REPUBLIKA HRVATSKA

UPRAVNI SUD U ZAGREBU

Zagreb, Avenija Dubrovnik 6

Poslovni broj: Us I-437/2025-5

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Upravni sud u Zagrebu, po sucu toga suda Anti Drezgi te Branki Crnogorac, zapisničarki, u upravnom sporu tužitelja ZAGREBŠPED d.o.o., Zagreb, Vodovodna ulica 20a, OIB: 02573674713, kojeg zastupa opunomoćenica Ana Bago Martić, odvjetnica u Odvjetničkom društvu Metelko, Knežević & partneri d.o.o., Zagreb, Lopašićeva 6, protiv tuženika Ministarstva financija Republike Hrvatske, Carinske uprave, Središnjeg ureda, Zagreb, Ul. Alexandera von Humboldta 4, OIB: 18683136487, radi davanja u zakup poslovnih prostora, 9. listopada 2025.,

p r e s u d i o  j e

I. Odbija se tužbeni zahtjev za poništavanje akta Ministarstva financija Republike Hrvatske, Carinske uprave, Središnjeg ureda, KLASA: 212-02/22-01/14, URBROJ:513-02-1230/1-22-33 od 27. rujna 2022.

II. Odbija se tužiteljev zahtjev za naknadu troškova upravnog spora.

Obrazloženje

1. Osporavanim aktom tuženika, KLASA: 212-02/22-01/14, URBROJ: 513-02- 1230/1-22-33 od 27. rujna 2022., odlučeno je o tužiteljevu prigovoru protiv odluka o izboru najpovoljnijih ponuditelja za poslovne prostore na graničnim prijelazima -

KLASA: 212-02/22-01/14, 212-02/22-01/19, 212-02/22-01/20, 212-02/22-01/21, 212-

02/22-01/22, 212-02/22-01/23, 212-02/22-01/24, 212-02/22-01/25, 212-02/22-01/26, 212-02/22-01/27, 212-02/22-01/28, 212-02/22-01/29, 212-02/22-01/30, 212-02/22-

01/31, 212-02/22-01/32, 212-02/22-01/33 i 212-02/22-01/34.

2. Tužitelj je podnio tužbu protiv rezultata natječaja za zakup poslovnih prostora na graničnim prijelazima, objavljenih 2. rujna 2022. na mrežnoj stranici Carinske uprave, tvrdeći da isti predstavljaju pojedinačni upravni akt kojim su povrijeđena njegova prava i interesi. Poziva se na odluke Ustavnog suda (U-III- 2100/2014, U-III-4242/2020), ističući da mora biti osigurana sudska zaštita i protiv akata javnopravnih tijela koji nemaju formalno svojstvo upravnog akta. Navodi da je 9. rujna 2022. podnio prigovor zbog proceduralnih povreda, pogrešno utvrđenog činjeničnog stanja i pogrešne primjene materijalnog prava, ali da tuženik nije omogućio učinkoviti pravni lijek. Smatra da redovni sud nije nadležan za ocjenu zakonitosti natječaja, pa jedinu zaštitu može ostvariti u upravnom sporu. Tužitelj tvrdi da je natječaj proveden nezakonito jer Povjerenstvo nije postupalo u propisanom tročlanom sastavu, što predstavlja bitnu povredu odredbi postupka. Nadalje, smatra da su Povjerenstvo i Carinska uprava pogrešno primijenili čl. 19. st. 7. Zakona o uvjetima za pružanje usluga carinskog zastupanja jer su prihvatili ponude društava koja u trenutku davanja ponuda nisu imala dovoljan broj carinskih agenata. Ističe i da su neki ponuditelji povezani (npr. TRANSJUG d.o.o. i TRAST OTPREMNIŠTVO d.o.o.; PROPERTY MANAGEMENT d.o.o. i TEMPO d.o.o.), čime je zaobiđen smisao natječaja. Navodi da su pojedina društva tek nakon što su izabrana pristupila zapošljavanju potrebnog broja agenata, čime se potvrđuje da u trenutku podnošenja ponude nisu ispunjavala zakonske uvjete. Predlaže poništavanje rezultata natječaja i postupka javnog natječaja u cijelosti.

3. Tuženik u odgovoru na tužbu u bitnom navodi da je postupak javnog natječaja proveden na temelju Odluke o uvjetima i postupku davanja u zakup poslovnog prostora u vlasništvu RH na lokaciji graničnih prijelaza iz 2020. godine, te su javni pozivi objavljeni i provedeni u skladu s tom Odlukom. Ističe da je otvaranje ponuda obavljeno javno, 24. kolovoza 2022., pred Povjerenstvom i nazočnim ponuditeljima, a rezultati su objavljeni 2. rujna 2022. Ukazuje da je na naknadno uočene nevaljane ponude društva Transjug d.o.o. (zbog nepotpisanih izjava) Carinska uprava reagirala donošenjem izmijenjenih odluka o najpovoljnijim ponuditeljima, u skladu s člankom 26. Odluke koji omogućuje izmjenu ili poništenje natječaja do sklapanja ugovora. Tuženik smatra da nepostupanje Povjerenstva u punom sastavu (jedan član bio na bolovanju) ne predstavlja bitnu povredu jer se radilo o formalnom otvaranju ponuda, bez odlučivanja o pravima ili obvezama, a zapisnik su potpisali prisutni članovi (predsjednik i zamjenik). Takva je praksa, ističe, uobičajena i u drugim tijelima koja provode natječaje za zakup državnih prostora. U vezi s navodom tužitelja o neispunjavanju uvjeta iz članka 19. stavka 7. Zakona o uvjetima za pružanje usluga carinskog zastupanja, tuženik tvrdi da se ti uvjeti ne odnose na trenutak podnošenja ponude, već na razdoblje zakupa, odnosno nakon sklapanja ugovora o zakupu. Smatra da smisao propisa nije da ponuditelji moraju unaprijed zapošljavati nove djelatnike samo radi prijave na natječaj. Osporava navode o povezanosti ponuditelja (Transjug d.o.o., Trast Otpremništvo d.o.o., Property Management d.o.o. i dr.), navodeći da iz sudskog registra proizlazi kako se radi o različitim pravnim osobama s različitim osnivačima i zakonskim zastupnicima, pa ne postoje formalnopravne prepreke za podnošenje i prihvaćanje njihovih ponuda. Tuženik također negira tvrdnju da ponuditelji nisu dostavili dokaze o zapošljavanju potrebnog broja carinskih agenata, objašnjavajući da se dokazi dostavljaju elektronički putem sustava za izmjenu odobrenja, što uključuje i ugovore o radu, te da se uvjeti moraju ispuniti tijekom trajanja zakupa, a ne ranije.

4. Ocjenjujući zakonitost osporavanog akta Sud je pregledao sudski spis i spis tuženika te je 7. listopada 2025. održao raspravu u prisutnosti opunomoćenice tužitelja i tuženika.

4.1. Tužitelj u cijelosti ostaje kod navoda iz tužbe te predlaže poništiti akt tuženika, KLASA: 212-02/22-01/14, URBROJ: 513-02-1230/1-22-33 od 27. rujna 2022., a podredno ostaje kod tužbenog zahtjeva iz tužbe.

4.2. Tuženik ostaje kod odgovora na tužbu i ističe da tužitelj nije uspio na predmetnom javnom natječaju za zakup poslovnih prostora na više graničnih prijelaza, ali je naknadno, nakon odustanka izabranih ponuditelja, sklopio ugovore o zakupu za granične prijelaze Bajakovo, Ličko Petrovo Selo, Slavonski Brod, Stara Gradiška, Županja i Ilok, iako sada traži poništenje tog istog natječaja.

4.3. Opunomoćenica tužitelja naglašava da tuženik pri provođenju natječaja nije pravilno primijenio članak 19. stavak 7. Zakona o uvjetima za pružanje usluga carinskog zastupanja te da tužitelj ovim postupkom želi spriječiti ponavljanje takve prakse u budućim natječajima.

4.4. Opunomoćenica tuženika navodi da je natječaj proveden zakonito, u skladu sa Zakonom o uvjetima za pružanje usluge carinskog zastupanja, pri čemu odredba članka 19. stavka 7. ne zahtijeva da ponuditelj u trenutku podnošenja ponude već ima zaposlen potreban broj carinskih agenata, već da preuzima obvezu ispuniti taj uvjet nakon sklapanja ugovora o zakupu.

5. Tužbeni zahtjev nije osnovan.

6. Rješenjem Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: UsI-2885/22-8 od 4. rujna 2023. odbačena je tužbu, jer je ocijenjeno da je pravna zaštita osigurana izvan upravnog spora odnosno da je tužba podnesena u stvari koja ne može biti predmet upravnog spora.

6.1. Rješenjem Visokog upravnog suda poslovni broj: Usž-2870/2023-2 od 6. studenoga 2024. poništeno je rješenje Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: UsI- 2885/22-8 od 4. rujna 2023. te je predmet vraćen tom sudu na ponovni postupak.

6.2. Iz obrazloženja rješenja Visokog upravnog suda proizlazi da Visoki upravni sud poništio rješenje upravnog suda zbog nezakonitog odbacivanja tužbe. Visoki upravni sud u bitnom smatra da sudionici javnih natječaja koje provodi javnopravno tijelo imaju pravo na pravnu zaštitu u postupku propisanom Zakonom o općem upravnom postupku odnosno na sudsku kontrolu zakonitosti postupanja u upravnom sporu.

7. Ustavni sud Republike Hrvatske zauzeo je stajalište da u odnosu na pojedinačne akte javnopravnih tijela, neovisno o tome imaju li oni ili nemaju svojstvo upravnih ili kakvih drugih akta, mora biti osigurana sudska zaštita (odluka broj: U-III- 2100/2014 od 19. svibnja 2020., broj U-III-5111/2020 od 29. travnja 2021. i dr.).

8. Iz ustavnog jamstva sudske kontrole zakonitosti pojedinačnih akata upravnih vlasti i tijela koja imaju javne ovlasti (članak 19. stavak 2. Ustava Republike Hrvatske) proizlazi obveza sudske kontrole zakonitosti akata uprave, koju je zakonodavac proširio i na kontrolu zakonitosti postupanja uprave.

9. Odredbom članka 12. stavka 3. Zakona o općem upravnom postupku (Narodne novine, broj 47/09. i 110/21. – dalje: ZUP) propisano je da protiv upravnog ugovora ili drugog postupanja javnopravnog tijela ili pružatelja javnih usluga stranka ima pravo na prigovor.

9.1. Odredbom članka 156. ZUP-a propisano je da osoba koja smatra da joj je drugim postupanjem javnopravnog tijela iz područja upravnog prava, o kojem se ne donosi rješenje, povrijeđeno pravo, obveza ili pravni interes, može izjaviti prigovor sve dok takvo postupanje traje ili traju njegove posljedice.

9.2. Odredbom članka 122. ZUP-a propisano je da se prigovor izjavljuje čelniku tijela, ako ovim Zakonom nije drukčije propisano (stavak 1.). Odredbe o obliku, sadržaju i predaji žalbe na odgovarajući se način primjenjuju i na prigovor (stavak 2.). Čelnik tijela odlučuje o prigovoru rješenjem u roku od osam dana od dana izjavljivanja prigovora (stavak 3.). Protiv rješenja prvostupanjskog tijela o prigovoru može se izjaviti žalba, a protiv rješenja drugostupanjskog tijela o prigovoru može se pokrenuti upravni spor. Ako nema drugostupanjskog tijela, protiv rješenja tijela o prigovoru može se pokrenuti upravni spor (stavak 4.).

10. Kada se radi o drugom postupanju javnopravnog tijela iz područja upravnog prava, koji ne završavaju donošenjem upravnog akta, pravna zaštita osigurana je mogućnošću podnošenja prigovora iz članka 156. ZUP-a. O tom prigovoru na temelju članka 122. stavka 3. ZUP-a rješenjem odlučuje čelnik tijela u roku od osam dana od dana izjavljivanja prigovora. Riječ je pravnom lijeku koji se izjavljuje čelniku tijela u kojem je došlo do postupanja kojim je povrijeđeno pravo, obveza ili pravni interes osobe koja podnosi prigovor. Cilj je prigovora osigurati pravnu zaštitu od nezakonitog postupanja javnopravnog tijela iz područja upravnog prava u odnosima s javnopravnim tijelima koji ne završavaju donošenjem upravnog akta. Tek se izjavljivanjem prigovora inicira vođenje upravnog postupka. O prigovoru se odlučuje rješenjem. Rješenje o prigovoru predstavlja pojedinačnu odluku iz članka 3. stavak 1. točka 1. Zakona o upravnim sporovima (Narodne novine, broj: 36/24., dalje ZUS).

11. Iz navedenog proizlazi da je protiv odluke o odabiru na javnom natječaju koje provodi javnopravno tijelo pravna zaštita osigurana u upravnom postupku, pokretanje kojeg je inicirano izjavljivanjem prigovora iz članka 156. ZUP-a, a nakon iscrpljivanja te zaštite, osigurana je sudska zaštita u upravnom sporu.

12. Polazeći od načela da je bitan sadržaj, a ne forma akata, u ustaljenoj sudskoj praksi izraženo je stajalište da se akt koji sadržajno predstavlja pojedinačnu odluku kojom je javnopravno tijelo odlučilo o pravu, obvezi ili pravnom interesu stranke u upravnoj stvari, bez obzira što je donesen u obliku dopisa, smatra upravnim aktom.

13. Sud nalazi da osporavani akt od 27. rujna 2022., iako u formi dopisa, po svom sadržaju i učinku ima obilježja rješenja o prigovoru u smislu članka 122. stavka 1. ZUP-a u vezi članka 156. ZUP-a. Naime, njime je tuženik odbio tužiteljev prigovor podnositelja protiv više odluka o izboru najpovoljnijih ponuditelja za poslovne prostore za pojedine granične prijelaze.

14. U provedenom postupku utvrđeno je da je Carinska uprava, Središnji ured, temeljem Odluke Ministarstva financija KLASA: 212-02/20-01/11, URBROJ: 513-02- 1220/2-20-1 od 27. listopada 2020. i dopunske Odluke od 23. lipnja 2022., dana 20. srpnja 2022. godine objavila javne pozive za podnošenje ponuda za zakup poslovnih prostora na graničnim prijelazima. Rok za dostavu ponuda bio je 22. kolovoza 2022., a javno otvaranje ponuda održano je 24. kolovoza 2022. u prostorijama Carinske uprave. Dana 2. rujna 2022. godine na mrežnim stranicama Carinske uprave objavljeni su rezultati javnog natječaja, a najpovoljniji ponuditelji obaviješteni su putem elektroničke pošte.

14.1. Nakon uvida u natječajnu dokumentaciju, tužitelj je osporio zakonitost i pravilnost provođenja javnog natječaja, navodeći da Povjerenstvo nije radilo u punom tročlanom sastavu te da su u obzir uzete ponude ponuditelja koji nisu ispunjavali uvjete iz članka 19. stavka 7. Zakona o uvjetima za pružanje usluga carinskog zastupanja. Posebno je istaknuto da član Povjerenstva D. Martinić nije potpisao zapisnike o javnom otvaranju ponuda, da su dvije ponude društva Transjug d.o.o. bile nepotpisane te da su određeni ponuditelji međusobno povezani s ciljem izigravanja zakonskih uvjeta.

15. U pogledu navoda o nepravilnostima u radu Povjerenstva, tuženik navodi da je prilikom javnog otvaranja ponuda 24. kolovoza 2022. godine postupak proveden transparentno, u nazočnosti predsjednika Povjerenstva i zamjenice predsjednika, dok jedan član Povjerenstva zbog bolesti nije bio prisutan. Zapisnik o provedenom postupku potpisali su prisutni članovi Povjerenstva sukladno članku 14. Odluke o uvjetima i postupku davanja u zakup poslovnog prostora. S obzirom da Povjerenstvo prilikom javnog otvaranja ponuda ne donosi odluke, već samo evidentira zaprimljene ponude i provjerava njihovu formalnu potpunost, tuženik smatra da izostanak jednog člana ne utječe na zakonitost postupka niti predstavlja bitnu povredu koja bi zahtijevala poništenje natječaja.

15.1. U odnosu na navode o nevaljanim ponudama društva Transjug d.o.o., tuženik navodi da su te ponude za granične prijelaze Stara Gradiška i Bajakovo bile nepotpisane, zbog čega su iste proglašene nevaljanima, a rezultati natječaja ispravljeni su objavom obavijesti o ispravku rezultata dana 8. rujna 2022. godine, čime je nepravilnost otklonjena prije sklapanja ugovora.

15.2. Tvrdnje tužitelja o neispunjavanju uvjeta iz članka 19. stavka 7. Zakona o uvjetima za pružanje usluga carinskog zastupanja, ocijenjene su neosnovanima jer se obveza posjedovanja dovoljnog broja zaposlenih carinskih agenata odnosi na razdoblje trajanja zakupa, a ne na trenutak podnošenja ponude.

15.3. U vezi s navodima o povezanosti pojedinih društava, uvidom u izvatke iz sudskog registra utvrđeno je da se radi o zasebnim pravnim osobama koje imaju različite osnivače i/ili zakonske zastupnike, zbog čega nije utvrđena formalnopravna prepreka za njihovo sudjelovanje u natječaju.

15.4. Slijedom svega navedenog, tuženik je ocijenio da nisu utvrđene nepravilnosti u postupku javnog natječaja koje bi utjecale na njegovu zakonitost.

16. Okolnost da je jedan od tri člana Povjerenstva za provedbu javnog natječaja bio odsutan prilikom otvaranja ponuda, ne predstavlja bitnu povredu pravila postupka koja bi mogla utjecati na zakonitost provedenog natječaja. Naime, radnja otvaranja ponuda ima formalno-procesni karakter i ne uključuje odlučivanje o valjanosti ponuda ili izbor zakupnika, već služi isključivo transparentnosti postupka i evidentiranju zaprimljenih ponuda. Stoga odsutnost jednog od tri člana Povjerenstva u toj fazi postupka ne predstavlja bitnu povredu pravila postupka koja bi mogla utjecati na zakonitost provedenog natječaja. Slijedom navedenoga, sud ocjenjuje da je navedena okolnost nije mogla imati utjecaja na ishod natječajnog postupka, zbog čega je tužbeni navod u tom dijelu neosnovan.

17. Iz javnih poziva jasno proizlazi da ponuda mora sadržavati samo izjavu ponuditelja o ispunjavanju uvjeta iz članka 19. stavka 7. Zakona o uvjetima za pružanje usluga carinskog zastupanja (Narodne novine, broj 57/18.), dok se dokaz o ispunjenju uvjeta dostavlja tek na zahtjev Carinske uprave. Drugim riječima, u trenutku podnošenja ponude nije potrebno dokazati da ponuditelj već ima potreban broj carinskih agenata, već je dovoljno da izjavi kako će ispuniti te uvjete te da preuzima obvezu njihova ispunjenja u skladu s rokovima iz natječaja (tj. do početka obavljanja djelatnosti nakon sklapanja ugovora o zakupu)

17.1. Članak 19. stavak 7. Zakona potvrđuje takvo tumačenje: obveza se odnosi na rok u kojem zakupnik mora započeti pružati usluge, i na kontinuirano ispunjavanje uvjeta tijekom trajanja zakupa, a ne na trenutak davanja ponude.

17.2. Tužitelj je polazio od pogrešne pretpostavke da su ponuditelji već u trenutku prijave morali imati dovoljan broj carinskih agenata. Međutim, iz teksta javnog poziva i citirane zakonske odredbe jasno proizlazi da to nije bio zahtijevani preduvjet, nego obveza koja nastupa nakon zaključenja ugovora. Dakle, navod da su odabrani ponuditelji povrijedili natječajne uvjete jer su agente zaposlili tek naknadno - nije osnovan, budući da natječaj izričito dopušta takvo postupanje.

17.3. Tuženik je pravilno protumačio da uvjet zapošljavanja carinskih agenata nije morao biti ispunjen u fazi podnošenja ponude, već da je riječ o obvezi zakupnika nakon sklapanja ugovora. Time je Povjerenstvo pravilno vrednovalo ponude koje su sadržavale izjavu o budućem ispunjenju uvjeta, a ne stvarni dokaz zapošljavanja. 17.4. Zakon o uvjetima za pružanje usluga carinskog zastupanja razlikuje: a) uvjete sposobnosti koje ponuditelj mora imati da bi mogao sudjelovati u natječaju i b) obveze zakupnika koje nastaju tek nakon zaključenja ugovora i početka pružanja usluge.

17.5. Članak 19. stavak 7. Zakona očito spada u ovu drugu kategoriju, jer propisuje što zakupnik mora činiti tijekom trajanja zakupa, a ne što mora dokazati prilikom prijave. Takvo rješenje ima i racionalno opravdanje: omogućuje da se na natječaj jave i društva koja tek planiraju uspostaviti organizaciju rada na konkretnom graničnom prijelazu nakon što zakupe prostor.

17.6. Tužiteljev prigovor o neispunjenju uvjeta ponuditelja u trenutku podnošenja ponude nije osnovan, jer iz dokumentacije proizlazi da to nije bio natječajni zahtjev. Tuženikova interpretacija odredbe članka 19. stavka 7. Zakona i primjena tog uvjeta odgovara pravilnom tumačenju natječaja i zakona. U tom dijelu, dakle, ne postoji pogrešna primjena materijalnog prava ni bitna povreda pravila postupka.

18. Sud nalazi da navod tužitelja prema kojemu su pojedini ponuditelji međusobno povezani te su time zaobišli ograničenja natječaja nije osnovan.

18.1. Činjenice koje navodi tužitelj (isto mjesto sjedišta, ista osoba koja je ovlaštena za zastupanje društva TRANSJUG d.o.o. i carinski agent društva TRAST OTPREMNIŠTVO d.o.o., te korištenje iste e-mail domene) ukazuju na određenu povezanost dvaju društava, ali same po sebi nisu dovoljne za zaključak da je novoosnovano društvo TRANSJUG d.o.o. osnovano s ciljem zaobilaženja pravila natječaja ili da je zapravo nastupalo kao „paravan“ društva TRAST OTPREMNIŠTVO d.o.o. koje nije moglo sudjelovati na predmetnom javnom natječaju. Radi se o indicijama koje mogu pobuditi sumnju, ali ne i o pravnom dokazu zlouporabe, odnosno o dokazu da se radi o nezakonitom pokušaju izbjegavanja uvjeta javnog natječaja.

18.2. Činjenice koje navodi tužitelj (identična adresa, zajednička e-mail domena, ranije članstvo iste osobe u upravi) same po sebi nisu dovoljne da bi se zaključilo kako je jedno društvo (TEMPO d.o.o.) zapravo posredno sudjelovalo na natječaju preko “prikrivenih” povezanih društava, poput PROPERTY MANAGMENT d.o.o. Poveznice između tih društava koje tužitelj navodi, nisu dovoljne za pravno valjan zaključak na razini izvjesnosti da je jedno društvo koristilo više “paravanskih” društava radi višestrukog sudjelovanja u natječaju.

18.3. Dakle, iako pojedine okolnosti upućuju na određenu međusobnu povezanost ponuditelja, one ne utječu na zakonitost natječajnog postupka.

19. Slijedom navedenog, ovaj Sud je utvrdio da je osporavani akt zakonit.

20. S obzirom na sve naprijed navedeno Sud je odlučio kao u točki I. izreke ove presude primjenom odredbe članka 116. stavak 1. ZUS-a.

21. O troškovima upravnog spora, Sud je odlučio na temelju odredbe članka 147. stavka 1. ZUS-a, prema kojoj stranka koja izgubi spor u cijelosti snosi sve troškove spora, ako zakonom nije drukčije propisano. Kako tužitelj nije uspio u ovom upravnom sporu, nema zakonskog osnova udovoljiti njegovom zahtjevu za nadoknadu troškova upravnog spora. Stoga je Sud odlučio kao u točki II. izreke.

U Zagrebu, 9. listopada 2025.

Sudac:

Ante Drezga

Uputa o pravnom lijeku:

Protiv ove presude dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog suda u roku od 15 dana od dana dostave presude.

DNA:

1. Odvjetnica Ana Bago Martić – elektroničkim putem

2. Ministarstvo financija – elektroničkim putem

3. U spis