Republika Hrvatska

Upravni sud u Zagrebu

10020 Zagreb, Avenija Dubrovnik 6 i 8

Poslovni broj: Us I-1061/2024-8

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Upravni sud u Zagrebu po sutkinji Janji Topol te zapisničarki Spomenki Đurđević, u upravnom sporu tužiteljice ŠF iz [adresa], OIB [osobni identifikacijski broj], protiv tuženika Grada Zagreba, Gradonačelnika, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1 OIB 61817894937, radi prestanka novčane pomoći za roditelja odgojitelja, 5. studenog 2025.,

p r e s u d i o  j e

Odbija se tužbeni zahtjev za poništavanje rješenja Grada Zagreba, Gradonačelnika, KLASA: UP/II-551-06/23-014/2610, URBROJ: 251-02-01/001-23-3 od 15. prosinca 2023. i rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku, klasa: UP/I-551-06/23- 014/3068, Ur. broj: 251-09-22-1/004-23-03 od 31. listopada 2023.

Obrazloženje

1.Osporavanim rješenjem tuženika odbijen je prigovor tužiteljice izjavljen protiv rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku, klasa: UP/I-551-06/23-014/3068, Ur. broj: 251-09- 22-1/004-23-03 od 31. listopada 2023. kao neosnovan.

2.Tužiteljica u tužbi i tijekom spora pobija zakonitost osporavanog rješenja, u bitnome navodeći da je postupak pokrenut po službenoj dužnosti bez prijedloga stranke, da je pravo stekla na temelju pravomoćnog akta, da joj je povrijeđeno stečeno pravo i legitimno očekivanje, da joj je pravo moralo prestati u skladu s člankom 6. Odluke s navršenom 15. -tom godinom života djeteta, da podzakonski akt i osporena rješenja ne mogu imati povratno djelovanje, da prilikom donošenja rješenja nije odlučivala ovlaštena osoba.

3. Iz tužbe proizlazi da zahtijeva poništavanje osporavanog i prvostupanjskog rješenja.

4.Tuženik u odgovoru na tužbu i tijekom spora u cijelosti ostaje kod navoda danih u obrazloženju osporavanog rješenja. VUSRH je u presudi, broj: Usoz-143/22 od 27. veljače 2023. koja je donesena u postupku ocjene zakonitosti Odluke, ponovno, kao i u ranijoj presudi, broj: Usoz-8/22 od 5. srpnja 2022. zaključio, da novčana pomoć za roditelje odgojitelje nije pravo u klasičnom smislu, već financijska pomoć koju je javna vlast ovlaštena dodijeliti, ali i oduzeti, a koja pomoć se ne temelji na obvezi javne vlasti, nego na solidarnosti, zbog čega adresati Odluke/16 i Odluke/17 nemaju legitimno pravo očekivati trajnu nepromjenjivost pravnog uređenja statusa roditelj odgojitelj. Također,VUSRH je ocijenio legitimnim pravo predstavničkog tijela Grada Zagreba da uredi odnosno modificira novčanu pomoć roditelja odgojitelja na način koji smatra odgovarajućim odnosno sukladno s politikom predstavničke većine u Gradskoj skupštini Grada Zagreba. Dakle, VUSRH je ocijenio legitimnim pravo Gradske skupštine Grada Zagreba na uređivanje odnosno modificiranje predmetne novčane pomoći te je pobijano rješenje donijeto upravo na temelju Odluke. Nadalje, VUSRH je u točci 123. navedene pravomoćne presude, broj: Usoz-8/22 od 5. srpnja 2022. naveo da pravomoćni pojedinačni akti kojima je roditeljima odgojiteljima priznata novčana pomoć proizvode pravne posljedice za njihove adresate i u budućnosti. Naime, ti pojedinačni akti priznaju pravo na novčanu pomoć u duljem vremenskom razdoblju (u pravilu do navršene petnaeste godine života djeteta), a koje razdoblje, u vrijeme stupanja na snagu osporavane Odluke (Odluka o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba, broj 29/21)), u pravilu, nije završilo. Dakle, pojedinačnim aktima njihovi su adresati stekli pravo na novčanu pomoć, kako za razdoblje prije stupanja na snagu osporavane Odluke (Odluke 29/21), tako i za razdoblje nakon toga, što znači da pravo koje im prema tim pojedinačnim odlukama pripada, još nije u cijelosti realizirano (ostvareno/konzumirano). U točci 124. navedene presude VUSRH ističe da Odluka 29/21 ni na koji način ne zadire u prava ostvarena do njezina stupanja na snagu (ne zadire ni u pravo, kao takvo, ni u njegov opseg), već utječe na opseg prava i trajanje prava u budućnosti te zaključuje da djeluje na zatečene odnose koji se nastavljaju u budućnosti. Osim toga, VUSRH u već spomenutoj presudi, broj: Usoz-143/22, u kojoj se pozvao na raniju navedenu presudu, broj: Usoz-8/22 od 5. srpnja 2022., jasno zaključuje kako Odluka nema povratno djelovanje koje je za opće akte beziznimno zabranjeno, već je riječ o kvaziretroaktivnosti tj. pravnom učinku općeg akta koji je pod određenim uvjetima dopušten, a koje stajalište Suda da je u potpunosti primjenjivo na osporenu Odluku u sporu, broj: Usoz-143/22. Naime, VUSRH naglašava kako se ne radi o „pravoj“ nego o „prividnoj“ odnosno „nepravoj“ ili „kvazi retroaktivnosti“ kod koje se novo pravno pravilo primjenjuje na odnose kreirane pravnim aktima ili poslovima nastalima prije njegova stupanja na snagu, ali ti su odnosi još uvijek pravno egzistentni odnosno u tijeku svoje realizacije. Za razliku od prave retroaktivnosti koje je beziznimno zabranjena, VUSRH navodi kako interpretativni pristup Suda EU-a na bazi teleološkog tumačenja iznimno dopušta kvazi-povratni učinak novoga pravnog pravila na zatečene pravne odnose pod uvjetom da se cilj mjere – zbog čije realizacije je „novo“ pravo i usvojeno ne bi mogao postići na drugi način. Valja istaknuti nedavno donesenu odluku Ustavnog suda Republike Hrvatske, broj: U-III-1744/2023 i dr. od 14. studenog 2023. koja u cijelosti potvrđuje naprijed navedeni stav VUSRH te govori u prilogu navoda tuženika. U cijelosti neosnovano navodi tužiteljica kako se odluka USRH, broj: U-I-4455/2015 od 4.4.2017. ne može primijeniti na predmetnu pravnu situaciju obzirom se ista odnosi na ustavnost zakona, a ne podzakonskog propisa. Naime, VUSRH u navedenoj presudi, broj: Usoz-8/22 ističe kako je predmet navedene odluke ocjena ustavnosti zakona no da su načelna stajališta o retroaktivnosti izražena u tom rješenju primjenjiva i u objektivnom upravnom sporu koji je bio predmet navedene presude. Znači VUSRH razmatra retroaktivnost pravnog pravila odnosno norme propisa kao takve i to sa načelnog stajališta. Stoga je slijedom navedenog isto tako potpuno neutemeljeno pozivanje na odluku USRH, broj: U-III-5989/2013 od 9.2.2016. Potpuno pogrešno upire tužiteljica na pitanje retroaktivnosti odnosno ista navodi odluke Ustavnog suda, broj: U-II-538/1996 od 5.5.1999. i broj: U-II-383/1998 od 26.5.1999., koje govore kako povratno djelovanje ne mogu imati propisi nižega ranga od zakona. Navedeno je točno te upravo isto, kako je naprijed spomenuto, navodi VUSRH u spomenutoj presudi, broj: Usoz-143/22 u kojoj se pozvao na također spomenutu raniju presudu, broj: Usoz-8/22 od 5. srpnja 2022. u kojoj je jasno zaključio kako je za opće akte beziznimno zabranjeno povratno djelovanje te kako se djelovanje Odluke ne može smatrati povratnim, već kako se radi kvaziretroaktivnosti odnosno pravnom učinku općeg akta koji je pod određenim uvjetima dopušten, a koje stajalište Suda da je u potpunosti primjenjivo na osporenu Odluku u sporu, broj: Usoz-143/22. Predmetna mjera nije ostvarila svoju primarnu svrhu a to je demografski oporavak Grada Zagreba, a što nedvojbeno proizlazi iz podataka Državnog zavoda za statistiku, koji podaci su dostavljeni u postupku koji je prethodio presudi VUSRH, broj: Usoz-8/22, iz kojih je evidentno vidljiv pad broja živorođene djece razdoblju 2014. -2020. godine. Stoga je i VUSRH pravno potpuno ispravno te ujedno i životno i logično zaključio kako javna vlast ima široku slobodu procjene, što uključuje slobodan odabir modela provođenja vlastite politike, posebice uzimajući u obzir legitiman cilj koji se predmetnom mjerom htio postići no nije. Stoga je vidljivo kako tužiteljica pogrešno tumači odnosno navodi kako je predmetna mjera ostvarila svoju svrhu kad evidentno ista to nije. Navodi tužiteljice u odnosu na kompenzacijsku mjeru Uključivanje u obrazovne programe prekvalifikacije i osposobljavanja te kompenzacijske mjere Potpora za zapošljavanje i Uključivanje u edukativno-mentorski program „Postajem poduzetnik“ Zagrebačkog inovacijskog centra d.o.o. predstavljaju njezino osobno mišljenje i zauzeti stav u odnosu na navedene mjere odnosno ne radi se eventualnim pravnim prijeporima koji bi trebali biti predmet razmatranja odnosno isti nisu relevantni. Slijedom navedenog, razvidno je kako tužiteljica u tužbi nije navela niti jedan pravno relevantan razlog temeljem kojeg bi dovela u pitanje zakonitost pobijanog rješenja i rješenja prvog stupnja. Predmetna pravna stvar je samo i isključivo pravno pitanje o kojem je već odlučeno na način da je Odluka u cijelosti ocijenjena zakonitom i to: Visoki upravni sud Republike Hrvatske: presudom broj: Usoz-143/22 od 27. veljače 2023. te presudom i rješenjem: Usoz-254/2023 od 19. prosinca 2023., te Ustavni sud Republike Hrvatske: odlukom i rješenjem, broj: U-III-1744/2023 i dr., od 14. studenog 2023.

5. Predlaže sudu odbiti tužbeni zahtjev.

6. Radi ocjene zakonitosti osporavanog rješenja, Sud je izvršio uvid u sudski spis i isprave priložene spisu tuženika te je održao javnu raspravu, na koju tužitelj nije pristupio.

7. Strankama je, u skladu s odredbom članka 6. Zakona o upravnim sporovima (Narodne novine, broj 36/24 - dalje ZUS) dana mogućnost izjasniti se o zahtjevima i navodima drugih stranaka te o svim pitanjima koja su predmet ovog upravnog spora.

8. Na temelju razmatranja svih činjeničnih i pravnih pitanja, Sud je ocijenio tužbeni zahtjev neosnovanim.

9. Prema podacima spisa predmeta, dostavljenog ovom Sudu uz odgovor na tužbu, proizlazi da je prvostupanjskim rješenjem, donesenim po službenoj dužnosti, tužiteljici prestala novčana pomoć za roditelja odgojitelja sa danom 30. rujna 2023. na temelju odredbe članka 7. stavka 1. alineje 1. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba, broj: 10/18, 20/21 i 25/22).

10. Odredbom članka 7. stavka 1. alineje 1. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja propisano je da novčana pomoć prestaje 30. rujna 2023., korisniku čije je dijete za koje je ostvarena novčana pomoć navršilo 7 godina ili će do

30. rujna 2023. navršiti 7 godina.

11. Prema ocijeni ovoga Suda, tužiteljica neosnovano ističe da tuženik ne bi bio ovlašten pokretati postupke po službenoj dužnosti u vezi ranije priznatih isplata novčane pomoći, jer takvo ovlaštenje proizlazi iz članka 42. i članka 49. stavka 1. alineje 1. Zakona o općem upravnom postupku (Narodne novine, broj 47/09 i 110/21), obzirom da je Grad Zagreb ovlašten provoditi opće akte koje se odnose na Grad Zagreb.

12. Svi izneseni prigovori tužiteljice nemaju utjecaja na činjenicu da je Visoki upravni sud Republike Hrvatske 27. veljače 2023. donio presudu broj: Usoz-143/22 kojom je navedenu Odluku o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja ocijenio zakonitom, te je ponovno, kao i u ranijoj presudi Usoz-8/22 od 5. srpnja 2022., zaključio da novčana pomoć za roditelje odgojitelje nije pravo u klasičnom smislu, već financijska pomoć koju je javna vlast ovlaštena dodijeliti, ali i oduzeti, a koja pomoć se ne temelji na obvezi javne vlasti, nego na solidarnosti, zbog čega adresati Odluke iz 2016. i Odluke iz 2017. nemaju legitimno pravo očekivati trajnu nepromjenjivost pravnog uređenja statusa roditelj odgojitelj.

13. Visoki upravni sud Republike Hrvatske u točci 124. presude istakao je da Odluka tuženika iz 2022. ni na koji način ne zadire u prava ostvarena do njezina stupanja na snagu (ne zadire ni u pravo, kao takvo, ni u njegov opseg), već utječe na opseg prava i trajanje prava u budućnosti te zaključuje da djeluje na zatečene odnose koji se nastavljaju u budućnosti, te da se odredbama Odluke iz 2022. ponovno usklađuje visina mjesečnih novčanih iznosa, ali se i nadalje ne dira u pravomoćnost upravnog akta u dijelu koji se odnosi na ostvarivanje prava na novčanu pomoć.

14. Naime, kao što je to i tuženik elaborirao u odgovoru na tužbu, a koje navode ovaj Sud neće ponavljati, pravilno je tuženik utvrdio činjenicu da je dijete tužiteljice za koje je tužiteljica ostvarila pravo na novčanu pomoć za roditelja odgojitelja navršilo 7 godina života, te navedenu činjenicu tužiteljica ne osporava niti u upravnom postupku niti u upravnom sporu, a sve u skladu s naprijed navedenom Odlukom i pravnim shvaćanjem Visokog upravnog suda Republike Hrvatske iznesenim u presudi od 27. veljače 2023.

15. Za napomenuti je također da je Ustavni sud Republike Hrvatske donio odluku U-III/1744/2023 od 21. studenoga 2023., kojom je odbio ustavne tužbe podnesene u povodu presude Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj:

Usoz-143/22-91 od 27. veljače 2023. i rješenja Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj: Usoz-149/22-12 od 13. ožujka 2023.

16. Naime, u konkretnom slučaju, kao što je to već ocijenio Visoki upravni sud Republike Hrvatske, nije postojala obveza donošenja odluka o novčanoj pomoći roditeljima odgojiteljima s obzirom na činjenicu da prava koja su uređena tim odlukama nisu zakonom zajamčena prava niti je jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave dužna urediti pitanja koja su uređena tim odlukama. Polazeći od navedenoga kao i neupitne ovlasti jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave da autonomno uređuje dodjelu novčane pomoći u okviru svog samoupravnog djelokruga, i, prema mišljenju ovog Suda, nadležnost za donošenje odluke o dodjeljivanju novčane pomoći, visini novčane pomoći i prestanku novčane pomoći u nadležnosti je jedinice lokalne samouprave.

Također, Ustavni sud Republike Hrvatske je zaključio da Odluka/22 ima legitiman cilj te da vrijeme prilagodbe korisnika nije prekratko. Ustavni sud je prihvatio ocjenu Visokog upravnog suda da je navedenim kompenzacijskim mjerama Grad Zagreb uspostavio ravnotežu između javnog interesa i zaštite legitimnih očekivanja adresata osporene Odluke/22 olakšavajući im povratak na tržište rada.

17. Time što je člankom 10. navedene Odluke propisan prigovor kao pravni lijek protiv pojedinačnog upravnog akta, o kojem odlučuje gradonačelnik, nije onemogućeno pravo stranke na kontrolu zakonitosti pojedinačnog upravnog akta od strane suda pune jurisdikcije.

18. Neosnovan je i prigovor tužiteljice da su predmetna prvostupanjska rješenja trebala biti donesena do 31. prosinca 2022., a sukladno odredbi članka 6. Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba, broj: 25/22). Ovo stoga što se prema mišljenju Visokog upravnog suda Republike Hrvatske radi o procesnom, a ne materijalnom roku, budući se radi u roku u kojem je upravno tijelo dužno donijeti određenu odluku, te da se radi o instruktivnom roku, budući da nisu propisane posljedice ne postupanja u navedenom roku.

19. Nadalje, Visoki upravni sud Republike Hrvatske je dana 12. prosinca 2022. obustavio od izvršenja Odluku iz 2022 do donošenja odluke Visokog upravnog suda Republike Hrvatske u postupku ocjene zakonitosti toga općeg akta, a koja odluka je donesena 27. veljače 2023. Dakle, za vrijeme obustave izvršenja Odluke iz 2022 nadležno gradsko upravno tijelo nije smjelo postupati po istoj odnosno nije smjelo donositi pojedinačne akte.

20. Iz navedenog razloga tužiteljica se neosnovano poziva na pravna shvaćanja o prekluzivnim rokovima u drugim pravnim situacijama Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, Ustavnog suda Republike Hrvatske, Europskog suda za ljudska prava i Suda Europske unije.

21. Uvidom u Sistematizaciju radnih mjesta u uredu (članak 74.), koji je Prilog Pravilnika o izmjenama i dopunama Pravilnika o unutarnjem redu Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom ( Službeni glasnik Grada Zagreba, broj:13/22 i 31/22), članak 5. podtočka 2.2.1., razvidno je da je u opisu poslova i zadataka stručnog savjetnika za provedbu i kontrolu mjera pronatalitetne politike, a koja službena osoba je donijela prvostupanjsko rješenje, rješavanje u složenim upravnim stvarima u prvom stupnju sukladno Odluci o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja. Dakle, prvostupanjsko rješenje donijela je ovlaštena službena osoba.

22. Osim toga, ovaj Sud prihvaća pravilnim obrazloženje tuženika o neposrednom rješavanju predmetne upravne stvari sukladno članku 49. stavak 1. Zakona o općem upravnom postupku, jer se činjenično stanje u ovoj konkretnoj upravnoj stvari moglo utvrditi na temelju podataka koji imaju službeni karakter i kojima raspolaže tijelo i nije bilo potrebno posebno izjašnjavanje stranke, a posebice u situaciji kada tijelo u donošenju rješenja postupa po spomenutim odlukama kako Visokog upravnog suda Republike Hrvatske tako i Ustavnog suda Republike Hrvatske.

23. Tužiteljici se napominje da je u konkretnoj upravnoj stvari o prestanku prava na novčanu pomoć u odnosu na sve korisnike novčane pomoći riješeno na jednak način, pa je nesvrsishodan dokazni prijedlog tužiteljice za njezinim saslušanjem na okolnost utjecaja predmetne odluke na njen obiteljski život, a iz kojeg razloga nema mjesta niti prigovoru o povredi primjene načela legitimnih očekivanja i stečenih prava, tim više što solidarna novčana pomoć jedinica lokalne (regionalne) samouprave nije pravo koje bi tužiteljici bilo zajamčeno Europskom Konvencijom o ljudskim pravima.

24. Slijedom navedenog, sud utvrđuje da prigovori tužiteljice nisu osnovani i nisu doveli u pitanje zakonitost osporenog rješenja koje je potpisano od za to ovlaštene osobe i to na način koji prihvaća ovaj Sud.

25. Valjalo je stoga na temelju članka 116. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima presudio kao u točki I izreke presude.

26. O trošku upravnog spora odlučeno je na temelju članka 147. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima.

Zagreb, 5. studenog 2025.

Sutkinja

Janja Topol

Uputa o pravnom lijeku:

Protiv ove presude dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog suda u dovoljnom broju primjeraka za sud i sve stranke u sporu, u roku od 15 dana od dana dostave presude.

Dna:

1. ŠF, [adresa]

2. Grad Zagreb, Gradonačelnik, [adresa] Zagreb, Trg Stjepana Radića 1

3. U spis