REPUBLIKA HRVATSKA

UPRAVNI SUD U ZAGREBU

Zagreb, Avenija Dubrovnik 6

Poslovni broj: Us I-1806/2024-8

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Upravni sud u Zagrebu, po sucu toga suda Anti Drezgi te Branki Crnogorac, zapisničarki, u upravnom sporu tužiteljice LK iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], koju zastupa opunomoćenik Martin Sherri, odvjetnik u Zagrebu, Kordunska 1, protiv tuženika Grada Zagreba, Gradonačelnika, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, OIB: 61817894937, radi obnove postupka usklađivanja novčane pomoći za roditelja odgojitelja, 5. studenoga 2025.,

p r e s u d i o  j e

I. Odbija se tužbeni zahtjev za poništavanje rješenja Grada Zagreba, Gradonačelnika, KLASA: UP/II-551-06/23-014/1296, URBROJ: 251-02-01/001-24-6 od 31. siječnja 2024. i rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku, KLASA: UP/I-551-06/22- 013/2428, URBROJ: 251-09-22-1/004-23-7 od 8. prosinca 2023.

II. Odbija se tužiteljičin zahtjev za naknadu troškova upravnog spora.

Obrazloženje

1. Osporavanim rješenjem tuženika, KLASA: UP/II-551-06/23-014/1296, URBROJ: 251-02-01/001-24-6 od 31. siječnja 2024., odbijena je tužiteljičin prigovor podnesen protiv rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku, KLASA: UP/I-551-06/22- 013/2428, URBROJ: 251-09-22-1/004-23-7 od 8. prosinca 2023. (točka I. izreke) te je odbijen tužiteljičin zahtjev za naknadu troškova (točka II. izreke). Prvostupanjskim rješenjem od 8. prosinca 2023. odbačen je zahtjev za obnovu postupka okončanog rješenjem Grada Zagreba, KLASA: UP/I-551-06/22-013/2428, URBROJ: 251-09-22- 01/004-23-2 od 13. ožujka 2023. (točka 1. izreke) te je odbijen tužiteljičin zahtjev za naknadu troška (točka 2. izreke).

2. Tužiteljica u tužbi u bitnom navodi da je Gradonačelnik Grada Zagreba stvarno nenadležan odlučivati o pravnom lijeku protiv rješenja donesenog u postupku obnove, jer je institut obnove uređen isključivo ZUP-om, a ne Odlukom o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja, te se pravni lijek na takvo rješenje može izjaviti žalbom, a ne prigovorom, pri čemu o žalbi odlučuje nadležno ministarstvo. Ističe da je pogrešno utvrđeno da je zahtjev za obnovu nepravodoban, jer subjektivni rok ne može teći od dana dostave izvornog rješenja, već od trenutka kada je stranka saznala za razloge obnove. Smatra da je službenik koji je odlučivao u prvom stupnju trebao biti izuzet, budući da je prethodno odlučivao u istom predmetu i zaposlenik je Grada Zagreba, koji je protivna strana. Navodi da drugostupanjsko rješenje nije potpisano od gradonačelnika, odnosno da potpis ne sadrži propisane elemente. Smatra da je prvostupanjsko rješenje donijelo nenadležno tijelo, jer je odlučivao Sektor za socijalnu politiku koji, prema Pravilniku o unutarnjem redu, obavlja stručne, a ne upravne poslove. Smatra da je nezakonito odbijen zahtjev za naknadu troškova, budući da su troškovi postupka nastali krivnjom tuženika. Tužiteljica predlaže poništenje oba osporena rješenja te dosudu troškova postupka s pripadajućim zakonskim zateznim kamatama.

3. Tuženik u odgovoru na tužbu u bitnom u cijelosti osporava navode tužiteljice te predlaže odbijanje tužbenog zahtjeva i zahtjeva za naknadu troškova postupka. U odgovoru se navodi da su pobijano rješenje gradonačelnika od 31. siječnja 2024. i rješenje prvog stupnja od 8. prosinca 2023. zakoniti i pravilno obrazloženi. Prvostupanjsko rješenje nije doneseno zbog nepravodobnosti prijedloga za obnovu, već zato što tužiteljica nije učinila vjerojatnim postojanje okolnosti na kojima temelji svoj prijedlog, sukladno članku 126. stavku 1. ZUP-a. Tuženik smatra neosnovanim navode o nenadležnosti gradonačelnika, ističući da je člankom 10. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja propisan prigovor gradonačelniku kao pravni lijek, a zakonitost te odredbe potvrđena je presudom Visokog upravnog suda, broj: Usoz-254/2023 od 19. prosinca 2023. Nadalje, dopisima Ministarstva rada, mirovinskog sustava, obitelji i socijalne politike te Središnjeg državnog ureda za demografiju i mlade potvrđeno je da navedena tijela nisu nadležna rješavati u ovim predmetima, što dodatno potvrđuje nadležnost gradonačelnika. U pogledu prigovora o nenadležnosti ustrojstvene jedinice, tuženik navodi da je, prema Odluci o ustrojstvu i djelokrugu gradskih upravnih tijela (Službeni glasnik Grada Zagreba, broj 17/21) i Pravilniku o unutarnjem redu Gradskog ureda (Službeni glasnik Grada Zagreba, broj 13/22 i 31/22), Sektor za socijalnu politiku, Odjel za demografski razvoj i Odsjek za pronatalitetnu politiku ovlašten rješavati u predmetima roditelja odgojitelja. Rješenje je donijela u skladu s člankom 23. stavkom 1. ZUP-a. Neosnovanim se ocjenjuju i navodi o nevaljanom potpisu gradonačelnika, budući da ne postoji propis koji određuje oblik vlastoručnog potpisa, te o navodnom izuzeću službene osobe, jer takav zahtjev nije bio istaknut u postupku. Tuženik predlaže da sud odbije tužbu kao neosnovanu te odbiju zahtjev tužiteljice za naknadu troškova postupka.

4. U podnesku od 27. svibnja 2024. tužiteljica se bitnom očitovala na odgovor na tužbu. U bitnome navodi da je postupak obnove upravnog postupka uređen isključivo Zakonom o općem upravnom postupku (ZUP), a ne Odlukom o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja, pa se u konkretnom slučaju ne može primijeniti članak 10. Odluke kojim je propisan prigovor gradonačelniku. Budući da se radi o aktu donesenom temeljem članka 126. ZUP-a, pravni lijek je žalba, o kojoj je nadležno odlučivati ministarstvo, a ne gradonačelnik koji je izvršno, a ne upravno tijelo. Tužiteljica smatra da je gradonačelnik neovlašteno postupao kao drugostupanjsko tijelo, čime je povrijeđeno načelo zakonitosti i hijerarhijske nadležnosti. Dodatno navodi da drugostupanjsko rješenje nije potpisano u skladu s člankom 15. Poslovnika gradonačelnika Grada Zagreba, budući da potpis ne sadrži ime i prezime donositelja akta. U odnosu na pravodobnost zahtjeva za obnovu, tužiteljica tvrdi da je subjektivni rok od 30 dana počeo teći tek od trenutka kada je saznala za razloge obnove, odnosno početkom listopada 2023. u razgovoru s odvjetnikom, pa je zahtjev podnesen pravodobno. Nadalje, ističe da su gradonačelnik i službenici koji su odlučivali u predmetu bili u sukobu interesa, jer Grad Zagreb kao dužnik odlučuje o vlastitoj obvezi prema stranci, čime su povrijeđena načela nepristranosti i jednakosti stranaka. Očitovanja Ministarstva rada i Središnjeg državnog ureda za demografiju i mlade smatra nerelevantnima, jer se odnose na redovite, a ne izvanredne pravne lijekove.

5. Ocjenjujući zakonitost osporavanog rješenja Sud je pregledao sudski spis i spis tuženika te je 4. studenoga 2025. održao raspravu.

5.1. Sud je odbio dokazni prijedlog za saslušanje tužiteljice na okolnost „trenutka spoznaje i načina spoznaje“ jer ta okolnost nije relevantna za pitanje zakonitost rješenja kojim je odbačen tužiteljičin zahtjev za obnovu uz obrazloženje da tužiteljica nije učinila vjerojatnim postojanje niti jednog od razloga za obnovu. Naime, javnopravno tijelo nije odbacilo zahtjev zbog nepravodobnosti, već zbog toga što tužiteljica nije učinila vjerojatnim postojanje zakonskog razloga za obnovu postupka, pri čemu se taj zahtjev nije temeljio na novim činjenicama ili dokazima u smislu članka 123. stavka 1. točke 1. Zakona o općem upravnom postupku (Narodne novine, broj 47/09. i 110/21., dalje ZUP).

6. Tužbeni zahtjev nije osnovan.

7. U postupku koji je prethodio donošenju rješenja utvrđeno je:

- da je tužiteljica podnijela zahtjev za obnovu postupka okončanog rješenjem

Grada Zagreba, KLASA: UP/I-551-06/22-013/2428, URBROJ: 251-09-22-01/004-23-

2 od 13. ožujka 2023.;

- da tužiteljica u zahtjevu tvrdi da je rješenje koje je predmet obnove doneseno izvan propisanog roka, od neovlaštene osobe i od strane tijela koje nije bilo ovlašteno mijenjati ranije rješenje drugog tijela te ne sadrži vlastoručni potpis ovlaštene osobe.

8. Prvostupanjsko tijelo je odbacilo tužiteljičin zahtjev za obnovu uz obrazloženje da tužiteljica nije učinila vjerojatnim postojanje niti jednog od razloga za obnovu u smislu članka 126. ZUP-a.

8.1. Iz obrazloženja prvostupanjskog rješenja proizlazi da je prvostupanjsko tijelo utvrdilo da je rješenje, koje je predmet obnove, donijela ovlaštena osoba – viši stručni suradnik za provedbu mjera pronatalitetne politike – u skladu s odredbama ZUP-a i Pravilnikom o unutarnjem redu Gradskog ureda (Službeni glasnik 13/22. i 31/22.), a uvidom u osobnu iskaznicu službenika utvrđeno je da se radi o njegovom vlastoručnom potpisu. Prvostupanjsko tijelo navodi da nema propisa koji određuje izgled ili oblik potpisa, a da ovlast za donošenje rješenja od 13. ožujka 2023. proizlazi iz odredbe članka 6. Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba, broj 25/22., dalje Odluka/22).

9. Drugostupanjsko tijelo je ocijenilo da je prvostupanjsko tijelo pravilno primijenilo članak 126. ZUP-a.

10. Obnova je moguća samo u slučajevima taksativno navedenim u čl. 123. ZUP-a. Tvrdnje o isteku roka iz čl. 6. Odluke/22 nije samostalni zakonski razlog za obnovu postupka prema čl. 123. ZUP-a. Od četiri navedena razloga, ostala tri razloga mogu se podvesti pod čl. 123. st. 1. toč. 3. ZUP-a, koji kao razlog za obnovu predviđa slučaj kad je rješenje donijela osoba koja nije bila ovlaštena za njegovo donošenje ili osoba koja je morala biti izuzeta. Međutim, pravilno su javnopravna tijela utvrdila da tužiteljica nije učinila vjerojatnim postojanje tih razloga za obnovu uz obrazloženje koje u cijelosti prihvaća ovaj Sud.

11. Tužbeni navod da je prvostupanjsko rješenje doneseno od nenadležnog tijela, odnosno da nadležno gradsko upravno tijelo nije imalo ovlast odlučiti o zahtjevu za obnovu, Sud ocjenjuje neosnovanim.

11.1. Naime, prema članku 15. Odluke o ustrojstvu i djelokrugu gradskih upravnih tijela (Službeni glasnik Grada Zagreba, broj 17/21.), Gradski ured za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom obavlja poslove koordinacije i provedbe mjera populacijske politike. Pravilnikom o unutarnjem redu tog Ureda (Službeni glasnik Grada Zagreba, broj 13/22.), određeno je da je u djelokrugu Sektora za socijalnu politiku, odnosno Odjela za demografski razvoj, rješavanje i ostvarivanje novčane pomoći za roditelja odgojitelja. Nakon izmjena i dopuna Pravilnika o unutarnjem redu tog Ureda (Službeni glasnik Grada Zagreba, broj 31/22.), Odsjek za pronatalitetnu politiku izričito je ovlašten rješavati u upravnim stvarima vezanima uz tu novčanu pomoć.

11.2. Navedenim Pravilnikom određeno da poslovi radnog mjesta višeg stručnog savjetnika za pronatalitetnu politiku, među ostalima, obuhvaćaju rješavanje u najsloženijim upravnim stvarima u prvom stupnju sukladno Odluci (točka 73.), poslovi radnog mjesta stručnog savjetnika za provedbu i kontrolu mjera pronatalitetne politike među ostalim, obuhvaćaju rješavanje u složenim upravnim stvarima u prvom stupnju sukladno Odluci (točka 74.), a poslovi radnog mjesta višeg stručnog suradnika za provedbu mjera pronatalitetne politike, među ostalim, obuhvaćaju rješavanje u složenijim upravnim stvarima u prvom stupnju sukladno Odluci (točka 75.).

11.3. Tužiteljica je bila dužna učiniti vjerojatnim da službenik koji je potpisan kao donositelj prvostupanjskog akta nije bila raspoređena na radno mjesto na kojem ima ovlast odlučivati o upravnim stvarima te vrste. Tužiteljica, međutim, ne nudi nikakve konkretne činjenice koje bi upućivale na to da navedeni službenik nije bio raspoređena na odgovarajuće radno mjesto. Umjesto toga, svoja navodna saznanja temelji isključivo na proizvoljnim spekulacijama i općenitim tvrdnjama o navodnom nedostatku ovlasti cijelog sektora, bez konkretnih činjeničnih navoda u pogledu osobe donositelja akta.

11.4. Slijedom navedenog, proizlazi da je prvostupanjsko tijelo imalo propisanu stvarnu nadležnost za rješavanje o izmjeni rješenja i zahtjevu za obnovu. Stoga sud ne prihvaća tvrdnju tužiteljice da je rješenje doneseno od neovlaštenog tijela ili službene osobe.

12. Neosnovan je i prigovor tužiteljice prema kojem bi službena osoba trebala biti izuzeta iz postupka zbog činjenice da ima „poslovni odnos“ s Gradom Zagrebom jer je zaposlena u Gradu Zagrebu.

12.1. Odredbom članka 24. stavka 3. točke 2. ZUP-a propisano je da čelnik tijela može izuzeti službenu osobu ako je sa strankom u gospodarskom ili drugom poslovnom odnosu.

12.2. Međutim, zaposlenost službenika u javnopravnom tijelu koje vodi postupak ne predstavlja poslovni odnos sa strankom u smislu navedene zakonske odredbe, budući da se radi o odnosu javnopravne naravi između službenika i tijela u čije ime on postupa, a ne o privatnopravnom odnosu između službenika i stranke. Uz to, u konkretnom slučaju Grad Zagreb, kao nositelj javne vlasti, ne nastupa u svojstvu stranke čija bi prava ili obveze bile predmet odlučivanja, već u svojstvu javnopravnog tijela koje postupa u okviru svog djelokruga.

12.3. Nadalje, tužiteljica bez osnove tvrdi da je službena osoba morala biti izuzeta jer je ranije donijela rješenje čija se obnova traži.

12.4. Člankom 125. ZUP-a propisano je da o prijedlogu za obnovu postupka rješava javnopravno tijelo koje je donijelo rješenje protiv kojeg se ne može izjaviti žalba. Zakon, dakle, izričito predviđa da o obnovi postupka odlučuje isto tijelo, a time i službene osobe tog tijela. Za razliku od drugostupanjskog postupka, u kojem je člankom 24. stavkom 2. ZUP-a izričito propisana obveza izuzeća službene osobe koja je sudjelovala u prvostupanjskom postupku, za obnovu postupka takvo ograničenje nije predviđeno.

12.5. Sama činjenica da je službena osoba ranije sudjelovala u donošenju rješenja čija se obnova traži ne predstavlja sama po sebi drugi razlog koji bi doveo u sumnju njezinu nepristranost u smislu članka 24. stavka 3. točke 4. ZUP-a. Takva situacija predviđena je i dopuštena zakonom, te bi izuzimanje službenika samo zbog ponovnog postupanja u obnovi bilo suprotno članku 125. ZUP-a i svrsi instituta obnove postupka. Upravo suprotno, izuzeće bi bilo opravdano samo ako bi postojale dodatne konkretne okolnosti koje bi stvarno upućivale na drugu okolnost koja objektivno dovodi u sumnju nepristranost službene osobe, što u konkretnom slučaju nije utvrđeno.

12.6. Slijedom navedenog, sud zaključuje da nije postojao zakonski razlog za izuzeće službene osobe po odredbama članka 24. ZUP-a.

13. Tužbeni navod da je osporeno drugostupanjsko rješenje nezakonito jer ne sadrži vlastoručni potpis donositelja, sud ocjenjuje kao neosnovan.

13.1. Prema članku 98. stavku 1. ZUP-a, potpis je sastavni element rješenja, ali zakonom nije propisana forma potpisa, niti se zahtijeva čitljivost slova, ispis imena i prezimena niti grafička identičnost s ranije deponiranim potpisnim uzorcima. Bitna funkcija potpisa jest identifikacija donositelja akta. U konkretnom slučaju drugostupanjsko rješenje jasno označava gradonačelnika Grada Zagreba kao donositelja akta, a potpis, iako grafički pojednostavljen, na aktu postoji. Gradonačelnik nije osporio da je akt donio niti je doveo u pitanje vlastiti identitet kao donositelja, već tuženik kao javnopravno tijelo drugostupanjsko rješenje prihvaća, brani i smatra valjanim. U situaciji kada samo javnopravno tijelo koje je navodno potpisnik ne dovodi u pitanje autentičnost akta, a tužiteljica iznosi hipotetična razmatranja o mogućnosti fizičkog potpisivanja većeg broja predmeta, ne postoji sumnja u autentičnost potpisa. Budući da tuženik ne osporava potpis niti postojanje volje gradonačelnika za donošenje drugostupanjskog rješenja, sud prihvaća da je potpis na aktu izraz volje nadležnog donositelja u smislu članka 98. ZUP-a.

13.2. Navodi o postojanju „tri potpisa“ i o kolegijalnom odlučivanju nisu pravno relevantni, jer prisutnost više parafa na izvorniku ne znači da je akt donijelo kolegijalno tijelo. Parafi mogu označavati faze interne kontrole, ali ne mijenjaju činjenicu da je drugostupanjsko rješenje formalno doneseno kao akt gradonačelnika.

13.3. Slijedom navedenoga, sud odbija tužbeni navod o nepostojanju vlastoručnog potpisa kao neosnovan.

14. Sud ne prihvaća tužbeni navod da je osporeno drugostupanjsko rješenje nezakonito zbog stvarne nenadležnosti gradonačelnika. Kako je utvrđeno u presudi Visokog upravnog suda, broj Usoz-254/2023 od 19. prosinca 2023., odredba članka 10. Odluke kojom je propisan prigovor gradonačelniku kao pravni lijek protiv prvostupanjskog upravnog akta je zakonita. Prigovor predstavlja sui generis pravni lijek koji ne narušava pravo na sudsku kontrolu, naprotiv, omogućava pristup upravnom sporu. Čak i hipotetsko postojanje procesne nepravilnosti u nadležnosti drugostupanjskog tijela ne bi vodilo poništenju prvostupanjskog rješenja, budući da upravni sud u sporu pune jurisdikcije može poništiti drugostupanjsko rješenje i odbiti prigovor kao neosnovan, ostavljajući prvostupanjsko rješenje na snazi.

15. Slijedom navedenog, ovaj Sud je utvrdio da su osporavana rješenja zakonita.

16. S obzirom na sve naprijed navedeno Sud je odlučio kao u točki I. izreke ove presude primjenom odredbe članka 116. stavak 1. Zakona o upravnim sporovima (Narodne novine, broj: 36/24., dalje ZUS).

17. O troškovima upravnog spora, Sud je odlučio na temelju odredbe članka 147. stavka 1. ZUS-a, prema kojoj stranka koja izgubi spor u cijelosti snosi sve troškove spora, ako zakonom nije drukčije propisano. Kako tužiteljica nije uspjela u ovom upravnom sporu, nema zakonskog osnova udovoljiti njenom zahtjevu za nadoknadu troškova upravnog spora. Stoga je Sud odlučio kao u točki II. izreke.

U Zagrebu, 5. studenoga 2025.

Sudac:

Ante Drezga

Uputa o pravnom lijeku:

Protiv ove presude dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog suda u roku od 15 dana od dana dostave presude.

DNA:

1. Odvjetnik Martin Sherri – elektroničkim putem

2. Grad Zagreb – elektroničkim putem

3. U spis