REPUBLIKA HRVATSKA
UPRAVNI SUD U ZAGREBU
Zagreb, Avenija Dubrovnik 6
Poslovni broj: Us I-2098/2024-10
U I M E R E P U B L I K E H R V A T S K E
P R E S U D A
Upravni sud u Zagrebu, po sucu toga suda Anti Drezgi te Branki Crnogorac, zapisničarki, u upravnom sporu tužiteljice IĐ iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], koju zastupa opunomoćenik Martin Sherri, odvjetnik u Zagrebu, Kordunska 1, protiv tuženika Grada Zagreba, Gradonačelnika, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, OIB: 61817894937, radi postupanja pri izdavanju potvrde izvršnosti, 24. listopada 2025.,
p r e s u d i o j e
I. Odbija se tužbeni zahtjev za poništavanje rješenja Grada Zagreba, Gradonačelnika, KLASA: UP/II-551-06/24-014/176, URBROJ: 251-02-01/001-24-2 od 11. ožujka 2024. i rješenja pročelnika Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom Grada Zagreba, KLASA: UP/I-050-01/23-005/28, URBROJ: 251-09-22-1/004-23-2 od 3. studenog 2023.
II. Odbija se tužiteljičin zahtjev za naknadu troškova upravnog spora.
Obrazloženje
1. Osporavanim rješenjem tuženika, KLASA: UP/II-551-06/24-014/176, URBROJ: 251-02-01/001-24-2 od 11. ožujka 2024., odbijena je tužiteljičina žalba podnesena protiv rješenja pročelnika Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom Grada Zagreba, KLASA: UP/I-050-01/23-005/28, URBROJ: 251-09-22-1/004-23-2 od 3. studenog 2023. (točka 1. izreke) te je odbijen tužiteljičin zahtjev za naknadu troška (točka 2. izreke). Prvostupanjskim rješenjem od 3. studenog 2023. odbijen je tužiteljičin prigovor izjavljen radi izdavanja potvrde izvršnosti rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za obrazovanje, kulturu i sport, KLASA: UP/I-551-06/16-013/214, URBROJ: 251-10-01-16-3 od 7. listopada 2016., kao neosnovan (točka 1. izreke) te je odbijen tužiteljičin zahtjev za naknadu troška zahtjeva za izdavanje potvrde izvršnosti i za sastavljanje prigovora (točka 2. izreke).
2. Tužiteljica u tužbi u bitnom navodi da je drugostupanjsko rješenje nezakonito jer je doneseno od nenadležnog tijela i osobe – gradonačelnika, koji kao izvršno tijelo Grada Zagreba nema ovlast odlučivati o žalbama protiv pojedinačnih upravnih akata prvostupanjskih upravnih tijela. Poziva se na čl. 164. st. 4. Statuta Grada Zagreba i čl. 76. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi, prema kojima o žalbi odlučuje nadležno ministarstvo, ako posebnim zakonom nije drukčije propisano. Dalje tvrdi da je prvostupanjsko rješenje nezakonito jer je prigovor bio podnesen zbog šutnje uprave (nepostupanje po zahtjevu za izdavanje potvrde izvršnosti u roku od 15 dana), dok je prvostupanjsko tijelo odlučivalo o osnovanosti samog zahtjeva za potvrdu izvršnosti, iako o tom zahtjevu nije bilo doneseno rješenje. Time je, prema tvrdnji tužiteljice, rješavano o pravnoj stvari koja nije bila predmet prigovora, pri čemu šutnja uprave nije prestala. Tužiteljica smatra da je tijelo po prigovoru bilo dužno utvrditi postoji li šutnja uprave te, ako postoji, naložiti prvostupanjskom tijelu da odluči o zahtjevu u smislu članka 122. st. 3. ZUP-a, a ne samo odbiti prigovor. Nadalje, ističe kako joj nije uskraćeno pravo zatražiti potvrdu izvršnosti pravomoćnog upravnog akta, te da pitanje je li rješenje podobno za izvršenje pripada sudu u ovršnom postupku. Po njezinom mišljenju, činjenica da je naknadno izmijenjen dio dispozitiva rješenja ne isključuje mogućnost provedbe ovrhe dok akt nije pravomoćno stavljen izvan snage u cijelosti. Također ističe da je onemogućena u ostvarivanju prava na učinkovito izvršenje upravnog akta, te da prvostupanjsko tijelo štiti vlastitu šutnju. U odnosu na troškove, tvrdi da su oba osporena rješenja nezakonita te da su prigovor i žalba bili opravdani, zbog čega joj pripada naknada troškova sukladno čl. 161. ZUP-a i Tarifi o nagradama i naknadi troškova za rad odvjetnika. U tužbenom zahtjevu predlaže poništavanje oba rješenja te naknadu troškova upravnog postupka i upravnog spora sa zakonskom zateznom kamatom.
3. Tuženik u odgovoru na tužbu u bitnom smatra da su prvostupanjsko i drugostupanjsko rješenje zakoniti i pravilni. Ističe da je tužiteljica 9. listopada 2023. zatražila potvrdu izvršnosti rješenja Gradskog ureda za obrazovanje, kulturu i sport od 7. listopada 2016., ali da je dispozitiv tog rješenja u dijelu koji određuje visinu i prestanak novčane pomoći zakonito zamijenjen rješenjem Gradskog ureda od 12. svibnja 2023., temeljem važeće Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja. Poziva se na presudu Visokog upravnog suda broj Usoz-143/22, kojom je ta Odluka ocijenjena zakonitom. Tuženik smatra da izdavanje potvrde izvršnosti nije obvezno, već da prema članku 137. stavku 3. ZUP-a stranka može dokazivati izvršnost i drugim sredstvima, što znači da neizdavanje potvrde ne povređuje pravo tužiteljice niti joj onemogućuje pokretanje izvršenja. Nadalje tvrdi da više ne postoji dio dispozitiva rješenja iz 2016. koji bi mogao biti predmetom izvršenja, budući da je izmijenjeni dio jedini dio koji je bio izvršiv, pa potvrdu izvršnosti nije moguće izdati. U vezi s navodom tužiteljice o nenadležnosti gradonačelnika za odlučivanje o žalbi, tuženik se poziva na odluku Visokog upravnog suda broj Usoz-254/2023 od 19. prosinca 2023., kojom je ocijenjeno zakonitim propisivanje prigovora gradonačelniku kao pravnog lijeka, uz navođenje da je sudska kontrola osigurana u upravnom sporu. Dodatno ukazuje da žalba protiv rješenja o prigovoru ide prema članku 122. stavku 4. ZUP-a drugostupanjskom tijelu u istom postupku, što je u ovom slučaju gradonačelnik. Poziva se i na dopise nadležnog ministarstva i Središnjeg državnog ureda za demografiju i mlade, koji su očitovali da nisu nadležni za odlučivanje u ovim predmetima, čime, po mišljenju tuženika, potvrđuju nadležnost gradonačelnika. Tuženik navodi da prigovor radi zaštite od drugog oblika postupanja javnopravnog tijela pokreće upravni postupak, u kojem se odlučuje o osnovanosti prigovora, te smatra da je prvostupanjsko tijelo pravilno utvrdilo da potvrda izvršnosti ne može biti izdana zbog nepostojanja izvršnog dijela akta. Predlaže odbiti tužbeni zahtjev u cijelosti, kao i zahtjev za naknadu troškova upravnog spora.
4. U podnesku od 10. lipnja 2024. tužiteljica se bitnom očitovala na odgovor na tužbu.
5. U podnesku od 17. listopada 2025. tužiteljica se bitnom ponovno očitovala na odgovor na tužbu.
6. Ocjenjujući zakonitost osporavanog rješenja Sud je pregledao sudski spis i spis tuženika te je 21. listopada 2025. održao raspravu.
7. Tužbeni zahtjev nije osnovan.
8. Prvostupanjskim rješenjem pročelnika Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom odbijen je tužiteljičin prigovor podnesen radi zaštite od šutnje uprave sukladno članku 122. stavku 3. Zakona o općem upravnom postupku (Narodne novine broj 47/09. i 110/21. - dalje ZUP), kao i njezin zahtjev za naknadu troškova.
8.1. U postupku je utvrđeno da je tužiteljica 9. listopada 2023. podnijela zahtjev za izdavanje potvrde izvršnosti rješenja Gradskog ureda za obrazovanje, kulturu i sport iz 2016. godine, pri čemu je ocijenjeno da je zahtjev podnesen nenadležnom tijelu, budući da su poslove tog ureda najprije preuzeli Ured za demografiju, a potom Gradski ured za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom. Nadalje, prigovor protiv šutnje uprave podnesen je gradonačelniku Grada Zagreba, koji nije čelnik tijela u smislu članka 122. stavka 1. ZUP-a, zbog čega je isti dostavljen nadležnom pročelniku radi postupanja.
8.2. Tijekom postupka utvrđeno je da je rješenje iz 2016. u svom dispozitivnom dijelu, koji utvrđuje visinu i trajanje novčane pomoći, zamijenjeno rješenjem od 12. svibnja 2023. te da nezamijenjeni dio rješenja ne sadrži dispozitivnu odredbu koja bi mogla biti predmet izvršenja.
8.3. Polazeći od toga da izvršenje pretpostavlja pravno i činjenično mogući predmet izvršenja, a budući da takav više ne postoji, prvostupanjsko tijelo zaključilo je da nije moguće izdati potvrdu izvršnosti traženog rješenja. Zahtjev za naknadu troškova odbijen je temeljem članka 161. ZUP-a, jer je postupak pokrenut na zahtjev stranke i za nju nepovoljno okončan.
9. Drugostupanjskim rješenjem gradonačelnika Grada Zagreba odbijena je žalba tužiteljice izjavljena protiv prvostupanjskog rješenja kao neosnovana, kao i zahtjev za naknadu troškova žalbenog postupka.
9.1. Drugostupanjsko tijelo prihvatilo je ocjenu prvostupanjskog tijela o nadležnosti pročelnika kao čelnika tijela u smislu članka 122. ZUP-a, s obzirom na organizacijsko preuzimanje poslova rješavanja o pravima o novčanoj pomoći za roditelje odgojitelje od strane Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom.
9.2. Žalbeni navodi da je nadležnost pripadala gradonačelniku ili pročelniku ureda koji je donio prvotno rješenje iz 2016. ocijenjeni su neosnovanima, jer se nadležnost utvrđuje prema važećem ustrojstvu upravnog tijela u trenutku postupanja.
9.3. Drugostupanjsko tijelo prihvatilo je stajalište da nakon zamjene dispozitiva rješenjem od 12. svibnja 2023. više ne postoji dio rješenja iz 2016. koji bi mogao biti predmetom izvršenja, pa nije moguće izdati potvrdu izvršnosti. Zahtjev za naknadu troškova žalbenog postupka odbijen je temeljem članka 161. ZUP-a.
10. Prvostupanjsko rješenje doneseno je na temelju članka 122. stavka 3. ZUP-a, povodom prigovora tužiteljice podnesenog na temelju članka 156. ZUP-a, nakon što joj tuženik nije izdao potvrdu izvršnosti rješenja iz 2016. godine.
11. Prema odredbi članka 156. ZUP-a osoba koja smatra da joj je drugim postupanjem javnopravnog tijela iz područja upravnog prava, o kojem se ne donosi rješenje, povrijeđeno pravo, obveza ili pravni interes, može izjaviti prigovor sve dok takvo postupanje traje ili traju njegove posljedice.
11.1. Sukladno članku 122. stavku 3. ZUP-a čelnik tijela odlučuje o prigovoru rješenjem u roku od osam dana od dana izjavljivanja prigovora.
11.2. Prema članku 122. stavku 4. ZUP-a protiv rješenja prvostupanjskog tijela o prigovoru može se izjaviti žalba, a protiv rješenja drugostupanjskog tijela o prigovoru može se pokrenuti upravni spor. Ako nema drugostupanjskog tijela, protiv rješenja tijela o prigovoru može se pokrenuti upravni spor.
12. Tužiteljica tvrdi da je prvostupanjsko tijelo bilo dužno riješiti zahtjev za izdavanje potvrde izvršnosti formalnim upravnim rješenjem. Međutim, u skladu s člankom 156. ZUP-a, prigovor je upravo pravni lijek predviđen za zaštitu od propuštanja ili drugog oblika postupanja u situacijama u kojima se ne donosi rješenje
– što je slučaj s izdavanjem potvrde izvršnosti.
13. Stranka zahtjev za izdavanje potvrde izvršnosti rješenja u određenoj upravnoj stvari podnosi javnopravnom tijelu koje je donijelo to rješenje. O tom zahtjevu javnopravno tijelo ne odlučuje u upravnom postupku donošenjem rješenja, već javnopravno tijelo izdaje potvrdu na način da na izvorniku rješenja ili ovjerenoj preslici rješenja koje nije doneseno u elektroničkom obliku, otiskuje potvrdu izvršnosti ili sukladno članku 50. Uredbe o uredskom poslovanju (Narodne novine, broj 75/21.) izvršnost upravnog akta u elektroničkom obliku potvrđuje zasebnim aktom koji mora sadržavati vezu na akt na koji se odnosi (s obzirom da se elektronički dokument ne može dopunjavati pa tako ni dodavanjem potvrde izvršnosti).
14. Iako se o izdavanju potvrde izvršnosti ne odlučuje u upravnom postupku donošenjem rješenja, to ne znači da stranka nema pravo na pravnu zaštitu u upravnom postupku zbog propuštanja izdavanja potvrde izvršnosti. Ako javnopravno tijelo ne izda potvrdu izvršnosti, stranka može podnošenjem pravnog lijeka inicirati pokretanje upravnog postupka zbog nezakonitog propuštanja izdavanja potvrde izvršnosti.
15. Protiv prvostupanjskog rješenja dopušteno je izjaviti redovni pravni lijek u upravnom postupku u smislu odredbe članku 122. stavku 4. ZUP-a. Naime, potvrda izvršnosti odnosi se na upravni akt prvostupanjskog tijela protiv kojeg nije isključen pravni lijek u upravnom postupku. Stoga primjenom argumenta a maiore ad minus proizlazi da protiv rješenja prvostupanjskog tijela o prigovoru iz članka 156. ZUP-a, kojim se osporava zakonitost propuštanja postupanja – izdavanja potvrde izvršnosti, postoji drugostupanjsko tijelo koje odlučuje o žalbi.
16. Kako je utvrđeno u presudi Visokog upravnog suda, broj Usoz-254/2023, od 19. prosinca 2023., odredba članka 10. Odluke kojom je propisan prigovor gradonačelniku kao pravni lijek protiv prvostupanjskog upravnog akta je zakonita. Prigovor predstavlja sui generis pravni lijek koji ne narušava pravo na sudsku kontrolu, naprotiv, omogućava pristup upravnom sporu. Čak i hipotetsko postojanje procesne nepravilnosti u nadležnosti drugostupanjskog tijela ne bi vodilo poništenju prvostupanjskog rješenja, budući da upravni sud u sporu pune jurisdikcije može poništiti drugostupanjsko rješenje i odbiti žalbu protiv prvostupanjskog rješenja, ostavljajući prvostupanjsko rješenje na snazi.
17. Potvrda izvršnosti služi dokazivanju izvršnosti kako bi se na temelju rješenja donesenog u upravnom postupku moglo tražiti prisilno ostvarenje obveze koja nije dobrovoljno ispunjena.
18. Potvrda izvršnosti nije upravni akt kojim odlučuje o pravu stranke, već dokazni instrument u svrhu prisilnog izvršenja. Ako rješenje nije više izvršivo jer je izvršnim rješenjem izmijenjena njegova dispozitivna odredba koja je jedina bila izvršiva, ne postoji pravna osnova za izdavanje potvrde izvršnosti.
19. Nije osnovan ni navod tužiteljice da izvršnost prethodnog rješenja iz 2016. traje sve dok novo rješenje, kojim je prethodno rješenje izmijenjeno, u izreci ne postane pravomoćno. Izvršnost pretpostavlja postojanje izvršne izreke koja se može prisilno ostvariti. Ako je izreka prethodnog rješenja promijenjena novim rješenjem koje proizvodi pravne učinke prije pravomoćnosti i time uklanja pravni temelj za izvršenje ranijeg sadržaja, tada prethodno rješenje ne može biti predmet izvršenja bez obzira na trenutak nastupanja pravomoćnosti novog rješenja.
20. Pri odlučivanju o prigovoru čelnik tijela može odbiti prigovor ako razlozi za prigovor očito ne postoje, odnosno ako je propuštanje izdavanje potvrde izvršnosti bilo zakonito. Budući da je prvostupanjsko tijelo utvrdilo da rješenje iz 2016. više nema izvršivi dio zbog zamjene dispozitiva izvršnim rješenjem od 12. svibnja 2023., nije postojala pravna osnova za izdavanje potvrde izvršnosti. U takvom slučaju nije bilo osnove ni da čelnik tijela naloži zakonito postupanje, odnosno izdavanje potvrde izvršnosti. Ako je razvidno da potvrda izvršnosti ne može biti izdana jer više ne postoji izvršivi sadržaj akta, prigovor je pravilno odbijen kao neosnovan.
21. Slijedom navedenog, ovaj Sud je utvrdio da su osporavana rješenja zakonita.
22. S obzirom na sve naprijed navedeno Sud je odlučio kao u točki I. izreke ove presude primjenom odredbe članka 116. stavak 1. Zakona o upravnim sporovima (Narodne novine, broj: 36/24., dalje ZUS).
23. O troškovima upravnog spora, Sud je odlučio na temelju odredbe članka 147. stavka 1. ZUS-a, prema kojoj stranka koja izgubi spor u cijelosti snosi sve troškove spora, ako zakonom nije drukčije propisano. Kako tužiteljica nije uspjela u ovom upravnom sporu, nema zakonskog osnova udovoljiti njenom zahtjevu za nadoknadu troškova upravnog spora. Stoga je Sud odlučio kao u točki II. izreke.
U Zagrebu, 24. listopada 2025.
Sudac:
Ante Drezga
Uputa o pravnom lijeku:
Protiv ove presude dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog suda u roku od 15 dana od dana dostave presude.
DNA:
1. Odvjetnik Martin Sherri – elektroničkim putem
2. Grad Zagreb – elektroničkim putem
3. U spis
