Republika Hrvatska

Upravni sud u Zagrebu

Zagreb, Avenija Dubrovnik 6

Poslovni broj: Us I-628/2024-9

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Upravni sud u Zagrebu, po sucu pojedincu toga suda Manueli Ostoić Čačinović, uz sudjelovanje zapisničarke Valentine Lukinec Galović, u upravnom sporu tužiteljice HO iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], koju zastupa opunomoćenik Martin Sherri, odvjetnik u Zagrebu, Kordunska 1, protiv tuženika Grada Zagreba, Gradonačelnika, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, OIB: 61817894937, radi prestanka novčane pomoći za roditelja odgojitelja, nakon usmene i javne rasprave, 02. listopada 2025.,

p r e s u d i o  j e

I Odbija se tužbeni zahtjev za poništavanje rješenja Grada Zagreba, Gradonačelnika, KLASA: UP/II-551-06/23-014/2609, URBROJ: 251-02-01/001-23-3 od 12. prosinca 2023.

II Odbija se zahtjev za naknadu troškova upravnog spora.

Obrazloženje

1.Osporavanim rješenjem tuženika odbijen je prigovor tužiteljice izjavljen protiv rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku, KLASA: UP/I-551-06/23-014/2123, URBROJ: 251- 09-22-1/004-23-03 od 31. listopada 2023. kao neosnovan, te zahtjev za naknadu troška.

2.Tužiteljica u tužbi i tijekom spora pobija zakonitost osporavanog rješenja, u bitnome navodeći da je postupak pokrenut po službenoj dužnosti bez prijedloga stranke, te da u konkretnom slučaju prvostupanjsko tijelo nije bilo nadležno odlučivati prema sistematizaciji radnih mjesta i ovlasti, da drugostupanjsko rješenje nezakonito jer ne sadrži vlastoručni potpis gradonačelnika Grada Zagreba. Poziva se na članak 164. stavak 4., a u vezi sa stavkom 1. navedenog članka Statuta Grada Zagreba (Službeni glasnik Grada Zagreba, broj: 26/16, 2/18, 3/20, 3/21 i 11/21 - pročišćeni tekst; u daljnjem tekstu: Statut), tvrdeći da je, neovisno o nazivu u uputi prvostupanjskog rješenja koje navodi ''prigovor'', isključivo ministarstvo nadležno odlučivati o pravnom lijeku – žalbi, budući da je upravno tijelo postupalo u provođenju općeg akta predstavničkog tijela donoseći pojedinačni akt – prvostupanjsko rješenje, kojim je rješavalo o pravima odnosno obvezama fizičke osobe. Ukazuje da je Grad Zagreb, sukladno odredbi članka 6. Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba, broj: 25/22) bio dužan donijeti pojedinačne akte radi usklađenja novčane pomoći s odredbama ove Odluke do 31. prosinca 2022., pa su sve kasnije odluke nezakonite, jer dodatno potvrđuju da je tuženik postupao bez ovlasti. Dalje navodi da je tuženik postupao po službenoj dužnosti isključivo temeljem Odluke, pa nije bio ovlašten započeti upravni postupak u smislu članka 42. Zakona o općem upravnom postupku (Narodne novine, broj: 47/09 i 110/21), te sukladno članku 16. Pravilnika ureda prema kojem je bio ovlašten samo voditi i rješavati u upravnim stvarima, ali ne i pokrenuti postupke po službenoj dužnosti. Navodi da nisu provođeni ispitni postupci, nije saslušana stranka, a što je suprotno članku 30. Zakona o općem upravnom postupku, prvostupanjsko rješenje nije obrazloženo te rješenje predstavlja prekomjeran teret stranci. Ističe prigovor prekluzije ovlasti tuženika da nakon proteka jedne godine od pravomoćnosti upravnog akta ukine određeno imovinsko pravo mimo zakona i to na štetu nositelja prava izvan roka propisanog člankom 131. stavkom 2., u vezi s člankom 13. Zakona o općem upravnom postupku. Dodaje da je rok iz članka 6. stavka 6. Odluke iz 2022. prekluzivni procesno pravni rok koji daje procesno ovlaštenje tijelu da postupi do 31. prosinca 2022., te se nakon isteka tog roka postupak više ne može pokrenuti, te prema praksi Europskog suda za ljudska prava Gashi protiv Hrvatske rizik svake greške što ju napravi državno tijelo bi trebala snositi država, pa u konkretnom slučaju zadiranje u pravomoćno utvrđeno stanje u korist tužiteljice nakon isteka navedenog roka ne proizvodi nikakve posljedice. Dodaje da joj je povrijeđeno pravo vlasništva, s obzirom da je temeljem pravomoćnog upravnog akta stekla legitimna očekivanja koja potpadaju u smislu Konvencije i Ustava pod pravo vlasništva te su kao takva zaštićena. Nadalje ističe da je povrijeđeno pravo iz članka 8. Konvencije na poštivanje privatnog i obiteljskog života, a samim time i pravo zajamčeno Europskom socijalnom poveljom. Nadalje ukazuje da je prekršena i zabrana diskriminacije suprotna članku 14. Konvencije iz razloga jer joj se isključivo zbog dobi djeteta od 7 godina ukida postojeće pravo, dok osobe u istovjetnoj situaciji uživaju i dalje u tom pravu, neovisno o tome koliko godina su prije ostvarivale predmetno pravo, a sve zahvaljujući činjenici da im dijete i dalje nije navršilo 7 godina, pa se analogijom upućuje na presudu ESLJP Beller protiv Švicarske. Ukazuje da se krši i načelo razmjernosti jer joj se stavlja prekomjeran teret, obzirom da je do prestanka prava došlo neočekivano, bez ostavljanja ikakvog roka i bez zamjene druge naknade, a kompenzacijska mjera vrtića je bez značaja jer djeca od 7 godina ne idu u vrtić već obveznu osnovnu školu, pa im se nema išta kompenzirati s vratićem. Upućuje i na primjenu pravnog shvaćanje ESPLJP-a iznijetih u predmetu Horvat protiv Hrvatske broj: 2770/16, s obzirom da je upravo iz analize te presude i usporedbe s predmetnom situacijom razvidno, ne samo da se radi o povredi prava vlasništva, već da je prekršeno načelo razmjernosti. Zaključno ukazuje da joj je predmet upravna stvar riješena tek nakon 1. travnja 2023. iako se istim rješava upravo za period prije 1. travnja 2023. pa je evidentno da je prekršena zabrana retroaktivnosti, a što je konačno i logična posljedica propuštanja postupanja u propisanom roku sukladno članku 6. Odluke /22. Stoga je evidentno da joj nije ostavljeno nikakvo vrijeme za prilagodbu. Ustraje na prijedlogu za njezinim saslušanje na okolnosti iz tužbe odnosno koje se odnose na njezin privatni život i utjecaj na stjecanje mjera na isto te ukidanje mjera na isto. Navedeno tim više jer u upravnom postupku nije proveden niti ispitni niti prethodni postupak što je povreda prava na pravično suđenje samo po sebi. Pojašnjava da je Grad Zagreb imao dvije mjere: majke odgojiteljice po mjeri iz 2016. koju su izmjenama i dopunama preimenovali u roditelja odgojitelja te novu mjeru istog naziva roditelj odgojitelj Odlukom/18.

3. Predlaže da Sud usvoji tužbeni zahtjev i poništi osporavano rješenje te joj nadoknadi trošak upravnog spora za sastav tužbe, očitovanja na odgovor na tužbu, podneska od 31. srpnja 2025. i pristupa na ročište, svako u iznosu od 500,00 eura, uvećano za PDV, ukupno 5.000,00 eura, zajedno sa zakonskom zateznom kamatom tekućom od presuđenja do isplate.

4.Tuženik u odgovoru na tužbu i tijekom spora u cijelosti ostaje kod navoda danih u obrazloženju osporavanog rješenja. Navodi da je Odsjek za pronatalitetnu politiku bio ovlašten za rješavanje u upravnim stvarima novčane pomoći za roditelje odgojitelje prema Odluci o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba: 10/18, 20/21 i 25/22), te je razvidno da postupanje po Odluci znači donošenje rješenja odnosno obavljanje upravnih poslova, te je uvidom u sistematizaciju radnih mjesta u uredu razvidno da je u opisu poslova i zadataka stručnog savjetnika za provedbu i kontrolu mjera pronatalitetne politike, rješavanje u prvom stupnju sukladno Odluci o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja. Ističe da je osnovano pokrenuo postupak po službenoj dužnosti sukladno prethodno navedenoj Odluci koja je bila predmet ocjene zakonitosti pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske, a koji Sud je dana 27. veljače 2023. donio presudu broj: Usoz-143/22 kojom je navedenu Odluku ocijenio zakonitom. Obrazlaže da je u navedenoj presudi, ponovno, kao i u ranijoj presudi, poslovni broj: Usoz-8/22 od 5. srpnja 2022. sud zaključio da novčana pomoć za roditelje odgojitelje nije pravo u klasičnom smislu, već financijska pomoć koju je javna vlast ovlaštena dodijeliti, ali i oduzeti, a koja pomoć se ne temelji na obvezi javne vlasti, nego na solidarnosti, zbog čega adresati Odluke iz 2016. i Odluke iz 2017. nemaju legitimno pravo očekivati trajnu nepromjenjivost pravnog uređenja statusa roditelj odgojitelj. Također je sud ocijenio legitimnim pravo predstavničkog tijela Grada Zagreba da uredi odnosno modificira novčanu pomoć roditelja odgojitelja na način koji smatra odgovarajućim odnosno sukladno s politikom predstavničke većine u Gradskoj skupštini Grada Zagreba, te da je prvostupanjsko rješenje donijeto upravo na temelju Odluke kojom se uređuje odnosno modificira predmetna novčana pomoć. Navedena pravna stajališta potvrđena su odlukom i rješenjem Ustavnog suda Republike Hrvatske broj U-III-1744/2023 i dr. od 14. studenog 2023. Ističe da ne postoji propis koji određuje točne elemente izgleda vlastoručnog potpisa pojedinca odnosno od čega se isti mora sastojati, te način na koji se pojedinac potpisuje ne mora uvijek izgledati identično. Visoki upravni sud Republike Hrvatske presudom broj Usoz-254/23 od 19. prosinca 2023. odbio je zahtjev i prijedlog za ocjenu zakonitosti članka 10. Odluke iz 2022., s obrazloženjem da određivanjem prigovora kao pravnog lijeka protiv pojedinačnog upravnog akta, o kojem odlučuje gradonačelnik, nije onemogućeno pravo stranke na kontrolu zakonitosti pojedinačnog upravnog akta od strane suda pune jurisdikcije pa je mogućnošću pokretanja upravnog spora osigurana sudska kontrola, a slijedom čega je prigovor definiran Odlukom zakonit. Tuženik je prema odredbi članka 49. stavka 1. Zakona o općem upravnom postupku mogao neposredno riješiti upravnu stvar u postupku pokrenutom prema službenoj dužnosti, jer se pravo stanje stvari moglo utvrditi na temelju službenih podataka kojima raspolažu javnopravna tijela, a bez potrebe za posebnim izjašnjenjem stranke. Prvostupanjsko rješenje doneseno je na temelju članka 7. stavka 1. alineje 1. Odluke kojom odredbom je određeno da novčana pomoć prestaje 30. rujna 2023. korisniku čije je dijete za koje je ostvarena novčana pomoć navršilo 7 godina ili će do 30. rujna 2023. navršiti 7 godina, a tužiteljica tijekom upravnog postupka i ovog upravnog spora nije navela koje su to činjenice i okolnosti koje su bile bitne za razjašnjenje pravog stanja stvari, a da bi u konkretnom slučaju trebalo provesti ispitni postupak. Iz prvostupanjskog rješenja nesporno proizlazi da je u izreci kao korisnik predmetne novčane pomoći određena tužiteljica pa se ne radi o različitim mjerama, korisnicima i uvjetima, te prvostupanjsko rješenje u cijelosti zadovoljava zahtjeve iz članka 98. Zakona o općem upravnom postupku, te nije propisana obveza da izreka sadržava OIB već sukladno članku 98. stavku 2. navedenog Zakona samo uvod rješenja treba sadržavati OIB. Osporava valjanost punomoći i protivi se provođenju rasprave.

5. Predlaže sudu odbiti tužbeni zahtjev.

6. Radi ocjene zakonitosti osporavanog rješenja, Sud je izvršio uvid u sudski spis i isprave priložene spisu tuženika te je održao javnu raspravu.

7. Strankama je, u skladu s odredbom članka 6. Zakona o upravnim sporovima (Narodne novine, broj 36/24 - dalje ZUS) dana mogućnost izjasniti se o zahtjevima i navodima drugih stranaka te o svim pitanjima koja su predmet ovog upravnog spora.

8. Na temelju razmatranja svih činjeničnih i pravnih pitanja, Sud je ocijenio tužbeni zahtjev neosnovanim.

9. Prema podacima spisa predmeta, dostavljenog ovom Sudu uz odgovor na tužbu, proizlazi da je prvostupanjskim rješenjem, donesenim po službenoj dužnosti, tužiteljici prestala novčana pomoć za roditelja odgojitelja sa danom 30. rujna 2023. na temelju odredbe članka 7. stavka 1. alineje 1. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba, broj: 10/18, 20/21 i 25/22).

10. Odredbom članka 7. stavka 1. alineje 1. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja propisano je da novčana pomoć prestaje 30. rujna 2023., korisniku čije je dijete za koje je ostvarena novčana pomoć navršilo 7 godina ili će do 30. rujna 2023. navršiti 7 godina.

11. Prema ocijeni ovoga Suda, tužiteljica neosnovano ističe da tuženik ne bi bio ovlašten pokretati postupke po službenoj dužnosti u vezi ranije priznatih isplata novčane pomoći, jer takvo ovlaštenje proizlazi iz članka 42. i članka 49. stavka 1. alineje 1. Zakona o općem upravnom postupku (Narodne novine, broj 47/09 i 110/21), obzirom da je Grad Zagreb ovlašten provoditi opće akte koje se odnose na Grad Zagreb.

12. Svi izneseni prigovori tužiteljice nemaju utjecaja na činjenicu da je Visoki upravni sud Republike Hrvatske 27. veljače 2023. donio presudu broj: Usoz-143/22 kojom je navedenu Odluku o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja ocijenio zakonitom, te je ponovno, kao i u ranijoj presudi Usoz-8/22 od 5. srpnja 2022., zaključio da novčana pomoć za roditelje odgojitelje nije pravo u klasičnom smislu, već financijska pomoć koju je javna vlast ovlaštena dodijeliti, ali i oduzeti, a koja pomoć se ne temelji na obvezi javne vlasti, nego na solidarnosti, zbog čega adresati Odluke iz 2016. i Odluke iz 2017. nemaju legitimno pravo očekivati trajnu nepromjenjivost pravnog uređenja statusa roditelj odgojitelj.

13. Visoki upravni sud Republike Hrvatske u točci 124. presude istakao je da Odluka tuženika iz 2022. ni na koji način ne zadire u prava ostvarena do njezina stupanja na snagu (ne zadire ni u pravo, kao takvo, ni u njegov opseg), već utječe na opseg prava i trajanje prava u budućnosti te zaključuje da djeluje na zatečene odnose koji se nastavljaju u budućnosti, te da se odredbama Odluke iz 2022. ponovno usklađuje visina mjesečnih novčanih iznosa, ali se i nadalje ne dira u pravomoćnost upravnog akta u dijelu koji se odnosi na ostvarivanje prava na novčanu pomoć.

14. Naime, kao što je to i tuženik elaborirao u odgovoru na tužbu, a koje navode ovaj Sud neće ponavljati, pravilno je tuženik utvrdio činjenicu da je dijete tužiteljice za koje je tužiteljica ostvarila pravo na novčanu pomoć za roditelja odgojitelja navršilo 7 godina života, te navedenu činjenicu tužiteljica ne osporava niti u upravnom postupku niti u upravnom sporu, a sve u skladu s naprijed navedenom Odlukom i pravnim shvaćanjem Visokog upravnog suda Republike Hrvatske iznesenim u presudi od 27. veljače 2023.

15. Za napomenuti je također da je Ustavni sud Republike Hrvatske donio odluku U-III/1744/2023 od 21. studenoga 2023., kojom je odbio ustavne tužbe podnesene u povodu presude Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj: Usoz- 143/22-91 od 27. veljače 2023. i rješenja Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj: Usoz-149/22-12 od 13. ožujka 2023.

16. Naime, u konkretnom slučaju, kao što je to već ocijenio Visoki upravni sud Republike Hrvatske, nije postojala obveza donošenja odluka o novčanoj pomoći roditeljima odgojiteljima s obzirom na činjenicu da prava koja su uređena tim odlukama nisu zakonom zajamčena prava niti je jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave dužna urediti pitanja koja su uređena tim odlukama. Polazeći od navedenoga kao i neupitne ovlasti jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave da autonomno uređuje dodjelu novčane pomoći u okviru svog samoupravnog djelokruga, i, prema mišljenju ovog Suda, nadležnost za donošenje odluke o dodjeljivanju novčane pomoći, visini novčane pomoći i prestanku novčane pomoći u nadležnosti je jedinice lokalne samouprave.

17. Time što je člankom 10. navedene Odluke propisan prigovor kao pravni lijek protiv pojedinačnog upravnog akta, o kojem odlučuje gradonačelnik, nije onemogućeno pravo stranke na kontrolu zakonitosti pojedinačnog upravnog akta od strane suda pune jurisdikcije.

18. Neosnovan je i prigovor tužiteljice da su predmetna prvostupanjska rješenja trebala biti donesena do 31. prosinca 2022., a sukladno odredbi članka 6. Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba, broj: 25/22). Ovo stoga što se prema mišljenju Visokog upravnog suda Republike Hrvatske radi o procesnom, a ne materijalnom roku, budući se radi u roku u kojem je upravno tijelo dužno donijeti određenu odluku, te da se radi o instruktivnom roku, budući da nisu propisane posljedice ne postupanja u navedenom roku.

19. Nadalje, Visoki upravni sud Republike Hrvatske je dana 12. prosinca 2022. obustavio od izvršenja Odluku iz 2022 do donošenja odluke Visokog upravnog suda Republike Hrvatske u postupku ocjene zakonitosti toga općeg akta, a koja odluka je donesena 27. veljače 2023. Dakle, za vrijeme obustave izvršenja Odluke iz 2022 nadležno gradsko upravno tijelo nije smjelo postupati po istoj odnosno nije smjelo donositi pojedinačne akte.

20. Iz navedenog razloga tužiteljica se neosnovano poziva na pravna shvaćanja o prekluzivnim rokovima u drugim pravnim situacijama Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, Ustavnog suda Republike Hrvatske, Europskog suda za ljudska prava i Suda Europske unije.

21. Uvidom u Sistematizaciju radnih mjesta u uredu (članak 74.), koji je Prilog Pravilnika o izmjenama i dopunama Pravilnika o unutarnjem redu Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom ( Službeni glasnik Grada Zagreba, broj:13/22 i 31/22), članak 5. podtočka 2.2.1., razvidno je da je u opisu poslova i zadataka stručnog savjetnika za provedbu i kontrolu mjera pronatalitetne politike, a koja službena osoba je donijela prvostupanjsko rješenje, rješavanje u složenim upravnim stvarima u prvom stupnju sukladno Odluci o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja. Dakle, prvostupanjsko rješenje donijela je ovlaštena službena osoba.

22. Osim toga, ovaj Sud prihvaća pravilnim obrazloženje tuženika o neposrednom rješavanju predmetne upravne stvari sukladno članku 49. stavak 1. Zakona o općem upravnom postupku, jer se činjenično stanje u ovoj konkretnoj upravnoj stvari moglo utvrditi na temelju podataka koji imaju službeni karakter i kojima raspolaže tijelo i nije bilo potrebno posebno izjašnjavanje stranke, a posebice u situaciji kada tijelo u donošenju rješenja postupa po spomenutim odlukama kako Visokog upravnog suda Republike Hrvatske tako i Ustavnog suda Republike Hrvatske.

23. Tužiteljici se napominje da je u konkretnoj upravnoj stvari o prestanku prava na novčanu pomoć u odnosu na sve korisnike novčane pomoći riješeno na jednak način, pa je nesvrsishodan dokazni prijedlog tužiteljice za njezinim saslušanjem na okolnost utjecaja predmetne odluke na njen obiteljski život, a iz kojeg razloga nema mjesta niti prigovoru o povredi primjene načela razmjernosti, tim više što solidarna novčana pomoć jedinica lokalne (regionalne) samouprave nije pravo koje bi tužiteljici bilo zajamčeno Europskom Konvencijom o ljudskim pravima.

24. U nedostatku konkretnih i osnovanih prigovora tužiteljice u predmetnoj upravnoj stvari, osporavanje potpisa od strane gradonačelnika na osporenom rješenju je, prema ocjeni ovoga Suda, samo usmjereno na odugovlačenje upravnog spora i upravnog postupka, jer su navedeni prigovori tužiteljice neosnovani i nisu doveli u pitanje zakonitost osporenog rješenja koje je potpisano od za to ovlaštene osobe i to na način koji prihvaća ovaj Sud.

25. Valjalo je stoga na temelju članka 116. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima presudio kao u točki I izreke presude.

26. O trošku upravnog spora odlučeno je na temelju članka 147. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima.

U Zagrebu 02. listopada 2025.

Sutkinja

Manuela Ostoić Čačinović

Uputa o pravnom lijeku:

Protiv ove presude dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog suda u dovoljnom broju primjeraka za sud i sve stranke u sporu, u roku od 15 dana od dana dostave presude.

DNA:

1. Odvjetnik Martin Sherri, Kordunska 1, [adresa] Zagreb

2. Grad Zagreb, Gradonačelnik, Trg Stjepana Radića 1, [adresa] Zagreb

3. U spis