stavku 3. ZLPRS-a. Temeljem navedenoga, drugostupanjski upravni postupak vodilo je apsolutno neovlašteno tijelo, odnosno gradonačelnik Grada Zagreba nije bio nadležan. Ujedno je stoga drugostupanjsko rješenje donijela razvidno nenadležna osoba. Tužiteljica ističe da je iz iznijete odredbe razvidno da nije u pitanju instruktivni ili nepravi rok, već tvrdi da je evidentno da članak 6. Odluke definira taj opći akt u cijelosti kao tzv. vremenski ili temporalni propis. Vrijedi napomenuti da je Odluka razvidno materijalno pravni propis, a ne procesno pravni, pa da je očito da propisuje materijalno pravne rokove, a ne instruktivne. Razvidno je da tuženik pozivanjem na članak 6. Odluke u upravnom postupku tijekom proljeća 2023. godine, postupao bez ovlasti, protivno volji predstavničkog tijela koje predstavlja volju građana Grada Zagreba, čime je narušio i trodiobu vlasti uzimajući za pravo tumačiti dani mu rok do kada mu traje dana ovlast. Ono što naročito čini prvostupanjsko rješenje nezakonitim jest činjenica da je isto razvidno u trenutku donošenja donijeto bez pravne osnove. Time je tuženik postupio suprotno načelu zakonitosti propisanome u članku 5. ZUP-a, jer je kao javnopravno upravno tijelo po službenoj dužnosti odlučivao u upravnom postupku arbitrarno, bez pravnog osnova, dapače u suprotnosti s člankom 6. Odluke. Stoga je evidentno da je tuženik imao i više nego dovoljno vremena postupiti po članku 6. Odluke počam od stupanja na snagu Odluke dana 17. rujna 2022., pa do 12. prosinca 2022., kada je došlo do rješenja VUS-a o obustavi. Naime, od 17. rujna 2022. pa do 12. prosinca 2022. proteklo je čak 88 dana. Znači skoro tri puta je protekao obvezujući zakonski rok od 30 dana, tuženiku da riješi stvar. Tužiteljica ističe činjenicu da članak 42. stavak 1. ZUP-a jasno propisuje da se upravni postupak pokreće po službenoj dužnosti isključivo kada to propisuje zakon ili je to nužno radi zaštite javnog interesa. Tuženik pak izričito u svojim rješenjima, a koja se pobijaju ovom tužbom, navodi da je postupao po službenoj dužnosti isključivo temeljem Odluke. Ne navodi da je postupao, jer je bilo to nužno radi zaštite javnog interesa, niti isto obrazlaže na taj način. Tuženik u prvostupanjskom rješenju čini nespornim da je tužiteljica stekla pravo na novčanu naknadu temeljem pravomoćnog upravnog rješenja (zaključka) donesenog prije više od (1) jedne godine, te da se isto izvršava u više godina. Unatoč tomu, izreku tog pravomoćnog upravnog akta, odnosno rješenja zamjenjuje tek sada prvostupanjskim rješenjem, radi usklađenja s Odlukom, i to tako da se nedvojbeno izmjenjuje pravomoćni upravni akt, na način da se među ostalim smanjuje visina i opseg naknade. Navedeno se postupanje doduše opisuje kao ''modificiranje'' prava, a ne ukidanje. Kao da je relevantno je li se ukidaju ili modificira sam sadržaj pravomoćnog akta, pokraj načela res iudicata, koje ujedno štiti pravomoćni upravni akt kao takav od izmjena. Međutim, tužiteljica će uputit u ovom dijelu tužbe, samo da je s punim pravom iznijela u prigovoru da je tuženiku prekludiralo pravo zbog roka od 1 godine po donošenju pravomoćnog rješenja da u isto intervenira bilo kako, a sve prema članku 131. stavku 2. ZUP-a. Tuženik je pak nezakonito odbio prigovor, pozivajući se na Odluku i presudu VUS-a. Tužiteljica nema namjeru raspravljati o sadržaju presude, jer se presude ne komentiraju. Međutim, pravni poredak u Republici Hrvatskoj propisuje da sudovi sude sukladno Ustavu i zakonima, koji moraju biti u skladu s Ustavom. Naime, neovisno o tvrdnjama u svezi ''kvazi retroaktivnosti'', ništa ne mijenja činjenicu da su sva javnopravna tijela prekludirana zakonskim rokom, te da ih obvezuje ZUP. Stoga je evidentno da je prigovor tužiteljice na prvostupanjsko rješenje bio osnovan, posljedično čemu je pak drugostupanjsko rješenje svakako nezakonito i arbitrarno. Opreza radi, tužiteljica izjavljuje i daljnju procesnu nezakonitost u postupanju tuženika. Unatoč izričito jasnom i obvezujućem članku 30. stavku 1. i stavku 2. ZUP-a tuženik nije uopće proveo prethodni postupak, niti je tužiteljicu na bilo koji način upoznao s time da vodi ikakav upravni postupak koji je od utjecaja na istu. Iako je sve to trebao, naročito jer je iz sadržaja spornih rješenja razvidno da se tužiteljici smanjuje visina novčane naknade, trajanje i opseg, te nameću nove obveze, u biti razvidno je da se dira u pravomoćno stečena prava i u res iudicata upravnu stvar. Tuženik se u prvostupanjskom rješenju uopće ne poziva na ZUP. Doslovno postupa kao da ZUP niti ne postoji. Iako nesporno intervenira u pravomoćni upravni akt. Samim time je razvidno da tuženik uopće ne primjenjuje materijalno pravo koje treba primijeniti i da sve svodi na primjenu irelevantnog podzakonskog propisa - Odluke. Iz toga razloga je prigovor pogrešne primjene materijalnog prava osnovan. Prvostupanjskim je rješenjem, a ujedno i drugostupanjskim rješenjem, tužiteljici narušeno i pravo vlasništva zajamčeno u Ustavu i Konvenciji. Tužiteljici je stoga tuženik prvostupanjskim rješenjem povrijedio i pravo vlasništva u smislu članka 48. stavka 1. Ustava, odnosno njegova prava na mirno uživanje vlasništva u smislu članka 1. Prvog protokola uz Konvenciju. Stoga je evidentno da je i u tome dijelu odbijeni prigovor tužiteljice bio osnovan, te da ga je trebalo usvojiti. Tužiteljica ističe da su posljedično iznijetome prvostupanjskim rješenjem narušena osnovna načela prava kao takvoga, a sve na njezinu štetu. Konkretno, narušena su načela zakonitosti, razmjernosti, predvidljivosti pravne norme, odnosno izvjesnosti iste te određenosti norme. Nadalje, posebno se ističe da je narušeno načelo zaštite stečenih prava stranaka, koje jamči kako Ustav tako i ZUP. Prvostupanjsko rješenje je ujedno prekršilo i ostala osnovna načela prava, pa su tako prvostupanjsko i drugostupanjsko rješenje u suprotnosti s apsolutnim zabranama znanim kao: ''ne bis in idem'' i ''res iudicata'', koje su posljedica pravomoćnosti akta, te zabranjuju javnopravnom tijelu odlučiti o već pravomoćno odlučenoj stvari ponovno, posebno nakon proteka roka od 1 godine, odnosno najviše 2 godine iznimno. Institutom pravomoćnosti se postiže jačanje pravne sigurnosti što je bitno za pojedince i cjelokupni sustav prava. Ukoliko bi se neki pravni akt mogao stalno dovoditi u pitanje, pravo bi izgubilo svoju obvezatnu snagu. Stoga, su pobijana rješenja suprotna pravilima formalne, te materijalne pravomoćnosti. Naime, osim što su očigledno narušena osnovna ljudska prava tužiteljici postupanjima tuženika, ugrožen je i pravni poredak općenito. Navedeno iz razloga jer tuženik, sustavno te na u bitnome istovjetan način prikazan u ovoj tužbi vrši pravno nasilje nad preko 5000 (pet tisuća) korisnika i korisnica novčane pomoći kolokvijalnog naziva ''roditelja odgojitelja'' u Gradu Zagrebu. Imajući u vidu da ti korisnici imaju najmanje troje djece, koju pak uzdržavaju s tim novcima koje dobivaju temeljem pravomoćnog prava koje imaju, razvidno je da su u pitanju doslovno deseci tisuća građana, od kojih su najveća većina upravo djeca kojima je doslovno ugrožena egzistencija. Posljedično navedenome, tužiteljica ističe da je drugostupanjsko rješenje nezakonito i u dijelu u kojem se odbija zahtjev tužiteljice za naknadom troškova upravnog postupka.

3. Slijedom iznesenog tužiteljica predlaže da sud poništi rješenje Grada

Zagreba, Gradonačelnika, KLASA: UP/II-551-06/23-014/1043, URBROJ: 251-02- 01/001-23-4 od 5. svibnja 2023. godine i rješenje Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku, KLASA: UP/I- 551-06/22-013/2633, URBROJ: 251-09-22-1/003-23-02 od 14. ožujka 2023. godine, te naloži tuženiku naknaditi tužiteljici troškove upravnog postupka koji je vođen pred tuženikom te trošak ovog upravnog spora, u roku od 15 dana od dana dostave ove presude, sve uvećano za zakonsku zateznu kamatu, koja ako tuženik dobrovoljno ne plati trošak u određenom roku teče od dana donošenja ove presude do isplate, sve po stopi koja se određuje za svako polugodište, uvećanjem kamatne stope koju je Europska središnja banka primijenila na svoje posljednje glavne operacije refinanciranja koje je obavila prije prvog kalendarskog dana tekućeg polugodišta za tri postotnih poena.

4. Tužiteljica je tijekom upravnog spora, između ostalog, navela da prigovara da je tuženik smio uopće primijeniti Odluku/22 s obzirom da se istom ne mijenja propis na temelju kojeg je tužiteljica stekla prava i kojem su utvrđene obveze, a naročito da tuženik ni ne može postupati nakon proteka prekluzivnog roka propisanog u članku 6. Odluke/22 odnosno nakon 31. prosinca 2022., a da rizik propuštanja i nepoštivanja načela dobrog upravljanja ne može pasti na teret privatnog interesa tužiteljice. Nadalje, tužiteljica ističe da je u ovom predmetu sporan prestanak prava, a ne usklađenje prava primjenom Odluke/22, a ta pravna stvar je već pravomoćno riješena odnosno res iudicata sukladno sadržaju izreke pravomoćnog upravnog akta pa nije moguće niti odlučiti da će sada pravo prestati primjenom Odluke/22, kad je to već drugačije riješeno. Nadalje, uz iznijete prigovore dodaje da ističe prigovor povrede prava na poštivanje privatnog i obiteljskog života zajamčenog člankom 8. Konvencije, te povrede prava vlasništva odnosno legitimnog očekivanja. Naročito se ukazuje da se u prava zadire diskriminatorno suprotno zabrani diskriminacije zajamčenoj člankom 14. Konvencije i to po kriteriju dobi maloljetnog djeteta, jer se konkretno nastoji obustaviti postojeće pravo isključivo jer je dijete navršilo 7 godina, bez uzimanja u obzir jednog drugog relevantnog kriterija, a što je naročito diskriminatorno jer ostali korisnici mjere čije dijete nije navršilo 7 godina i dalje uživaju zajamčena prava neovisno o tome koliko su dugo koristili predmetnu mjeru. Osim toga, tužiteljici nije dana nikakva kompenzacija, te Grad Zagreb zastupan po tuženiku godinama obmanjuje sudove i javnost da je dao kompenzacijsku mjeru i to u vidu vrtića, ali je opće poznata činjenica da djeca sa 7 godina ne idu u vrtić, pa je očito da konkretno u trenutku kad prestaje mjera zbog navršenja 7 godina djeteta nema nikakve kompenzacijske mjere. Stoga je očito da se krši načelo razmjernosti te predvidivosti i pravne sigurnosti. Naročito jer je tužiteljica upravo zbog pravomoćnog upravnog akta imala legitimna očekivanja da će isti konačno biti poštovan. Na istu se postavlja nesrazmjeran teret. Zaključkom ukazuje se da je tuženik nakon 31. prosinca 2022. godine, postupao bez pravnog osnova jer mu je protekao raniji rok propisan u članku 6. Odluke/22, koji je prekluzivan. U ovakvim okolnostima je razvidno da je tužiteljici narušeno pravo na pravično suđenje i naročito u okolnostima u kojima ista nije saslušana u upravnom postupka tijekom kojeg nije proveden niti ispitni postupak, a koji je postupak u konačnici pokrenut nezakonito, jer nije postojao u smislu članku 40-42 ZUP-a osnov za to, niti u zahtjevu stranke niti u Zakonu, a naročito nije postojala osnova nakon 31. prosinca 2022. Ujedno se ukazuje da je posljedično nepoštivanju prekluzivnog roka ujedno prekršena zabrana retroaktivnosti, jer je evidentno iz sadržaja prvostupanjskog rješenja da se iste s obzirom na trenutak izvršnosti istoga zadire u već proteklo vrijeme odnosno ex-tunc odnosno za period koji nedvojbeno već bio protekao te je očito da tužiteljicu nije ostvareno vrijeme za prilagodbu čime je tim više narušeno načelo razmjernosti i pravne sigurnosti prilikom zadiranja u njezino pravo vlasništva odnosno pravo na poštivanje privatnog i obiteljskog života, koje osim Konvencije jamči i Europska socijalna povelja Vijeća Europe. Tužiteljica ustraje na prijedlogu za njezinim saslušanjem, jer je isto odlučno za primjenu testa proporcionalnosti, a sve na okolnosti iz tužbe i utjecaju predmetnih rješenja na povredu prava u smislu prethodno iznijetih prigovora.

5. U svom odgovoru na tužbu tuženik ostaje kod razloga i navoda iznijetih u obrazloženju pobijanog rješenja, te predlaže da sud odbije tužbu i tužbeni zahtjev, te zahtjev za naknadu troškova upravnog spora. Jer, tuženik se u cijelosti protivi tužbi i tužbenom zahtjevu. Naime, pobijano rješenje donijeto je na temelju odredbe članka 10. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja ("Službeni glasnik Grada Zagreba", broj: 10/18, 20/21. i 25/22. – dalje: Odluka), kojom je propisano da se prigovor na pojedinačne akte nadležnog gradskog upravnog tijela donesene na temelju ove odluke podnosi gradonačelniku Grada Zagreba u roku od 8 dana od dostave pojedinačnog akta, preko nadležnoga gradskoga upravnog tijela. Stavkom 2. navedenog članka propisano je da je gradonačelnikova odluka o prigovoru konačna. Prvostupanjsko rješenje donijeto je na temelju odredbe članka 6. Odluke/22, kojom je propisano da će o iznosima novčane pomoći i razlozima prestanka novčane pomoći sukladno ovoj Odluci nadležno gradsko upravno tijelo po službenoj dužnosti donijeti pojedinačne akte, radi usklađenja s odredbama ove Odluke, do 31. prosinca 2022. Navedena Odluka/22 je bila predmet ocjene zakonitosti pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske (dalje u tekstu: VUSRH), te je VUSRH dana 27. veljače 2023. donio presudu Poslovni broj: Usoz-143/22, kojom je navedenu Odluku ocijenio zakonitom. U navedenoj presudi VUSRH je, ponovno, kao i u ranijoj presudi Usoz-8/22 od 5. srpnja 2022. zaključio, da novčana pomoć za roditelje odgojitelje nije pravo u klasičnom smislu, već financijska pomoć koju je javna vlast ovlaštena dodijeliti, ali i oduzeti, a koja pomoć se ne temelji na obvezi javne vlasti, nego na solidarnosti, zbog čega adresati Odluke/16. i Odluke/17. nemaju legitimno pravo očekivati trajnu nepromjenjivost pravnog uređenja statusa roditelj odgojitelj. Također, VUSRH je ocijenio legitimnim pravo predstavničkog tijela Grada Zagreba da uredi, odnosno modificira novčanu pomoć roditelja odgojitelja na način koji smatra odgovarajućim, odnosno sukladno s politikom predstavničke većine u Gradskoj skupštini Grada Zagreba. Dakle, VUSRH je ocijenio legitimnim pravo Gradske skupštine Grada Zagreba na uređivanje, odnosno modificiranje predmetne novčane pomoći, te je prvostupanjsko rješenje donijeto upravo na temelju Odluke kojom se uređuje, odnosno modificira predmetna novčana pomoć. Nadalje, VUSRH je u točci 123. pravomoćne presude Poslovni broj: Usoz-8/22 od 5. srpnja 2022. naveo da pravomoćni pojedinačni akti kojima je roditeljima odgojiteljima priznata novčana pomoć proizvode pravne posljedice za njihove adresate i u budućnosti. Naime, ti pojedinačni akti priznaju pravo na novčanu pomoć u duljem vremenskom razdoblju (u pravilu do navršene petnaeste godine života djeteta), a koje razdoblje, u vrijeme stupanja na snagu osporavane Odluke (Odluka o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja ("Službeni glasnik Grada Zagreba", broj: 29/21.), u pravilu, nije završilo. Dakle, pojedinačnim aktima njihovi su adresati stekli pravo na novčanu pomoć, kako za razdoblje prije stupanja na snagu osporavane Odluke (Odluke 29/21.), tako i za razdoblje nakon toga, što znači da pravo koje im prema tim pojedinačnim odlukama pripada, još nije u cijelosti realizirano (ostvareno/konzumirano). U točki 124. navedene presude VUSRH ističe da Odluka 29/21. ni na koji način ne zadire u prava ostvarena do njezina stupanja na snagu (ne zadire ni u pravo, kao takvo, ni u njegov opseg), već utječe na opseg prava i trajanje prava u budućnosti, te zaključuje da djeluje na zatečene odnose koji se nastavljaju u budućnosti. Nadalje, tužiteljica je zaključkom Grada Zagreba, Ureda za demografiju, KLASA: 551-06/18-013/187, URBROJ: 251- 21-21-1/001-18-2 od 29. kolovoza 2018. godine, stekla pravo na novčanu pomoć za roditelja odgojitelja. Prvostupanjskim rješenjem zamijenjen je navedeni zaključak samo u dijelu koji se odnosi na iznose novčane pomoći i razloge prestanka novčane pomoći sukladno naprijed navedenom zaključku VUSRH-a. Vezano uz rok propisan odredbom članka 6. Odluke, nema mjesta tumačenju da je isti materijalno pravni rok. Materijalni rok je rok kojim se određuje razdoblje u kojem neka osoba može steći ili izgubiti neko pravo (tako i u presudi Upravnog suda u Rijeci, Poslovni broj: UsI-299/12 od 11. srpnja 2012.). Bitno je razumjeti i da je VUSRH dana 12. prosinca 2022. obustavio od izvršenja Odluku/22 do donošenja odluke VUSRH-a u postupku ocjene zakonitosti toga općeg akta, a koja odluka je donesena 27. veljače 2023. Dakle, za vrijeme obustave izvršenja Odluke/22 nadležno gradsko upravno tijelo nije smjelo postupati po istoj, odnosno nije smjelo donositi pojedinačne akte. Nadalje, tužiteljica bez ikakvih dokaza tvrdi da je prvostupanjsko rješenje donijela neovlaštena osoba tražeći pri tome da se naloži dostavljanje akata o sistematizaciji koji su javno objavljeni u Službenom glasniku Grada Zagreba i dostupni na internetskim stranicama Službenog glasnika Grada Zagreba (www.zagreb.hr). Prilog Pravilnika o izmjenama i dopunama Pravilnika o unutarnjem redu Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom ("Službeni glasnik Grada Zagreba", broj: 31/22.) je Sistematizacija radnih mjesta u uredu. Uvidom u navedenu Sistematizaciju razvidno je da je u opisu poslova i zadataka stručnog savjetnika za provedbu i kontrolu mjera pronatalitetne politike, a koja službena osoba je donijela prvostupanjsko rješenje, rješavanje u složenim upravnim stvarima u prvom stupnju sukladno Odluci o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja. Dakle, prvostupanjsko rješenje donijela je ovlaštena službena osoba. Osim toga, odredbom članka 10. Odluke propisano da se prigovor na pojedinačne akte nadležnog gradskog upravnog tijela donesene na temelju ove odluke podnosi gradonačelniku Grada Zagreba u roku od 8 dana od dostave pojedinačnog akta, preko nadležnoga gradskoga upravnog tijela. Stavkom 2. navedenog članka propisano je da je gradonačelnikova odluka o prigovoru konačna. Dakle, Odlukom je propisano pravno sredstvo protiv prvostupanjskog rješenja. Ovome valja dodati da predmetna novčana pomoć nije uređena zakonom i da se ne može u niti jednom zakonu niti nazrijeti. Ista nije u skladu i nije uklopiva ni u kakve propise niti najširim teleološkim tumačenjima, a ni u načela kojima se uređuju obiteljski odnosi, radno pravo ili socijalno pravo. Ujedno, Grad Zagreb je dana 5. siječnja 2023. zaprimio dopis Ministarstva rada, mirovinskog sustava, obitelji i socijalne politike (dalje u tekstu: Ministarstvo). U navedenom dopisu Ministarstvo navodi da nije stvarno nadležno odlučivati o naprijed navedenom podnesku-žalbi, te da sukladno odredbi članka 18. stavka 1. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine", broj: 47/09. i 110/21.) i Odluci o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja ("Službeni glasnik Grada Zagreba", broj: 10/18, 20/21. i 25/22.) predmetni podnesak ustupa Gradonačelniku Grada Zagreba na nadležno postupanje. Nadalje, u odnosu na navod da prvostupanjsko tijelo nije moglo pokrenuti postupak po službenoj dužnosti tuženik ističe da je VUSRH, kako je već naprijed navedeno, presudom Poslovni broj: Usoz-143/22 od 27. veljače 2023. ocijenio zakonitom Odluku. U navedenoj presudi ocijenio je legitimnim pravo predstavničkog tijela Grada Zagreba da uredi, odnosno modificira novčanu pomoć roditelja odgojitelja na način koji smatra odgovarajućim, odnosno sukladno s politikom predstavničke većine u Gradskoj skupštini Grada Zagreba. Dakle, VUSRH je ocijenio legitimnim pravo Gradske skupštine Grada Zagreba na uređivanje, odnosno modificiranje predmetne novčane pomoći. Prema odredbi članka 6. Odluke, na temelju koje je donijeto pobijano rješenje, nadležno gradsko upravno tijelo obvezano je isto donijeti po službenoj dužnosti. Neosnovan je i navod da je prvostupanjsko upravno tijelo postupilo protivno odredbi članka 30. ZUP-a, jer nije provelo prethodni postupak, niti je tužiteljicu na bilo koji način upoznalo s time da vodi ikakav upravni postupak koji je od utjecaja na nju. Naime, prema odredbi članka 49. stavka 1. ZUP-a službena osoba može neposredno riješiti upravnu stvar u postupku koji je pokrenut po službenoj dužnosti, ako se pravo stanje stvari može utvrditi na temelju službenih podataka kojima raspolažu javnopravna tijela, a nije potrebno posebno izjašnjenje stranke radi zaštite njezinih prava ili pravnih interesa. U konkretnom slučaju, pobijano rješenje doneseno je po službenoj dužnosti, na temelju članka 6. Odluke radi usklađenja iznosa novčane pomoći i razloga prestanka novčane pomoći, dok se samo pravo na novčanu pomoć nije utvrđivalo, jer je isto već utvrđeno naprijed navedenim zaključkom. U odnosu na zahtjev tužiteljice kojim potražuje naknadu za trošak upravnog postupka tuženik ističe da je isti neopravdan. Naime, ZUP troškove uređuje odredbama članaka 161., 162. i 163. Odredbom članka 161. ZUP-a uređeni su troškovi postupka i stranaka, člankom 162. nagrade i naknade troškova drugim osobama koje sudjeluju u upravnom postupku, a člankom 163. oslobođenje od troškova. Prema odredbi članka 161. stavka 1. ZUP-a javnopravno tijelo snosi redovite troškove postupka, osim troškova upravnih pristojbi ili drugih troškova koje stranke plaćaju po posebnim propisima. Stavkom 5. navedenog članka propisano je da kad je postupak koji je pokrenut po službenoj dužnosti okončan povoljno za stranku, troškove postupka snosi javnopravno tijelo koje je postupak pokrenulo, ako nije drukčije propisano. U konkretnom slučaju, postupak je pokrenut po službenoj dužnosti, ali prigovor tužiteljice je odbijen, pa ista nema pravo na naknadu troška. Slijedom toga suprotno zahtjevu tužiteljice javnopravno tijelo nije u obvezi stranci nadoknaditi trošak odvjetničkih usluga iskazan prema odvjetničkoj tarifi. Takvo pravno shvaćanje u skladu je s ustaljenom upravno-sudskom praksom, te je odlučno da troškovi zastupanja odvjetnika nisu redoviti troškovi postupka koje snosi javnopravno tijelo (članak 161. stavak 1. ZUP-a).

6. Tužbeni zahtjev nije osnovan, a prema slobodnom uvjerenju suda, te na temelju razmatranja svih pravnih i činjeničnih pitanja, shodno članku 114. stavku 3. Zakona o upravnim sporovima.

7. Tijekom postupka izvršen je uvid u cjelokupni spis predmeta, te spis tuženika, a posebice u zaključak Grada Zagreba, Ureda za demografiju, KLASA: 551-06/18- 013/187, URBROJ: 251-21-21-1/001-18-2 od 29. kolovoza 2018. godine (stranica 12- 13 spisa), rješenje Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku, KLASA: UP/I-551-06/22-013/2633, URBROJ: 251-09-22-1/003-23-02 od 14. ožujka 2023. godine. (stranica 14-16 spisa), te rješenje Grada Zagreba, Gradonačelnika KLASA: UP/II-551-06/23-014/1043, URBROJ: 251-02-01/001-23-4 od 5. svibnja 2023. godine (stranica 17-19 spisa),

8. Kod donošenja odluke u ovom predmetu sud je polazio od sadržaja pobijanog rješenja od 5. svibnja 2023. godine, kojim se odbija prigovor ŽŠM podnijet protiv rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku, KLASA: UP/I-551-06/22- 013/2633, URBROJ: 251-09-22-1/003-23-02 od 14. ožujka 2023. godine, kao neosnovan. Potonjim rješenjem zamijenjene su točke II. i III. izreke zaključka Grada Zagreba, Ureda za demografiju Grada Zagreba, KLASA: 551-06/18-013/187, URBROJ: 251-21-21-1/001-18-2 od 29. kolovoza 2018. godine, na način da je točkom II. izreke određeno da će se novčana pomoć podnositeljici isplaćivati mjesečno, i to: do 31. ožujka 2023. u iznosu od 65 % prosječne bruto plaće djelatnika u gospodarstvu Grada Zagreba za razdoblje I. - VIII. mjesec prethodne godine; od 1. travnja 2023. do 30. lipnja 2023. u iznosu neto minimalne plaće za 2023. u Republici Hrvatskoj; od 1. srpnja 2023. do prestanka novčane pomoći sukladno članku 7. ove odluke, u iznosu od 50% neto minimalne plaće za tekuću godinu u Republici Hrvatskoj. Točkom III. izreke određeno je da novčana pomoć prestaje 30. rujna 2023., korisniku čije je dijete za koje je ostvarena novčana pomoć navršilo 7 godina ili će do 30. rujna 2023. navršiti 7 godina; posljednjeg dana u mjesecu u kojem je dijete za koje je ostvarena novčana pomoć navršilo 7 godina, korisniku čije će dijete navršiti 7 godina nakon 30. rujna 2023.; posljednjeg dana u mjesecu u kojem je odjavljeno prebivalište u [adresa] ili je evidentiran privremeni odlazak iz Republike Hrvatske korisnika ili djece; posljednjeg dana u mjesecu u kojem je podnesen zahtjev za prestankom novčane pomoći od strane korisnika; posljednjeg dana u mjesecu u kojem su dijete za koje je ostvarena novčana pomoć ili ostala djeca ispisana iz osnovne škole na području Grada Zagreba ili Zagrebačke županije; posljednjeg dana u mjesecu u kojem se navršava šest mjeseci od kada je preminulo dijete za koje je ostvarena novčana pomoć. Naime, iz podataka spisa predmeta proizlazi da je prvostupanjsko rješenje donijeto na temelju odredbe članka 6. Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja ("Službeni glasnik Grada Zagreba", broj: 25/22. - dalje: Odluka), kojom je propisano da će o iznosima novčane pomoći i razlozima prestanka novčane pomoći sukladno ovoj Odluci nadležno gradsko upravno tijelo po službenoj dužnosti donijeti pojedinačne akte, radi usklađenja s odredbama ove Odluke, do 31. prosinca 2022. U odnosu na navod podnositeljice da je Odluka suprotna odredbi članka 13, 130. i 131. stavku 2. ZUP-a, te u odnosu na njezina legitimna očekivanja i pravo vlasništva tuženik ističe da je Visoki upravni sud Republike Hrvatske (dalje u tekstu: VUSRH) u presudi Poslovni broj: Usoz-143/22 od 27. veljače 2023., koja je donesena u postupku ocjene zakonitosti Odluke, ponovno, kao i u ranijoj presudi Poslovni broj: Usoz-8/22 od 5. srpnja 2022. zaključio, da novčana pomoć za roditelje odgojitelje nije pravo u klasičnom smislu, već financijska pomoć koju je javna vlast ovlaštena dodijeliti, ali i oduzeti, a koja pomoć se ne temelji na obvezi javne vlasti, nego na solidarnosti, zbog čega adresati Odluke/16. i Odluke/17. nemaju legitimno pravo očekivati trajnu nepromjenjivost pravnog uređenja statusa roditelj odgojitelj. Također, VUSRH je ocijenio legitimnim pravo predstavničkog tijela Grada Zagreba da uredi, odnosno modificira novčanu pomoć roditelja odgojitelja na način koji smatra odgovarajućim, odnosno sukladno s politikom predstavničke većine u Gradskoj skupštini Grada Zagreba. Dakle, VUSRH je ocijenio legitimnim pravo Gradske skupštine Grada Zagreba na uređivanje, odnosno modificiranje predmetne novčane pomoći, te je pobijano rješenje donijeto upravo na temelju Odluke kojom se uređuje, odnosno modificira predmetna novčana pomoć. Naime, podnositeljica je zaključkom Grada Zagreba, Ureda za demografiju Grada Zagreba, KLASA: 551-06/18-013/187, URBROJ: 251-21-21-1/001-18-2 od 29. kolovoza 2018. godine, stekla pravo na novčanu pomoć za roditelja odgojitelja. Pobijanim rješenjem zamijenjen je navedeni zaključak samo u dijelu koji se odnosi na iznose novčane pomoći i razloge prestanka novčane pomoći sukladno naprijed navedenom zaključku VUSRH-a. Dakle, zaključak kojim je podnositeljica stekla pravo na novčanu pomoć i dalje je na snazi i pravomoćan u dijelu koji se odnosi na njezino pravo. Nadalje, pozivanje podnositeljice na pravno tumačenje koje je Grad Zagreb izdao službenim putem jednoj od korisnica predmetne mjere roditelj odgojitelj, KLASA: 600-01/17-001/27, URBROJ: 251-10-11-17-2 od 15. ožujka 2017. nije od utjecaja na zakonitost pobijanog rješenja. Ovome tuženik dodaje da je u svezi povratnog djelovanja Odluke VUSRH zauzeo stajalište u naprijed navedenim presudama, te zaključio da se radi o kvaziretroaktivnosti, tj. o pravnom učinku općeg akta, koji je pod određenim uvjetima dopušten.

9. Sud smatra da su pobijane odluke zakonite, budući da su iste donesene na temelju pravilno utvrđenih činjenica, te uz pravilnu primjenu materijalnog prava i pravila postupka. Naime, pobijani pojedinačni akti nadležnog gradskog upravnog tijela doneseni su na temelju Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja ("Službeni glasnik Grada Zagreba", broj: 10/18, 20/21. i 25/22. – dalje: Odluka), s time da je Visoki upravni sud Republike Hrvatske svojom presudom Poslovni broj: Usos-143/22-91 od 27. veljače 2023. godine ocijenio zakonitom Odluku o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja, koju je donijela Gradska skupština Grada Zagreba 8. rujna 2022. godine ("Službeni glasnik Grada Zagreba", broj: 25/22. – dalje: Odluka/22). Time je ocijenio zakonitim i članak 6. Odluke/22, koji propisuje da o iznosima novčane pomoći i razlozima prestanka novčane pomoći sukladno ovoj odluci nadležno gradsko upravno tijelo će po službenoj dužnosti donijeti pojedinačne akte, radi usklađenja s odredbama ove odluke, do 31. prosinca 2022. Pri tome je potrebito naznačiti da sud smatra da se radi o instruktivnom roku, budući da nisu propisane posljedice nepostupanja u navedenom roku, a Visoki upravni sud Republike Hrvatske je dozvolio izmjene vremenskih rokova trajanja novčane pomoći i izmjene visine novčane pomoći, ali uz preporuku da modifikacije postojeće mjere traju dulje, tijekom kojih će se postupnije smanjivati prava u visini i trajanju novčane pomoći. Tako prema Odluci/22 prvih šest mjeseci nakon donošenja odluke iznos novčane pomoći ostaje isti i svi korisnici ostaju u mjeri. Nakon šest mjeseci iznos novčane pomoći se postupno smanjuje, a prvi korisnici izlaze iz mjere godinu dana nakon donošenja odluke. Na taj je način ostavljeno značajno vrijeme prilagodbe korisnika na novonastale okolnosti, kako korisnicima ne bio nametnut prekomjerni teret. Osim toga, Visoki upravni sud Republike Hrvatske je dana 12. prosinca 2022. godine obustavio od izvršenja Odluku/22 do donošenja odluke tog suda u postupku ocjene zakonitosti toga općeg akta, a koja odluka je donesena 27. veljače 2023. godine. Za vrijeme obustave izvršenja Odluke/22 nadležno gradsko upravno tijelo nije smjelo postupati po istom, odnosno nije smjelo donositi pojedinačne akte, s time da su gradska upravna tijela dužna osigurati učinkovito obavljanje poslova iz svog djelokruga shodno članku 119. stavku 5. Statuta Grada Zagreba.

9.1. Nadalje, prema članku 4. Statuta Grad Zagreb u okviru svog samoupravnog djelokruga obavlja poslove iz djelokruga grada i djelokruga županije, te druge poslove u skladu sa zakonom. Povjerene poslove državne uprave utvrđene posebnim zakonom obavljaju nadležna upravna tijela Grada Zagreba. U obavljanju poslova iz stavka 2. ovoga članka upravna tijela Grada Zagreba imaju ovlasti i obveze tijela državne uprave sukladno zakonu kojim se uređuje sustav državne uprave. Grad Zagreb samostalan je u odlučivanju u poslovima iz svojega samoupravnog djelokruga u skladu s Ustavom, zakonom i ovim Statutom. Grad Zagreb ima prava i obveze grada i županije. Nadalje, prema članku 5. stavku 1. Grad Zagreb izvršava ovlasti i obveze koje proizlaze iz njegova samoupravnog djelokruga preko tijela Grada Zagreba, tijela mjesne samouprave, gradskih upravnih tijela i javnih službi, što čini gradsku upravu u cjelini. Grad Zagreb u svom samoupravnom djelokrugu obavlja poslove lokalnog značaja kojima se neposredno ostvaruju potrebe građana, te poslove područnog (regionalnog) značaja, a koji nisu Ustavom ili zakonom dodijeljeni državnim tijelima, i to osobito one koji se odnose: 1. gospodarski razvoj, 2. komunalno gospodarstvo, 3. prostorno i urbanističko planiranje, 4. uređenja naselja i stanovanja, 5. odgoj i obrazovanje, 6. zdravstvo, 7. socijalnu skrb, 8. brigu o djeci, shodno članku 36. stavku 1. Statuta. Prema članku 37. stavku 1. Statuta poslove iz samoupravnog djelokruga Grada Zagreba obavljaju tijela Grada Zagreba i gradska upravna tijela, a prema članku 38. Statuta tijela Grada Zagreba jesu: Gradska skupština, 2. Gradonačelnik, dok prema članku 41. Gradska skupština: 1. donosi Statut Grada Zagreba, 2. donosi odluke i druge opće akte kojima uređuje pitanja iz samoupravnog djelokruga Grada Zagreba … Prema članku 119. stavku 1. Statuta gradska upravna tijela osnovana za obavljanja poslova iz samoupravnog djelokruga Grada Zagreba pripremaju i izvršavaju opće i druge akte koje donose tijela Grada Zagreba, prate stanja u upravnim područjima za koju su osnovana, poduzimaju mjere za koju su zakonom i drugim propisom ovlaštena, te obavljaju i druge poslove u skladu sa zakonom, statutom i gradskim odlukama. Prema stavku 2. istog članka gradska upravna tijela iz stavka 1. ovoga članka neposredno izvršavaju provođenje općih akata koje donosi Gradska skupština, dok prema stavku 3. u izvršavanju općih akata Gradske skupštine, gradska upravna tijela donose pojedinačne akte kojima rješavaju o pravima, obvezama i pravnim interesima fizičkih i pravnih osoba (upravne stvari) osim ako je zakonom određeno da te akte donose prvostupanjska tijela državne uprave. U obavljanju poslova iz stavka 1. ovoga članka gradska upravna tijela dužna su raditi po uputama, smjernicama i preporukama tijela Grada Zagreba (stavak 4.). Prema članku 120. stavku 1. Statuta nadležna gradska upravna tijela obavljaju povjerene poslove državne uprave utvrđene posebnim zakonom, dok prema stavku 2. istog članka u obavljanju povjerenih poslova državne uprave gradska upravna tijela imaju ovlasti i obveze tijela državne uprave sukladno zakonu kojim se uređuje sustav državne uprave.

9.2. Treba naglasiti da iz obrazloženja Prijedloga odluke o novčanoj pomoći za majku odgojiteljicu iz kolovoza 2016. godine proizlazi da se tom odlukom promiče obiteljska, pronatalitetna politika na području Grada Zagreba, te se osigurava bolja ekonomska situacija u obiteljima s troje ili više djece u kojima je zaposlen samo jedan roditelj. U skladu s pronatalitetnom politikom Grada Zagreba, koja se provodi u kontinuitetu od 2000. ovom odlukom želi se pojačati cjelovita skrb i poboljšati uvjeti života obitelji s djecom. U prvom redu nastoji se pomoći obiteljima s većim brojem djece, kako bi im se olakšalo zadovoljavanje svakodnevnih potreba. Mjerama pronatalitetne politike indirektno bi se utjecalo bolje demografske slike Grada Zagreba. U obrazloženju Prijedloga odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja iz 2018. godine, između ostaloga, navodi se da se Odluka/16 primjenjuje od 2016., a tijekom primjene iste uočeno je kako je potrebno istu izmijeniti i dati pravo roditeljima koji u svom kućanstvu imaju punoljetnu djecu s težim ili teškim invaliditetom. Naime, tijekom primjene Odluke/16 uočilo se kako je potrebno istu izmijeniti i prilagoditi je različitim životnim situacijama. Nadalje, neke od promjena Odluke/16 su usklađene sa zakonodavnim normama Republike Hrvatske. Iz obrazloženja prijedloga Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja iz 2022. godine proizlazi da korisnici mjere roditelj odgojitelj ostvaruju novčanu pomoć u skladu s Odlukom o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja ("Službeni glasnik Grada Zagreba", broj: 10/18. i 20/21.), te da je ta mjera na snazi od rujna 2016. godine, a do danas je na nju utrošeno 2.141.468.247,30 kn. Istovremeno, ovaj Prijedlog izmjena i dopunama štiti javni interes, definiran kao pravednija raspodjela (ograničenih) financijskih sredstava gradskog proračuna radi ostvarivanja prava na priuštiv i kvalitetan institucionalni odgoj i obrazovanje za svu djecu rane dobi, s posljedicom smanjivanja društvenih nejednakosti i kasnijeg rizika od siromaštva i socijalne isključenosti, budući da u 2023. godini predviđa uštedu u proračunu u visini 207.000.000,00 kn, čime će se otvoriti mogućnost značajnih proračunskih investicija u nove vrtiće. U svezi gore navedenog potrebito je uputiti na Gradsku demografsku politiku "Od prvog osmjeha do punoljetnosti", nakladnika Grada Zagreba, Ureda za demografiju iz prosinca 2019. godine, kao i na završni rad EŠ, Sveučilište u Zagrebu, Fakultet Hrvatskih studija, Odsjek za sociologiju: Populacijska i obiteljska politika u Republici Hrvatskoj – razvoj, značaj i demografski učinak, Zagreb, 2023. Nadalje, treba uputiti i na Nacionalnu populacijsku politiku, koju je donio Hrvatski Sabor na sjednici 24. studenog 2006. godine, a koja se odnosi i na sustav obiteljskih potpora. Tako obiteljske potpore imaju kao prioritetan cilj osnaživanje obitelji u podizanju djece, počevši od rodiljnog dopusta do prava na rad sa skraćenim radnim vremenom radi skrbi o djetetu, mjesečnih novčanih naknada, jednokratnih pomoći i poreznih olakšica. Posredstvom Ministarstva obitelji, branitelja i međugeneracijske solidarnosti obiteljima se osiguravaju naknade u obliku: jednokratne novčane pomoći za opremu novorođenog djeteta; naknade zaposlenom roditelju za vrijeme korištenja dodatnoga rodiljnog dopusta; naknade nezaposlenoj rodilji-majci do prve, odnosno treće godine života djeteta i doplatak za djecu. Treba za korisnike doplatka za djecu uvesti pronatalitetni dodatak za treće i četvrto dijete u jedinstveni propis/zakon o sustavu obiteljskih potpora; utvrditi visinu iznosa pronatalitetnog dodatka za treće i četvrto dijete, te provesti uvodne analize učinkovitosti mjere svake dvije godine, a cjelovitu analizu za pet godina od početka provedbe mjere. Stoga treba naglasiti da je populacijska politika koju provodi neka država, s ciljem usklađivanja demografske slike (broj, strukturu i razmještaj stanovništva). Populacijsku politiku podrazumijeva skup akcija i mjera. Ekspanzivne (pronatalitetne) populacijske politike predstavljaju skup mjera koje države poduzimaju kako bi povećale stopu nataliteta. Ove politike su često odgovor na demografske izazove kao što su starenje stanovništva, smanjenje radno sposobne populacije i ekonomski pritisci povezani s niskom stopom rađanja. lako ove politike mogu donijeti značajne pozitivne promjene, njihov uspjeh ovisi o pažljivoj implementaciji i osiguravanju da mjere budu sveobuhvatne, pravedne i dugoročno održive. Francuska populacijska politika predstavlja uspješan primjer kako sveobuhvatan i dobro osmišljen set mjera može pozitivno utjecati na demografske trendove i kvalitetu života. Pružanje financijske potpore, poreznih olakšica, subvencioniranih usluga skrbi o djeci, roditeljskih dopusta i fleksibilnih radnih aranžmana stvorilo je povoljno okruženje za obitelji s djecom. Dugoročni učinci ove politike uključuju održavanje visoke stope nataliteta, visoku stopu sudjelovanja žena na tržištu rada i jačanje socijalne kohezije. Za razliku od najrazvijenijih europskih zemalja koje imaju i najviši fertilitet, poput Francuske, Švedske, Irske, Danske i Norveške, Njemačka je donedavno ulazila u skupinu zemalja s niskim fertilitetom - kaže Ž. Tome je glavni razlog povijesno opterećenje zbog kojeg Njemačka desetljećima nije mogla svojim javnim politikama provoditi mjere koje bi pomagale obiteljima u usklađivanju obiteljskog života i plaćenog rada. Posljednjih godina Njemačka pripada skupini zemalja koje izdvajaju najviše novca za obiteljske i dječje naknade. Njemački analitičari veliku važnost pridaju ulaganjima u dječje vrtiće i jaslice te u povećanje rodiljskog, odnosno roditeljskog dohotka i njegovo omogućavanje za oba roditelja. Deutsche Welle tako navodi da je u posljednjih deset godina njemačka vlada donijela mjere s ciljem poticanja povećanja nataliteta. U njih spada i isplata dvije trećine mjesečnog osobnog dohotka za roditelja koji u prvoj godini djetetova života odluči ostati kod kuće. Zapravo, oba roditelja imaju pravo na 14 mjeseci rodiljskog, odnosno roditeljskog dopusta ukupno, ali jedan smije izbivati najviše 12 mjeseci. Moguće je, recimo, da oba roditelja imaju plaćen dopust po sedam mjeseci. Roditelji imaju i pravo da s djetetom budu prve tri godine njegova života, s tim da druge dvije godine odsutnosti nisu plaćene. Osim toga, zakonom se jamči mjesto u jaslicama za dijete kada napuni godinu dana. Broj mjesta povećao se u nekim regijama, ali to je još uvijek problem u gusto naseljenim područjima. Drugi pak kao ključnu stvar koja koči rast nataliteta ističu tržište rada.

9.3. Razvidno je da se izravna pronatalitetna mjera o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja odnosi na roditelja odgojitelja s najmanje troje djece, pa Grad Zagreb pozitivno diskriminira iste, odnosno obitelji koje imaju troje i više djece, kako bi se uklonile potencijalne nejednakosti u društvu na način da im se olakša zadovoljavanje svakodnevnih potreba i osigura bolja ekonomska situacija istih. To daje ovlaštenje Gradskoj skupštini Grada Zagreba da naknadno uredi isto pitanje na drugačiji način, i to svojom odlukom s povratnim djelovanjem, a koja ne vrijeđa opća pravna načela, odnosno ne vrijeđa načelo legitimnih očekivanja, niti načelo stečenih prava. Tako je npr. ESLJP zaključio „da članak 1. Protokola br. 1 ne stvara pravo na stjecanje vlasništva. On ne ograničava slobodu država ugovornica na odlučivanje hoće li imati neki oblik sustava socijalne sigurnosti ili mirovinski sustav, ili na izbor vrste ili iznosa novčanih naknada ili mirovina u okviru takvog sustava. Međutim, ako država ugovornica ima na snazi zakonodavstvo koje predviđa pravo na isplatu neke naknade socijalne skrbi ili mirovine, bilo da je to pravo uvjetovano prethodnim plaćanjem doprinosa ili nije, mora se smatrati da takvo zakonodavstvo za osobe koje ispunjavaju njegove uvjete stvara vlasnički interes koji spada u doseg članka 1. Protokola br. 1. Stoga, ako se iznos novčane naknade ili mirovine umanji ili ukine, to može predstavljati miješanje u vlasništvo koje mora biti opravdano općim interesom.

9.4. U konkretnom slučaju je tužiteljica zaključkom od 29. kolovoza 2018. godine ostvarila novčanu pomoć za roditelja odgojitelja temeljem članka 6. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja Gradske skupštine Grada Zagreba ("Službeni glasnik Grada Zagreba", broj: 10/18.), a temeljem podnesenog zahtjeva za ostvarivanje novčane pomoći gradskom upravnom tijelu nadležnom za provedbu mjera populacijske politike. Dakle, tu se ne radi o populacijskoj politici kao skupu mjera i akcija, najčešće ugrađenih u pozitivna zakonska rješenja i provedbene akte, kojima država usmjerava razvoj vlastita stanovništva, njegovo brojčano kretanje, prostorni razmještaj, brojnost živorođenih i umrlih. Također, ne radi se o naknadama u sustavu socijalne skrbi temeljem Zakona o socijalnoj skrbi. Nadalje, prvostupanjsko rješenje doneseno je temeljem članka 6. Odluke/22, a radi usklađivanja novčane pomoći za roditelja odgojitelja s iznosima novčane pomoći iz te Odluke, kao i razlozima prestanka novčane pomoći. Pojedinačni akti doneseni su primjenom općeg akta iz samoupravnog djelokruga Grada Zagreba, a u skladu s pronatalitetnom politikom Gradske skupštine. Stoga treba uputiti na stajalište Visokog upravnog suda RH iz presude, Poslovni broj: Usoz-254/2023: "Budući da se ovdje radi o pravu utvrđenom gradskom odlukom, a ne zakonom, za prava roditelja odgojitelja se u smislu ZUP-a predmetnu gradsku odluku treba vrednovati (svrhovito analogno primjenjivati) kao zakon (lokalni zakon). Ne prihvati li se takvo percipiranje Odluke, koncept hijerarhije pravnih akata koji se iskazuje kroz načelo zakonitosti bio bi doveden do apsurda, jer kad se gradska odluka u ovom slučaju ne bi vrednovala (svrhovito analogno primjenjivala) kao zakon (lokalni zakon), pojedinačni akti doneseni na temelju iste se niti u jednom slučaju ne bi mogli izmijeniti. Slijedom navedenog, pravo utvrđeno gradskom odlukom mora se moći gradskom odlukom (aktom iste pravne snage donesenim od istog tijela – Gradske skupštine Grada Zagreba) izmijeniti, kako to u točki 141. presude Poslovni broj: Usoz-8/22 od 5. srpnja 2022. potvrđuje i Visoki upravni sud Republike Hrvatske. Iz tog razloga zakoniti pojedinačni akti doneseni na temelju gradske odluke mogu i moraju moći izmijeniti u cijelosti ili djelomično kako je to dopušteno člancima 3, 4. i 6. Odluke o izmjenama/22."

9.5. Uvidom u Sistematizaciju radnih mjesta u uredu (članak 74.), koji je Prilog Pravilnika o izmjenama i dopunama Pravilnika o unutarnjem redu Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom ( Službeni glasnik Grada Zagreba, broj: 13/22 i 31/22) (članak 5. podtočka 2.2.1.) razvidno je da je u opisu poslova i zadataka stručne savjetnice za provedbu i kontrolu mjera pronatalitetne politike, a koja službena osoba je donijela prvostupanjsko rješenje, rješavanje u najsloženijim upravnim stvarima u prvom stupnju sukladno Odluci o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja. Dakle, prvostupanjsko rješenje donijela je ovlaštena službena osoba. Nadalje, upravo je odredbom članka 10. stavak 1. Odluke propisano da se prigovor izjavljuje gradonačelniku Grada Zagreba, koji je i donio osporeno rješenje u povodu izjavljenog prigovora tužiteljice, dok su navodi o njegovom potpisu paušalni i ne dovode u sumnju njegovu valjanost.

9.6. Sud prihvaća pravilnim obrazloženje tuženika o neposrednom rješavanju predmetne upravne stvari (članak 49. stavak 1. ZUP-a), jer se činjenično stanje u konkretnoj upravnoj stvari moglo utvrditi na temelju podataka koji imaju službeni karakter i kojima raspolaže tijelo i nije bilo potrebno posebno izjašnjavanje stranke. Imajući u vidu citiranu odredbu kao i činjenice konkretnog predmeta iz kojega nedvojbeno proizlazi da se radi o usklađivanju novčane pomoći prethodno priznate korisnicima mjere roditelj odgojitelj na identičan način u dijelu koji se odnosi na visinu novčane pomoći i računanje trajanja, kako je propisano odredbama Odluke, te da nisu od utjecaja na opseg priznatog prava individualne okolnosti svakog korisnika osim podatka o djetetu/djeci korisnika. Sud prihvaća stajalište upravnih tijela da je prvostupanjsko rješenje moglo biti doneseno primjenom citirane odredbe, neposrednim rješavanjem, bez posebnog ispitnog postupka.

9.7. Ostali navodi tužbe ponovljeni su navodi prigovora, na koje se na sudu prihvatljiv način očitovao tuženik u osporenom rješenju (npr. o troškovima upravnog postupka, koji je pokrenut po službenoj dužnosti, a nije povoljno okončan za podnositeljicu).

9.8. Izvođenje daljnjeg dokaznog postupka sud je cijenio nepotrebnim i neekonomičnim, usmjerenim odugovlačenju postupka, pa je u skladu s načelom učinkovitosti spora, raspravnim rješenjem prijedloge odbio.

10. Uslijed iznijetog, a na temelju članka 116. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima, odlučeno je kao u točki I. izreke presude.

11. Sud je odbio tužiteljicu sa zahtjevom za naknadom troškova upravnog spora, budući da članak 147. stavak 1. Zakona o upravnim sporovima ("Narodne novine", broj: 36/24.) propisuje da stranka koja izgubi spor u cijelosti snosi sve troškove spora, ako zakonom nije drukčije propisano. Nadalje, članak 145. stavak 1. ZUS-a propisuje da svaka stranka prethodno sama podmiruje troškove koje je prouzročila svojim radnjama, osim ako zakonom nije drukčije propisano.

U Zagrebu 7. studenog 2025. godine

Sudac:

Ivan Levak

Uputa o pravnom lijeku:

Protiv ove presude dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog suda u dovoljnom broju primjeraka za sud i sve stranke u sporu, u roku od 15 dana od dana dostave presude. Žalba odgađa izvršenje pobijane presude (članak 126. stavak 6. ZUS-a).

Dna:

1. Odvjetnik Martin Sherri, [adresa] Zagreb, Kordunska 1

2. Grad Zagreb, Gradonačelnik, [adresa] Zagreb, Trg Stjepana Radića 1

3. U spis