REPUBLIKA HRVATSKA

UPRAVNI SUD U ZAGREBU

Zagreb, Avenija Dubrovnik 6 i 8

Poslovni broj: Us I-2089/2024-9

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Upravni sud u Zagrebu, po sucu toga suda Vlahu Bassegli Gozze i Andreje Fortunić, kao zapisničarke, u upravnom sporu tužiteljice OP iz [adresa], OIB [osobni identifikacijski broj], koju zastupa opunomoćenik Martin Sherri, odvjetnik u Zagrebu, Kordunska 1, protiv tuženika Grada Zagreba, Gradonačelnika u Zagrebu, Trg Stjepana Radića 1, OIB 61817894937, radi propuštanja izdavanja potvrde izvršnosti i pravomoćnosti, 3. listopada 2025.,

p r e s u d i o  j e

I. Poništava se točka I izreke rješenja Grada Zagreba, Gradonačelnika, KLASA: UP/II-551-06/24-014/177, URBROJ: 251-02-01/001-24-2, od 11. ožujka 2024.

II. Poništava se točka I izreke rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, KLASA: UP/I-050-01/23- 005/41, URBROJ: 251-09-20/001-23-2, od 10. studenoga 2023.

III. Nalaže se nadležnom tijelu tuženika da u roku od 60 dana od dana pravomoćnosti ove presude i povrata spisa, tužiteljici izda odgovarajuću potvrdu izvršnosti i pravomoćnosti rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za obrazovanje, kulturu i sport, KLASA: UP/I-551-06/16-013/1197, URBROJ: 251-10-01-16-2, od 23. studenoga 2016.

IV. U preostalom dijelu tužbeni zahtjev se odbija.

V. Nalaže se tuženiku da, u roku od 60 dana od dana dostave pravomoćne odluke o troškovima, naknadi tužiteljici trošak upravnog spora u iznosu od 2.500,00 eura (slovima: dvijetisućepetstotina eura) sa zateznim kamatama koje je tuženik dužan platiti ako ne podmiri trošak upravnog spora u ostavljenom roku, po stopi koja se za svako polugodište određuje uvećanjem kamatne stope, koju je Europska središnja banka primijenila na svoje posljednje glavne operacije refinanciranja ili granična kamatna stopa proizašla iz natječajnih postupaka za varijabilnu stopu za posljednje glavne operacije refinanciranja Europske središnje banke, za tri postotna poena, a koje teku od dana donošenja ove presude do isplate.

VI. U preostalom dijelu zahtjev tužiteljice za naknadom troškova ovog upravnog spora se odbija.

Obrazloženje

1. Točkom I izreke rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, KLASA: UP/I-050-01/23-005/41, URBROJ: 251-09-20/001-23-2, od 10. studenoga 2023., (u daljnjem tekstu Prvostupanjsko rješenje), odbijen je prigovor tužiteljice izjavljen na postupanje Grada Zagreba, Gradskog ureda za obrazovanje, kulturu i sport, a u kojem se ukazuje kako joj je neosnovano propušteno odlučiti o njenom zahtjevu za izdavanjem potvrde izvršnosti i pravomoćnosti.

2. Točkom I izreke osporenog rješenja odbijena je žalba tužiteljice izjavljena protiv Prvostupanjskog rješenja, uz obrazloženje tuženika kako ne postoji mogućnost izdavanja potvrde izvršnosti rješenja iz 2016. godine kojem je izmijenjen dio dispozitiva rješenjem Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, KLASA: UP/I-551-06/22-013/851, URBROJ: 251-09-22-1/003- 23-2, od 22. ožujka 2023. Točkom II izreke osporenog rješenja odbijen je zahtjev tužiteljice za naknadom troškova provedenog upravnog postupka.

3. Osporavajući zakonitost naprijed navedene odluke tužiteljica u svojoj tužbi navodi kako je upravni postupak u konkretnom okončan po nenadležnoj osobi i to iz razloga jer je tužiteljica na prvostupanjsko rješenje uložila žalbu, a čije rješenje je, temeljem članka 164. stavka 4. Statuta Grada Zagreba u nadležnosti resornog ministarstva. Ovom dodaje kako je njen prigovor uložen radi ne postupanja tuženika da u zakonom propisanim rokovima donese svoju odluku, a ne o osnovanosti ili svrsishodnosti njenog zahtjeva za izvršenje, jer odluka o njenom zahtjevu za izdavanje potvrde izvršnosti nije ni donesena. Iz ovog zaključuje kako se prvostupanjskim rješenjem odlučuje o nepostojećoj pravnoj stvari, odnosno o nečemu što i nije bio predmet prigovora, iz kojeg razloga smatra evidentnim nezakonitost osporene odluke. Navodi i kako izvršno rješenje kojim se zadire u odluku nekog drugog pravomoćnog i izvršnog rješenja nije od utjecaja sve do trenutka dok se pravomoćno ne stavi izvan snage akt koji se želi izmijeniti, a što uostalom jasno propisuje i Ovršni zakon. Predlaže Sudu da poništiti osporeno rješenje uz naknadu troškova ovog upravnog spora.

4. Tuženik u svom odgovoru navodi kako je nesporno kako je tužiteljica 17. listopada 2023. zatražila izdavanje potvrde izvršnosti na rješenje Grada Zagreba, Gradskog ureda za obrazovanje, kulturu i sport, KLASA: UP/I-551-06/16-013/1197, URBROJ: 251-10-01-16-2, od 23. studenoga 2016., ali da je nastavno dispozitiv tog rješenja djelomično izmijenjen rješenjem od 22. ožujka 2023., temeljem Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja. Dodaje kako je zakonitost ove odluke ocijenjena u predmetu koji se vodio pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske te da je taj Sud svojom presudom Usoz – 143/22 istu ocijenio zakonitom. U odnosu na prigovor nenadležnosti ukazuje kako je člankom 10. Odluke propisano da se prigovor čelniku tijela uzima kao pravni lijek te da je nakon istog strankama omogućena sudska zaštita u pojedinačnim upravnim sporovima. Konačno s tim u vezi dodaje i kako su se Središnji državni ured za demografiju i mlade, u predmetima po žalbama zbog propuštanja rokova za ocjenu zakonitosti, ali i Ministarstvo rada, mirovinskog sustava, obitelji i socijalne politike u istim predmetima, oglasili nenadležnim. Pozivajući se na članke 136. i 137. Zakona o općem upravnom postupku, tuženik zaključuje kako je svrha iskazivanja izvršnosti omogućavanje prisilnog ostvarenja te da tijelo koje nije u mogućnosti takvu potvrdu izdati, isto i ne mora učiniti. S tim u vezi ističe kako je dio izreke ranijeg rješenja izmijenjen, a što tada znači i kako se potvrda izvršnosti nije mogla izdati, te da bi se njenim izdavanjem sadržajno potvrdile okolnosti koje više ne postoje. Predlaže sudu da odbije tužbeni zahtjev i na snazi ostavi osporeno rješenje.

5. Podneskom od 10. lipnja 2024. tužiteljica u bitnom elaborira razloge zbog kojih smatra kako tuženik nije nadležan za postupanje u konkretnom slučaju, odnosno i razloge zbog kojih smatra da joj se ne može uskratiti izdavanje potvrde, ali iznosi i niz drugih argumenata kojim pobija stavove tuženika iz njegovog odgovora, a koji nisu bili argumentacija osporenog rješenja.

6. Sud je 3. listopada 2025. održao usmenu i javnu raspravu, zaključenu u prisutnosti opunomoćenika tužiteljice i u prisutnosti opunomoćenice tuženika, čime je strankama, u skladu s odredbom članka 6. Zakona o upravnim sporovima (Narodne novine, broj 36/24,), dana mogućnost da se izjasne o zahtjevima i navodima drugih stranaka te o svim pitanjima koja su predmet ovog upravnog spora.

7. Radi ocjene zakonitosti osporenog rješenja Sud je u istog izvršio uvid, te je radi točnog utvrđenja činjeničnog stanja izvršio uvid u spis tuženika i priložene isprave.

8. Na temelju razmatranja svih činjeničnih i pravnih pitanja Sud je, sukladno članku 114. stavak 3. Zakona o upravnim sporovima, utvrdio da je tužbeni zahtjev osnovan.

9. U ovom sporu Sud je utvrdio:

- da je tužiteljica 17. listopada 2023. podnijela zahtjev za izdavanje potvrde pravomoćnosti i izvršnosti na rješenje Grada Zagreba, Gradskog ureda za obrazovanje, kulturu i sport, KLASA: UP/I-551-06/16-013/1197, URBROJ: 251-10-01- 16-2, od 23. studenoga 2016. te da po tom zahtjevu nije postupano.

- da je iz opisanog razloga i temeljem članka 122. Zakona o općem upravnom postupku, tužiteljica izjavila prigovor čelniku tijela te da je rješenjem Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, KLASA: UP/I-050-01/23-005/41, URBROJ: 251-09-20/001-23-2, od 10. studenoga 2023. takav prigovor odbijen.

- da je tužiteljica nezadovoljna navedenim rješenjem, izjavila žalbu temeljem odredbi Zakona o općem upravnom postupku i ne navodeći rješavatelja takve žalbe te da je rješenjem Grada Zagreba, Gradonačelnika, KLASA: UP/II-551-06/24-014/177, URBROJ: 251-02-01/001-24-2, od 11. ožujka 2024., žalba tužiteljice odbijena, uz obrazloženje kako ne postoji mogućnost izdavanja potvrde izvršnosti i pravomoćnosti na rješenje čiji je dio izreke nastavno izmijenjen.

10. Slijedom navedenog Sud nalazi kako je temeljni stav tuženika da u situacijama kada je dio izreke rješenja poništen ili izmijenjen ne postoji obveza izdavanja potvrde izvršnosti i pravomoćnosti, jer je istu nemoguće izdati. Suprotno ovom stav tužiteljice je kako sve dok se pravomoćno ne ukine raniji izvršni naslov postoji njeno pravo da ishodi potvrdu izvršnosti i pravomoćnosti, ali i da Gradonačelnik grada Zagreba nije ovlašten odlučiti o njenoj žalbi izjavljenoj protiv Prvostupanjskog rješenja.

11. U odnosu na naprijed izložene stavove, Sud navodi kako se s istim ne može usuglasiti.

12. Člankom 164. stavkom 1. Statuta Grada Zagreba, Službeni glasnik Grada Zagreba br. 23/16., 2/18., 23/18., 3/20., 3/21. i 16/22. – u daljnjem tekstu Statut), propisano je da upravna tijela Grada Zagreba u izvršavanju općih akata što ih donosi Gradska skupština donose pojedinačne upravne akte kojima rješavaju o pravima, obvezama i pravnim interesima fizičkih i pravnih osoba.

12.1. Člankom 164. stavkom 4. Statuta određeno je da se protiv pojedinačnih akata iz stavka 1. ovoga članka može izjaviti žalba nadležnom ministarstvu, ako posebnim zakonom nije drukčije propisano.

12.2. Člankom 10. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službeni list Grada Zagreba, broj 10/18., 20/21. i 25/22. – u daljnjem tekstu Odluka), određeno je da se prigovor na pojedinačne akte nadležnog gradskog upravnog tijela donesene na temelju ove odluke podnosi gradonačelniku Grada Zagreba u roku od 8 dana od dostave pojedinačnog akta, preko nadležnoga gradskoga upravnog tijela.

Gradonačelnikova odluka o prigovoru je konačna.

13. Razmatrajući naprijed citirane odredbe Sud navodi kako je citirana odredba Odluke specijalna procesna odredba, a koju je Visoki upravni sud Republike Hrvatske, svojom odlukom Usoz – 143/22, ocijenio zakonitom. Stoga primjena takve specijalne odredbe ima prednost pred općenitijim procesnim određenjima uspostavljenim člankom 164. stavkom 4. Statuta Grada Zagreba.

14. Nadalje, Sud nalazi kako tužiteljica svojim zahtjevom traži od tuženika da joj on, kao javno pravno tijelo i sukladno njegovim evidencijama, izda potvrdu određenog sadržaja.

15. Odlučujući stav tuženika je da ne postoji njegova obveza da postupa po zahtjevu za izdavanjem potvrde izvršnosti i pravomoćnosti, u situaciji kada je dio ranijeg rješenja izmijenjen, a koje postupanje se može podvesti pod drugi oblik postupanja, jer takva stvar nije upravna te jer stranka može, sukladno članku 137. stavku 3. Zakona, izvršnost rješenja svakodobno dokazivati i drugim sredstvima.

16. U odnosu na uspostavljeni stav tuženika Sud ukazuje kako javno pravno tijelo ne može odlučiti da po zahtjevu stranke ne postupa. Svaka stranka o svom zahtjevu kojeg upućuje javno pravnom tijelu mora dobiti odgovor pa i u bilo kojoj formi, a čime se uspostavlja pravna sigurnost. Stoga Sud zaključuje kako je tuženik, odnosno njegovo prvostupanjsko tijelo, bio u obvezi o zahtjevu odlučiti na bilo koji način, pa i odbačajem, odnosno barem odlukom da o istom neće odlučivati te takvu odluku tada dostaviti podnositeljici zahtjeva.

17. Iz navedenog slijedi da se opisano ne može smatrati „drugim oblikom postupanja javno pravnog tijela“, iz članka 156. Zakona, a koje propuštanje postupanja bi tada trebao razmatrati čelnik tijela u kojem je raspoređen službenik koji je odlučio ne postupati. Ovaj Sud ističe da se o svakom zahtjevu pa tada i o zahtjevu za izdavanjem bilo koje potvrde, sadržajno odlučuje rješenjem, a što tada gasi primjenu postupanja iz članka 156. Zakona, kada se takvo rješenje ne donosi. Naime, rješenje je u svojoj biti uvijek odluka o zahtjevu stranke (ukoliko postupak nije pokrenut po službenoj dužnosti), te ono može imati i drugačiji naziv. Kod izdavanja potvrde i u situaciji u kojoj se zahtjev za izdavanje potvrde usvaja, odluka o zahtjevu (dakle rješenje) bila bi sama potvrda, a kojom se cjelovito usvaja ono što je zahtjevom traženo. Stoga je bespredmetno u tom smislu donositi bilo koje posebno i samostalno rješenje. Suprotno ovom, u situaciji kada se zahtjev za izdavanje potvrde odbija ili odbacuje, u cijelosti ili djelomično, razlog pravne sigurnosti traži da stranka o razlozima takvog djelovanja bude jasno i cjelovito obavještena, sa jasnom uputom o daljnjem postupanju koji će joj u konačnici omogućiti sudsku zaštitu.

18. I izvan navedene argumentacije Sud smatra da bi bilo pogrešno promatrati postupak po zahtjevu kao postupak za zaštitu od nekih drugih oblika postupanja javnopravnih tijela, budući se u konkretnom i ne radi o nekim posebnim nejasnim oblicima postupanja javno pravnih tijela (primjerice zatvaranje dijela javnog puta radi njegove sanacije), u kojima bi trebalo osigurati neki drugi, supsidijarni, oblik pravne zaštite, već o običnom postupku pokrenutom po zahtjevu stranke, a o kojem će nadležno tijelo u konačnici donijeti odluku.

19. Prihvaćajući posebnost postupanja po zahtjevima za izdavanjem potvrda, sam zakonodavac je takav oblik postupanja specijalno propisao.

20.1. Člankom 159. stavkom 1. Zakona propisano je da javnopravna tijela izdaju potvrde. Potvrdama se smatraju i uvjerenja, izvadci i druge javne isprave o činjenicama o kojima javnopravna tijela vode službenu evidenciju.

20.2. Člankom 159. stavkom 2. Zakona određeno je da potvrde o činjenicama o kojima se vodi službena evidencija izdaju se u skladu s podacima iz službene evidencije. Takve su potvrde javne isprave.

20.3. Člankom 159. stavkom 4. Zakona propisano je da se potvrde o činjenicama o kojima se vodi službena evidencija izdaju se stranci na njezin zahtjev, u pravilu istoga dana kad je stranka zatražila izdavanje potvrde, a najkasnije u roku od 15 dana od dana podnošenja urednog zahtjeva za izdavanje, ako propisom kojim je ustanovljena službena evidencija nije drukčije propisano. Potvrda se može izdati i u elektroničkom obliku.

20.4. Člankom 159. stavkom 5. Zakona propisano je da ako javnopravno tijelo odbije zahtjev za izdavanje potvrde, dužno je o tome donijeti rješenje. Ako u roku od 15 dana od dana podnošenja zahtjeva ne izda potvrdu ili ne donese i dostavi stranci rješenje o odbijanju zahtjeva, stranka može izjaviti žalbu.

21. Sukladno naprijed citiranim odredbama ovaj Sud zaključuje kako je potvrda o izvršnosti i/ili pravomoćnosti, potvrda iz članka 159. stavak 2. Zakona. Naime, i kada bi smatrali da se potvrde pravomoćnosti ne izdaju iz službenih evidencija, takve potvrde su po svom sadržaju, odnosno po svojoj dokaznoj snazi, (jer se smatra dokazanim ono što je u njima potvrđeno), javne isprave.

22. Sud samo kao podredno navodi da čak i u situaciji u kojoj se zauzme stav da potvrde izvršnosti ili pravomoćnosti nisu potvrde koje bi imale snagu javne isprave, odnosno da one nisu izdane temeljem službenih evidencija, tada bi i u konkretnom slučaju trebalo primijeniti članak 160. Zakona o općem upravnom postupku, a kojim je propisano da javno pravna tijela izdaju potvrde o činjenicama o kojima ne vode službenu evidenciju, ako je to zakonom propisano te da kada odbiju zahtjev za izdavanje potvrde, dužna su o tome donijeti rješenje.

23. Stoga i bez obzira radi li se o zahtjevu za izdavanje potvrde o činjenicama o kojima se vode službene evidencije, ili o činjenicama o kojima se takve evidencije ne vode, javno pravno tijelo je u slučaju neosnovanog zahtjeva stranke za izdavanje potvrde dužno odlučiti o zahtjevu stranke i takvu odluku joj uredno dostaviti.

24. U odnosu na stav tuženika kojim navodi da posebno rješenje ne treba donositi jer se izvršnost nekog rješenja može dokazivati i drugim sredstvima, Sud navodi kako slijedi.

25. Člankom 137. stavkom 3. Zakona propisano je da rješenje kojeg se izvršenje traži treba sadržavati potvrdu izvršnosti. Ako tijelo koje je izvršno rješenje donijelo ne izda potvrdu u roku od 15 dana od podnošenja zahtjeva, stranka može izvršnost rješenja dokazivati i drugim sredstvima.

26. Vezano i uz naprijed navedeno Sud nalazi kako iz naprijed citiranog članka 137. stavka 3. Zakona, jasno proizlazi da je za izdavanje potvrde nadležno tijelo koje je izvršno rješenje i donijelo te da to tijelo može izdati potvrdu ili takvo izdavanje uskratiti, a što takvo određenje tada doslovno vezuje uz dio članka 159. stavka 5., odnosno članka 160. stavka 3. Zakona, a kojim se propisuje da ako javno pravno tijelo „u roku 30 dana od dana podnošenja zahtjeva ne izda potvrdu ili ne donese i dostavi stranci rješenje o odbijanju zahtjeva, stranka može uložiti žalbu.“

27. Sud navodi i da se dio članka 137. stavka 3. Zakona, kojim je propisano „stranka može izvršnost rješenja dokazivati i drugim sredstvima“, ne može tumačiti na način da se javno pravno tijelo potpuno ogluši na zahtjev za izdavanje tražene potvrde, pa da se tada takva situacija ispravlja kroz prigovor čelniku tijela. Naime, sukladno naprijed citiranoj odredbi Sud nalazi da potvrda izvršnosti rješenja služi dokazivanju tog njegovog svojstva, a što evidentno olakšava procesnu poziciju stranke koja izvršenje u budućnosti traži, a što tada dovodi do jednakog rezultata kao i u situaciji primjene članka 159. Zakona.

28. Iz navedenog proizlazi kako je izdavanje potvrde pravni interes stranke koja je u tom smislu ovlaštena podnijeti zahtjev za njeno izdavanje te o čijem zahtjevu mora biti odlučeno sukladno odredbama Zakona. Upravo navedeno je smisao citiranog zakonskog određenja te stoga ono nije pravni temelj stavu da javno pravno tijelo može uskrati izdavanje potvrde, već upravo suprotno. Naime, članak 137. stavak 3. Zakona ne propisuje ovlaštenje tuženika da diskreciono ocjenjuje želi li ili ne izdati potvrdu određenog sadržaja (a koja se izdaje u svrhu olakšanja ostvarenja prava), iz kojeg razloga je tuženik u obvezi sa zahtjevom za izdavanje potvrde postupati u skladu s naprijed citiranim zakonskim određenjima. U tom smislu Sud ukazuje kako je potvrda izvršnosti i pravomoćnosti prije svega potvrda o nekoj činjenici i to potvrda za čije izdavanje stranka ima pravni interesi i koja ima dokaznu snagu javne isprave. Stoga se na postupak njenog izdavanja primjenjuje članak 159. Zakona.

29. Imajući na umu sve navedeno i podvodeći isto pod sadržaj obrazloženja razloga osporenog rješenja, Sud zauzima stav kako je tuženik nezakonito uskratio izdavanje potvrde o čijem sadržaju evidenciju vodi (iz već navedenih razloga), bez da je o tome decidirano donio negativno rješenje, ili izdao potvrdu, čime je postupio direktno suprotno naprijed citiranom članku 159. stavku 5. Zakona. Iz svih navedenih razloga i sukladno članku 117. stavku 1. Zakona, odlučeno je kao u točki I i II izreke ove presude.

30. Navedenom Sud dodaje i kako je dužnost javno pravnog tijela da potvrde koje izdaje budu sačinjene sukladno stvarnom stanju trenutka u kojem se sastavljaju te da u situaciji u kojoj je izvršnost neke odluke prestala, u cijelosti ili djelomično, takva okolnost na potvrdi bude jasno naznačena. Sam način na koji će podnositelj zahtjeva za izdavanjem potvrde (kao dokazom evidentirane stvarnosti) istu koristiti, ne smije biti predmetom razmatranja javno pravnog tijela koje potvrdu izdaje, jer tada ono javno pravnu ovlast koristi u poziciji stranke nekog budućeg, eventualnog postupka ili spora, a ne u poziciji izdavatelja same potvrde. Stoga je odlučeno kao u točki III izreke ove presude.

31. U odnosu na preostali dio tužbenog zahtjeva, a koji se odnosni na pravo stranke na naknadu troškova upravnog postupka koji su prethodili osporenom rješenju, Sud navodi kako slijedi.

32.1. Člankom 161. stavkom 2. Zakona propisano je da u postupcima pokrenutim na zahtjev stranke ili u upravnim stvarima u kojima sudjeluju dvije stranke ili više njih s protivnim interesima troškove postupka snosi stranka na zahtjev koje je postupak pokrenut ili protiv koje se vodio postupak koji je za nju nepovoljno okončan, ako nije drukčije propisano.

32.2. Člankom 161. stavkom 5. Zakona propisano je da kada je postupak koji je pokrenut po službenoj dužnosti okončan povoljno za stranku, troškove postupka snosi javnopravno tijelo koje je postupak pokrenulo, ako nije drukčije propisano.

33. U ovom predmetu i barem sukladno rezultatima odluke iz ove presude, Sud zaključuje kako je zahtjev tužitelja u upravnom postupku bio osnovan, a što tada osnovanim čini i pravne lijekove koji taj zahtjev podupiru. Isto tako Sud navodi kako je konkretan postupak pokrenut na zahtjev, (čija naknadu troškova je regulirana člankom 161. stavkom 2. Zakona), a ne po službenoj dužnosti (čiju naknadu troškova propisuje članak 161. stavak 5. Zakona). Budući da je konkretan žalbeni postupak sastavni dio postupka koji je pokrenut na zahtjev, Sud nalazi kako zakonsko određenje ukazuje na jasno iskazanu namjeru zakonodavca da u takvoj situaciji podnositelj osnovanog pravnog lijeka nema pravo da njegov trošak naknadi rješavatelj. Ovaj zaključak, osim iz naprijed razloženog, proizlazi i iz logičkog argumenta suprotnosti dvaju naprijed navedenih odredbi.

34. Tužiteljica smatra kako je naprijed opisanim određenjem i tumačenjem, povrijeđeno njeno pravo, komparativno se pozivajući na predmet Europskog suda za ljudska prava O protiv Republike Hrvatske (zahtjev br. 32457/05), od 13. prosinca 2007., a u kojoj odluci je navedeno da „rizik svake greške što ju napravi državno tijelo trebala bi snositi država, a propusti se ne smiju ispravljati na štetu dotičnoga građanina (vidi, mutatis mutandis, U v. [adresa], br. 65582/01, § 50, 24. svibnja 2007.).“ Iz ovog Sud zaključuje i kako tužiteljica smatra da joj je odlukom o uskrati prava na naknadu troškova postupka uskraćeno i otežano pravo na djelotvorno pravno sredstvo iz članka 13. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (jer ga neosnovano transferiranje troškova njenog zastupanja ograničava), a što se tada može povezati i uz ograničenje prava na pristup sudu uopće, što bi bilo protivno članku 6. Konvencije.

35. Razmatrajući argumente tužiteljice kojim ukazuje na eventualnu povredu konvencijskog prava, Sud svoju odluku temelji na smislu razlikovanja materijalnog i formalnog pravnog odnosa te u smislu razlikovanja predmeta pokrenutim na zahtjev i onih pokrenutih po službenoj dužnosti, a koje razlikovanje je i razlog naprijed citiranog zakonskog teksta.

36. Naime, u situacijama u kojima se postupak pokreće po službenoj dužnosti javno pravno tijelo koje takvo postupanje pokreće djeluje u javnom interesu, štiteći opće vrijednosti iz stvarnog svijeta, što ga (iako je i taj postupak jednostranački) stavlja u svojevrsnu poziciju stranke s materijalno pravnim interesom. Iz ovog razloga i po načelu cause, država koja je pokrenula upravni postupak koji je konačno u stvarnom svijetu okončan povoljno za stranku, treba snositi trošak protivnoj strani, kao uostalom i svaka stranka nekog drugog postupanja. Suprotno ovom u postupcima koji su pokrenuti na zahtjev stranke sama država (ili jedinica lokalne uprave i samouprave) nema nikakav materijalno pravni interes, ili interes u stvarnom svijetu, već se javlja u procesno pravnom odnosu u poziciji rješavatelja postupka, kojeg je u svom interesu materijalno pravne naravi, inicirala stranka svojim zahtjevom.

37. Nastavno na navedeno, Sud ukazuje da svaka odluka o troškovima mora biti utemeljena ili na načelu cause ili na načelu culpe. Pravilo u dvostranačkim postupcima (i isključivo između stranaka spora) je da primjena načela culpe ima prednost pred primjenom načela cause. Naime i bez obzira da li je jedna strana prouzročila spor (causa) trošak će naknaditi druga strana ukoliko je nastanak tog troška njena krivnja (culpa). I dok ovo pravilo vrijedi u dvostranačkim postupcima u procesnom odnosu između stranaka, ono je u istom postupku potpuno suprotno u odnosu na rješavatelja formalno pravnog odnosa. Naime, ukoliko Sud kao rješavatelj u parničnom ili javno pravno tijelo u dvostranačkom upravnom postupku, donese pogrešnu odluku (culpa rješavatelja) trošak osnovane žalbe snositi će strana koja je postupak u materijalnom svijetu skrivila (causa), a ne „kulpozni“ rješavatelj. Iz ovog se može zaključiti da rješavatelj pa dakle i javno pravno tijelo, ne može po načelu culpe snositi troškove za svoju pogrešnu odluku i da se tada taj trošak, po načelu cause, prenosi na onog tko je postupak inicirao.

38. Razumljivo da ovo pravilo ne vrijedi u situacijama u kojima rješavatelj svoje pogrešne odluke donosi u krajnjoj nepažnji, ili u namjeri oštećenja stranke, ali tada takvu okolnost stranka može nadoknaditi kroz institut naknadu štete (uz sve pravne pretpostavke iz tog odnosa), a ne kroz institut naknade troškove postupka. Konačno Sud navodi i kako je razlog ovom postavka pravednosti da netko tko nema stvarni interes u materijalno pravnom odnosu koji je predmetom spora, već tko se javlja samo u poziciji rješavatelja formalno pravnog odnosa iniciranog po zahtjevu stranke koja procesni odnos kreira, troškove tog formalno kreiranog odnosa ne može snositi, jer za sam njegov ishod u stvarnom svijetu i nema interes.

39. Konačno Sud nalazi i da bi u situaciji u kojoj bi se zauzeo stav da rješavatelj o pravnom lijeku u jednostranačkoj upravnoj stvari (kao stranka postupka) treba snositi trošak sačinjenja žalbe, zbog pobijanja svoje neosnovane odluke, tada bi analogno tome, rješavatelju (kao stranci postupka) pripadao trošak sačinjenja odluke kojom se žalba tužitelja odbija ili odbacuje, a što je protivno svakom procesnom smislu.

40. Budući da je u konkretnom jednostranački postupak vođen po zahtjevu tužiteljice, odlučeno je temeljem članka 116. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima, kao u točki IV izreke ove presude.

41. Suprotno svemu naprijed navedenom za jednostranački upravni postupak, upravni spor je dvostranačko postupanje, jer se u istom javno pravno tijelo javlja kao stranka (a ne kao rješavatelj) s materijalno pravnim interesom da njegovo rješenje u materijalnom svijetu opstane i proizvede stvarno pravne učinke. Stoga je tuženik, kao raniji rješavatelj upravne procesne stvari, tužbom uspostavljen kao stranka dvostranačkog postupanja u kojem će sudjelovati, čime posljedično može biti obvezan troškom, kao uostalom i bilo koja druga stranka.

42. Stoga u odnosu na zahtjev tužiteljice za naknadom troškova ovog upravnog spora, specificiranog u njenim podnescima, Sud navodi kako je isti utemeljen na članku 144. stavku 1. i 2. Zakona o upravnim sporovima te na temelju tbr. 27 Tarife o nagradama i naknadi troškova za rad odvjetnika (Narodne novine, broj 138/23. - u daljnjem tekstu Tarifa). Tužiteljica je na temelju tbr. 27. točke 1. alineje 2. Tarife, podnijela zahtjev za sastav tužbe od 18. travnja 2024., kao i za sastav podneska od 10. lipnja 2024. te na temelju tbr. 23. točka 2. Tarife, podnijela zahtjev za naknadu troškova za pristup na ročište održano 1. listopada 2025., a što ukupno, uz uvećanje pripadajućim javnim davanjem, iznosi 3.750,00 Eura.

43.1. Člankom 144. stavkom 1. i 2. Zakona o upravnim sporovima određeno je da troškove spora čine opravdani izdaci učinjeni tijekom, ili u povodu spora. Troškovi spora obuhvaćaju i nagradu za rad odvjetnika i drugih osoba koje imaju pravo na zakonom propisanu naknadu.

43.2. Člankom 147. stavkom 1. Zakona o upravnim sporovima propisano je da stranka koja izgubi spor u cijelosti snosi sve troškove spora, ako zakonom nije drukčije propisano.

44. Iako Sud nalazi kako je ovom odlukom djelomično odbijen tužbeni zahtjev, zauzima stav da je trošak upravnog postupka samo prateći zahtjev glavnom (ukoliko sam za sebe nije predmetom spora), iz kojeg razloga neuspjeh u tom dijelu ne može utjecati na umanjenje pripadajućeg troška. Stoga i imajući na umu kako je ovaj spor okončan na način da je poništeno rješenje tuženika u osnovnoj stvari, Sud zaključuje kako je tužiteljica uspjela sa svojim tužbenim zahtjevom, a koja okolnost tada dovodi do obveze tuženika da snosi sve opravdane troškove spora. Iz ovog razloga Sud je u obvezi utvrditi koji se troškovi, a koje troškove tužiteljica potražuje svojim zahtjevom, mogu smatrati opravdanim.

45. Sud u cijelosti osnovanim uzima zahtjev za naknadom troškova sastava tužbe, a kojom je iniciran spor koji je u odnosu na tužiteljicu povoljno okončan, odnosno i naknadu troškova sačinjanija podneska od 10. lipnja 2024., a koji podnesak sadržava dostatno obrazložene pravne argumente iznesene na sadržaj odgovora na tužbu, i kojim podneskom se otklanjanju novi navodi tuženika u odnosu na sadržaj obrazloženja osporenog, a što tada dovodi do opravdanosti tog troška. Stoga je odlučeno kao u točki V izreke ove odluke.

46. Suprotno ovom, Sud navodi kako je ročište u ovom upravnom sporu održano iz razloga što je tužiteljica takvo održavanje izričito (u tekstu tužbe podebljano i podcrtano) zahtijevala. Sam rezultat ročišta u ovom sporu ukazuje sudu kako je njegovo održavanje bilo potpuno nepotrebno, jer je spor vođen radi pravilne primjene prava i uz sav činjenični i pravni supstrat koji je na raspolaganju sudu bio i prije održavanja ročišta. Stoga je u konkretnom spor mogao biti riješen i bez rasprave (a zbog kojeg razloga je uostalom zakonom i predviđena takva mogućnost), jer rezultati istog na niti jedan način nisu utjecali na odluku u ovom sporu. Stoga Sud zauzima stav da troškovi održavanja ročišta, po načelu culpe, padaju na osobnost koja je takav trošak bezrazložno kreirala. Stoga je odlučeno kao u točki VI izreke ove odluke.

U Zagrebu 3. listopada 2025.

Sudac:

Vlaho Bassegli Gozze

Uputa o pravnom lijeku:

Protiv ove presude dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog suda u dovoljnom broju primjeraka za sud i sve stranke u sporu, u roku od 15 dana od dana dostave presude. Žalba odgađa izvršenje pobijane presude.

DNA:

1. Odvjetnik Martin Sherri, Zagreb, Kordunska 1

2. Grad Zagreb, Gradonačelnik, [adresa] Zagreb, Trg S. Radića 1

3. U spis