REPUBLIKA HRVATSKA

UPRAVNI SUD U RIJECI

[adresa] C 5

Poslovni broj: Us I-461/2025-11

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Upravni sud u Rijeci, po sucu dr. sc. Alenu Rajku, uz sudjelovanje zapisničarke Đeni Broznić, u upravnom sporu tužiteljice CE (OIB: [osobni identifikacijski broj]), iz [adresa], koju zastupaju opunomoćenici u Odvjetničkom društvu Vukić & partneri d.o.o. (OIB: 01394705384), Rijeka, Nikole Tesle 9/V-VI, protiv tuženika Ministarstva zdravstva (OIB: 88362248492), Zagreb, Ksaver 200a, kojeg zastupa službena osoba CEG, radi preseljenja ljekarne, 5. studenoga 2025.,

p r e s u d i o  j e

I. Poništava se rješenje Ministarstva zdravstva, KLASA: UP/I-543-05/98-03/35, URBROJ: 534-07-2-1/2-24-27 od 27. veljače 2025. godine.

II. Predmet se vraća tuženiku na ponovni postupak.

III. Tuženik je dužan u ponovnom postupku postupiti u skladu s pravnim shvaćanjima i primjedbama Suda izraženima u obrazloženju ove presude.

IV. Nalaže se tuženiku Republici Hrvatskoj, Ministarstvu zdravstva da tužiteljici CE nadoknadi troškove ovoga upravnog spora u iznosu od 2.500,00 (dvije tisuće pet stotina) eura, PDV uključen, u roku od 60 dana od dostave pravomoćne odluke o troškovima ovoga upravnog spora.

Obrazloženje

1. Rješenjem tuženika, KLASA: UP/I-543-05/98-03/35, URBROJ: 534-07-2-1/2- 24-27 od 27. veljače 2025. odbijen je zahtjev tužiteljice, zaprimljen 18. lipnja 2024., za izdavanje rješenja o preseljenju ljekarne privatne prakse s adrese [adresa] na novu adresu [adresa]. Negativnu odluku tuženik obrazlaže, u bitnome, činjenicom da je u razdoblju između podnošenja navedenog zahtjeva i donošenja rješenja o njemu Upravno vijeće Doma zdravlja Primorsko-goranske županije izvan snage stavilo svoju prethodnu suglasnost za promjenu prostora obavljanja djelatnosti.

2. Tužiteljica u tužbi i u kasnijem podnesku osporava zakonitost tuženikove odluke i tvrdi, u bitnome, sljedeće. O zahtjevu tužiteljice tuženik nije odlučio u propisanom roku od 30 dana. Stavljanjem izvan snage suglasnosti Doma zdravlja Primorsko-goranske županije nakon proteka tog roka (24. srpnja 2024.) povrijeđena su tužiteljičina legitimna očekivanja i njezina stečena prava. Poziva se i na ustavnosudsku te konvencijsku praksu za koju smatra da ide u prilog njezinoj argumentaciji. Tužiteljica predlaže da Sud poništi osporavano rješenje, te da sam riješi stvar usvajanjem predmetnog zahtjeva tužiteljice. Traži i naknadu troškova spora, u ukupnom iznosu od 2.500,00 eura (PDV uključen).

3. Tuženik u odgovoru na tužbu ostaje kod navoda osporavanog rješenja, opisuje način rješavanja ove vrste predmeta, ističe važnost provjere sanitarno- tehničkih i sanitarnih standarda konkretnog prostora, te predlaže da Sud odbije tužbeni zahtjev.

4. Na raspravi provedenoj 15. listopada 2025. tužiteljica ističe da mjerodavnim Pravilnikom nije predviđena dokumentacija koju je tuženik zatražio od tužiteljice. Tuženik, pak, upućuje na članak 2. stavak 1. toga Pravilnika i na uvjete koje mora ispunjavati građevina u kojoj se obavlja zdravstvena djelatnost, uz koje uvjete je vezana dodatna dokumentacija zatražena od tužiteljice. Njezina je dokumentacija kompletirana tek 24. srpnja 2024., dakle po proteku roka od 30 dana na koje se tužiteljica pozvala, za vrijeme kojeg roka je tuženik zaprimio odgovor treće strane i zatražio očitovanje.

5. Sud je izveo dokaze čitanjem dokumentacije koja se nalazi u spisu predmeta upravnog postupka u kojem je doneseno osporeno rješenje i u spisu ovoga upravnog spora. Raspravnim rješenjem odbijeni su daljnji dokazni prijedlozi tužiteljice, zbog razloga iznesenih u tom rješenju, kao i razloga koji proizlaze iz nastavka ovog obrazloženja.

6. Na temelju razmatranja svih činjeničnih i pravnih pitanja, Sud je, odlučujući u granicama tužbenog zahtjeva, ali nevezan razlozima tužbe (članak 47. stavak 1. Zakona o upravnim sporovima, „Narodne novine“, broj 36/24, u nastavku teksta: ZUS), utvrdio da je tužbeni zahtjev osnovan.

7. Članak 51. Zakona o zdravstvenoj zaštiti ("Narodne novine", broj 100/18, 125/19, 133/20, 147/20, 136/21, 119/22, 156/22, 33/23, 145/23 i 36/24) glasi:

„(1) Zahtjev za odobrenje obavljanja privatne prakse u ordinaciji u novom prostoru zdravstveni radnik podnosi Ministarstvu.

(2) Uz zahtjev iz stavka 1. ovoga članka zdravstveni radnik koji ima sklopljen ugovor o provođenju zdravstvene zaštite sa Zavodom, uz dokaze iz članka 50. stavka 2. podstavka 2. ovoga Zakona, obvezan je priložiti i suglasnost upravnog vijeća doma zdravlja za promjenu prostora obavljanja djelatnosti.

(3) Ministarstvo donosi rješenje kojim utvrđuje jesu li ispunjeni uvjeti za obavljanje privatne prakse u ordinaciji u novom prostoru s obzirom na prostor, radnike i medicinsko-tehničku opremu te kojim se utvrđuje dan kojim će zdravstveni radnik započeti obavljati privatnu praksu u tom prostoru.

(4) Ministarstvo donosi rješenje iz stavka 3. ovoga članka u roku od 30 dana od dana podnošenja urednog zahtjeva.

(5) Protiv rješenja iz stavka 3. ovoga članka nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor.“

8. Rok propisan člankom 51. stavkom 4. Zakona o zdravstvenoj zaštiti posebna je odredba u odnosu na opće odredbe članka 101. stavka 1. i 2. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj 47/09 i 110/21, u nastavku teksta: ZUP). No, Zakonom o zdravstvenoj zaštiti nije propisana predmnjeva usvajanja zahtjeva u slučaju propuštanja odlučivanja o njemu u propisanom roku. Odredba posebnog zakona kojom je propisana predmnjeva usvajanja zahtjeva među kumulativnim je pretpostavkama za primjenu članka 102. stavka 1. ZUP-a. Stoga propuštanjem roka iz članka 51. stavka 4. Zakona o zdravstvenoj zaštiti ne nastupa predmnjeva usvajanja zahtjeva, ali stranka dobiva ovlaštenje pokretanja upravnog spora zbog šutnje uprave.

9. Mjerodavne su i odredbe Pravilnika o uvjetima za određivanje područja na kojem će se osnivati ljekarne („Narodne novine“, broj 26/07, 118/07, 81/08, 98/12 i 116/15 , u nastavku teksta: Pravilnik).

10. Zaključkom tuženika od 8. srpnja 2024. tužiteljica je pozvana da u roku od 30 dana od zaprimanja zaključka za potrebe daljnjeg vođenja postupka dostavi: (1) očitovanje na temelju koje se odredbe Pravilnika traži preseljenje ljekarne; (2) zapisnik o izmjeri mikroklime ljekarne na novoj adresi. Prema priležećoj povratnici, navedeni je zaključak opunomoćenici tužiteljice dostavljen 20. srpnja 2024. godine.

11. Porukom elektroničke pošte od 24. srpnja 2024. opunomoćenica tužiteljice dostavlja tuženiku zapisnik o obavljenom ispitivanju radnog okoliša na novoj lokaciji, uz napomenu da je riječ o dokumentu koji je nedostajao kao prilog zahtjevu tužiteljice. Tužiteljica u toj poruci elektroničke pošte navodi i sljedeće: „Ujedno vas izvješćujemo, iako je to razvidno iz zahtjeva i dokumentacije u prilogu da se preseljenje temelji na članku 7. stavak 1. i 2. Pravilnika (…)“.

12. Upravno vijeće Doma zdravlja Primorsko-goranske županije dostavilo je 24. srpnja 2024. tuženiku putem elektroničke pošte odluku Upravnog vijeća Doma zdravlja Primorsko-goranske županije, broj: 01-151/48-1-24 od 24. srpnja 2024. godine. Tom je odlukom izvan snage stavljena odluka spomenutog tijela o davanju suglasnosti za promjenu prostora obavljanja djelatnosti, broj: 01-151/45-8-24 od 5. lipnja 2024., te je tužiteljici uskraćena suglasnost za dotičnu promjenu prostora obavljanja djelatnosti.

12.1. Upravno vijeće obrazlaže svoju odluku od 24. srpnja 2024. time da prilikom donošenja odluke od 5. lipnja 2024. iz sadržaja zahtjeva tužiteljice nije bilo upoznato sa statusom ljekarne u [adresa]. Odluka od 5. lipnja 2024. za posljedicu ima da Zdravstvena ustanova Ljekarna Jadran Rijeka, kao ljekarnička zdravstvena ustanova iz članka 262. stavka 4. Zakona o zdravstvenoj zaštiti po prestanku obavljanja djelatnosti zdravstvenog radnika - ovdje tužiteljice neće biti u mogućnosti nastaviti obavljati ljekarničku djelatnost u prostoru na adresi [adresa], čime bi bila onemogućena primjena članka 262. stavka 4. Zakona o zdravstvenoj zaštiti. Uz to, odlukom od 5. lipnja 2024. ugrožavaju se zakoniti interesi osnivača obiju ustanova, napose interes za obavljanje i održavanje ljekarničke djelatnosti, u skladu sa Statutom Primorsko-goranske županije.

12.2. Članak 262. stavci 1. i 4. Zakona o zdravstvenoj zaštiti glase:

„(1) U slučaju prestanka rada svih zdravstvenih radnika iz članka 261. stavka 1. ovoga Zakona koji obavljaju djelatnost u jednoj jedinici zakupa sukladno članku 215. Zakona o zdravstvenoj zaštiti (»Narodne novine«, br. 150/08., 71/10., 139/10., 22/11. i 84/11.) i članka 29. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o zdravstvenoj zaštiti (»Narodne novine«, br. 71/10.), prostor i oprema vraćaju se domu zdravlja odnosno ljekarničkoj zdravstvenoj ustanovi.

(…)

(4) Dom zdravlja odnosno ljekarnička zdravstvena ustanova može nastaviti obavljati zdravstvenu djelatnost u prostoru iz stavka 1. ovoga članka na temelju rješenja ministra.“

12.3. Dopisom od 26. srpnja 2024. tuženik je pozvao tužiteljicu na izjašnjenje o odluci Upravnog vijeća od 24. srpnja 2024. godine. Zatraženo izjašnjenje tužiteljica je dostavila tuženiku uz poruku elektroničke pošte od 22. kolovoza 2024. godine. U tom izjašnjenju tužiteljica iznosi, u bitnome, sljedeće. Od donošenja odluke od 5. lipnja 2024. do donošenja odluke od 24. srpnja 2024. nije donesena nova odluka Skupštine Primorsko-goranske županije, nije došlo do promjene u uvjetima koji su potrebni za promjenu prostora niti u razlozima za promjenu prostora, te nije došlo do promjene mjerodavnih propisa. Stoga ne postoji nijedna osnova za promjenu odluke od 5. lipnja 2024. godine. Legitimno je očekivanje tužiteljice da ne dolazi do gubitka njezinog prava uslijed arbitrarnog postupanja Upravnog vijeća. Sve činjenice kao i mjerodavne odredbe Zakona o zdravstvenoj zaštiti koje su regulirale situaciju preoblikovanja privatnih praksi u tzv. zakupu po članku 261. toga Zakona bile su poznate Županijskom uredu za zdravstvo i Županijskoj skupštini. Ujedno analizira dotadašnju praksu Županijske skupštine Primorsko-goranske županije. Tužiteljica je uredila novi prostor i nabavila opremu za njega.

12.4. Dodatnu argumentaciju u upravnom postupku iznijeli su i zamjenik župana Primorsko-goranske županije (dopis od 30. kolovoza 2024.), te tužiteljica (podnesak od 13. studenoga 2024.).

13. Zakonitost promjene odluke Upravnog vijeća Doma zdravlja Primorsko- goranske županije tužiteljica ne može osporavati izravno u odnosu na odluku od 24. srpnja 2024., već tužiteljica to može učiniti samo u odnosu na osporavano rješenje tuženika od 27. veljače 2025. godine. Tuženik pritom nije bezuvjetno vezan promjenom odluke Upravnog vijeća do koje dolazi za vrijeme trajanja upravnog postupka, naročito ako tuženik utvrdi da takvom odlukom supstancijalno dolazi do povrede prava stranke. Ni javnopravna tijela koja svojim aktima, u svjetlu članka 21. stavka 2. ZUP-a (vezano uz članak 51. stavak 2. Zakona o zdravstvenoj zaštiti), sudjeluju u upravnom postupku nisu ovlaštena odlučivati nevezana pravom, arbitrarno. Premda je tužiteljica u upravnom postupku iznijela iscrpnu argumentaciju kojoj osporava zakonitost odluke Upravnog vijeća od 24. srpnja 2024., tuženik tu argumentaciju nije suštinski razmotrio u obrazloženju osporavanog rješenja, već je svoju negativnu odluku o tužiteljičinom zahtjevu utemeljio tek na činjenici da je ranija suglasnost Upravnog vijeća stavljena izvan snage. Takva manjkavost obrazloženja osporavanog rješenja tuženika, koja odražava očitu manjkavost pri analizi činjeničnih i pravnih pitanja odlučnih za rješavanje upravne stvari, dovoljna je za usvajanje tužbenog zahtjeva. Zbog toga ovdje nije odlučno smatra li se zahtjev tužiteljice urednim tek od dostave dopunjujućeg podneska od 24. srpnja 2024. (da bi odgovor na to pitanje bio potvrdan, bilo bi dovoljno da je tuženik osnovano od tužiteljice zatražio dopunu zahtjeva makar u odnosu na jedan od dvaju traženja sadržana u zaključku od 8. srpnja 2024.).

14. Sud je, stoga, poništio osporavano rješenje tuženika (članak 117. stavak 1. ZUS-a). Imajući u vidu prirodu ove upravne stvari i razloge poništavanja osporavanog rješenja, predmet je vraćen tuženiku na ponovni postupak.

15. U izvršenju ove presude tuženik će, pri donošenju novog rješenja, razmotriti cjelokupnu tužiteljičinu argumentaciju iznesenu u upravnom postupku, te će precizno elaborirati svoja stajališta o toj argumentaciji. Pritom će tuženik naročito (ali ne isključivo) razmotriti (ne)dopuštenost promjene odluke Upravnog vijeća bez prethodne promjene odluke Županijske skupštine, ali i to u kojem su razdoblju nadležna tijela mogla znati za možebitne posljedice preseljenja ljekarne u kontekstu prijelaznih odredaba članaka 261. i 262. Zakona o zdravstvenoj zaštiti. Eventualni s time povezani propusti javnopravnih tijela ne smiju ići na štetu tužiteljice kao stranke koja ima pravo pouzdati se u to da će nadležna tijela u za to predviđenom razdoblju utvrditi one odlučne činjenice čije utvrđivanje ne ovisi o aktivnosti stranke.

16. Točka III. izreke presude temelji se na članku 119. stavku 4. ZUS-a, vezano uz članak 151. stavak 2. toga Zakona.

17. Kako tužba nije odbačena, niti je tužbeni zahtjev odbijen, tužiteljica nije pozvana na plaćanje sudske pristojbe, sukladno odredbi članka 22. stavka 1. Zakona o sudskim pristojbama („Narodne novine,“ broj 118/18 i 51/23).

18. Odluka Suda o troškovima spora donesena je na temelju odredbi članaka 144. i 147. ZUS-a te Tbr. 27. i Tbr. 54. Tarife o nagradama i naknadi troškova za rad odvjetnika („Narodne novine“, broj 38/23 i 107/25), u okviru troškovnika tužiteljice podnesenog do zaključenja rasprave, polazeći od toga da je tuženik izgubio spor, a bazira se na sljedećim elementima. Kao radnje u odnosu na koje tužiteljica može ostvariti pravo na naknadu troškova zastupanja priznat je sastav tužbe (1.000,00 eura), te pristup na ročište za raspravu (1.000,00 eura), tj. sveukupno 2.000,00 eura, što uvećano za PDV iznosi ukupno 2.500,00 eura. Rok za isplatu naknade troškova određen je sukladno članku 151. stavku 2. ZUS-a.

U Rijeci 5. studenoga 2025.

S u d a c

dr. sc. Alen Rajko

Uputa o pravnom lijeku:

Protiv točaka I., II. i III. ove presude žalba nije dopuštena (članak 127. stavak 1. ZUS-a).

Protiv točke IV. ove presude dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog Suda u tri primjerka, u roku od 15 dana od dana dostave ove presude.

Dostaviti:

- Odvjetniku Hrvoju Vukiću, Rijeka, Nikole Tesle 9/V-VI

- Ministarstvu zdravstva, Zagreb, Ksaver 200a