REPUBLIKA HRVATSKA

UPRAVNI SUD U ZAGREBU

Zagreb, Avenija Dubrovnik 6

Poslovni broj: Us I-1079/2023-15

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Upravni sud u Zagrebu, po sucu toga suda Ivani Horvat, sucu pojedincu, uz sudjelovanje Ankice Zorić, zapisničarke, u upravnom sporu tužitelja Supernova Buzin d.o.o., iz Zagreba, Većeslava Holjevca 62, kojeg zastupa opunomoćenik Darko Marjanović, odvjetnik iz Zagreba, Pavla Hatza 10, protiv tuženika Ministarstva prostornog uređenja, graditeljstva i državne imovine Republike Hrvatske, iz Zagreba, Ulica Republike Austrije 20, radi povrata razlike plaćenog komunalnog doprinosa, 5. studenoga 2025.

p r e s u d i o  j e

I. Poništava se rješenje Ministarstva prostornoga uređenja, graditeljstva i državne imovine Republike Hrvatske, KLASA:UP/II-363-03/22-04/233, URBROJ:531- 07-1-4/1-23-3 od 27. siječnja 2023.

II. Poništava se rješenje Grada Zagreba, Gradskog ureda za obnovu, izgradnju, prostorno uređenje, graditeljstvo, komunalne poslove i promet, Odsjeka za komunalni doprinos i naknadu za zadržavanje nezakonito izgrađene zgrade u prostoru, KLASA:UP /I-363-02/20-008/2869, URBROJ:251-10-32-1/004-22-13-IS od 18. srpnja 2022. te se predmet vraća prvostupanjskom tijelu na ponovni postupak u kojem je isto dužno donijeti novu odluku u roku od 60 dana od dostave pravomoćne presude.

Obrazloženje

1. Osporavanim rješenjem tuženika odbijena je žalba tužitelja izjavljena protiv rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za obnovu, izgradnju, prostorno uređenje, graditeljstvo, komunalne poslove i promet, Odsjeka za komunalne doprinose i naknadu za zadržavanju nezakonito izgrađene zgrade u prostoru, KLASA:UP/I-363-02/20- 008/2869, URBROJ:251-10-32-1/004-22-13-IS od 18. srpnja 2022., a kojim je odbijen zahtjev tužitelja za povrat razlike plaćenog komunalnog doprinosa.

2. U tužbi i tijekom spora tužitelj osporava zakonitost rješenja tuženika, te u bitnome navodi kako se u obrazloženju osporavanog rješenja nalaze kontradiktorne tvrdnje kao što su te da tuženik nalazi da je prvostupanjsko rješenje osnovano, ali ne iz razloga navedenih u tom rješenju, da bi nastavno u tekstu obrazloženja bilo navedeno da je prvostupanjskim rješenjem pravilno utvrđeno da nije ostvaren spomenuti uvjet iz članka 87. Zakona o komunalnom gospodarstvu, ali da nisu pravilno obrazloženi razlozi zbog kojih se Potvrda glavnog projekta ne smatra izmjenom rješenja za građenje od 13. svibnja 2010. s njegovim izmjenama i dopunama. Smatra da je sporna činjenica koju je potrebno ispravno utvrditi predstavlja li Potvrda glavnog projekta izmjenu rješenja za građenje od 13. svibnja 2010. s njegovim izmjenama i dopunama. Tužitelj je uvjerenja da je osporavanim rješenjem ta činjenica utvrđena pogrešno, jer tuženik nije uzeo u obzir temeljem kojeg zakona je izdano rješenje za građenje, a temeljem kojeg zakona je izdana Potvrda glavnog projekta, kao što nije uzeta u obzir niti činjenica da se radi o jednoj te istoj gradnji na jednom te istom zemljištu. Smatra da kod pravnog pristupa kakvog primjenjuje tuženik dolazi do pretjeranog formalizma koji nije u duhu odredbi Zakona o komunalnom gospodarstvu, jer ne uzima u obzir da su u različitim periodima u kojima su naprijed navedeni Zakoni vrijedili, akti kojima se odobrava građenje imali različiti naziv. Stoga ne smatra zakonitim osporavano rješenje prema kojem se uopće ne uzima u obzir, smatra tužitelj, činjenica različitih naziva tijekom različitih vremenskih perioda, akta za odobrenje građenja, već se tuženik slijepo drži zakonskih naziva akata kojima se odobrava građenje utvrđenih odnosno zakonima, bez da se sagledava nesporna činjenica da se u svakom od tih slučajeva radi o aktu kojim se odobrava građenje i to građenje istog objekta na istoj građevnoj čestici tj. česticama. Stoga je u cijelosti jasno da se u konkretnom slučaju radi o izmjeni akta kojim se odobrava građenje i to na način da obujam jedne te iste građevine koja se gradi na jednom te istom zemljištu značajno smanjen, tako da isto ima utjecaja na visinu komunalnog doprinosa, te u konkretnom slučaju treba primijeniti odredbu članka 87. Zakona o komunalnom gospodarstvu. U odnosu na tvrdnju prvostupanjskog tijela da pravnom pitanju izmjene odobrenje za građenje te primjene članka 87. Zakona o komunalnom gospodarstvu navodi kako je navedena tvrdnja prvostupanjsko tijelo već isticalo u ranijem rješenju od 18. srpnja 2022. kao i žalbi protiv presude Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj UsI-2421/20. Naime, prvostupanjsko tijelo zauzima stav da rješenje za građenje nije izmijenjeno Potvrdom glavnog projekta isključivo zbog razloga prestanka važenja rješenja za građenje. U odnosu na navedeno ističe kako je u izmjeni rješenja za građenje 29. srpnja 2011., na stranici 4. navedeno da je očevidom od 22. srpnja 2011. na licu mjesta, utvrđeno da je investitor započeo s radovima na izgradnji trgovačkog centra Supernova/Buzin. Dakle, jasno je da je tužitelj započeo sa izvođenjem radova prema rješenju za građenje od 13. svibnja 2010., unutar roka od 2 godine od pravomoćnosti tog rješenja. Posebno se ističe kako je rješenje za građenje i Potvrdu glavnog projekta izdalo isto prvostupanjsko tijelo koje samo napominje da se Potvrdom glavnog projekta može izmijeniti rješenje za građenje koji nije prestalo važiti zbog nepoduzimanja gradnje u određenom roku. Naime, zbog zakonske regulative i naziva odobrenja za građenje za predmetnu gradnju tužitelj je bio prisiljen ishoditi Potvrdu glavnog projekta, ali neovisno o tome još uvijek se tu radi o gradnji jednog te istog objekta na jednom te istom zemljištu s tom razlikom da je zapremina objekta prema Potvrdi glavnog projekta od 309.765,47 m3, kudikamo manja od zapremine objekta prema ranije izdanom rješenju za građenje od 21. svibnja 2012. Zbog toga ne postoji činjenična i pravna osnova osporavanog rješenja. Smatra da su u konkretnom slučaju u cijelosti ispunjeni uvjeti iz članka 87. stavak 1. i 2. Zakona o komunalnom gospodarstvu za umanjenje komunalnog doprinosa za razliku obujma gradnje predmetnog trgovačkog centra. Također iznosi kronologiju postupka izdavanja rješenja o komunalnom doprinosu, te u konačnici zaključuje kako smatra da je Grad Zagreb od tužitelja naplatio 63.469.180,32 kuna više nego li je za to imao osnove prema aktima kojima se odobrava građenje i stvarnoj gradnji, a kako je prema proračunu troškova komunalnog doprinosa od 17. listopada 2019. utvrđen i uračunat komunalni doprinos u iznosu od 175.354,50 kuna za obujam predmetne gradnje restorana od 2.338,06 m3, smatra da povrat komunalnog doprinosa koji je tužitelju potrebno vratiti od strane Grada Zagreba, iznosi 63.293.825,82 kune, te na tu okolnost predlaže provesti financijsko vještačenje.

3. Stoga predlaže da Sud tužbeni zahtjev usvoji, poništi osporavano i prvostupanjsko rješenje, te sam riješi stvar ukoliko priroda stvari to dopušta, a ukoliko ne, vrati predmet na ponovni postupak, te potražuje trošak upravnog spora u ukupnom iznosu od 5.000,00 eura uz trošak sudskih pristojbi sukladno određenju suda.

4. Tuženik u odgovoru na tužbu ostaje kod navoda iz obrazloženja osporavanog rješenja te predlaže da Sud tužbeni zahtjev odbije kao neosnovan.

5. Grad Zagreb, zainteresirana osoba u ovom sporu, u odgovoru na tužbu u bitnome navodi kako se Potvrda glavnog projekta od 19. kolovoza 2013. ne može smatrati izmjenom rješenja za građenje od 13. svibnja 2010., jer je i rješenje od 13. svibnja 2010. kao i njegova izmjena i dopuna prestalo važiti 5. lipnja 2012., jer tužitelj nije u roku od 2 godine od njegove pravomoćnosti pristupio izvođenju radova, odnosno pisano prijavio početak građenja nadležnim tijelima koja situacija je regulirana člankom 89. Zakona o komunalnom gospodarstvu i ne predviđa povrat komunalnog doprinosa. Nadalje, ističe da u povodu izdane Potvrde glavnog projekta 19. kolovoza 2013. već obračunat komunalni doprinos za obujam 309.765,47 m3 u iznosu od 17.332.449,38 kuna, te je doneseno rješenje od 20. rujna 2013. kojim se obustavlja postupak za donošenje rješenja o komunalnom doprinosu budući da je prema izmijenjenim podacima već jednom obračunat i pravomoćnim rješenjem reguliran komunalni doprinos, kao i da je nakon podnošenja zahtjeva tužitelja povodom izdane građevinske dozvole 22. srpnja 2019. za izgradnju zgrade restorana kao treće faze izgradnje trgovačkog centra utvrđen obujam od 2.338,06 m3, pa da je ukupni obujam odobrene izgradnje prema Potvrdi glavnog projekta od 19. kolovoza 2013. i građevinskoj dozvoli od 22. srpnja 2019. iznosi 312.103,53m3, dok je za građenje na istoj čestici komunalni doprinos već reguliran rješenjem od 17. svibnja 2012., za obujam od 625.102,90 m3 u iznosu od 62.469.180,32 kune, zbog čega je pravomoćnim rješenjem od 29. listopada 2019. utvrđeno da je komunalni doprinos plaćen. Također zainteresirana osoba navodi kako su rješenja za građenje od 13. svibnja 2010. i njegove izmjene i dopune izdane za GBP od gotovo 262.000,00 m2, da je za predmetnu lokaciju na snazi UPU Buzinski Krči, ranžirni kolodvor jug koji propisuje GBP nadzemni raspon od 100.500 m2 do 221.100 m2, da su lokacijskom dozvolom od 21. lipnja 2013. te njenim izmjenama i dopunama definirani novi lokacijski uvjeti za predmetnu radnju, pa ako da GBP nadzemni iznosi 103.161,20 m2, te da navedena lokacijska dozvola predviđa izgradnju kroz 7 faza, a preostaje ishoditi građevinske dozvole za preostalih 5 faza, te ne postoji zakonska osnova za odustajanje od izgradnje preostalih faza, te projekt treba realizirati u cijelosti shodno prostorno planskoj namjeni, pa se stoga sav uplaćeni komunalni doprinos ima upotrijebiti za predmetni projekt i gradnju na zemljištu za koji je isti plaćen. Ističe kako da bi neki akt za građenje bio izmijenjen općenito u smislu članka 87. stavka 1. Zakona o komunalnom gospodarstvu, taj se konkretni akt mora izmijeniti na temelju mjerodavnih zakonskih odredaba (primjerice članaka 106.a, 125 i 126 važećeg Zakona o gradnji, odnosno članaka 233. do 236. ranije važećeg Zakona o prostornom uređenju i gradnji, odnosno članka 33. ranije važećeg Zakona o postupanju u uvjetima gradnje). U konkretnom slučaju Potvrda glavnog projekta od 19. kolovoza 2013. izdana je za gradnju 1. faze trgovačkog centra Supernova, s trafostanicom u Buzinu, nije akt kojim se mijenja neki raniji akt za građenje, nego je riječ o novom, samostalnom aktu za građenje. Navodi kako predmetna Potvrda glavnog projekta nije donesena primjenom instituta izmjene ili dopune akta za građenje, što znači da se ista formalno rješenjem od 13. svibnja 2010. sa izmjenama i dopunama ne mijenja. Kraj te činjenice, nisu od utjecaja navod iz točke XIII. izreke Potvrde glavnog projekta da je na predmetnoj čestici započeta izgradnja prema rješenju za građenje od 13. svibnja 2010. s izmjenama i dopunama, te da je već izgrađeni dio građevina uklopiv u predmetnu izgradnju, a način njegove prilagodbe utvrđen Glavnim projektom. Shodno navedenom, smatra da nema uvjeta da se tužitelju izvrši povrat razlike više uplaćenog iznosa komunalnog doprinosa na temelju isticanja pravne osnove, odnosno da nema uvjeta za primjenu iz članka 87. Zakona o komunalnom gospodarstvu. Ističe kako tužitelj nije pristupio izvođenju radova u roku od 2 godine dana od pravomoćnosti rješenja za građenje od 13. svibnja 2010. na što je bio obvezan točkom III. izreke navedenog rješenja, slijedom čega je isto prestalo važiti kao i njegova dopuna i izmjena koje su uslijedile. Izvođenje radova od strane investitora protivno zakonu nije i ne može se smatrati dokazom realizacije dozvole.

6. Zainteresirana osoba predlaže da Sud tužbeni zahtjev odbije kao neosnovan.

7. Ocjenjujući zakonitost osporavanog rješenja Sud je izvršio uvid u spis, kao i spis tuženika koji sadrži podatke o činjeničnom stanju utvrđenom u upravnom postupku te je održao usmenu i javnu raspravu.

8. Na temelju razmatranja svih činjeničnih i pravnih pitanja, Sud ocjenjuje da je tužbeni zahtjev osnovan.

9. Člankom 87. stavkom 1. Zakona o komunalnom gospodarstvu da će upravno tijelo izmijeniti po službenoj dužnosti ili po zahtjevu obveznika komunalnog doprinosa odnosno investitora ovršno odnosno pravomoćno rješenje o komunalnom doprinosu ako je izmijenjena građevinska dozvola, drugi akt za građenje ili Glavni projekt na način koji utječe na obračun komunalnog doprinosa.

10. Stavkom 2. istog članka ZKG propisano je da rješenjem o izmjeni rješenja o komunalnom doprinosu u slučaju iz stavka 1. ovoga članka, obračunat će se komunalni doprinos prema izmijenjenim podacima i odrediti plaćanje odnosno povrat razlike komunalnog doprinosa u skladu sa kojom je rješenje o komunalnom doprinosu doneseno.

11. Iz podataka spisa predmeta, dostavljenih sudu uz odgovor na tužbu proizlazi da je tužitelj 28. kolovoza 2018. podnio zahtjev za povrat razlike više plaćenog komunalnog doprinosa vezano za rješenja o komunalnom doprinosu od 17. svibnja 2012., 20. rujna 2013., te 21. studenoga 2014., jer da je, kako je u zahtjevu navedeno tijekom građenja došlo do izmjene projektne dokumentacije i akata kojima se odobrava gradnja na način da je obujam građevine značajno smanjen te da je građevina izgrađena u smanjenom obujmu, što utječe na visinu komunalnog doprinosa.

12. Iz podataka spisa predmeta nadalje proizlazi da je predmetni zahtjev odbijen rješenjem od 17. svibnja 2012., koje je pak pravomoćno poništeno (potvrđeno presudom Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj UsI-421/20-10 od 7. listopada 2021., te presudom Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, poslovni broj Usž- 15/22-2 od 4. ožujka 2022.) te je predmet vraćen prvostupanjskom tijelu na ponovni postupak.

13. U ponovnom postupku prvostupanjsko tijelo donijelo je rješenje od 18. srpnja 2022., a tuženik je, osporavanim rješenjem, odbio žalbu protiv navedenog prvostupanjskog rješenja od 18. srpnja 2022.

14. Osporavano rješenje tuženik je donio uz obrazloženje da do izmjene građevinske dozvole ili drugog akta za građenje, može doći primjenom instituta izmjene i/ili dopune tih akata, a do izmjena glavnog projekta može doći kod građevina koje se prema posebnim propisima grade bez akta za građenje, a na temelju glavnog projekta. Drugim riječima, zaključuje tuženik, da bi neki akt za građenje bio izmijenjen, i općenito, i u smislu članka 87. stavka 1. Zakona o komunalnom gospodarstvu, taj se konkretni akt mora izmijeniti na temelju mjerodavnih zakonskih odredaba (primjerice članka 106a., 125., 126. važećeg Zakona o gradnji, odnosno članka 233. do 236. ranije važećeg Zakona o prostornom uređenju i gradnji (Narodne novine, broj:76/07, 38/09, 55/11, 90/11 i 50/12), odnosno članka 33. ranije važećeg Zakona o postupanju i uvjetima gradnje radi poticanja ulaganja (Narodne novine, broj: 69/09, 128/10, 136/12 i 76/13). U vezi s navedenim tuženik zaključuje kako u konkretnom slučaju Potvrda glavnog projekta od 19. kolovoza 2013., izdana za gradnju I. faze trgovačkog centra Supernova s trafostanicom u Buzinu, nije akt kojim se mijenja neki raniji akt za građenje, nego je riječ o novom, samostalnom aktu za građenje. Naime, tuženik zaključuje kako predmetna Potvrda glavnog projekta nije donesena primjenom instituta izmjene i/ili dopune akta za građenje, što znači da se tom Potvrdom formalno ne mijenja rješenje za građenje od 13. svibnja 2010. sa svojim izmjenama i dopunama. Pored te činjenice za drugačije utvrđenje nisu od utjecaja niti navodi iz točke XIII. izreke Potvrde glavnog projekta – da je na predmetnoj čestici započeta izgradnja prema rješenju za građenje od 13. studenoga 2010. s izmjenama i dopunama te da je već izgrađeni dio građevine uklopiv u predmetnu izgradnju, a način i njegove prilagodbe da je određen Glavnim projektom. Stoga, zaključuje tuženik nije ispunjena osnovna pretpostavka za izmjenu pravomoćnog rješenja o komunalnom doprinosu od 17. svibnja 2012., donesenog na temelju rješenja za građenje 13. svibnja 2010., a to iz razloga što Potvrda glavnog projekta od 19. kolovoza 2013. nije akt kojim se mijenja rješenje za građenje od 13. svibnja 2010.

15. Međutim, imajući u vidu sadržaj obrazloženja presude Visokog upravnog suda poslovni broj: Usž-15/22-2 od 04. ožujka 2022. donesene u ranijem postupku ovaj sud takav zaključak tuženika i prvostupanjskog tijela ne može ocijeniti pravilnim.

16. Naime, iako je u žalbi protiv prvostupanjske presude Grad Zagreb isticao da Potvrda glavnog projekta nije izmjena ranijeg rješenja za građenje, Visoki upravni sud Republike Hrvatske u presudi Usž-15/22-2 od 04. ožujka 2022. je naveo da iz obrazloženja prvostupanjskog rješenja od 03. veljače 2020. nije bilo moguće zaključiti je li ovdje došlo do smanjenja obujma građevine za koju je plaćen komunalni doprinos ili ne jer to rješenje, uz obrazloženje kakvo je njime dano, ne daje podlogu za zaključak da ne bi bilo mjesta primjeni naprijed citirane odredbe članka 87. stavka 2. ZKG-a. Stoga je ponovni postupak potrebno upotpuniti te, imajući u vidu izmjene akata za gradnju, kao i sva pravomoćna rješenja donesena u svezi utvrđivanja obveze komunalnog doprinosa zainteresiranoj osobi, utvrditi je li u konkretnom slučaju došlo do smanjenja obujma građevine ili ne pa posljedično tome i visine komunalnog doprinosa.

17. Dakle, unatoč navedenom jasno izraženom stavu u presudi Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, tuženik, odnosno prvostupanjsko tijelo nisu upotpunili postupak na način naveden u presudi poslovni broj: Usž-15/22-2 od 04. ožujka 2022., odnosno, utvrdili je li u konkretnom slučaju došlo do smanjenja obujma građevine ili ne pa posljedično tome i visine komunalnog doprinosa, već tuženik i prvostupanjsko tijelo zaključuju da nema mjesta primjeni članka 87. ZKG, jer da potvrda glavnog projekta nije donesena primjenom instituta izmjene i/ili dopune, te da predmetna potvrda glavnog projekta nije akt kojim se mijenja neki raniji akt za građenje, nego da je riječ o novom samostalnom aktu za građenje (zaključak tuženika), odnosno da Potvrda glavnog projekta nije izmjena ranijeg rješenja za građenje jer je zahtjev za izdavanje potvrde glavnog projekta podnesen nakon što je Rješenje za građenje sa izmjenama i dopunama, prestalo važiti, budući da investitor nije pristupio gradnji u roku od dvije godine od pravomoćnosti (zaključak prvostupanjskog tijela).

18. Stoga, budući da u ponovnom postupku nije utvrđivano je li u konkretnom slučaju došlo do smanjenja obujma građevine ili ne, pa posljedično tome i visine komunalnog doprinosa, a kako je to naveo Visoki upravni sud Republike Hrvatske u svojoj presudi, osporavano se rješenje tuženika i prvostupanjskog tijela ne može ocijeniti zakonitim.

19. Stoga će, u postupku nakon ove presude prvostupanjsko tijelo postupiti u skladu s zaključkom i uputom Visokog upravnog suda Republike Hrvatske poslovni broj: Usž-15/22-2 od 04. ožujka 2022. te nakon tako provedenog postupka donijeti odgovarajuću odluku koja će biti obrazložena sukladno članku 98. stavka 5. Zakona o općem upravnom postupku.

U Zagrebu 5. studenoga 2025.

Sudac:

Ivana Horvat

Uputa o pravnom lijeku:

Protiv ove odluke žalba nije dopuštena (članak 127. Zakona o upravnim sporovima).

Dna:

1. Odvjetnik Darko Marjanović – e- komunikacijom

2. Ministarstvo prostornoga uređenja, graditeljstva i državne imovine RH – e- komunikacijom

3. Grad Zagreba, Gradski ured za obnovu, izgradnju, prostorno uređenje, graditeljstvo, komunalne poslove i promet, Odsjek za komunalni doprinos i naknadu za zadržavanje nezakonito izgrađene zgrade u prostoru uz spis

4. Grad Zagreb, Stručna služba Gradske uprave – e-komunikacijom

5. U spis