REPUBLIKA HRVATSKA

UPRAVNI SUD U ZAGREBU

Zagreb, Avenija Dubrovnik 6 i 8

Poslovni broj: Us I-2846/2024-9

(ranije Poslovni broj: Us I-2460/2023)

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Upravni sud u Zagrebu, po sucu toga suda, Lidiji Prica, uz sudjelovanje Gordane Katarine Ronyi, zapisničarke, u upravnom sporu tužiteljice VZ iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], koju zastupa opunomoćenica Maja Topić, odvjetnica iz Zagreba, Kralja Držislava 4, OIB: [osobni identifikacijski broj], protiv tuženika Grada Zagreba, Gradonačelnika, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, OIB: 61817894937, kojega zastupa opunomoćenica RZ, službena osoba, radi novčane pomoći za roditelja odgojitelja, 21. listopada 2025.,

p r e s u d i o  j e

I. Odbija se tužbeni zahtjev za poništenje rješenja Grada Zagreba, Gradonačelnika KLASA: UP/II-551-06/23-014/882, URBROJ: 251-02-01/001-23-2 od 25. travnja 2023.

II. Odbija se zahtjev tužiteljice za naknadu troškova upravnog spora.

Obrazloženje

1. Osporenim rješenjem tuženika KLASA: UP/II-551-06/23-014/882, URBROJ: 251-02-01/001-23-2 od 25. travnja 2023. odbijen je prigovor tužiteljice protiv rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku KLASA: UP/l-551-06/22-013/853, URBROJ: 251-09-22-1/003- 23-2 od 22. ožujka 2023., kojim se djelomično zamjenjuje ranije rješenje Grada Zagreba, Gradskog ureda za obrazovanje, kulturu i sport, KLASA: UP/I-551-06/16- 013/1930, URBROJ: 251-10-01-16-2 od 15. prosinca 2016., na način da se ranije određena novčana pomoć usklađuje s Odlukom o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba broj 25/22, dalje Odluka/22) u pogledu iznosa i trajanja novčane pomoći.

2. Tužiteljica u tužbi i naknadnim podnescima ističe i opširno obrazlaže:

- da službena osoba koja je rješavala u prvostupanjskom postupku nije neovisna od gradonačelnika,

- da je u drugom stupnju o pravnom lijeku trebalo odlučivati nadležno ministarstvo, a ne gradonačelnik, zbog čega je tužiteljici povrijeđeno pravo na djelotvoran pravni lijek,

- da nije odlučeno o zahtjevu za izuzeće gradonačelnika koji ne ispunjava kriterij nepristranosti,

- da je prvostupanjsko rješenje doneseno nakon proteka prekluzivnog roka iz čl. 6. Odluke/22,

- da se postupak pokreće po službenoj dužnosti kad je to propisano zakonom, a ne općim aktom odnosno da je predmetni postupak pokrenut bez zakonske osnove,

- da u konkretnom slučaju nije primijenjen niti jedan od izvanrednih pravnih lijekova propisanih ZUP-om, već je pravomoćni upravni akt djelomično „zamijenjen“, ali nije u tom dijelu ni poništen niti ukinut (stavljen van snage), zbog čega istovremeno egzistiraju dva upravna akta koji isti pravni odnos uređuju na različit način,

- da čl. 6. Odluke/22 i čl. 10. Odluke nisu u skladu sa zakonom,

- da tužiteljici nije omogućeno sudjelovanje u upravnom postupku te nije proveden ispitni postupak,

- da je tuženik trebao provesti test razmjernosti u odnosu na svakog pojedinačnog korisnika novčane pomoći,

- da su pobijanim rješenjima narušena njena ustavna i konvencijska prava, pa tako i pravo na mirno uživanje vlasništva, pravo na djelotvoran pravni lijek, pravo na poštivanje privatnog i obiteljskog života, pravo na pošteno suđenje,

- da su povrijeđena načela zakonitosti, razmjernosti, zabrane retroaktivnosti, predvidivosti pravne norme odnosno izvjesnosti te određenosti norme, a posljedično i načelo zaštite stečenih prava, jer se pravomoćni upravni akt može izmijeniti samo pod uvjetima propisanim zakonom, a ne općim aktom,

- da prvostupanjsko rješenje ne sadrži obrazloženje kako će se odrediti iznos neto minimalne plaće u Republici Hrvatskoj, što je otklonilo drugostupanjsko tijelo i obrazložilo izračun, iz čega proizlazi da je to trebalo obrazložiti već prvostupanjsko tijelo,

- da joj je trebalo priznati naknadu troškova upravnog postupka, jer je isti pokrenut po službenoj dužnosti i trebao je biti okončan povoljno za tužiteljicu,

- da tuženik nije dostavio spis putem e-komunikacije.

2.1. Tužiteljica predlaže saslušanje službene osobe koja je donijela prvostupanjsko rješenje, saslušanje tužiteljice te da sud naloži tuženiku da dostavi isprave iz kojih je razvidno kamo je Grad Zagreb svaki mjesec usmjerio sredstva koja je uskratio tužiteljici. Predlaže poništiti osporeno rješenje tuženika uz naknadu troškova upravnog spora sa zateznim kamatama.

3. Tuženik u odgovoru na tužbu ostaje kod razloga navedenih u obrazloženju osporenog rješenja te se poziva na presude Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, poslovni broj: Usoz-143/22 od 27. veljače 2023. i Usoz-8/22 od 5. srpnja 2022. Ističe da rok iz čl. 6. Odluke/22 nije prekluzivan, već instruktivan te da je Visoki upravni sud 12. prosinca 2022. obustavio od izvršenja Odluku/22 do donošenja odluke u postupku ocjene zakonitosti tog općeg akta. Navodi kako se o zahtjevu za izuzeće stavljenom u žalbenom postupku više ne može samostalno rješavati, već samo kao o jednom od žalbenih razloga te da tužiteljica svoje navode o pristranosti službene osobe nije potkrijepila određenim dokazima i činjenicama, već se poziva samo na odredbe o ustrojstvu i djelokrugu gradskih upravnih tijela. U odnosu na izuzeće gradonačelnika navodi da kod fakultativnog izuzeća nema zakonske obveze prekida upravnog postupka dok se ne donese odluka o izuzeću. Predlaže sudu da odbije tužbeni zahtjev.

4. Tužbeni zahtjev nije osnovan.

5. Tijekom postupka sud je izvršio uvid u sudski spis i spis tuženika dostavljen uz odgovor na tužbu te je održao raspravu kako bi tužiteljici omogućio da se prije donošenja presude izjasni o svim činjenicama i pravnim pitanjima koja su predmet upravnog spora (čl. 6. st. 1. Zakona o upravnim sporovima, Narodne novine broj 24/36, dalje ZUS), a o kojima se tužiteljica već opširno pisano izjasnila.

6. Na raspravi tužiteljica ostaje kod dokaznih prijedloga iz tužbe. Predlaže prekid spora do donošenja odluke Europskog suda za ljudska prava u predmetu Golomeić protiv Hrvatske.

7. U pogledu prigovora da tuženik nije dostavio spis putem e-komunikacije niti je tužiteljici dostavljen spis tuženika, sud napominje kako je člankom 48. stavkom 4. ZUS- a propisano da se odgovor na tužbu predaje prema pravilima o predaji podnesaka. Uz odgovor na tužbu tuženik je dužan sudu dostaviti sve spise koji se odnose na predmet spora u obliku u kojemu su spisi vođeni. Ako tuženik ne dostavi sve spise predmeta u obliku u kojemu su vođeni ili izjavi da ih ne može dostaviti, sud može riješiti spor i bez spisa predmeta.

7.1. Tuženik je odgovor na tužbu dostavio putem e-komunikacije, sukladno čl. 48. st. 4. u vezi čl. 109. st. 6. ZUS-a, dok je spis predmeta dostavio u fizičkom obliku odnosno u obliku u kojem je spis vođen sukladno čl. 48. st. 4. ZUS-a. ZUS-om nije propisana obveza suda da tužitelju dostavi cjelokupni spis upravnog postupka koji je tuženik dostavio uz odgovor na tužbu, već je člankom 113. ZUS-a propisano da se stranke imaju pravo obavijestiti o tijeku spora i razgledati spis te o svom trošku umnožiti akte iz spisa. Nadalje, imajući u vidu da tužiteljicu zastupa profesionalna opunomoćenica, istoj su nesumnjivo poznate prethodno citirane odredbe ZUS-a te je imala dovoljno vremena zatražiti uvid u spis tuženika te isti izvršiti u pisarnici suda.

8. Nije sporno da je pravomoćnim upravnim aktom KLASA: UP/I-551-06/16- 013/1930, URBROJ: 251-10-01-16-2 od 15. prosinca 2016., tužiteljici priznato pravo na novčanu pomoć u trajanju i iznosima propisanim Odlukom o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba, broj 16/16 i 19/16). Isto tako nije sporno ni da je Odlukom/22 propisano da će o iznosima novčane pomoći i razlozima prestanka novčane pomoći sukladno ovoj odluci nadležno gradsko upravno tijelo po službenoj dužnosti donijeti pojedinačne akte, radi usklađenja s odredbama ove odluke, do 31. prosinca 2022. (čl. 6.). Predmetno prvostupanjsko rješenje od 22. ožujka 2023. doneseno je temeljem citirane odredbe. Nadalje nije sporno da su tim rješenjem iznosi novčane pomoći i razlozi prestanka u budućnosti izmijenjeni sukladno odredbama čl. 3. i 4. Odluke/22.

9. Visoki upravni sud Republike Hrvatske se u presudi poslovni broj: Usoz-143/22- 91 od 27. veljače 2023., pozvao na svoj raniji pravni stav iz pravomoćne presude poslovni broj: Usoz-8/22-68 od 5. srpnja 2022., u kojoj je jasno naveo da novčana pomoć za roditelje odgojitelje nije pravo u njegovom klasičnom smislu, već financijska pomoć, koju je javna vlast ovlaštena dodijeliti, ali i oduzeti. Iz ovog razloga zaključeno je da se takva pomoć ne temelji na obvezi javne vlasti, nego na solidarnosti, zbog čega adresati Odluke nemaju legitimno pravo očekivati trajnu nepromjenjivost pravnog uređenja statusa roditelja odgojitelja. Posljedično nepostojanju legitimnog očekivanja, ne postoji ni zabranjena retroaktivnost. Konačno Visoki upravni sud je u svojoj odluci naveo i kako nije našao da bi skraćivanje trajanja novčane pomoći bilo u nesuglasju s načelom razmjernosti.

10. Ustavni sud Republike Hrvatske u svojoj odluci broj: U-III-1744/2023 od 14. studenoga 2023., ukazuje da su status roditelja odgojitelja i novčana pomoć za roditelja odgojitelja, ustanovljeni Odlukom o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba, broj 16/16 i 19/16, dalje Odluka/16) i Odlukom o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba broj 10/18, 20/21, 29/21, 14/22 - rješenje Visokog upravnog suda RH, dalje Odluka/18), rezultat političke volje predstavničkog tijela Grada Zagreba da određenoj kategoriji osoba pruži financijsku pomoć, pri čemu prava koja su uređena tim odlukama nisu zakonom zajamčena prava i jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave nije dužna urediti pitanja koja su uređena tim odlukama. Polazeći od članka 130. Ustava i naprijed navedenog obrazloženja Visokog upravnog suda u odnosu na ovlast za donošenje Odluke o izmjenama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba broj 29/21), za Ustavni sud je također nedvojbena ovlast predstavničkog tijela jedinice lokalne samouprave, u konkretnom slučaju Gradske skupštine, da u skladu sa svojom (izmijenjenom) pronatalitetnom politikom donese Odluku/22 kojom se, između ostaloga, skraćuje trajanje mjere roditelj odgojitelj, a posljedično i trajanje prava na novčanu pomoć za roditelja odgojitelja s petnaest na sedam godina života djeteta. U vezi s tim Ustavni sud je ponovio da u demokratskom društvu, pod uvjetom da normativna intervencija kojom se preoblikuje neki društveni odnos ima legitimni cilj, adresati pravnih normi koje se mijenjanju ili ukidaju, nemaju legitimno pravo očekivati trajnu nepromjenjivost određenog pravnog uređenja, pri čemu je zaključeno da je miješanje u imovinska prava roditelja odgojitelja poduzeto na temelju članka 41. točke 2. Statuta Grada Zagreba, koji je jasan, precizan i predvidljiv te da je, dakle, miješanje provedeno "pod uvjetima predviđenim zakonom". Slijedeći navedeno, Ustavni sud je u tom smislu zaključio da Odluka/22 ima legitiman cilj te da se vezano za vrijeme prilagodbe korisnika ne može složiti s tvrdnjom podnositelja da je navedeno razdoblje prilagodbe prekratko. Konačno Ustavni sud prihvaća i ocjenu Visokog upravnog suda da je navedenim kompenzacijskim mjerama Grad Zagreb uspostavio ravnotežu između javnog interesa i zaštite legitimnih očekivanja adresata osporene Odluke/22 olakšavajući im povratak na tržište rada.

11. Dakle, Odluka/22, kao opći akt jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave na kojem se temelje pobijana rješenja, je nedvojbeno ocijenjena zakonitom u provedenom postupku apstraktne kontrole zakonitosti općeg akta, što je potvrdio i Ustavni sud.

11.1. Također, ovaj sud je, u predmetu poslovni broj: Us I-1407/23, podnio Visokom upravnom sudu zahtjev za ocjenu zakonitosti članka 10. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službenik glasnik Grada Zagreba broj 10/18, 20/21, 29/21, 14/22 i 25/22, dalje Odluka) te članaka 3., 4. i 6. Odluke/22. Visoki upravni sud je presudom i rješenjem poslovni broj: Usoz-254/2023-7, surj. Usoz-328/2023-2 od 19. prosinca 2023., odbio zahtjev za ocjenu zakonitosti članka 10. Odluke i obustavio postupak ocjene zakonitosti članaka 3., 4. i 6. Odluke/22.

11.2. Prema članku 10. stavku 2. ZUS-a pravomoćna presuda suda kojom se odlučuje o zakonitosti općeg akta obvezna je za sve.

11.3. Stoga je sud odbio prijedlog tužiteljice za prekid spora do donošenja odluke Europskog suda za ljudska prava u predmetu Golomeić protiv Hrvatske, koji se odnosi na opći akt, jer navedeno prema čl. 105. ZUS-a nije razlog za prekid spora, već odluka Europskog suda za ljudska prava može biti razlog za obnovu spora sukladno čl. 137. st. 1. t. 1. ZUS-a.

12. Kod svih prigovora koje tužiteljica iznosi u pogledu zakonitosti pojedinačnog akta koji je predmet ovoga spora, treba imati na umu da je riječ o novčanoj pomoći koja nije ustanovljena zakonom niti postoji zakonska obveza za jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave da takvu pomoć uspostave. Stoga ni uvjeti za izmjenu priznate pomoći niti postupak u kojem se o tome odlučuje ne mogu biti predmet zakonskog reguliranja. Naime, Hrvatski sabor kao zakonodavac nije nadležan normativno regulirati pitanja iz djelokruga predstavničkog tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave.

13. U vezi prigovora da se upravni postupak pokreće po službenoj dužnosti kada je to propisano zakonom, a ne općim aktom, treba navesti da se prema članku 42. st. 1. Zakona o općem upravnom postupku (Narodne novine br. 47/09, 110/21, dalje ZUP) postupak pokreće po službenoj dužnosti kad je to propisano zakonom ili je nužno radi zaštite javnog interesa. U situaciji kao predmetnoj, kada se vodi postupak o pravu koje ne proizlazi iz zakona, već iz općeg akta jedinice regionalne samouprave, po samoj logici stvari pokretanje takvog postupka (po službenoj dužnosti) ne može biti propisano zakonom, već upravo općim aktom kojim je samo pravo, u konkretnom slučaju novčana pomoć, i ustanovljeno. Stoga odredbu čl. 42. st. 1. ZUP-a treba promatrati vezano za čl. 6. Odluke/22, iz čega proizlazi zaključak da je prvostupanjsko tijelo imalo pravnu osnovu za pokretanje predmetnog postupka po službenoj dužnosti. Naime, ovlast za donošenje pojedinačnih akata iz čl. 6. Odluke/22 nesumnjivo obuhvaća i ovlast za pokretanje upravnog postupka, jer se upravni akt (pojedinačna odluka kojom javnopravno tijelo odlučuje o pravu, obvezi ili pravnom interesu stranke u upravnoj stvari, čl. 3. st. 1. t. 1. ZUS-a) ne može donijeti bez da se prethodno pokrene upravni postupak.

14. Prema čl. 130. st. 1. ZUP-a zakonito rješenje kojim je stranka stekla kakvo pravo može se ukinuti u cijelosti ili djelomično:

1. ako je ukidanje tog rješenja dopušteno zakonom,

2. ako sadržava pridržaj ukidanja, a stranka nije ispunila obvezu iz rješenja ili je nije ispunila u roku,

3. ako je to potrebno zbog otklanjanja teške i neposredne opasnosti za život i zdravlje ljudi i javnu sigurnost, ako se to ne bi moglo otkloniti drugim sredstvima kojima bi se manje diralo u stečena prava.

15. Nedvojbeno zakonodavac može zakonom, kojim uređuje pojedino upravno područje, propisati ukidanje (potpuno ili djelomično) zakonitog i pravomoćnog upravnog akta. Ako su na temelju prethodnog zakona doneseni ovlašćujući upravni akti, koji su postali pravomoćni, novijim zakonom uz ispunjenje određenih pretpostavki mogu se takva prava ukinuti s djelovanjem ex nunc. U skladu s načelom a maiore ad minus umjesto prestanka prava moguće je smanjiti visinu priznatog prava i/ili skratiti trajanje tog prava.

16. Ako se uzme u obzir to da „nijedan zakon ne nalaže jedinici lokalne i područne (regionalne) samouprave uređivanje statusa roditelja odgojitelja odnosno davanje novčane pomoći za treće i/ili svako daljnje dijete te da se promjene nastale (…) Odlukom (…) odnose na povlastice koje je određenoj kategoriji osoba dodijelila ranija gradska vlast u skladu sa svojom politikom“ (presuda Visokog upravnog suda poslovni broj: Usoz-8/22-68 od 5. srpnja 2022., točka 147.), kao i „neupitno pravo predstavničkog tijela Grada Zagreba da uredi odnosno modificira novčanu pomoć roditelja odgojitelja (koju je, bez zakonske obveze, određenoj, usko određenoj, kategoriji osoba dala ranija gradska vlast) na način koji smatra odgovarajućim odnosno sukladnim s politikom predstavničke većine u Gradskoj skupštini Grada Zagreba“ (presuda Visokog upravnog suda poslovni broj: Usoz-8/22-68 od 5. srpnja 2022., točka 141.), tada zakonito propisivanje ukidanja zakonitog rješenja treba shvatiti u širem smislu te riječi tako da obuhvaća i opće akte. Drugim riječima, ako je općim aktom (bez zakonske obveze) propisano davanje novčane pomoći za treće i/ili svako daljnje dijete, tada se općim aktom smije propisati ukidanje pravomoćnog i zakonitog rješenja kojim je stranka stekla pravo na tu novčanu pomoć. Dakle, osim što se novim propisom može derogirati stariji propis, njime se uz određene pretpostavke može i ukinuti pravomoćne upravne akte donesene na temelju ranijeg propisa. Jedna od pretpostavki je to da je novi propis istog ili višeg ranga. Prema takvom tumačenju odredbe članaka 3., 4. i 6. Odluke/22 nisu u nesuglasnosti s prethodno citiranom odredbom članka 130. stavka 1. točke 1. ZUP-a, a niti s odredbom članka 13. ZUP-a (načelo zaštite stečenih prava stranaka), prema kojoj se pravomoćna odluka može poništiti, ukinuti ili izmijeniti samo u slučajevima propisanim zakonom. Slijedom navedenoga, primjenom navedenih odredbi u konkretnom slučaju nisu povrijeđena načela zakonitosti i zaštite stečenih prava, a prigovor tužiteljice kako nema uvjeta za primjenu izvanrednih pravnih lijekova po ZUP-u nije osnovan.

16.1. Sud napominje i kako je razlog svakog donošenja nekog pravnog propisa drukčije određenje društvenih odnosa, odnosno njihovo prilagođavanje volji zakonodavca. U tom smislu ustanovljena je i Odluka/22 te je upravo razlog njenog donošenja da se temeljem nje drugačije urede odnosi između roditelja odgojitelja i Grada Zagreba. Stoga je i razumljivo da svaki novi propis, pa i Odluka/22, može inicirati donošenje novih pojedinačnih rješenja koja će izmijeniti ranije pravne odnose. Pravo uređeno zakonom i stečeno primjenom zakona, po prirodi stvari nije dopušteno ukinuti pravnim aktom niže pravne snage od zakona, već samo zakonom. Ako je riječ o pravu stečenom isključivo na temelju nekog drugog propisa odnosno općeg akta, rješenje se smije ukinuti ako je to dopušteno propisom odnosno općim aktom kojim je pravo i uspostavljeno. Protivno bi bilo svakoj logici da zakonodavac smije mijenjati ili ukidati prava koja dodjeljuje zakonom, a da lokalni "zakonodavac" nema isto pravo u području svog samoupravnog djelokruga (zajamčenog Ustavom).

17. Prvostupanjsko tijelo je, sukladno čl. 6. Odluke/22, o iznosima novčane pomoći i razlozima prestanka novčane pomoći donijelo pojedinačan akt, kojim je u smislu čl. 130. st. 1. t. 1. ZUP-a, djelomično zamijenjeno ranije zakonito rješenje kojim je stranka stekla pravo, i to u pogledu iznosa i trajanja novčane pomoći, što znači da je prethodna odluka djelomično ukinuta i u tom dijelu stvar drugačije riješena, s pravnim učinkom ex nunc. Stoga je u cijelosti neosnovan prigovor tužiteljice da istovremeno egzistiraju dva upravna akta koji isti pravni odnos uređuju na različit način.

18. Također treba navesti da rok iz čl. 6. Odluke/22 nije prekluzivan, već instruktivan, budući da iz samog teksta Odluke/22 ne proizlazi da bi se radilo o prekluzivnom roku, jer nije propisana nikakva posljedica za slučaj prekoračenja navedenog roka, a niti se može utvrditi intencija donositelja općeg akta za propisivanjem roka prekluzivne naravi. Naime, evidentna intencija propisanog roka je zahtjev administrativnim tijelima za što bržim usklađenjem stvarnog stanja s novim općim propisom. Izvan ovog instruktivnog zahtjeva, sud nalazi da bi bilo potpuno pogrešno smatrati da donositelj općeg akta, koji želi promijeniti dotadašnju pronatalitetnu politiku i u skladu s time kreirati drukčiji pravni odnos koji bi bez iznimke ravnopravno obuhvatio sve korisnike novčane pomoći, u toj namjeri ustanovio kratki rok po proteku kojeg bi svojim tijelima onemogućio da naprave ono zbog čega je propis i donio. Nadalje, Odluka/22 stupila je na snagu 17. rujna 2022., a Visoki upravni sud je rješenjem poslovni broj: Usoz-143/22-15 od 12. prosinca 2022. obustavio izvršenje Odluke/22 do donošenja odluke u postupku ocjene zakonitosti općeg akta, koja odluka je donesena 23. veljače 2023. Da je donositelj općeg akta smatrao da je njime propisao prekluzivan rok u čl. 6., isti bi produžio nakon donošenja presude poslovni broj: Usoz- 143/22-91. Nadalje, u konkretnom slučaju prvostupanjsko rješenje je doneseno 22. ožujka 2023., dakle, rok iz čl. 6. Odluke/22 nije prekoračen u nerazumnom trajanju.

18.1. Prema stajalištu Visokog upravnog suda RH iz presude poslovni broj: Usž- 1128/25 od 4. lipnja 2025., rok propisan odredbom članka 6. Odluke/22 je procesni instruktivni rok istekom kojeg ne prestaje pravo nadležnog tijela na donošenje pojedinačne odluke radi usklađenja s odredbama Odluke/22.

19. Sud smatra da je prvostupanjsko tijelo bilo ovlašteno riješiti upravnu stvar neposredno u skladu s člankom 49. točkom 1. ZUP-a, jer se je pravo stanje stvari moglo utvrditi na temelju službenih podataka kojima raspolažu javnopravna tijela te nije bilo potrebno posebno izjašnjenje stranke radi zaštite njezinih prava ili pravnih interesa. Naime, sud je imao u vidu da su se iz podataka upravnog spisa mogle utvrditi sve relevantne činjenice, a da su rješenja mijenjana samo na način da su mijenjani iznosi novčane pomoći i razlozi prestanka u budućnosti u skladu s Odlukom/22. Dakle, pravno relevantne činjenice za donošenje predmetnog prvostupanjskog rješenja među strankama nisu ni sporne, jer je u konkretnom slučaju prvostupanjsko tijelo trebalo na činjenično stanje koje je utvrđeno prethodnim pravomoćnim pojedinačnim aktom primijeniti izmijenjene odredbe općeg akta, samo u pogledu iznosa pomoći i trajanja mjere, a za što nije trebalo utvrđivati nikakve nove ili dodatne činjenice koje u prethodnom upravnom postupku nisu bile utvrđene. U odnosu na navod tužiteljice da tuženik ne zna, primjerice, je li stranka u međuvremenu dobila još djece, zbog čega ne može ni utvrđivati na koje se maloljetno dijete veže pravo, sud napominje da u takvom slučaju stranka po osnovi naknadno rođenog djeteta, koje nije bilo obuhvaćeno prethodnim rješenjem i za koje nikada nije podnesen zahtjev u smislu čl. 3. Odluke/18, ne može niti ostvarivati predmetno pravo na novčanu pomoć, imajući u vidu da je rok za podnošenje zahtjeva istekao 5. rujna 2021. (čl. 6. st. 6. i 7. Odluke/18).

19.1. Imajući u vidu prethodno navedene razloge, sud je na raspravi odbio kao nesvrsishodne dokazne prijedloge za saslušanje tužiteljice i nalaganje tuženiku da dostavi isprave iz kojih je razvidno kamo je Grad Zagreb svaki mjesec usmjerio sredstva koja je uskratio tužiteljici, jer su za donošenje odluke sve relevantne činjenice dostatno utvrđene. Naime, tužiteljica predlaže svoje saslušanje na okolnost utjecaja osporavanih rješenja na njen privatni i obiteljski život, što po mišljenju suda nije potrebno, jer primjena zakonitog općeg akta mora biti ista za sve korisnike predmetne mjere, budući da su svi pred zakonom jednaki (čl. 14. Ustava Republike Hrvatske, Narodne novine br. 56/90, 135/97, 8/98, 113/00, 124/00, 28/01, 41/, 76/10, 55/01, 5/14, 85/10). Naime, primjena Odluke/22 na pojedinačni slučaj ne može ovisiti o financijskim obavezama, zdravstvenom stanju, obiteljskim prilikama i sličnim okolnostima svakog pojedinog korisnika mjere, jer to ne proizlazi iz Odluke/22, niti su takve okolnosti bile relevantne kod samog priznavanja prava na novčanu pomoć, slijedom čega ne mogu biti relevantne ni kod izmjene iznosa pomoći i njenog trajanja. Ukoliko se radi o specifičnom slučaju kao npr. djetetu s teškoćama u razvoju ili socijalno ugroženoj obitelji, za takve situacije su zakonom propisana odgovarajuća prava iz obveznog zdravstvenog osiguranja odnosno socijalne skrbi, koja roditelji u takvim slučajevima mogu koristiti sukladno zakonskim uvjetima, dok je mjera novčane pomoći roditeljima odgojiteljima bila uvedena isključivo kao demografska, a ne socijalna mjera. Slijedom navedenoga, nakon što je Visoki upravni sud u postupku ocjene zakonitosti Odluke/22 proveo test razmjernosti, ovaj sud, za razliku od tužiteljice, ne smatra da je tuženik trebao provesti test razmjernosti u odnosu na svakog pojedinačnog korisnika novčane pomoći, slijedom čega nije trebalo ni izvoditi daljnje dokaze. Sud smatra da je tužiteljici na adekvatan način omogućeno sudjelovanje u predmetnom sporu, budući da se o svim činjenicama i pravnim pitanjima koja su predmet upravnog spora opširno očitovala kako pisano, tako i usmeno na raspravi putem svog opunomoćenika kojeg je svojom voljom ovlastila za zastupanje u ovome sporu.

20. U pogledu prigovora o povredi prava vlasništva te prava na privatan i obiteljski život, sud smatra da tuženik postupnim smanjenjem iznosa novčane pomoći i skraćivanjem njenog trajanja nije zadirao u stečeno pravo vlasništva, nego u iznose novčane pomoći koje je tužiteljica očekivala da će u budućnosti steći. Takvo zadiranje je utemeljeno na važećem propisu (zakonitom općem aktu kojim je pravo i ustanovljeno), imalo je legitiman cilj i nije bilo nerazmjerno toj svrsi (kako navode Ustavni sud i Visoki upravni sud u prethodno citiranim odlukama). Naime, ukidanje je postepeno, čime je svim korisnicima mjere omogućeno vrijeme za prilagodbu i drugačiju organizaciju obiteljskog i privatnog života. Prema mišljenju ovoga suda postupno smanjivanje iznosa novčane pomoći i skraćivanje njenog trajanja do dobi kada najmlađe dijete po redovitom tijeku stvari započinje obvezno školsko obrazovanje (7 godina) nije nerazmjerno niti je time tužiteljici nametnut prekomjeran teret, jer je na taj način zapravo dovedena u situaciju u kakvoj se nalaze svi ostali roditelji maloljetne djece u gradu Zagrebu odnosno da moraju uzdržavati i odgajati svoju maloljetnu djecu sukladno Obiteljskom zakonu.

21. Vezano za prigovore o zabrani retroaktivnosti, predvidivosti pravne norme odnosno izvjesnosti te određenosti norme, kao i da korisnici nisu imali dovoljno vremena za prilagodbu, sud napominje da je predmetni pojedinačni akt donesen na temelju općeg akta, čije norme su dovoljno jasne i određene i iz kojih je bilo sasvim izvjesno da će nakon stupanja na snagu općeg akta uslijediti donošenje pojedinačnih akata sukladno izmijenjenim odredbama. Nadalje, Odluka/22 je objavljena 9. rujna 2022., dok je u javnosti bilo poznato da će doći do modifikacije mjere roditelj odgojitelj još od studenoga 2021., kada je tuženik to javno najavio te su svi mediji navedenu informaciju prenijeli široj javnosti. Dakle, korisnici mjere su imali dovoljno vremena za prilagodbu, kako to navode i Ustavni sud te Visoki upravni sud u prethodno citiranim odlukama.

22. U odnosu na prigovor da je za odlučivanje o pravnom lijeku protiv prvostupanjskog rješenja nadležno ministarstvo, a ne tuženik, treba istaknuti da je ovaj sud, u predmetu poslovni broj: Us I-1407/23, podnio Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske zahtjev za ocjenu zakonitosti članka 10. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službenik glasnik Grada Zagreba broj 10/18, 20/21, 29/21, 14/22 i 25/22) te članaka 3., 4. i 6. Odluke/22. Dvojbe o nezakonitosti članka 10. Odluke/18 istaknute su s obzirom na odredbe čl. 76. st. 3. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (Narodne novine broj 33/01, 60/01, 129/05, 109/07, 125/08, 36/09, 150/11, 144/12, 19/13, 137/15, 123/17, 98/19 i 144/20), na koju se i tužiteljica poziva te čl. 143. st. 4. Zakona o socijalnoj skrbi (Narodne novine broj 18/22, 46/22 i 119/22), a koje odredbe propisuju nadležnost za odlučivanje o žalbi protiv rješenja jedinice područne (regionalne) samouprave.

22.1. Visoki upravni sud je presudom i rješenjem poslovni broj: Usoz-254/2023-7, surj. Usoz-328/2023-2 od 19. prosinca 2023., odbio zahtjev i prijedlog za ocjenu zakonitosti članka 10. Odluke/18 i obustavio postupak ocjene zakonitosti članaka 3., 4. i 6. Odluke/22. U obrazloženju navodi kako je vezano za prigovore podnositelja zahtjeva o nezakonitosti članka 10. Odluke/18, Visoki upravni sud iznio svoj stav da pravni lijek iz ove odredbe ne onemogućuje sudsku zaštitu, jer se nakon odluke o prigovoru može pokrenuti sudski spor pred sudom pune jurisdikcije, u kojem sporu je sud ovlašten preispitati sva činjenična i pravna pitanja, a stranka u sporu ima sva prava zajamčena Ustavom RH. Osim toga, nakon odluke prvostupanjskog upravnog suda, pod zakonom propisanim uvjetima, moguće je izjaviti žalbu Visokom upravnom sudu, čime se osigurava dvostupanjska sudska zaštita. Time što je člankom 10. Odluke/18 propisan prigovor kao pravni lijek protiv pojedinačnog upravnog akta, o kojem odlučuje gradonačelnik, nije onemogućeno pravo stranke na kontrolu zakonitosti pojedinačnog upravnog akta od strane suda pune jurisdikcije. Stoga Visoki upravni sud nalazi da je u konkretnom slučaju, zakonom propisanom mogućnosti pokretanja upravnog spora protiv pojedinačnog upravnog akta, osigurana sudska kontrola takvih pojedinačnih upravnih akata, zbog čega zahtjev i prijedlog nisu osnovani.

22.2. Imajući u vidu citirano stajalište Visokog upravnog suda, kao i činjenicu da oko nadležnosti za rješavanje o pravnom lijeku u predmetima novčane pomoći roditelja odgojitelja nema sukoba nadležnosti između javnopravnih tijela, jer i Ministarstvo rada, mirovinskog sustava, obitelji i socijalne politike i gradonačelnik grada Zagreba smatraju da je za odlučivanje o istom nadležan gradonačelnik, prigovor tužiteljice se ne može uvažiti.

22.3. Nadalje, sve kada bi se taj prigovor i uzeo kao osnovan, u tom slučaju bi upravni sud u sporu pune jurisdikcije mogao poništiti drugostupanjsko rješenje zbog nenadležnosti i sam riješiti stvar, u smislu čl. 117. st. 1. ZUS-a, na način da prigovor odbije kao neosnovan (jer je prvostupanjsko rješenje zakonito), dakle, upravna stvar bi bila riješena na isti način kao i sada te se u pogledu pravnog položaja tužiteljice ništa ne bi promijenilo. Stoga ovaj prigovor tužiteljice nije od utjecaja na rješavanje predmeta postupka, u smislu čl. 116. st. 2. ZUS-a te tužiteljici nije povrijeđeno pravo na djelotvoran pravni lijek.

23. Vezano za prigovor da prvostupanjsko rješenje ne sadrži obrazloženje kako će se odrediti iznos neto minimalne plaće u Republici Hrvatskoj, što je otklonilo drugostupanjsko tijelo i obrazložilo izračun, iz čega proizlazi da je to trebalo obrazložiti već prvostupanjsko tijelo, sud upućuje na odredbe članka 116. ZUP-a, prema kojima će drugostupanjsko tijelo odbiti žalbu ne samo ako utvrdi da je postupak koji je rješenju prethodio pravilno proveden i da je rješenje pravilno i na zakonu osnovano, nego i kada utvrdi da je u prvostupanjskom postupku bilo nedostataka, ali da su oni takvi da nisu mogli utjecati na rješenje stvari, odnosno da je prvostupanjsko rješenje na zakonu osnovano, ali zbog drugih razloga, a ne zbog onih koji su u rješenju navedeni. Stoga je tuženik postupio sukladno navedenoj odredbi, a sama činjenica da je tuženik prilikom citiranja propisa ispustio pojedine brojeve Narodnih novina nije razlog za poništenje rješenja, sukladno članku 116. stavku 2. ZUS-a kojim je propisano da će sud odbiti tužbeni zahtjev kao neosnovan i kada utvrdi da je u postupku koji je prethodio donošenju pojedinačne odluke bilo nedostataka, ali nisu utjecali na rješavanje predmeta postupka te ako utvrdi da je pojedinačna odluka zasnovana na zakonu, ali zbog drugih razloga od onih navedenih u odluci.

24. Navedeno je primjenjivo i na prigovore kojima tužiteljica ističe da službena osoba koja je rješavala u prvostupanjskom postupku nije neovisna od gradonačelnika te da nije odlučeno o zahtjevu za izuzeće gradonačelnika koji ne ispunjava kriterij nepristranosti. Naime, radi se o prigovorima koji nisu od utjecaja na rješavanje predmeta postupka, budući da je prema ocjeni suda u upravnom postupku prvog i drugog stupnja donesena sadržajno zakonita odluka.

24.1. Točno je da je o zahtjevu za izuzeće trebalo odlučiti prije donošenja rješenja te da je u slučaju neizuzimanja službene osobe koja vodi upravni postupak i donosi rješenje u rješenju trebalo navesti razloge za takvo postupanje, a što tuženik nije učinio, već je u rješenju naveo da će se o zahtjevu za izuzeće gradonačelnika odlučiti posebnim zaključkom, što gubi smisao nakon što je rješenje već doneseno, kao što tužiteljica pravilno ističe. Međutim, taj propust nije od utjecaja na zakonitost osporenog rješenja iz dva razloga. Prvi je taj što je prigovor tužiteljice pravilno odbijen, jer je prvostupanjsko rješenje zakonito te bi sud u sporu pune jurisdikcije mogao i sam odbiti prigovor tužiteljice u slučaju poništavanja drugostupanjskog rješenja iz formalnih razloga. Drugi razlog je taj što razlozi koje tužiteljica ističe nisu razlozi za izuzeće gradonačelnika u konkretnom slučaju, kao niti službene osobe koja je rješavala u prvostupanjskom postupku. Naime, okolnost što je gradonačelnik bio predlagatelj Odluke/22 odnosno što je u okviru svoje nadležnosti odlučio smanjiti iznose i skratiti trajanje novčane pomoći za roditelje odgojitelje te onemogućiti podnošenje novih zahtjeva za priznavanje te pomoći, nije osnovan razlog za njegovo izuzeće kraj činjenice da je Odluku/22 donijelo nadležno tijelo i da je ista ocijenjena zakonitom od strane Visokog upravnog suda i Ustavnog suda. Predmetnim pojedinačnim aktom je navedeni opći akt primijenjen na konkretan slučaj te sud ne nalazi da bi povrede pravila postupka bile na štetu tužiteljice, jer se nakon stupanja na snagu općeg akta, a imajući u vidu njegove odredbe, nikakva drugačija odluka u konkretnom slučaju ne bi niti mogla donijeti. Tužiteljica je, sasvim razumljivo, nezadovoljna donošenjem tj. sadržajem Odluke/22, pa je nezadovoljna i pojedinačnim aktom donesenim na temelju te Odluke, ali njeni prigovori nisu od utjecaja na donošenje drugačije odluke u ovoj upravnoj stvari.

24.2. Stoga je sud odbio kao nesvrsishodan dokazni prijedlog za saslušanje službene osobe koja je donijela prvostupanjsko rješenje.

25. Nije osnovan ni prigovor da je tužiteljici trebalo priznati pravo na naknadu troška upravnog postupka, budući da upravni postupak koji je pokrenut po službenoj dužnosti nije okončan povoljno za tužiteljicu, slijedom čega tužiteljica sukladno članku 161. stavku 5. ZUP-a nema pravo na naknadu troškova upravnog postupka.

26. Slijedom svega navedenoga, prigovori tužiteljice nisu od utjecaja na donošenje drugačije odluke u ovoj upravnoj stvari te je sud na temelju čl. 116. st. 2. ZUS-a odbio tužbeni zahtjev kao neosnovan.

27. Odluka o trošku upravnog spora temelji se na članku 147. stavku 1. ZUS-a.

U Zagrebu 21. listopada 2025.

Sutkinja

Lidija Prica

Uputa o pravnom lijeku:

Protiv ove presude dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog suda, u dovoljnom broju primjeraka za sud i sve stranke u sporu, u roku od 15 dana od dana dostave ove presude.

DNA:

1. Odvjetnica Marija Palić – e. komunikacijom

2. Grad Zagreb, Gradonačelnik – e. komunikacijom

3. U spis