REPUBLIKA HRVATSKA
UPRAVNI SUD U ZAGREBU
Zagreb, Avenija Dubrovnik 6 i 8
Poslovni broj: Us I-677/2024-9
U I M E R E P U B L I K E H R V A T S K E
P R E S U D A
Upravni sud u Zagrebu, po sucu toga suda Vlahu Bassegli Gozze te Andreje Fortunić, kao zapisničarke, u upravnom sporu tužiteljice RD, iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], koju zastupa opunomoćenik Martin Sherri, odvjetnik u Zagrebu, Kordunska 1, protiv tuženog Grada Zagreba u Zagrebu, Trg Stjepana Radića 1, OIB: [osobni identifikacijski broj], radi prestanka novčane pomoći roditelju odgojitelju, 22. listopada 2025.,
p r e s u d i o j e
I. Odbija se tužbeni zahtjev za poništenje rješenja Grada Zagreba, Gradonačelnika, KLASA: UP/II-551-06/23-014/2512, URBROJ: 251-02-01/001-23-3, od 11. prosinca 2023.
II. Odbija se zahtjev tužiteljice za naknadom troškova ovog upravnog spora.
Obrazloženje
1. Rješenjem Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku, KLASA: UP/I-551-06/23-014/697, URBROJ: 251-09-22-1/005-23-03, od 31. listopada 2023. (u daljnjem tekstu Prvostupanjsko rješenje), određuje se da tužiteljici s danom 30. rujna 2023., prestaje novčana pomoći kao roditelju odgojitelju, a koja pomoć joj je ranije dodijeljena temeljem rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za obrazovanje, kulturu i sport, KLASA: UP/I-551-06/16- 013/849, URBROJ: 251-10-01-16-2, od 11. studenog 2016.
2. Osporenim rješenjem odbijen je prigovor tužiteljice, izjavljen protiv Prvostupanjskog rješenja, uz obrazloženje tuženika kako su prigovori tužiteljice cjelovito otklonjeni presudama Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, broj: Usoz – 8/22 od 5. srpnja 2022. i Usoz – 143/22 od 27. veljače 2023., odnosno i odlukama Ustavnog suda Republike Hrvatske, broj U – III – 17444/23 i drugima, a u kojim odlukama je zauzet stav kako je opći akt koji je pravni temelj Prvostupanjskog rješenja u cijelosti zakonit. Stoga tuženik zaključuje da navedene odluke imaju opće važenje pa se prigovori u tom smislu ne mogu s uspjehom isticati protiv pojedinačnih odluka utemeljenih na zakonitom općem aktu.
3. Tužiteljica u tužbi i tijekom spora u bitnome navodi kako je Prvostupanjsko rješenje doneseno po tijelima po kojima, sukladno ustroju tuženika, nisu mogla biti donesena. Pozivajući se na statut Grada Zagreba, Odluku o ustrojstvu i djelokrugu gradskih upravnih tijela, kao i Pravilnik o unutarnjem redu zaključuje kako Ured za demografiju uopće nije imao ovlast voditi upravne postupke i/ili rješavati iste te da isto tako nije imao ovlast pokrenuti samostalno, odnosno po službenoj dužnosti, upravne postupke koje bi potom vodio i u konačnici rješavao. Mišljenja je da prvostupanjsko tijelo nije moglo pokrenuti upravni postupak po službenoj dužnosti samo na temelju Izmjene njegovog ranijeg općeg propisa, ali i da je rok, koji je naveden u članku 6. tog propisa, i koji je po njenom mišljenju prekluzivan, u trenutku donošenja Prvostupanjskog rješenja, već protekao. Posebno ističe kako potpis drugostupanjskog rješenja ne sadrži niti jedno jedino čitljivo slovo te da se HD, Gradonačelnik [adresa], a koji je naveden kao potpisnik osporenog rješenja ne potpisuje na način kako je to u istom učinjeno. Ističe i kako joj je već ranije priznato pravo na novčanu pomoć i to u trenutku kada nisu bili propisani uvjeti, odnosno razlozi njenog umanjenja, čime smatra da je stekla legitimno očekivanje da će i nastavno ostvarivati prava kako su joj ranije bila zajamčena. Ukazuje kako u ovom predmetu nije proveden ispitni postupak pa da samim time nisu utvrđene činjenice i okolnosti bitne za razjašnjenje pravog stanja stvari, niti joj je omogućeno ostvarenje i zaštita njezinih prava i pravnih interesa. Navodi da, nakon pokretanja postupka po službenoj dužnosti, uopće nije obavještena o postojanju postupka, iz kojeg razloga u istom nije ni sudjelovala. Predlaže Sudu da poništiti osporeno i Prvostupanjsko rješenje, uz naknadu troškova ovog upravnog spora.
4. Tuženik u odgovoru na tužbu i tijekom spora u bitnome navodi da se protivi tužbi i tužbenom zahtjevu u cijelosti. Predlaže sudu da odbije tužbeni zahtjev, iz razloga sadržanih u obrazloženju osporenog rješenja.
5. Sud je 8. listopada 2025. održao usmenu i javnu raspravu, zaključenu u prisutnosti opunomoćenika tužiteljice i u prisutnosti opunomoćenice tuženika, čime je strankama, u skladu s odredbom članka 6. Zakona o upravnim sporovima (Narodne novine, broj 36/24.), dana mogućnost da se izjasne o zahtjevima i navodima drugih stranaka te o svim pitanjima koja su predmet ovog upravnog spora.
6. Radi ocjene zakonitosti osporenog rješenja Sud je u istog izvršio uvid, kao i uvid u Prvostupanjsko rješenje te je, radi točnog utvrđenja činjeničnog stanja, izveo dokaz uvidom u spis tuženika i priložene isprave.
7. Na temelju razmatranja svih činjeničnih i pravnih pitanja Sud je, sukladno članku 114. stavku 3. Zakona o upravnim sporovima, utvrdio da tužbeni zahtjev nije osnovan.
8. Sud polazno ukazuje kako odlučna činjenična utvrđenja ovog predmeta, u odnosu na materijalno pravnu zakonitost osporenog rješenja, nisu sporne. Naime, nije sporno da je rješenjem Grada Zagreba, Gradskog ureda za obrazovanje, kulturu i sport, KLASA: UP/I-551-06/16-013/849, URBROJ: 251-10-01-16-2, od 11. studenog 2016., odlučeno da se tužiteljici priznaje pravo na novčanu pomoć za roditelja odgojitelja u rokovima i iznosima propisanim Odlukom o novčanoj pomoći za majku odgojiteljicu (Službeni glasnik Grada Zagreba, broj 16/16. i 19/16. – u daljnjem tekstu Odluka). Isto tako nije sporno ni da je Odlukom o izmjenama i dopunama odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba, broj 25/22. – u daljnjem tekstu Odluka o izmjenama i dopunama), propisano da će o iznosima novčane pomoći i razlozima prestanka novčane pomoći, nadležno gradsko upravno tijelo po službenoj dužnosti donijeti pojedinačne akte, radi usklađenja s odredbama te nove odluke te da je temeljem tog određenja doneseno Prvostupanjsko, odnosno osporeno rješenje.
9. Stoga se odlučnim materijalno pravnim pitanjem ovog spora uspostavlja – da li osobi kojoj je pojedinačnom odlukom utemeljenom na ranijem općem propisu utvrđena novčana pomoć, ustanovljeno nepromjenjivo pravo da ona tu pomoć prima u rokovima i iznosima kako su oni bili ranije propisani ili je suprotno tome davatelju pomoći dopušteno da izmjenom svog ranijeg općeg propisa, donese pojedinačne odluke kojima će uskladi rokove i iznose pomoći te time istu sadržajno umanjiti.
10. Ovo odlučno materijalno pravno pitanje razmatrano je pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske kao i pred Ustavnim sudom Republike Hrvatske.
11. Visoki upravni sud Republike Hrvatske se, u presudi poslovni broj: Usoz-143/22- 91, od 27. veljače 2023., pozvao na svoj raniji pravni stav iz pravomoćne presude poslovni broj: Usoz-8/22-68, od 5. srpnja 2022., u kojoj je jasno naveo da novčana pomoć za roditelje odgojitelje nije pravo u njegovom klasičnom smislu, već financijska pomoć, koju je javna vlast ovlaštena dodijeliti, ali i oduzeti. Iz ovog razloga zaključeno je da se takva pomoć ne temelji na obvezi javne vlasti, nego na solidarnosti, zbog čega adresati Odluke nemaju legitimno pravo očekivati trajnu nepromjenjivost pravnog uređenja statusa roditelja odgojitelja. Posljedično nepostojanju legitimnog očekivanja, ne postoji ni zabranjena retroaktivnost. Konačno Visoki upravni sud Republike Hrvatske je u svojo odluci naveo i kako nije našao da bi skraćivanje novčane pomoći bilo u nesuglasju s načelom razmjernosti.
12. Ustavni sud Republike Hrvatske, u svojoj odluci, broj U-III-1744/2023, od 14. studenog 2023., zauzeo je stav da su status roditelja odgojitelja i novčana pomoć za roditelja odgojitelja, ustanovljeni Odlukom, rezultat političke volje predstavničkog tijela Grada Zagreba da određenoj kategoriji osoba pruži financijsku pomoć, pri čemu prava koja su uređena tim odlukama nisu zakonom zajamčena prava. Polazeći od članka 130. Ustava i naprijed navedenog obrazloženja Visokog upravnog suda u odnosu na ovlast za donošenje Odluke o izmjenama i dopunama, za Ustavni sud je također nedvojbena ovlast predstavničkog tijela jedinice lokalne samouprave, u konkretnom slučaju Gradske skupštine, da u skladu sa svojom (izmijenjenom) pronatalitetnom politikom donese Izmjenu i dopunu odluke kojom se, između ostaloga, skraćuje trajanje mjere roditelj odgojitelj, a posljedično i trajanje prava na novčanu pomoć za roditelja odgojitelja s petnaest na sedam godina života djeteta. U vezi s tim Ustavni sud je ponovio da u demokratskom društvu, pod uvjetom da normativna intervencija kojom se preoblikuje neki društveni odnos ima legitimni cilj, adresati pravnih normi koje se mijenjanju ili ukidaju, nemaju legitimno pravo očekivati trajnu nepromjenjivost određenog pravnog uređenja, pri čemu je zaključeno da je miješanje u imovinska prava roditelja odgojitelja poduzeto na temelju članka 41. točke 2. Statuta Grada Zagreba, koji je jasan, precizan i predvidljiv te da je, dakle, miješanje provedeno "pod uvjetima predviđenim zakonom".
13. Slijedeći navedeno Ustavni sud Republike Hrvatske u tom smislu zaključio je da Odluka ima legitiman cilj te da se, vezano za vrijeme prilagodbe korisnika ne može složiti s tvrdnjom podnositelja da je navedeno razdoblje prilagodbe prekratko. Konačno Ustavni sud Republike Hrvatske prihvaća i ocjenu Visokog upravnog suda Republike Hrvatske da je navedenim kompenzacijskim mjerama Grad Zagreb uspostavio ravnotežu između javnog interesa i zaštite legitimnih očekivanja adresata osporene Odluke olakšavajući im povratak na tržište rada. Argumentom autoriteta navedene stavove prihvaća i ovaj Sud.
14. Člankom 3. Odluke o izmjenama i dopunama propisano je da se članak 5. stavak 2. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja mijenja i glasi: "Novčana pomoć se isplaćuje mjesečno, i to:
- do 31. ožujka 2023. u iznosu od 65% prosječne bruto plaće djelatnika u gospodarstvu Grada Zagreba za razdoblje I. -VIII. mjesec prethodne godine;
- od 1. travnja 2023. do 30. lipnja 2023. u iznosu neto minimalne plaće za 2023. u Republici Hrvatskoj;
- od 1. srpnja 2023. do prestanka novčane pomoći sukladno članku 7. te Odluke, u iznosu od 50% neto minimalne plaće za tekuću godinu u Republici Hrvatskoj".
15. Člankom 4. Odluke o izmjenama i dopunama propisano je da se članak 7. mijenja i glasi:
"Novčana pomoć prestaje:
- 30. rujna 2023., korisniku čije je dijete za koje je ostvarena novčana pomoć navršilo 7 godina ili će do 30. rujna 2023. navršiti 7 godina;
- posljednjeg dana u mjesecu u kojem je dijete za koje je ostvarena novčana pomoć navršilo 7 godina, korisniku čije će dijete navršiti 7 godina nakon 30. rujna 2023.;
- posljednjeg dana u mjesecu u kojem je odjavljeno prebivalište u [adresa] ili je evidentiran privremeni odlazak iz Republike Hrvatske korisniku ili djece;
- posljednjeg dana u mjesecu u kojem je podnesen zahtjev za prestankom novčane pomoći od strane korisnika;
- posljednjeg dana u mjesecu u kojem su dijete za koje je ostvarena novčana pomoć ili ostala djeca ispisana iz osnovne škole na području Grada Zagreba ili Zagrebačke županije;
- posljednjeg dana u mjesecu u kojem se navršava šest mjeseci od kada je preminulo dijete za koje je ostvarena novčana pomoć."
16. Imajući u vidu sadržaj navedenih članaka, osporavanim rješenjem nisu povrijeđene materijalno pravne norme koje reguliraju ovaj pravni odnos, budući da je Prvostupanjskim rješenjem određen prestanak novčane pomoći upravo u skladu s Odlukom o izmjenama i dopunama, a koji opći propis je ponovljeno, iz naprijed opisanih razloga ocjenjen zakonitim.
17. U odnosu na procesnopravne prigovore Sud navodi kako slijedi.
18. Pravo na pravično suđenje propisano člankom 29. stavkom 1. Ustava Republike Hrvatske i njemu odgovarajući članak 6. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, jamči postupovnu (ne materijalnu) pravičnost. Smisao takvih konvencijskih i ustavnih određenja je zabrana onemogućavanja prava na pristup sudu, odnosno omogućavanje učinkovitog pravnog lijeka propisanog zakonom, koji će takav pristup u konačnici omogućiti. Stoga u situaciji u kojoj stranka ostvari pristup sudu pune jurisdikcije, a koji svojim postupanjem i konačno svojom odlukom, može nadomjestiti propuste iz upravnog postupka, prigovori takve naravi (dakle oni koji se mogu nadomjestiti u upravnom sporu) postaju irelevantni za materijalno pravo stranke, odnosno za sam meritum spora.
19. U tom smislu i upravo radi olakšanog pristupa sudu pa tada efikasnijeg rješavanja spornih pitanja, Zakonom o upravnim sporovima (Narodne novine, broj 20/10.), uveden je u hrvatsko upravno sudovanje spor pune jurisdikcije, kao opreka ranijem sporu zakonitosti. Tim sporom pune jurisdikcije, a koji je drukčije i samostalno sudsko procesno postupanje, omogućeno je sudu da u situacijama u kojima i nađe da su tijekom ranijeg upravnog postupanja postojale nepravilnosti iste anulira svojom odlukom.
20. Sve navedeno jasno proizlazi i iz smislenog tumačenja članaka 116. i 117. Zakona o upravnim sporovima.
21. Člankom 117. stavkom 1. Zakona o upravnim sporovima propisano je da ako sud utvrdi da je pojedinačna odluka javnopravnog tijela nezakonita, presudom će usvojiti tužbeni zahtjev, poništiti pobijanu odluku i sam riješiti stvar, osim kada to ne može učiniti s obzirom na prirodu stvari ili je tuženik rješavao po slobodnoj ocjeni.
22. Člankom 116. stavkom 2. Zakona o upravnim sporovima određeno je da će Sud odbiti tužbeni zahtjev kao neosnovan i kada utvrdi da je u postupku koji je prethodio donošenju pojedinačne odluke bilo nedostataka, ali nisu utjecali na rješavanje predmeta postupka te ako utvrdi da je pojedinačna odluka zasnovana na zakonu, ali zbog drugih razloga od onih navedenih u odluci.
23. Razmatranjem citiranih članaka može se uočiti, u članku 117. stavku 1. Zakona o upravnim sporovima, da je primarna namjera zakonodavca da Sud „sam riješiti stvar“, a tek podredna „osim kada to ne može učiniti s obzirom na prirodu stvari ili je tuženik rješavao po slobodnoj ocjeni.“ Isto tako u tom rješavanju stvari Sud može i temeljem članka 116. stavka 2. Zakona o upravnim sporovima „odbiti tužbeni zahtjev kao neosnovan i kada utvrdi da je u postupku koji je prethodio donošenju pojedinačne odluke bilo nedostataka, ali nisu utjecali na rješavanje predmeta postupka.“ 24. Imajući na umu navedeni standard Sud, cijeneći procesnopravne prigovore tužiteljice navodi kako slijedi.
25. U odnosu na ovlast Gradonačelnika Grada Zagreba da potpiše osporeno rješenje, odnosno u odnosu na prigovor kojim se ukazuje kako iz potpisa na osporenom rješenju nije razvidno da bi istog potpisao upravo Gradonačelnik, Sud navodi kako nečitkost potpisa nije takve naravi da samu odluku o meritumu čini nezakonitom, posebno imajući na umu da je nastavno i to upravo po punomoći Gradonačelnika, tuženik sudjelovao u ovom upravnom sporu zahtijevajući da tako potpisano rješenje ostane na snazi. Budući na okolnost da ovaj Sud ima i ovlast utemeljenu na članku 117. stavku 1. Zakona o upravnim sporovima, da u cijelosti poništi rješenje gradonačelnika te sam riješi stvar i to, između ostalog, na način da odbije prigovor tužiteljice, a što je upravo sadržaj izreke osporenog rješenja, Sud navedeni prigovor ocjenjuje irelevantnim.
26. Nadalje i ponovno imajući na umu postojanje ovlasti Suda, uvidom u sistematizaciju radnih mjesta u uredu i to u članak 74., koji je Prilog Pravilnika o izmjenama i dopunama Pravilnika o unutarnjem redu Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom (Službeni glasnik Grada Zagreba, broj: 13/22. i 31/22.), utvrđeno je da je u opisu poslova i zadataka stručnog savjetnika za provedbu i kontrolu mjera pronatalitetne politike, a koji je potpisnik prvostupanjskog rješenja, da rješava u složenijim upravnim stvarima u prvom stupnju sukladno Odluci o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja. Dakle, prvostupanjsko rješenje donijela je ovlaštena službena osoba.
27. Razumljivo je da postoje nedostatci koje Sud svojom odlukom ne može nadomjestiti te će stoga Sud u svakom predmetu ocijeniti postoji li u istom procesna nepravilnost koja utječe „na rješavanje predmeta postupka“ i koja tada rezultira sudskim poništenjem rješenja.
28. Jedna od takvih procesnih nezakonitosti, odnosno nepravilnosti bila bi donošenje Prvostupanjskog rješenja izvan zakonom propisanih prekluzivnih rokova. Upravo je navedeno konkretan prigovor tužiteljice koja ističe da je Prvostupanjsko rješenje doneseno nakon proteka rokova iz članka 6. Odluke o izmjenama i dopunama, odnosno nakon proteka rokova iz članka 113. Zakona o općem upravnom postupku.
29. Člankom 6. Odluke o izmjenama i dopunama propisano je da će o iznosima novčane pomoći i razlozima prestanka novčane pomoći sukladno ovoj odluci, nadležno gradsko upravno tijelo po službenoj dužnosti donijeti pojedinačne akte, radi usklađenja s odredbama ove odluke, do 31. prosinca 2022.
30. Budući da je Prvostupanjsko rješenje doneseno nakon zakonom propisanog roka tužiteljica smatra kako je prvostupanjsko tijelo tuženika bilo prekludirano u svojoj procesnoj ovlasti za donošenjem tog rješenja. Cijeneći navedeno Sud teleološkim tumačenjem naprijed citirane norme navodi kako ne nalazi razlog zbog kojeg bi istu smatrao prekluzivnim rokom. Naime, evidentna intencija propisanog roka je zahtjev administrativnim tijelima za što bržim usklađenjem stvarnog stanja s novim općim propisom. Izvan ovog instruktivnog zahtjeva Sud nalazi da bi potpuno pogrešno bilo smatrati da donositelj općeg akta, koji želi promijeniti dotadašnju pronatalitetnu politiku i u skladu s time kreirati potpuno drukčiji pravni odnos koji bi bez iznimke ravnopravno obuhvatio sve korisnike novčane pomoći, u toj namjeri ustanovio kratki dvomjesečni rok po proteku kojeg bi svojim tijelima onemogućio da naprave ono zbog čega je propis i donio. Vezano uz teleološko tumačenje može se reći i kako Odlukom nije propisana posljedica propuštanja donošenja rješenja u zadanom roku, a što u ukupnosti ukazuje kako se radi o instruktivnom, a ne o prekluzivnom roku.
31. Na ovom mjestu Sud napominje i kako je razlog svakog donošenja nekog pravnog propisa drukčije određenje društvenih odnosa, odnosno njihovo prilagođavanje volji zakonodavca. U tom smislu ustanovljena je i Odluka o izmjenama i dopunama te je upravo razlog njenog donošenja da se temeljem nje drugačije ureda odnosi između roditelja odgojitelja i Grada Zagreba. Stoga je i razumljivo da svaki novi propis (pa i Odluka o izmjenama i dopunama), može inicirati donošenje novih pojedinačnih rješenja koja će izmijeniti ranije pravne odnose.
32. Isto tako Sud smatra da je tuženik bio ovlašten riješiti upravnu stvar neposredno u skladu s člankom 49. točkom 1. Zakona o općem upravnom postupku ("Narodne novine, broj: 47/09. i 110/21.), jer se je pravo stanje stvari moglo utvrditi na temelju službenih podataka kojima raspolažu javnopravna tijela te jer nije bilo potrebno posebno izjašnjenje stranke radi zaštite njezinih prava ili pravnih interesa. Naime, sud je imao u vidu da su se iz podataka upravnog spisa mogle utvrditi sve relevantne činjenice, a da su rješenja mijenjana samo na način da su mijenjani iznosi novčane pomoći i razlozi prestanka u budućnosti u skladu s Odlukom o izmjenama i dopunama, a koja je ocijenjena zakonitom.
33. Iz istog razloga Sud navodi i kako su na održanom ročištu odbijeni daljnji dokazni prijedlozi tužiteljice, jer su, za donošenje meritorne odluke, sve relevantne činjenice dostatno utvrđene. Budući da niti ostali prigovori sadržani u tužbi ne dovode do drukčijeg rješavanja, Sud nalazi da u ovoj upravnoj stvari nije povrijeđen zakon na štetu tužiteljice.
34. Stoga je temeljem članka 116. stavka 2. Zakona o upravnim sporovima, odlučeno kao u izreci ove presude.
35. S obzirom na zahtjev tužiteljice za naknadom troškova ovog upravnog spora, specificiranog njenim troškovnikom na zapisniku od 8. listopada 2025. (list 87 spisa), Sud navodi kako je isti utemeljen na članku 144. i pod pretpostavkom ostvarenja uvjeta iz članka 147. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima. Budući je sukladno članka 147. stavku 1. Zakona propisano da stranka koja izgubi spor u cijelosti snosi sve troškove spora i imajući na umu kako je točkom I izreke ove presude odbijen tužbeni zahtjev za poništenje osporenog rješenja, Sud zaključuje kako je tužiteljica ovaj upravni spor izgubila te je tada u obvezi snositi sve njegove izdatke pa posljedično i troškove vlastitog zastupanja. Iz ovog razloga odlučeno kao u točki II izreke ove presude.
Zagreb, 22. listopada 2025.
Sudac:
Vlaho Bassegli Gozze
Uputa o pravnom lijeku:
Protiv ove presude dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog suda, u dovoljnom broju primjeraka za sud i sve stranke u sporu, u roku od 15 dana od dana dostave presude.
DNA:
1. Odvjetnik Martin Sherri – e. komunikacijom
2. Grad Zagreb, Gradonačelnik – e. komunikacijom
3. U spis
