Republika Hrvatska

Upravni sud u Zagrebu

10020 Zagreb, Avenija Dubrovnik 6 i 8

Poslovni broj: Us I-5650/2023-16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

R J E Š E NJ E

Upravni sud u Zagrebu po sutkinji Janji Topol te zapisničarki Spomenki Đurđević, u upravnom sporu tužitelja ZR, OIB [osobni identifikacijski broj], iz [adresa], kojeg zastupa Matijana Paljetak, odvjetnica u Odvjetničkom društvu Anić i Partneri u Zagrebu, Ulica Ljudevita gaja 53, protiv tuženika Ministarstva prostornoga uređenja, graditeljstva i državne imovine, OIB 95093210687, Zagreb, Ulica Republike Austrije 14, koje zastupa Županijsko državno odvjetništvo u Zagrebu, Zagreb, Savska cesta 41, OIB 16488001145 , radi poništenja odluke, 6. studenog 2025.,

r i j e š i o  j e

I Ročište za objavu presude zakazano za 6. studeni 2025. neće se održati. II Tužba se odbacuje.

III Odbija se zahtjev tužitelja za naknadu troškova ovog upravnog spora.

Obrazloženje

1. Tužitelj je tužbom u ovom upravnom sporu osporio zakonitost Odluke Ministarstva prostornog uređenja, graditeljstva i državne imovine KLASA: 371-01/17- 05/334, URBROJ: 531-09-1-1/1-23-42 od 9. srpnja 2023., kojom je stavljena van snage Odluka o prodaji stana u [adresa], klasa 371- 01/17-05/334, ur. broj 536-03-01-01/12-19-19, od 21. kolovoza 2019.

2. Tužitelj je u tužbi naveo da osporena odluka predstavlja upravni akt, odnosno postupanje iz područja upravnog prava (članak 3. stavak 1., točke 1., odnosno 2. Zakona o upravnim sporovima (Narodne novine 36/2024, dalje ZUS)) protiv kojeg je dopušteno pokrenuti upravni spor. Naveo je da je 21. kolovoza 2019., povodom zahtjeva tužitelja, Ministarstvo državne imovine donijelo je Odluku o prodaji stana u [adresa], Klasa: 371-01/17-05/334, Urbroj: 536-03-01- 01/12-19-19 (dalje Odluka o prodaji), i to temeljem odredbe članka 41., alineja 4. Zakona o upravljanju državnom imovinom, tužitelju za iznos od 363.000,00 kn. Nakon donošenja Odluke o prodaji, uslijedio je potres uslijed kojega je došlo do oštećenja predmetnoga stana. Zatim je Ministarstvo državne imovine dostavilo tužitelju na potpis Ugovor o kupoprodaji broj: 806-03/2019, kojeg je tužitelj potpisao i u lipnju 2020. dostavio na adresu Ministarstvu. Predmetni Ugovor nije nikada dostavljen natrag tužitelju. U rujnu 2020. tužitelj je Ministarstvu dostavio prijedlog za umanjenje kupovnine zbog oštećenja koja su nastala u potresu, da bi tek 23. kolovoza 2022. primio e-mail u koje se navodi da je obzirom na protek vremena od procjene vrijednosti stana potrebno učiniti novu procjenu te je tužitelj zamoljen da izda suglasnost za novu procjenu. Tužitelj je dao suglasnost da se izradi nova procjena, međutim nova procjena nije nikada učinjena, nego je dana 14.09.2023. tužitelj primio e-mailom obavijest tuženika, u kojem se navodi da je Ministarstvo prostornog uređenja, graditeljstva i državne imovine dana 09. srpnja 2023. donijelo Odluku o stavljanju van snage Odluke o prodaji. U točki II. pobijane Odluke konstatirano je da se tužitelj 8. rujna 2020. obratio Ministarstvu prostornog uređenja, graditeljstva i državne imovine (tuženiku) sa zahtjevom za umanjenje kupoprodajne vrijednosti stana zbog okolnosti uslijed potresa 22. ožujka 2020., te je u točki III. navedeno da zbog okolnosti iz točke II. odluke nije realizirano sklapanje ugovora i izdavanje tabularne isprave te je Odluka o prodaji stavljena van snage. Tužitelj smatra da razlozi koje tuženik navodi u svom dopisu i pobijanoj Odluci ne predstavljaju zakonite i valjane razloge za odustanak od realizacije započete kupoprodaje po Ugovoru o kupoprodaji koji je tužitelj kao kupac već potpisao i dostavio tuženiku. Točno je da je tužitelj u rujnu 2020. godine zatražio smanjenje cijene stana zbog potresa koji je uslijedio nakon prvotne procjene, međutim to ne predstavlja zakonit razlog za donošenje Odluke od 09. srpnja 2023. kojom je u potpunosti došlo do obustave kupoprodaje, nego eventualno razlog za, na strani tuženika, prihvaćanje prijedloga za izradu nove procjene vrijednosti nekretnine.

Tužitelj zahtijeva poništavanje osporavane odluke i nalaganje tuženiku da dostavi prijedlog novog ugovora.

2.2. Tužitelj je podneskom od 23. siječnja 2024. naveo da tuženik pogrešno navodi da je time što je tužitelj zatražio sniženje cijene, da je odbio ponudu prema Odluci o prodaji stana. Iz korespondencije koju je tužitelj priložio uz tužbu jasno proizlazi da je tužitelj nekoliko desetaka puta pokušao dobiti informacije vezane uz realizaciju kupoprodaje, međutim odgovor tužitelj nikada nije dobio. Nije tužitelj kriv zato što tuženik godinama nije uspio postupiti po odluci za prodaju predmetnog stana. Tuženik u odgovoru na tužbu ističe kako nije bio u mogućnosti postupiti po Odluci o prodaji jer su sve procjene zastarjele. Vezano uz to tužitelj ističe da je takva situacija nastala bez ikakve krivnje tužitelja pa prema tome tužitelj ne smije biti žrtva nečijeg nepostupanja, niti snositi štetne posljedice nepostupanja tuženika. Tuženik nadalje ističe kako je nužno napraviti novu procjenu kako bi se postupak prodaje realizirao. Tužitelj ističe da se ne protivi novoj procjeni, te u cijelosti ostaje kod podnesenog zahtjeva za kupnju stana od 22. prosinca 2017. Tužitelj ističe da je i dana 27. lipnja 2023. pristao da se izradi nova procjena, o čemu je dostavio obavijest tuženiku (JR) mailom (što proizlazi iz e-mail korespondencije priložene uz tužbu), međutim procjena nije nikada uslijedila, niti bilo kakva obavijest tužitelju od strane tuženika, sve dok nije zaprimio obavijest da kupoprodaje neće biti.

2.3. Tužitelj je podneskom od 30. srpnja 2025. naveo da se u konkretnom slučaju radi o tome da je tužitelj upravo temeljem donesenih odluka samog tuženika stekao pravo na kupnju predmetne nekretnine koje pravo mu je povrijeđeno nizom propusta koji su se dogodili na strani tuženika, i to prije svega zbog nepravovremenog poduzimanja radnji od strane tuženika i statusnim promjenama unutar tuženika. Dakle, radi se o zaštiti stečenih prava tužitelja pa se ne može govoriti o tome da Republika Hrvatska može čini kao vlasnik nekretnina što god hoće. Točno je da tuženik nije bio dužan prodati nekretninu tužitelju, međutim on je to ipak odlučio učiniti donošenjem Odluke o prodaji i potpisivanjem samog Ugovora o kupoprodaji pa je nedopustivo da se tuženik sada „predomisli“ bez ikakvih pravih posljedica vrijeđajući stečena prava tužitelja.

3. Tuženik je u odgovoru na tužbu osporio tužbu i tužbeni zahtjev te je u cijelosti ostao kod navoda danih u obrazloženju osporavanog rješenja. Predlaže da sud tužbu odbaci, jer Odluku o raspolaganju nekretninama donosi ministar nadležan za poslove državne imovine na način kako je to propisano odredbama zakona. Odluka o prodaji nije upravni akt, niti je protiv takve odluke moguće izjaviti pravni lijek. Ista se ne donosi u postupku kojeg bi se primjenjivala procesna pravila upravnog postupka, niti su primjenjivi zakonski rokovi od 60 dana za postupanje. To je odluka upravljanja kojom se vrše vlasničke ovlasti u odnosu na imovinu koja je predmet uređenja Zakona o upravljanju državnom imovinom. Ne radi se o upravnom aktu u smislu odredba članka 3. ZUS-a, kojim bi javnopravno tijelo odlučivalo o pravu, obvezi ili pravnom interesu stranke u upravnoj stvari, već se radi o upravljanju imovinom kojom vlasnik upravlja u skladu sa svojim vlasničkim ovlaštenjima.

Podredno obrazlaže da je tužitelj dopisom od dana 7. rujna 2020. izjavio Ministarstvu da traži umanjenje kupoprodajne vrijednosti stana radi novonastale situacije izazvane potresom koji se dogodio dana 22. ožujka 2020. Na opisani način tužitelj je odbio ponudu Ministarstva prema Odluci o prodaji stana od dana 21. kolovoza 2021. i sa svoje strane stavio novu ponudu za umanjenje cijene kako to opisuje članak 264. Zakona o obveznim odnosima. Stoga nije preostalo drugo, već odluku o prodaji stana od 21. kolovoza 2021. staviti izvan snage. Prema tome radi se o zakonitom razlogu stavljanja izvan snage Odluke o prodaji stana od dana od 21. kolovoza 2021.

3.2. Tuženik je u podnesku od 21. svibnja 2025. u bitnom naveo da je svaki vlasnik, sukladno odredbama članka 30. st. 1. i 2. Zakona o vlasništvu i drugim stvarnim pravima (dalje: ZV) ovlašten s stvari i koristima od nje činiti što gaje volja, te ima pravo posjedovanja, uporabe, korištenja i raspolaganja svojom stvari. Stoga predmetni zahtjev tužitelja ne predstavlja upravnu stvar u smislu čl. 2. Zakona o općem upravnom postupku (NN 47/09 i 110/21). Ponavlja da nitko vlasnika ne može prisiliti na prodaju nekretnine. Odluka o prodaji nekretnine kao i Odluka o stavljanju izvan snage odluke o prodaji nekretnine, ne predstavljaju upravne akte, već akte raspolaganja (poslovanja) ovog Ministarstva. Svaki vlasnik pa tako i ovo Ministarstvo, sukladno zakonu odlučuje što je razumno i ekonomski oportuno učiniti sa nekretninom. Osim navedenog, Republika Hrvatska ima i druge obaveze raspolaganja nekretninama kao što su: davanje nekretnina na uporabu tijelima državne uprave i drugim korisnicima državnog proračuna Republike Hrvatske i slično, što je prioritet.

Ponavlja kako tužbeni zahtjev za prodaju nekretnine u vlasništvu Republike Hrvatske, ne predstavlja zahtjev u kojem bi tuženik trebao odlučiti o stanovitom pravu, obvezi ili pravnom interesu tužitelja primijenjujući zakone, druge propise i opće akte kojima se uređuje odgovarajuće upravno područje, niti je predmetna pravna stvar zakonom određena kao upravna stvar. Odluka o prodaji ne donosi se u upravnom postupku. Takav akt nema karakter upravnog akta s obzirom da se radi o vršenju vlasničkih ovlaštenja u kojem nadležno tijelo prilikom raspolaganja nekretninom ne postupa kao nositelj javne vlasti koji rješavao pravima, obvezama ili pravnim interesima stranaka kao što je to slučaj u pravnom postupku, već se radi o aktu raspolaganja (poslovanja). U tom smislu poziva se na sudsku praksu Ustavnog suda Broj: U-III-316/2021 povodom tužbe tužitelja MARSONIA GLAS d.o.o. Slavonski Brod u kojoj izričito stoji da odluka o prodaji nekretnine ne predstavlja upravni akt već akt raspolaganja, kao i da odluka Ministarstva kao tijela državne uprave nije donesena u obavljanju javne ovlasti, ne radi se o upravnoj stvari, nego o vršenju vlasničkih prava.

3.3. Tuženik je u podnescima od 26. svibnja 2025. i 6. listopada 2025. u bitnom ostao kod iznijetih navoda.

4. Tužba nije dopuštena.

5. Odredbom članka 41. Zakona o upravljanju državnom imovinom (Narodne novine broj 52/2018, dalje Zakon) propisano je da se nekretninama (u vlasništvu RH) može raspolagati neposrednom pogodbom uz naknadu utvrđenu odlukom o raspolaganju sukladno članku 37. ovoga Zakona: ako je riječ o osobi koja se na dan stupanja na snagu ovoga Zakona nalazi u neprekinutom mirnom posjedu nekretnine duže od pet godina, uz uvjet da redovito podmiruje dospjele obveze za tu nekretninu.

6. Prema odredbi članka 3. stavka 1. ZUS-a predmet upravnog spora jesu: ocjena zakonitosti pojedinačne odluke kojom je javnopravno tijelo odlučilo o pravu, obvezi ili pravnom interesu stranke u upravnoj stvari (upravni akt) protiv koje nije dopušteno izjaviti redoviti pravni lijek (točka 1.), ocjena zakonitosti postupanja javnopravnog tijela iz područja upravnog prava kojim je povrijeđeno pravo, obveza ili pravni interes stranke protiv kojeg nije dopušteno izjaviti redoviti pravni lijek (točka 2.), ocjena zakonitosti propuštanja javnopravnog tijela iz područja upravnog prava da u zakonom propisanom roku odluči o pravu, obvezi ili pravnom interesu ili redovitom pravnom lijeku stranke odnosno da postupi prema propisu (točka 3.) te ocjena zakonitosti sklapanja, raskidanja i izvršavanja upravnog ugovora (točka 4.).

Sukladno odredbi članka 46. stavka 1. točke 7. ZUS-a sud će rješenjem odbaciti tužbu, jer ne postoje pretpostavke za vođenje spora, ako utvrdi da je tužba podnesena u stvari koja ne može biti predmet upravnoga spora.

7. Iz spisa predmeta proizlazi slijedeće činjenično stanje, a koje nije niti bilo sporno između stranaka:

- tužitelj je 27. listopada 2017. podnio zahtjev za kupnju stana u vlasništvu RH

Ministarstvu državne imovine

- povodom zahtjeva tužitelja je tržišna vrijednost stana procijenjena na 363.000,00 kn, s čime se tužitelj složio

- da je Ministarstvo državne imovine, po ministru DR, donijelo Odluku o prodaji stana u [adresa], klasa 371- 01/17-05/334, ur. broj 536-03-01-01/12-19-19 od 21. kolovoza 2019., u kojoj je: u točki VI. navedeno da će se predmetni stan u vlasništvu RH prodati tužitelju za ponuđenu cijenu u iznosu od 363.000,00 kn, u točki VII navedeno da će se s tužiteljem kao kupcem zaključiti kupoprodajni ugovor te u točki VIII navedeno da odluka stupa na snagu s danom donošenja

- da je tužitelj e-mailom od 2. travnja 2020. tražio sniženje cijene zbog oštećenja uslijed potresa

- da je Ministarstvo državne imovine, dopisom od 26. svibnja 2020. tužitelju dostavilo tri primjerka Ugovora o kupoprodaji broj 806-03/2019 na potpis, uz uputu tužitelju da ih potpiše te da ih vrati na adresu MDI-a. U dopisu je navedeno da, nakon što ugovore potpiše i ministar te nakon što njegov potpis bude ovjeren od javnog bilježnika, da će tužitelju biti dostavljen jedan primjerak ugovora

- da spisu tuženika prileži Ugovor o kupoprodaji broj 806-03/2019,klasa 371- 01/17-05/334, ur. broj 536-03-01-01/12-19-20, bez datuma, kojim se između RH, Ministarstva državne imovine kao prodavatelja i tužitelja kao kupca, ugovara kupoprodaja predmetnog stana za 363.000,00 kn. U članku 10. ugovora ugovoreno je da ugovor stupa na snagu s danom ovjere potpisa prodavatelja kod javnog bilježnika. Ugovor je potpisan od strane tužitelja te potpisan i pečatiran od strane BR, ministra Ministarstva prostornog uređenja, graditeljstva i državne imovine kao sada nadležnog tijela

- da potpis ministra nije ovjeren kod javnog bilježnika, niti je potpisan ugovor ikada dostavljen tužitelju

- da je tužitelj ponovo podnio zahtjev 7. rujna 2020. za umanjenje kupoprodajne cijene nekretnine zbog oštećenja uslijed potresa

- da je osporena odluka donesena 9. srpnja 2023.

Dakle, iz navedenog je razvidno da je predmet pravnog odnosa između stranaka višegodišnje pregovaranje o kupoprodaji nekretnine u vlasništvu Republike Hrvatske, nakon kojeg u konačnici nikada nije došlo do sklapanja kupoprodajnog ugovora (budući da potpis ministra nije ovjeren kod javnog bilježnika, niti je potpisan ugovor ikada dostavljen tužitelju).

8. Tužitelj tužbom zahtijeva poništavanje odluke tuženika od 9. srpnja 2023., jer smatra da je donesena bez zakonske osnove te jer smatra da su joj njome povrijeđena legitimna očekivanja i stečena prava, a koja smatra da je stekao Odlukom o prodaji stana od 21. kolovoza 2019.

9. Da bi stranka mogla pokrenuti upravni spor iz odredbe članka 3. stavka 1. točke 1. ZUS-a mora se raditi o upravnoj stvari kako je ista definirana člankom 2. Zakona o općem upravnom postupku (Narodne novine, broj: 47/09, 110/21.). Naime, u smislu članka 2. Zakona o općem upravnom postupku upravnom stvari smatra se svaka stvar u kojoj javnopravno tijelo u upravnom postupku rješava o pravima, obvezama ili pravnim interesima fizičke ili pravne osobe ili drugih stranaka neposredno primjenjujući zakone, druge propise i opće akte kojima se uređuje odgovarajuće upravno područje (stavak 1.). Upravnom stvari smatra se i svaka stvar koja je zakonom određena kao upravna stvar (stavak 2.).

U pravnoj teoriji se navodi da se u poslovima uprave donose se različiti akti koji se u nedostatku nekog od bitnih obilježja (autoritativnost, konkretnost i pravno djelovanje) ne mogu smatrati upravnim aktom. Ako nekom aktu javnopravnog tijela nedostaje makar i samo jedno od bitnih obilježja ne može se smatrati upravnim aktom. Odluka o zahtjevu za prodaju je konkretan akt jer se odnosi na određen slučaj, ali nema karakter upravnog akta jer mu nedostaje obilježje autoritativnosti s obzirom da njime odlučuje o raspolaganju nekretninom u vlasništvu Republike Hrvatske, odnosno radi se o vršenju vlasničkih ovlaštenja u kojem nadležno tijelo prilikom raspolaganja nekretninom ne postupa kao nositelj javne vlasti koji rješava o pravima, obvezama ili pravnim interesima stranaka. Povodom podnesenog zahtjeva za kupnju stana u vlasništvu Republike Hrvatske ne donosi se pojedinačna odluka koja bi predstavljala upravni akt.

10. Prema tome, ako je tužba podnesena u pogledu ocjene zakonitosti pojedinačne odluke koja je donesena izvan područja upravnoga prava, sud je dužan takvu tužbu rješenjem odbaciti (članak 46. stavak 1. točka 7. ZUS-a).

11. Sud je utvrdio kako se navedeni postupak prodaje nekretnina u vlasništvu Republike Hrvatske, pa tako i donošenje odluka u tom postupku, ne provodi prema odredbama Zakona o općem upravnom postupku, niti prema odredbama nekog drugog propisa koji bi takav postupak prodaje definirao kao upravni. Prema stavu ovog suda, pregovaranje i sklapanje ugovora o kupoprodaji predstavlja domenu obveznog prava, a kupoprodajni ugovor je obveznopravni ugovor, a ne upravni ugovor, s obzirom na to da mu ne prethodi upravni akt da bi se time smatrao upravnim ugovorom. upravnog prava

Stoga pobijana Odluka tuženika od 9. srpnja 2023., kao i Odluka o prodaji stana od 21. kolovoza 2019. koja joj je prethodila i koja je istom stavljena izvan snage, nisu upravni akti, već odluke donesene na temelju odredbe članka 18. stavka 6. Zakona o ustrojstvu i djelokrugu tijela državne uprave (Narodne novine 85/2020) na temelju koje Ministarstvo prostornog uređenja, graditeljstva i državne imovine obavlja vlasničke ovlasti u ime RH u skladu sa Zakonom o upravljanju državnom imovinom (NN 52/18) u odnosu na imovinu koja je u vlasništvu Republike Hrvatske, odnosno koja je predmet uređenja Zakona o upravljanju državnom imovinom.

Dakle, pobijana odluka od 9. srpnja 2023. predstavlja akt vlasničkog raspolaganja Republike Hrvatske kao vlasnika predmetne nekretnine, a ne upravni akt u smislu odredbe članka 3. stavka 1. točke 1. ZUS-a. Takav stav zauzeo je i Ustavni sud Republike Hrvatske u odluci broj U-III/316/2021 od 30. ožujka 2023.

12. Nadalje, tužitelj je u tužbi istaknuo da, ako sud zaključi kako pobijana Odluka nije upravni akt, kako i nadalje postoji nadležnost suda za odlučivanje o tužbi iz odredbe članka 3. stavka 1. točke 2. ZUS-a, odnosno da sud u tom slučaju treba odlučiti o zakonitosti postupanja tuženika iz područja upravnog prava kojim je povrijeđeno pravo ili pravni interes tužitelja protiv kojega nije dopušteno izjaviti redoviti pravni lijek. Međutim, sud je već istaknuo da se u konkretnom slučaju ne radi o postupanju iz područja upravnog prava, u kojem bi se primjenjivale odredbe Zakona o općem upravnom postupku ili drugog propisa kojim bi se taj postupak odredio kao upravni, već se radi o nadležnosti ministarstva da obavlja vlasničke ovlasti u ime RH, odnosno da raspolaže imovinom (nekretninama) u vlasništvu Republike Hrvatske i da donosi akte raspolaganja tom imovinom. Obavljanje vlasničkih ovlasti uključuje i pravo pregovaranja s potencijalnim kupcima radi eventualnog sklapanja kupoprodajnog ugovora za nekretnine u vlasništvu RH.

13. Slijedom navedenog, valjalo je na temelju odredbe članka 46. stavka 1. točke 7. ZUS-a tužbu odbaciti, jer ne postoje pretpostavke za vođenje spora.

14. Također, zbog navedenih utvrđenja, sud se nije upuštao u daljnju analizu navoda stranaka vezanih za pregovore, eventualni nastanak štete te (ne)prihvat ponude, budući da isto nije predmet upravnog spora, već obveznog prava.

15. Budući da je sud odbacio tužbu, tužitelj sam snosi sve troškove upravnoga spora u skladu s odredbom članka 147. stavka 1. ZUS-a te je stoga zahtjev za naknadu troška upravnoga spora, odnosno zastupanja po opunomoćeniku odbijen i odlučeno je kao u izreci rješenja pod točkom 2.

Zagreb, 6. studenog 2025.

Sutkinja:

Janja Topol

Uputa o pravnom lijeku:

Protiv ovog rješenja dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog suda, u dovoljnom broju primjeraka za sud i sve stranke u sporu, u roku od 15 dana od dana dostave rješenja.

Dna:

1. Tužitelju

2. Tuženiku

3. U spis