REPUBLIKA HRVATSKA

UPRAVNI SUD U ZAGREBU

Avenija Dubrovnik 6, Zagreb

Poslovni broj: Us I-5357/2024-7

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Upravni sud u Zagrebu, po sucu toga suda Tomislavu Krušlinu, uz sudjelovanje Ljerke Perice, zapisničarke, u upravnom sporu tužiteljice SM iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], zastupane po opunomoćeniku Martinu Sherriju, odvjetniku u Zagrebu, Kordunska 1, protiv tuženika Grada Zagreba, Gradonačelnika, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, OIB: 61817894937, zastupanog po SMV, službenoj osobi, radi usklađivanja novčane pomoći roditelja odgojitelja, 9. listopada 2025,

p r e s u d i o  j e

I. Odbija se tužbeni zahtjev za poništenje rješenja Grada Zagreba, Gradonačelnika, KLASA: UP/II-551-06/22-014/73, URBROJ: 251-02- 01/001-23-5 od 19. srpnja 2023. i rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku, KLASA: UP/I-551-06/22-013/121, URBROJ: 251-09-22-1/004-23-8 od 12. svibnja 2023.

II. Odbija se zahtjev tužiteljice za naknadu troškova upravnog spora.

Obrazloženje

1. Osporenim rješenjem Grada Zagreba, Gradonačelnika, KLASA: UP/II-551- 06/22-014/73, URBROJ: 251-02-01/001-23-5 od 19. srpnja 2023. odbijen je prigovor tužiteljice protiv rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku, KLASA: UP/I-551-06/22- 013/121, URBROJ: 251-09-22-1/004-23-8 od 12. svibnja 2023.

2. Navedenim prvostupanjskim rješenjem zamijenjeno je rješenje Grada Zagreba, Ureda za obrazovanje, kulturu i sport, KLASA: UP/I-551-06/16-013/214, URBROJ: 251-10-01-16-3 od 7. listopada 2016. u dijelu koji se odnosi na visinu i prestanak prava na novčanu pomoć za roditelja odgojitelja na način da je visina i prestanak prava usklađeno s člankom 3. i 4. Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba“, broj: 25/22; dalje: Odluka/22).

3. Tužiteljica u tužbi osporava zakonitost rješenja tuženika, predlažući poništenje osporenog i prvostupanjskog rješenja.

4. U bitnome, tužiteljica ističe sljedeće prigovore. U odnosu na prvostupanjsko rješenje navodi da je isto doneseno od strane službene osobe kojoj u opisu poslova nije stavljeno donošenje upravnog akta i/ili vođenje upravnog postupka. Tužiteljica, nadalje, ukazuje na rok iz članka 6. Odluke/22 kojim je predviđeno donošenje pojedinačnih akata u cilju usklađenja s Odlukom/22 do 31. prosinca 2022. Smatra da je taj rok prekluzivne naravi, a kako je prvostupanjsko rješenje doneseno nakon njegova proteka, to se isto ukazuje donesenim bez pravne osnove i protivno načelu zakonitosti iz članka 5. Zakona o općem upravnom postupku ("Narodne novine" broj 47/09; dalje: ZUP). Uz navedeno, ističe da je riječ o propisu vremenski ograničenog trajanja, odnosno da se Odluka/22 ne može primjenjivati nakon 31. prosinca 2022. Što se tiče postupka koji je prethodio donošenju prvostupanjskog rješenja, smatra da je isti opterećen nedostacima. Nije proveden prethodni postupak, nije joj je dana mogućnost sudjelovanja u postupku, nije bilo osnove za njegovo pokretanje po službenoj dužnosti u smislu članka 42. stavka 1. ZUP-a niti su bile ispunjene pretpostavke iz članka 131. stavka 2. ZUP-a za interveniranje u pravomoćni akt kojim joj je priznato pravo na novčanu pomoć. O pravnom lijeku protiv prvostupanjskog rješenja, prema stavu tužiteljice, nije bio nadležan odlučivati gradonačelnik Grada Zagreba nego nadležno ministarstvo sukladno članku 76. stavku 3. Zakona o lokalnoj i području (regionalnoj) samoupravi ("Narodne novine" broj 33/01, 60/01, 129/05, 109/07, 125/08, 36/09, 150/11, 144/12, 19/13, 137/15, 123/17, 98/19 i 144/20; dalje: ZLP(R)S). Ne smatra spornim zakonitost članka 10. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja ("Službeni glasnik Grada Zagreba" broj 10/18 i 20/21; dalje: Odluka/18), nego traži primjenu hijerarhijski višeg akta, tj. članka 76. ZLP(R)S koji propisuje nadležnost ministarstva za odlučivanje o žalbi, ako nije drugačije zakonom propisano, što ovdje nije slučaj. Dodatno, smatra spornim potpis gradonačelnika na osporenom rješenju, koji ne sadrži puno ime i prezime, nije jednostavno čitljiv i ne odgovara uobičajenom načinu potpisivanja gradonačelnika, što sve nameće dvojbu o identitetu potpisnika. Tužiteljica napominje da joj je pravo na novčanu pomoć priznato temeljem Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja ("Službeni glasnik Grada Zagreba" broj 16/16 i 19/16; dalje: Odluka/16), a ne temeljem Odluke/18. Odluka/16 imala je druge korisnike (korisnik mjere je roditelj osobno) i bitno drugačije uređenje prava u odnosu na Odluku/18. Stoga se Odluka/22, kojom se mijenja Odluka/18, ne može odnositi na njezinu situaciju niti se prvostupanjskim rješenjem može intervenirati u pravo koje je stekla na temelju Odluke/16. Konačno, tužiteljica se poziva na narušavanje mirnog uživanja vlasništva i načela zaštite stečenih prava stranaka.

5. Tuženik u odgovoru na tužbu, kao i u kasnijim navodima, osporava navode tužiteljice i predlaže sudu da odbije tužbeni zahtjev, pri čemu se posebno poziva na stajališta izražena u presudi Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj Usoz- 143/22-91 od 27. veljače 2023.

6. Tužbeni zahtjev je neosnovan.

7. Tijekom postupka sud je izvršio uvid u sudski spis i spis tuženika te je održao raspravu 18. rujna 2025.

8. Člankom 3. Odluke/22 izmijenjen je članak 5. stavak 2. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja ("Službeni glasnik Grada Zagreba" broj 10/18 i 20/21) na način da glasi: "Novčana pomoć se isplaćuje mjesečno, i to:

- do 31. ožujka 2023. u iznosu od 65 % prosječne bruto plaće djelatnika u gospodarstvu Grada Zagreba za razdoblje I. - VIII. mjesec prethodne godine;

- od 1. travnja 2023. do 30. lipnja 2023. u iznosu neto minimalne plaće za 2023. u

Republici Hrvatskoj;

- od 1. srpnja 2023. do prestanka novčane pomoći sukladno članku 7. ove odluke, u iznosu od 50 % neto minimalne plaće za tekuću godinu u Republici Hrvatskoj." Člankom 4. Odluke/22 izmijenjen je članak 7. Odluke na način da glasi: "Novčana pomoć prestaje:

- 30. rujna 2023., korisniku čije je dijete za koje je ostvarena novčana pomoć navršilo 7 godina ili će do 30. rujna 2023. navršiti 7 godina;

- posljednjeg dana u mjesecu u kojem je dijete za koje je ostvarena novčana pomoć navršilo 7 godina, korisniku čije će dijete navršiti 7 godina nakon 30. rujna 2023.;

- posljednjeg dana u mjesecu u kojem je odjavljeno prebivalište u [adresa] ili je evidentiran privremeni odlazak iz Republike Hrvatske korisnika ili djece;

- posljednjeg dana u mjesecu u kojem je podnesen zahtjev za prestankom novčane pomoći od strane korisnika;

- posljednjeg dana u mjesecu u kojem su dijete za koje je ostvarena novčana pomoć ili ostala djeca ispisana iz osnovne škole na području Grada Zagreba ili Zagrebačke županije;

- posljednjeg dana u mjesecu u kojem se navršava šest mjeseci od kada je preminulo dijete za koje je ostvarena novčana pomoć.

O prestanku novčane pomoći iz ovoga članka nadležno gradsko upravno tijelo odlučit će po službenoj dužnosti."

9. Suprotno navodima tužiteljice, sud smatra da su javnopravna tijela osnovano odlučila o usklađivanju visine i trajanja prava tužiteljice na novčanu pomoć roditelja odgojitelja u primjeni Odluke/22. Unatoč tome što je prvostupanjskim rješenjem na drugačiji način utvrđena visina i trajanje prava na novčanu pomoć (u odnosu na citirano rješenje Grada Zagreba od 7. listopada 2016. kojim je priznato pravo tužiteljice), time nije došlo do povrede načela stečenih prava i nedopuštene retroaktivnosti. Naime, prvostupanjskim rješenjem nije dovedena u pitanje opstojnost stečenih prava i njihovog opsega u periodu do njegova donošenja, već je u provedbi Odluke/22 usklađena visina i trajanje prava na novčanu pomoć za roditelja odgojitelja pro futuro. Stoga, nije došlo do zadiranja u već nastale pravne posljedice. U prilog naprijed navedenom, ovaj sud se poziva na argumentaciju iznesenu u presudi Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj Usoz-143/22-91 od 27. veljače 2023. (naročito točke 48. do 57., uz pozivanje na presudu Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj Usoz-8/22 od 5. srpnja 2022.) i odluci Ustavnog suda Republike Hrvatske broj U- III-1744/2023 od 21. studenog 2023. (naročito točke 50.2 do 60.). Navedenim odlukama je potvrđena zakonitost Odluke/22, odnosno nije utvrđena njezina nesuglasnost sa zakonom i odbijeni su prijedlozi u kojima se, između ostalog, isticala navodna nedopuštena retroaktivnost Odluke/22, zadiranje u stečena prava korisnika prava na novčanu pomoć za roditelja odgojitelja i narušavanje jamstva prava vlasništva, odnosno imovinskih prava koja bi bila vezana uz legitimne interese.

10. U odnosu na osnovu izmjene pravomoćnog akta (citirano rješenje Grada Zagreba od 7. listopada 2016.), članak 13. u svezi članka 130. ZUP-a dopušta interveniranje u zakonite pravomoćne pojedinačne akte. S tim u vezi, sud ističe da je donositelj Odluke/22, kao i Odluke/16, gradsko predstavničko tijelo koje je postupalo u okviru svog samoupravnog djelokruga te je svojim općim aktima ustanovilo naknadu roditeljima odgojiteljima kao financijsku pomoć koju je ovlašten oduzeti (točka 50.8., U-III-1744/2023), samim time i izmijeniti na ustavnopravno prihvatljiv način. Takvu izmjenu, logički i pravno tehnički, gradsko predstavničko tijelo moglo je provesti jedino općim aktom one razine kojim je tu pomoć izvorno i normativno uvelo. Uvažavajući navedeno, članak 130. stavak 1. toč. 1. ZUP-a treba smisleno tumačiti na način da su ispunjene pretpostavke za izmjenu zakonitog pojedinačnog akta kojim je stranka steklo neko pravo (koje je mogla steći isključivo općim aktom lokalne razine), jer je ta izmjena predviđena ustavnopravno prihvatljivom Odlukom/22 kao jedinim "zakonom" kojim se mogla provesti dopuštena ovlast lokalne javne vlasti da mijenja predmetnu financijsku pomoć. Stoga je na temelju Odluke/22, uvažavajući članak 13. u svezi članka 130. ZUP-a, bilo dopušteno prvostupanjskim rješenjem izmijeniti dio ranije donesenog pravomoćnog akta u dijelu koji se tiče visine i trajanja prava na novčanu pomoć za roditelja odgojitelja. Ujedno, valja otkloniti navode tužiteljice u kojima se poziva na članak 131. ZUP-a, jer ovdje nije riječ o primjeni izvanrednog pravnog lijeka u odnosu na nezakonit akt.

11. U odnosu na tvrdnje tužiteljice o nerazmjernom utjecaju izmjene visine i trajanja prava na njezinu situaciju, kao i općenite navode o ograničenju prava vlasništva, napominje se da je u navedenim odlukama Visokog upravnog suda (toč. 48. do 56., Usoz-143/22) i Ustavnog suda (toč. 53. do 60., U-III-1744/2023) detaljno obrazloženo da Odluka/22 predviđa adekvatne kompenzacijske mjere koje omogućuju prilagodbu korisnika na postupno smanjenje opsega, a potom i prestanak prava na novčanu pomoć, te iz kojih razloga ne dolazi do nedopuštenog ograničenja legitimnih interesa korisnika novčane pomoći, posljedično i imovinskih prava (prava vlasništva). Tužiteljica nije istaknula neke konkretne, posebno otegotne i specifične okolnosti koje se odnose upravo na njezinu situaciju i koje bi, u konkretnim okolnostima njenog predmeta, dovele u pitanje primjerenost kompenzacijskih mjera i nametale potrebu ocjene njihove adekvatnosti. U tu svrhu, nedostatno je predložiti da tužiteljicu treba saslušati uz navođenje općenitih formulacija. Nije dvojbeno da pojedina mjera ne pogađa svakog na istovjetan način, ali nije dostatno istaknuti takvu općenitu konstataciju da bi se prihvatio prijedlog za saslušanje. Potrebno je specificirati koje to konkretne okolnosti bi trebalo utvrditi iskazom tužiteljice (kako bi se uopće moglo ocijeniti je li njezin iskaz primjereno dokazno sredstvo za utvrđivanje tih okolnosti) i obrazložiti kako to one utječu na njezinu konkretnu situaciju da mogu ozbiljno dovesti u pitanje primjerenost predviđenih kompenzacijskih mjera za koje je i Visoki upravni sud i Ustavni sud utvrdio da su adekvatne i razmjerne u odnosu na legitiman cilj Odluke/22. Posljedično, sud smatra da tužiteljici odbijanjem dokaznog prijedloga da ju se sasluša nije uskraćena mogućnost sudjelovanja u sporu, niti je došlo do povrede najboljeg interesa djeteta. S druge strane, ista je putem svojeg opunomoćenika u više navrata ekstenzivno iznijela svoju pravnu poziciju, kao što se i očitovala o stajalištima druge strane.

12. Sud ne prihvaća prigovore tužiteljice koji se tiču prekluzivne naravi roka za donošenje prvostupanjskog rješenja. Na formalnoj razini, Odluka/22 ne predviđa pravne posljedice u slučaju propuštanja roka iz članka 6. Odluke/22, dok sud smatra da je intencija navedenog roka požuriti postupanje javnopravnog tijela u cilju što ranijeg usklađenja s novom regulativom, a ne sankcionirati eventualno propuštanja roka gubitkom ovlasti, što bi bilo i krajnje nelogično s obzirom na namjeru donositelja da putem Odluke/22 realizira niz ciljeva (prenamjena novčanih sredstava u izgradnju vrtićkih kapaciteta, smanjenje socijalne isključenosti i društvene nejednakosti i dr. ciljevi navedeni u toč. 52.3 odluke Ustavnog suda, U-III-1744/2023) radi kojih je pristupio njezinu donošenju. Pri tome, ne može se smetnuti s uma kontekst u kojem se trebalo provesti usklađivanje ranije donesenih pojedinačnih akata s novom regulativom (Odluka/22), a koji se tiče i brojnosti korisnika u odnosu na koje je trebalo provesti to usklađivanje (5712 korisnika u travnju 2022., navod iz toč. 142. presude Visokog upravnog suda broj Usoz-8/22-68 od 5. srpnja 2022.), kao i činjenicu da je prije isteka navedenog roka došlo i do privremene obustave primjene Odluke/22 (od 12. prosinca 2022. do 27. veljače 2023.), što je zasigurno utjecalo na mogućnost poštivanja predmetnog roka. U izloženom kontekstu, sud smatra da je rok iz članka 6. Odluke/22 instruktivne naravi i da javnopravno tijelo nakon 31. prosinca 2022. nije bilo prekludirano u donošenju prvostupanjskog rješenja. Iz istih razloga, sud ne prihvaća tvrdnje tužiteljice o tome da bi Odluka/22 bila opći akt vremenski ograničene primjene. Nadalje, sud ne prihvaća navode tužiteljice o izostanku ovlasti službene osobe za vođenje prvostupanjskog postupka i/ili donošenja prvostupanjskog rješenja. Iz Sistematizacije radnih mjesta u uredu, koji je Prilog Pravilnika o izmjenama i dopunama Pravilnika o unutarnjem redu Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom ("Službeni glasnik Grada Zagreba", broj: 13/22 i 31/22), proizlazi da je u opisu poslova i zadataka stručnog savjetnika za provedbu i kontrolu mjera pronatalitetne politike, a koja službena osoba je donijela prvostupanjsko rješenje, rješavanje u složenim upravnim stvarima u prvom stupnju sukladno Odluci o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja. U svezi daljnjih procesnih prigovora vezanih uz prvostupanjski upravni postupak, sud smatra da je postojala ovlast za neposredno rješavanje stvari u smislu članka 49. stavka 1. ZUP-a. Prvostupanjsko javnopravno tijelo raspolagalo je svim potrebnim podacima, a za donošenje prvostupanjskog rješenja nije bilo potrebno posebno izjašnjavanje stranke, uzimajući u obzir da je bilo riječ o usklađivanju novčane pomoći s člancima 3. i 4. Odluke/22, koja je ocijenjena zakonitom (Visoki upravni sud, S143/22) i ustavnopravno prihvatljivom (Ustavni sud, U-III-1744/2023). S druge strane, tužiteljica ne konkretizira koje to okolnosti nisu utvrđene, a trebale su biti utvrđene u ispitnom postupku. Konačno, sud je stava da je prvostupanjsko javnopravno tijelo bilo ovlašteno po službenoj dužnosti donijeti prvostupanjsko rješenje u smislu članka 42. ZUP-a, budući da je za to imalo ovlast u članku 6. Odluke/22, koji treba smisleno podvesti pod pojam zakona iz članka 42. stavka 1. ZUP-a. Samo pravo na novčanu pomoć je priznato općim aktom gradskog predstavničkog tijela, slijedom čega se bilo kakve intervencije u daljnje korištenje te pomoći mogu provoditi jedino na temelju takvog akta. Kada bi se prihvatio stav tužiteljice, to bi značilo da se u odnosu na roditelja odgojitelja, primjerice, nikad ne bi mogao po službenoj dužnosti pokrenuti postupak radi prestanka novčane pomoći, jer nema propisa zakonskog ranga koji regulira prestanak predmetne pomoći.

13. Vezano za drugostupanjski upravni postupak, sud ne prihvaća opsežne navode tužiteljice u svezi potpisa gradonačelnika na osporenom rješenju. U situaciji kada sam gradonačelnik ne dovodi u pitanje svoj potpis i identitet kao donositelj osporenog rješenja, navode tužiteljice valja ocijeniti neosnovanim i usmjerenim na odugovlačenje postupka. Sud nije prihvatio niti navode tužiteljice u svezi (ne)nadležnosti gradonačelnika za donošenje drugostupanjskog rješenja. Budući da je zakonitost članka 10. Odluke/18 potvrđena presudom Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj Usoz-254/2023-7 od 19. prosinca 2023., a i sama tužiteljica u podnescima tijekom upravnog spora navodi da joj nije sporna zakonitost dotičnog članka, sud ne dovodi u pitanje ovlast gradonačelnika za donošenje odluke o prigovoru tužiteljice. Nema mjesta primjeni nekog drugog propisa (npr. članak 76. stavka 3. ZLP(R)S), budući da članak 10. Odluke/18 nije ocijenjen nezakonitim, a usmjeren je na to da služi kao osnova nadležnosti za donošenje osporenog rješenja od strane gradonačelnika Grada Zagreba. Pri tome, i ovdje treba uzeti u obzir da se gradsko predstavničko tijelo predmetnim općim aktima (Odluka/16, Odluka/18 i Odluka/22) kretalo unutar svojeg samoupravnog djelokruga, a radi uređenja novčane pomoći koju je samoinicijativno uvelo i ovlašteno je istu izmijeniti. U konačnici, a kako je naglašeno i u predmetu Visokog upravnog suda broj Usoz-254/2023, ni na koji način nije onemogućeno pravo stranke na kontrolu zakonitosti pojedinačnog upravnog akta od strane suda pune jurisdikcije.

14. Što se tiče prigovora tužiteljice da joj je pravo na novčanu pomoć priznato na temelju Odluke/16, a ne Odluke/18, uz navodne bitne razlike između ta dva opća akta i prava koja iz njih proizlaze, sud iznosi sljedeće. Odlukom/18, kao što proizlazi i iz obrazloženja prijedloga njezinog donošenja, nastavljen je kontinuitet normativne regulacije mjere novčane pomoći za roditelja odgojitelja. Iz nomotehničkih razloga (navedeno u toč. II. Ocjena stanja, osnovna pitanja i svrha koja se uređuje odlukom) pristupilo se donošenju novog općeg akta (Odluka/18), a ne izmjenama i dopunama ranijeg akta (Odluke/16). To što se na postupke započete prije stupanja na snagu Odluke/18 i dalje primjenjivao raniji opći akt (Odluka/16), bilo je relevantno za aspekt stjecanja prava na novčanu pomoć. No, daljnje, pro futuro normativno uređenje nastalog pravnog odnosa, nakon što je pravo stečeno u primjeni Odluke/16, jedino je moglo podlijegati Odluci/18 kao novom općem aktu. Nastavno tome, ukoliko se pro futuro želio izmijeniti neki aspekt ranije stečenog prava, Odlukom/22 mogao se normativno izmijeniti jedino onaj režim koji je bio na snazi, a to je režim utemeljen na Odluci/18 koji se podjednako primjenjivao kako na pojedinačne akte donesene u primjeni Odluke/16, tako i na pojedinačne akte donesene u primjeni Odluke/18. Uostalom, dostatno je navesti da su i Visoki upravni sud (predmeti Usoz-8/22 i Usoz- 143/22), a potom i Ustavni sud kod odlučivanja o ustavnoj tužbi (npr. toč. 8. do 18., 49., 50.3., 50.8, U-III-1744/2023), zajedno ocjenjivali promjene uvedene Odlukom/22 u odnosu na korisnike koji su svoja prava stekli i na osnovi Odluke/16 i na osnovi Odluke/18. Dakle, Odluka/22 predstavljala je općenormativnu podlogu za pro futuro izmjenu visine i trajanja prava na novčanu pomoć koje je stečeno (i) u primjeni Odluke/16.

15. Sud nije prihvatio prijedlog za saslušanje tužiteljice, a iz razloga koji su naprijed već obrazloženi.

16. Slijedom izloženog, sud je osporeno rješenje tuženika ocijenio zakonitim te je valjalo temeljem članka 116. stavak 1. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, broj 36/24, dalje: ZUS) odbiti tužbeni zahtjev, kao i zahtjev za naknadu troškova upravnog spora s obzirom da tužiteljica nije uspjela u sporu (članak 147. stavak 1. ZUS-a).

U Zagrebu 9. listopada 2025.

Sudac

Tomislav Krušlin

Uputa o pravnom lijeku:

Protiv ove presude dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog suda, u dovoljnom broju primjeraka za sud i sve stranke u sporu, u roku od 15 dana od dana dostave ove presude.

Dna:

1. tužiteljica po opunomoćeniku

2. tuženik