UsI-41/2024-24
REPUBLIKA HRVATSKA
UPRAVNI SUD U SPLITU
Split, Put Supavla 1
U I M E R E P U B L I K E H R V A T S K E
P R E S U D A
Upravni sud u Splitu, po sucu toga suda Silviju Čoviću, sucu pojedincu, te Lidiji Trogrlić, zapisničarki, u upravnom sporu tužiteljice AB (OIB: [osobni identifikacijski broj]) iz [adresa], zastupane po opunomoćenici Saneli Antoniji Šegvić, odvjetnici u Splitu, Ulica slobode 46, protiv tuženika "Hrvatske šume" d. o. o., Zagreb, Ulica kneza Branimira 1, zastupanog po zastupniku po zakonu, predsjedniku uprave ŽB, a on po opunomoćeniku, zaposleniku NB, diplomiranom pravniku, uz sudjelovanje zainteresirane osobe TB (OIB: [osobni identifikacijski broj]) iz [adresa], radi davanja u zakup šumskog zemljišta, nakon neposredne i javne rasprave zaključene 1. rujna 2025. u prisutnosti opunomoćenika tužiteljice i tuženika te odsutnosti uredno pozvane zainteresirane osobe, 29. rujna 2025.,
p r e s u d i o j e
Usvaja se tužbeni zahtjev te naređuje tuženiku "Hrvatske šume" d. o. o., čelniku, u roku 30 dana od dana primitka ove presude, odlučiti o prigovoru stranke, tužiteljice, kojeg je ona 22. studenoga 2023. podnijela protiv odgovora na prigovor vezano za odluku o odabiru donesenu u postupku davanja u zakup šumskog zemljišta u vlasništvu Republike Hrvatske po javnom pozivu od 13. travnja 2023.
Obrazloženje
1. Tužiteljica je 2. siječnja 2024. podnijela ovom sudu tužbu zbog tzv. šutnje uprave, odnosno ne donošenja odluke o prigovoru, kojeg je ona 22. studenoga 2023. podnijela čelniku tuženika u skladu s člankom 13. i 122. ZUP-a, a vezano za postupak davanja u zakup šumskog zemljišta po javnom pozivu od 13. travnja 2023. Tvrdi da je po završetku postupka donijeta odluka o odabiru kojom je odabrana ponuda ponuditelja FB. Smatra da je u smislu odredbi članka 2. i 3. ZUP-a i članka 59. Zakona o šumama riječ o upravnoj stvari i da joj je osigurana upravno-pravna i upravno-sudska zaštita. Smatra i da je navedenom odlukom o odabiru odlučeno o pojedinačnim pravima i pravnim interesima fizičkih osoba. Istaknula je i da je u javnom pozivu navedeno da je rok za podnošenje prigovora sedam dana nakon obavijesti o provedenom postupku, da je na taj prigovor odgovoreno da je izabrana ponuda odabrana u skladu sa Zakonom o šumama i uredbom te da je postom 22. studenoga 2023. podnijela prigovor čelniku tijela i tražila donošenje rješenja o njezinom prigovoru, da je pogrešno shvaćanje tuženika da nije riječ o upravnoj stvari i da nema pravo na sudsku zaštitu od navedene odluke o odabiru. Zatražila je da se tuženiku, odnosno njezinu čelniku naredi donošenje odluke o prigovoru kojeg je podnijela 22. studenoga 2023. Ona je, u biti, zatražila i da se poništi osporena odluka o davanju u zakup šumskog zemljišta ponuditelju A.
2. Tuženik je odgovorio na tužbu, istaknuvši da nije riječ o upravnoj stvari, da je postupak davanja u zakup šumskog zemljišta u vlasništvu Republike Hrvatske i da njome nije propisano da je riječ o upravnom postupku i upravnoj stvari. Smatra da nije riječ o pojedinačnoj odluci javnopravnog tijela. Svoje stajalište je utemeljio i na praksi Visokog upravnog suda i to rješenjima poslovni broje Usž-761/15-2 od 15. srpnja 2015. i Usž-2048/18-3 od 6. veljače 2019. i Usž-69/23-2 od 13. travnja 2023. Stoga je predložio odbaciti tužbu kao nedopuštenu. Ne iznose se razlozi vezano za meritum pravne stvari, s obzirom na to da je u ovom stadiju prijeporno je li u konkretnom predmetu došlo do šutnje uprave.
3. Podneskom od 12. travnja 2024. tužiteljica se očitovala na navode tuženika iz odgovora na tužbu. Istaknula je da je njezino pravno stajalište vezano za to da je riječ o upravnoj stvari utemeljeno i na ocjenama Ustavnog suda Republike Hrvatske iz odluke poslovni broj U-III-5755/2020 od 14. ožujka 2024.
4. U dokaznom postupku čitani su: odgovor na prigovor KLASA: DIR/23- 01/6225, URBROJ: 00-07-01/01-23-02 od 23. studenoga 2023., dopis Ministarstva pravosuđa i uprave, Uprave za pravosudnu i upravnu inspekciju, Sektora upravne inspekcije, Službe za inspekciju državne uprave KLASA: 050-02/23-01/508 od 7. prosinca 2023., prigovor "Split, 22. studenoga 2023." te dokumentacija koju je tuženik dostavio uz odgovor na tužbu (koja bi, prema njegovoj tvrdnji, činila spis predmeta upravnog tijela).
5. Tužiteljica je popisala troškove upravnog spora, dok tuženik to nije učinio do zaključenja rasprave.
6 Tužbeni zahtjev je osnovan.
7. Predmet ovoga spora je u ovom stadiju upravne stvari, u biti, ocjena (ne)zakonitosti (ne)postupanja tuženika i (ne)donošenja odluke o tužiteljičinom prigovor, kojeg je ona 22. studenoga 2023. podnijela tuženiku protiv odgovora na prigovor vezano za odluku o odabiru donesene u postupku davanja u zakup šumskog zemljišta u vlasništvu Republike Hrvatske po javnom pozivu od 13. travnja 2023.
8. Ponajprije, vezano za prigovor nedopuštenosti tužbe, valja istaknuti sljedeće.
9. U skladu s međunarodnom pravnom stečevinom i regulacijom članka 6. stavka 1. Konvencije (Europske) za zaštitu ljudskih prava s protokolima 1, 4, 6, 7, 11, 12, 13 i 14, koja je u primjeni od 6. studenog 1997. („Narodne novine – Međunarodni ugovori“, broj: 18/97., 6/99. – pročišćeni tekst, 8/99. – ispravak, 14/02., 13/03., 9/05., 1/06. i 2/10., u daljnjem tekstu: Konvencija), pravo na pravično suđenje, koje u sebi obuhvaća i pravo na pristup sudu, najvažnije je procesno ljudsko pravo, koje je u hrvatskom pravnom sustavu sadržano na ustavnoj i zakonskoj razini.
10. Tako, Ustav Republike Hrvatske („Narodne novine“, broj: 56/90., 135/97., 8/98., 113/00., 124/00., 28/01., 41/01., 55/01., 76/10., 85/10. – pročišćeni tekst i 5/14., u daljnjem tekstu: Ustav), u članku 29. stavku 1., a Zakon o sudovima („Narodne novine“, broj: 28/13, 33/15, 82/15, 82/16., 67/18., 126/19., 130/20., 21/22., 60/22., 16/23., 155/23. i 36/24., u daljnjem tekstu: ZS), u članku 4. stavku 1., određuje da svatko ima pravo da zakonom ustanovljeni neovisni i nepristrani sud pravično i u razumnom roku odluči o njegovim pravima i obvezama, ili o sumnji ili optužbi zbog kažnjivog djela. Dakle, navedene odredbe osiguravaju svakome da od suda zatraži i dobije djelotvornu sudsku zaštitu u vezi sa svojim pravima i/ili obvezama.
10.1. Ustavotvorac, u članku 19. stavku 2. Ustava, jamči sudsku kontrolu zakonitosti pojedinačnih akata upravnih vlasti i tijela koja imaju javne ovlasti.
11. Navedena jamstava prava na pravično suđenje primjenjuje se i na sudski postupak koji se vodi pred upravnim sudom, a koji je, na ustavnoj razini, reguliran navedenom odredbom članka 19. stavka 2. Ustava, a na zakonskoj razini, odredbama Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, broj: 20/10, 143/12, 152/14 i 94/16). Izloženo pravno shvaćanje izraženo u odluci Ustavnog suda Republike Hrvatske poslovni broj U-III-1001/07 od 7. srpnja 2010. („Narodne novine“, broj: 90/10).
12. U nekolicini odluka Europskog suda za ljudska prava i Ustavnog suda Republike Hrvatske, izraženo je pravno shvaćanje prema kojem pravo na pristup sudu, kao važan aspekt prava na sud koje je jedno od imanentnih pravu na pravično suđenje, nije i ne može biti apsolutno. Ono je podvrgnuto ograničenjima (osobito kad je riječ o pretpostavkama koje se tiču dopuštenosti ulaganja pravnih sredstava), budući da po samoj svojoj naravi zahtijeva regulaciju države, koja u tom pitanju ima izvjesnu slobodu procjene. Ta ograničenja, međutim, ne smiju umanjiti pristup sudu na takav način ili do takve mjere da s time bude narušena sama bit "prava na sud". Takva se ograničenja također neće smatrati suglasnima članku 29. stavku 1. Ustava ako nisu propisana radi ostvarenja legitimnog cilja ili ne postoji razuman odnos razmjernosti između sredstava koja su upotrijebljena i cilja koji se namjeravao postići (vidi odluku Ustavnog suda broj: U-III-1/2009 od 3. studenoga 2010., objavljenu u "Narodnim novinama" broj 126/10.). Drugačije izneseno, takva ograničenja ne smiju ugroziti ili ograničiti pravo na pristup sudu na način koji ne bi bio u skladu s člankom 6. stavkom 1. Konvencije, osim kada takva ograničenja služe da bi se ostvario legitiman cilj te kada postoji proporcionalan odnos između cilja koji se želi ostvariti i nametnutih ograničenja. Ustavni sud je istaknuo i da je obveza sudova, i u situaciji vlastite nenadležnosti, pa i u situaciji zakonske podnormiranosti, pitanje sudske nadležnosti ili dopuštenosti pojedinog pravnog sredstva, metodom teleološkog tumačenja osigurati ostvarivanje prava na sud za svaku stranku, barem usmjeravanjem na drugi raspoloživi put učinkovite pravne zaštite utvrđenjem koji bi to pravni put bio, a ako ga nema onda utvrđenjem zašto sudska zaštita nije potrebna. Tako i u odluci poslovni broj U-III-2042/2013 od 19. svibnja 2020. (dostupno na: www.usud.hr).
13. Ustavni sud Republike Hrvatske je u odluci poslovni broj U-III-5755/2020 od 14. ožujka 2024. istaknuo: Naime, obrazlaganje sudske odluke o odbacivanju tužbe podnositelja na način da se u osporenom rješenju navede da 'tuženo tijelo nije odlučivalo o upravnoj stvari, već o stvari imovinskopravnog karaktera tj. odobrenju i isplati investicijske potpore u sklopu modela kapitalnih ulaganja...' ne može se smatrati obrazlaganjem sudske odluke (rješenja) koje udovoljava standardu dostatnosti u situaciji kada ne postoji jasna sudska praksa, niti se time ostvaruje bit 'prava na sud'. Stoga, budući da sudovi sude na temelju Ustava, zakona, međunarodnih ugovora i drugih izvora prava (članak 115. stavak 3. Ustava), onda su svi oni (a ne samo Ustavni sud) dužni voditi računa o ostvarivanju ustavnog i konvencijskog jamstva prava na sudsku zaštitu, a napose se to odnosi na sudove zadužene za pružanje sudske zaštite u povodu odluka javnopravnih tijela u uvjetima kada upravni spor više nije samo spor o zakonitosti upravnog akta (članak 19. stavak 2. Ustava u užem smislu). 10.1. Obveza je sudova, i u slučaju vlastite nenadležnosti, pa i u slučaju zakonske podnormiranosti, pitanje sudske nadležnosti ili dopuštenosti pojedinog pravnog sredstva, metodom teleološkog tumačenja osigurati ostvarivanje prava na sud za svaku stranku, barem usmjeravanjem na drugi raspoloživi put učinkovite pravne zaštite utvrđenjem koji bi to pravni put bio, a ako ga nema onda utvrđenjem zašto sudska zaštita nije potrebna.11. Stoga, Ustavni sud utvrđuje da Visoki upravni sud u osporenom rješenju za svoju ocjenu zašto smatra da u konkretnom slučaju protiv osporene odluke nije osigurana sudska zaštita u postupku upravnog spora, nije dao relevantne i dostatne razloge. Ustavni sud ocjenjuje da je osporenim rješenjem Visokog upravnog suda podnositelju povrijeđeno pravo na pristup sudu, kao sastavni dio prava na pravično suđenje zajamčenog člankom 29. stavkom 1. Ustava.
13.1. Ustavni sud Republike Hrvatske je, u odluci poslovni broj U-III-2042/2013 od 19. svibnja 2020., istaknuo: 10. Ustavni sud ponavlja da sukladno Ustavu, u odnosu na sve pojedinačne akte javnopravnih tijela (neovisno o tome imaju li oni ili nemaju svojstvo upravnih ili kakvih drugih akata) mora biti osigurana sudska zaštita. Polazeći od navedenog, Ustavni sud utvrđuje da ovlaštenim strankama nije osigurana sudska zaštita protiv odluke o osnivanju prava služnosti u šumi ili na šumskom zemljištu u vlasništvu Republike Hrvatske, kako u postupku pred nadležnim upravnim sudovima tako i u postupku pred nadležnim redovnim sudovima. U konkretnom slučaju nije bila propisana pravna priroda odluke o osnivanju prava služnosti u šumi ili na šumskom zemljištu u vlasništvu Republike Hrvatske radi podizanja višegodišnjih nasada na šumskim površinama koju donosi Ministarstvo u postupku za osnivanje prava služnosti. Prema stajalištu Visokog upravnog suda odluka o osnivanju služnosti u šumi ili na šumskom zemljištu nije akt iz članka 6. ZUS-a/91 jer se tom odlukom ne odlučuje o pravu ili obvezi tužitelja u upravnom sporu. 10.1. Naime, obrazlaganje sudske odluke o odbacivanju tužbe na način da se u osporenom rješenju navede da "osnivanje prava služnosti kao stvarnog prava ne može biti predmetom ocjene u upravnom sporu" ne može se smatrati obrazlaganjem sudske odluke (rješenja) koje udovoljava standardu dostatnosti u situaciji kada ne postoji jasna sudska praksa, niti se time ostvaruje bit "prava na sud". Stoga, budući da sudovi sude na temelju Ustava, zakona, međunarodnih ugovora i drugih izvora prava (članak 115. stavak 3. Ustava), onda su svi oni (a ne samo Ustavni sud) dužni voditi računa o ostvarivanju ustavnog i konvencijskog jamstva prava na sudsku zaštitu, a napose se to odnosi na sudove zadužene za pružanje sudske zaštite u povodu odluka javnopravnih tijela u uvjetima kada upravni spor više nije samo spor o zakonitosti upravnog akta (članak 19. stavak 2. Ustava u užem smislu). 10.2. Obveza je sudova, i u slučaju vlastite nenadležnosti, pa i u slučaju zakonske podnormiranosti, pitanje sudske nadležnosti ili dopuštenosti pojedinog pravnog sredstva, metodom teleološkog tumačenja osigurati ostvarivanje prava na sud za svaku stranku, barem usmjeravanjem na drugi raspoloživi put učinkovite pravne zaštite utvrđenjem koji bi to pravni put bio, a ako ga nema onda utvrđenjem zašto sudska zaštita nije potrebna. 11. Stoga, Ustavni sud utvrđuje da Visoki upravni sud u osporenom rješenju za svoju ocjenu zašto smatra da u konkretnom slučaju protiv osporene odluke nije osigurana sudska zaštita u postupku upravnog spora, nije dao relevantne i dostatne razloge. Ustavni sud ocjenjuje da je osporenim rješenjem Visokog upravnog suda podnositeljici povrijeđeno pravo na pristup sudu, kao sastavni dio prava na pravično suđenje zajamčenog člankom 29. stavkom 1. Ustava.
14. Može se zaključiti da je obveza suda u upravnom sporu u situaciji kada posebnim zakonom, kojima se specijalno uređuje određena pravna materija, nije uređena ikakva daljnja upravno-pravna i/ili upravno-sudska zaštita, pri odlučivanju o tužbi podnesenoj protiv odluka državnih tijela i pravnih osoba s javnim ovlastima (javnopravnih tijela), kao prvi korak kod ispitivanja tužbe, procijeniti je li riječ o pojedinačnoj odluci u smislu članka 3. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, broj: 36/24., u daljnjem tekstu: ZUS) koju je donijelo javnopravno tijelo kako je ono definirano člankom 2. stavkom 2. ZUS-a.
14.1. Iz ustavnosudskih ocjena valja zaključiti i da je obveza upravnih sudova i u situaciji vlastite nenadležnosti, pa i u situaciji zakonske podnormiranosti, pitanje sudske nadležnosti ili dopuštenosti pojedinog pravnog sredstva, metodom teleološkog tumačenja osigurati ostvarivanje prava na sud za svaku stranku, barem usmjeravanjem na drugi raspoloživi put učinkovite pravne zaštite utvrđenjem koji bi to pravni put bio, a ako ga nema onda utvrđenjem zašto sudska zaštita nije potrebna.
15. Prema odredi članka 2. stavka 1. ZUS-a cilj toga zakona je osigurati zakonitost i sudsku zaštitu prava i pravnih interesa fizičkih i pravnih osoba i drugih stranaka povrijeđenih pojedinačnom odlukom ili postupanjem javnopravnog tijela, dok prema stavku 2. toga članka javnopravnim tijelom u smislu toga zakona smatra se tijelo državne uprave i drugo državno tijelo, tijelo jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave, pravna osoba koja ima javnu ovlast i pravna osoba koja obavlja javnu službu (pružatelj javnih usluga).
15.1. Člankom 3. stavkom 1. točkom 1. do 4. ZUS-a je propisano da je predmet upravnog spora ocjena zakonitosti pojedinačne odluke javnopravnog tijela (upravnog akta), ocjena zakonitosti postupanja i propuštanja javnopravnog tijela iz područja upravnog prava da u zakonom propisanom roku odluči o pravu, obvezi ili pravnom interesu ili redovitom pravnom lijeku stranke odnosno da postupi prema propisi te ocjena zakonitosti sklapanja, raskidanja i izvršavanja upravnog ugovora, s time da je točkom 1. toga stavka upravni akt određen kao pojedinačna odluka kojom je javnopravno tijelo odlučilo o pravu, obvezi ili pravnom interesu stranke u upravnoj stvari. U tom smislu, elementi pojma pojedinačne odluke pretpostavljaju određenog nosioca, autoritativnost, pravno djelovanje, konkretnost i da se takva odluka donosi u nekoj upravnoj stvari.
15.2. Shodno članku 2. stavku 1. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj: 47/09. i 110/21., u daljnjem tekstu: ZUP) upravnom stvari smatra se svaka stvar u kojoj javnopravno tijelo u upravnom postupku rješava o pravima, obvezama ili pravnim interesima fizičke ili pravne osobe ili drugih stranaka (u daljnjem tekstu: stranke) neposredno primjenjujući zakone, druge propise i opće akte kojima se uređuje odgovarajuće upravno područje.
16. Iščitavajući citirane norme ZUS-a i ZUP-a valja zaključiti da kumulativne pretpostavke da bi se pojedini predmet smatrao upravnom stvari koja bi bila podvrgnuta upravno-sudskoj kontroli podrazumijevaju: a) odlučivanje od javnopravnog tijela, b) odlučivanje u upravnom postupku, c) odlučivanje o pravima, obvezama ili pravnim interesima fizičkih ili pravnih osoba ili drugih stranaka i, krajnje, d) neposredna primjena zakona, drugih propisa ili općih akata, kojima je uređeno pojedino upravno područje.
17. Može se i zaključiti da su razlozi za donošenjem ZUS-a očituju u većoj pravnoj sigurnosti i kvalitetnijoj zaštiti prava stranaka od odluka i postupanja javnopravnih tijela, pri čemu su, kao polazna osnova za njegovu izradu, uzeti u obzir europski standardi funkcioniranja pravne države, osobito članak 6. Konvencije. To je razvidno i iz obrazloženja Konačnog prijedloga Zakona o upravnim sporovima. Naime, primarni cilj ZUS-a je osigurati zakonitost i sudsku zaštitu prava i pravnih interesa fizičkih i pravnih osoba i drugih stranaka povrijeđenih pojedinačnim odlukama ili postupanjem javnopravnih tijela (članak 2. stavak 1. ZUS-a). Tom cilju je podređena cjelokupna regulacija, od legitimacije za pokretanje upravnog spora, položaja tužitelja i zainteresiranih osoba, tijek postupka, poglavito osiguranje usmene rasprave, ovlasti suda da sam utvrđuje činjenično stanje, da odlučuje o meritumu, odnosno pravu, obvezi ili pravnom interesu tužitelja (tzv. spor pune jurisdikcije) i konačno osiguranje izvršenja sudske odluke. U drugom je planu osiguranje objektivnog prava. Ono se, u pravilu, štiti kroz odlučivanje o subjektivnim pravima tužitelja, budući da se štiteći ta prava koja su povrijeđena odlukama ili postupanjem javnopravnih tijela, štiti i objektivni pravni poredak. Samo malobrojnim normama ZUS-a (primjerice ocjena zakonitosti općih akata) primarni je cilj zaštita objektivnog prava, a ne subjektivnog prava, iako se i u tim situacijama kroz zaštitu objektivnog prava štite subjektivna prava fizičkih i pravnih osoba. Stoga se može zaključiti i da je zakonodavac, uređujući novo pravno uređenje upravnog spora, naglasak stavio na zaštiti prava fizičkih i pravnih osoba, uglavnom tužitelja od odluka i/ili postupanja javnopravnih tijela, najčešće tuženika u upravnom sporu.
18. Polazeći od iznesenih pravnih stajališta i ocjena Ustavnog suda Republike Hrvatske te izloženih općenitih pravnih shvaćanja vezano za definiranje upravne stvari i cilja uspostavljanja novoga pravnog uređenja upravno-sudske zaštite te primijenivši ta načelna pravna shvaćanja na konkretan predmet, ocjenjujući pretpostavke za vođenje upravnog spora, valja istaknuti sljedeće.
19. Prema odredbi članka 52. Ustava more, morska obala i otoci, vode, zračni prostor, rudno blago i druga prirodna bogatstva, ali i zemljište, šume, biljni i životinjski svijet, drugi dijelovi prirode, nekretnine i stvari od osobito kulturnog, povijesnog, gospodarskog i ekološkog značenja, za koje je zakonom određeno da su od interesa za Republiku Hrvatsku, imaju njezinu osobitu zaštitu.
19.1. Zakonom o šumama ("Narodne novine", broj: 68/18., 115/18., 98/19., 32/20., 145/20., 101/23., 145/23. i 36/24., u daljnjem tekstu: ZoŠ), kojim se uređuje sustav i način upravljanja, gospodarenja, korištenja i raspolaganja šumama i šumskim zemljištima na načelima održivoga gospodarenja, ekonomske i ekološke prihvatljivosti te socijalne odgovornosti, u njegovom članku 2. stavku 1., šume i šumska zemljišta su definirani kao dobra od interesa za Republiku Hrvatsku koja imaju njezinu osobitu zaštitu, s time da je stavkom 2. toga članka propisano da se šume i šumska zemljišta zaštićuju, upotrebljavaju, koriste i njima se gospodari na način određen tim zakonom i posebnim propisima.
19.1. Odredbom članka 7. ZoŠ-a je propisano da je nadležno tijelo za provedbu toga zakona tijelo državne uprave nadležno za obavljanje upravnih i drugih poslova u području šumarstva (ministarstvo).
19.2. Prema članku 14. stavku 2. točki a) ZoŠ-a u smislu toga zakona šumoposjednici su i javni šumoposjednik, odnosno pravna osoba koja je tim zakonom ovlaštena za gospodarenje šumom i/ili šumskim zemljištem u vlasništvu Republike Hrvatske, dok prema članku 16. stavku 1. ZoŠ-a šumama i šumskim zemljištima u vlasništvu Republike Hrvatske gospodari javni šumoposjednik.
19.3. Prema regulaciji članka 17. ZoŠ-a javni šumoposjednik je pravna osoba od posebnog interesa za Republiku Hrvatsku koja gospodari šumama i šumskim zemljištima u vlasništvu Republike Hrvatske (stavak 1.); osnivač javnog šumoposjednika kao društva s ograničenom odgovornošću je Republika Hrvatska (stavak 2.), a naziv javnog šumoposjednika je "HRVATSKE ŠUME društvo s ograničenom odgovornošću" (stavak 4.).
19.4. Postupak i pretpostavke davanja u zakup šumskog zemljišta u vlasništvu Republike Hrvatske propisani su odredbama članka 59. ZoŠ-a. Tako, prema navedenom zakonskom članku, postupak davanja u zakup šumskih zemljišta provodi javni šumoposjednik putem javnog poziva za prikupljanje ponuda (stavak 9.); povjerenstvo koje imenuje ministar otvara prikupljene ponude po javnom pozivu te izrađuje prijedlog odluke o davanju u zakup šumskog zemljišta (stavak 10.); odluku o zakupu, na prijedlog povjerenstva, donosi javni šumoposjednik (stavak 11.); na temelju odluke i dokaza o plaćenom najmanje jednom obroku zakupnine javni šumoposjednik sklapa ugovor o zakupu (stavak 12.); kriteriji odabira najpovoljnijeg ponuditelja u svrhu pašarenja, utvrđuju se redoslijedom kako je navedeno: 1. ako je dosadašnji zakupnik koji je uredno ispunio obveze i svrhu iz dosadašnjih ugovora o zakupu, 2. ako najmanje tri godine do objave javnog poziva ima prebivalište/sjedište na području jedinice lokalne samouprave za koju se raspisuje javni poziv, 3. ako je na dan raspisivanja javnog poziva mlađa od 41 godinu i 4. ako ponudi najviši iznos zakupnine uz ograničenje dvostrukog iznosa zakupnine (stavak 14.), dok je postupak za davanje u zakup šumskog zemljišta iz ovoga članka, dokumentaciju potrebnu za javni poziv, vrijeme trajanja zakupa i kriterije za raskid ugovora o zakupu, obrazac Gospodarskog programa te uvjete minimalne proizvodnje ministar propisuje pravilnikom (stavak 20.).
19.5. Prema članku 11. Uredbe o zakupu šumskog zemljišta u vlasništvu Republike Hrvatske ("Narodne novine", broj: 55/19. i 36/24., u daljnjem tekstu: Uredba) provodi stručno Povjerenstvo za provođenje postupka davanja u zakup, dok prema članku 12. stavku 1. Uredbe odluku o davanju u zakup šumskog zemljišta (u daljnjem tekstu: Odluka o zakupu), na prijedlog Povjerenstva, donosi javni šumoposjednik
19.6. Na temelju Odluke o zakupu i dokaza o plaćenom najmanje jednom obroku zakupnine javni šumoposjednik sklapa ugovor o zakupu (članak 14. stavak 1. Uredbe).
20. Iz citiranih normi ZoŠ-a i Uredbe može se zaključiti da zakonodavac nije njima odredio pravnu prirodu odluke o davanju u zakup šumskog zemljišta u vlasništvu Republike Hrvatske, a niti je propisano ikakvu pravnu zaštitu od te vrste odluke.
21. Polazeći od te regulacijske praznine, a teleološki tumačeći i iščitavajući citirane norme ZUS-a, ZUP-a, ZoŠ-a i Uredbe pojedinačno i u njihovim združenim učincima, a polazeći od položaja, cilja regulacije te uzimajući u obzir sadržaj i opseg instituta davanja u zakup šumskog zemljišta te propisanu proceduru davanja u zakup toga zemljišta, sud smatra da je u konkretnom predmetu riječ o pojedinačnoj odluci javnopravnog tijela kojom se odlučuje o pravima i pravnim interesima tužitelja na području upravnog prava. Riječ je o pojedinačnoj odluci koja bi bila predmet ocjene u upravnom sporu i o situaciji u kojoj bi tužiteljici bila osigurana upravno-sudska zaštita. Riječ o pojedinačnoj odluci koja je donijeta u upravnoj stvari i kojima se dira, odnosno odlučuje o pravu, obvezi ili pravnom interesu tužitelja neposredno primjenjujući propise kojima je uređeno neko upravno područje u smislu odredbi članka 3. ZUS-a i članka 2. stavka 1. ZUP-a
22. Sud smatra da pravno stajalište i tumačenje tuženika, prema kojem nije riječ o pojedinačnoj odluci čija se zakonitosti razmatra u upravnom sporu i nije riječ o upravnoj stvari, jer ZoŠ i Uredba ne propisuju da je riječ o upravnoj stvari i da se u toj situaciji provodi upravni postupak nema logično i racionalno utemeljenje u mjerodavnom materijalnom propisu te bi takvo pravno shvaćanje bilo protivno intenciji samog zakonodavca ali i ocjenama citiranim iz ustavnosudskih odluka. Takvo tumačenje ne bi udovoljavalo ni ustavnim i konvencijskim zahtjevima za ostvarivanje jamstava prava na sud kao sastavnog dijela prava na pravično suđenje, odnosno prava na sudsku zaštitu, što se, kako ističe Ustavni sud Republike Hrvatske, napose odnosi na (upravne) sudove zadužene za pružanje sudske zaštite u povodu odluka javnopravnih tijela u uvjetima kada upravni spor više nije samo spor o zakonitosti upravnog akta.
23. U izloženom, suprotno zaključku tuženika, odluka o davanju u zakup šumskog zemljišta, na temelju koje se kasnije sklapa ugovor o zakupu šumskog zemljišta, jest pojedinačna odluka javnopravnog tijela koja je podložna ocjeni zakonitosti u upravnom sporu. Sud smatra da je u konkretnom predmetu bez sumnje meritum stvari upravljanje šumom i šumskim zemljištem u vlasništvu Republike Hrvatske, dakle obavljanje javnih ovlasti na dobrima od interesa Republike Hrvatske koja su pod njezinom osobitom zaštitom. Sud smatra i da se tim dobrima ne može raspolagati privatnopravnim dispozicijama. Sud je mišljenja i da osobita državna zaštita tih dobara u smislu članka 52. Ustava implicira poseban administrativni režim upravljanja podvrgnut načelu legaliteta koji je različit od upravljanja i raspolaganja tzv. običnom komercijalnom imovinom države po principu svrsishodnosti.
24. Valja primijetiti i da pravna stajališta i ocjene upravnih sudova iz odluka na koje je skrenuo pozornost tuženik u odgovoru na tužbu i na kojima je utemeljio svoje shvaćanje da nisu ispunjene pretpostavke za vođenje upravnog spora nisu primjenjiva na konkretni predmet i ne odnose se na konkretna dvojbena pravna pitanja i vezano za davanje u zakup šumskog zemljišta.
25. Drugo, vezano za ispunjenje pretpostavki za traženje upravno-sudske zaštite zbog tzv. šutnje uprave, pokazalo se u ovom stadiju postupka dvojbenim je li u konkretnom predmetu bila dopuštena ponajprije upravno-pravna zaštita kroz institut žalbe/prigovora ili je tužiteljici bila na raspolaganju izravna upravno-sudska zaštita protiv odluke o davanju u zakup šumskog zemljišta, valja istaknuti sljedeće.
26. Nije sporno da je tužiteljica prigovorom osporila zakonitost odluke o davanju u zakup šumskog zemljišta zainteresiranoj osobi; da je na to ona zaprimila pisani odgovor (dopis) te da je protiv toga izjavila prigovor.
26.1. Nije sporno ni da je tuženik na temelju Javnog poziva za prikupljanje ponuda za davanje u zakup šumskog zemljišta u vlasništvu Republike Hrvatske, a nakon javnog otvaranja ponuda odabrao kao najpovoljniju onu FB.
26.2. Nije sporno niti da je tuženik tijekom upravnog spora odlukom Klasa DIR/23-01/4823, Urbroj: 15-00-06/01-24-04 od 7. ožujka 2024. stavio izvan pravne snage odluku o davanju u zakup šumskog zemljišta u vlasništvu Republike Hrvatske Klasa: DIR/23-01/4823, Urbroj: 15-00-06/03-23-03 od 7. prosinca 2023., budući da odabrani ponuditelj FB nije u zadanom roku uplatio iznos zakupnine i budući da on stoga nije sklopio ugovor o zakupu.
27. Teleološki tumačeći i iščitavajući citirane norme ZUS-a, ZUP-a, ZoŠ-a i Uredbe pojedinačno i u njihovim združenim učincima te tumačeći citirane odredbe ZoŠ-a u cjelini s ostalim tekstom ZoŠ-a, sud smatra da je u konkretnom predmetu bilo dopuštena stranci, tužiteljici izravna upravno-sudska zaštita od navedene odluke o davanju u zakup šumskog zemljišta u i bez tzv. obveze prethodno korištenja instituta žalbe/prigovora kroz upravni postupak.
28. No, sud smatra i da prekluzivni rok (za podnošenje tužbu u upravnom sporu) nije istekao, s obzirom na to da greške i/ili propusti nadležnih tijela u rješavanju pojedinačnog predmeta ne smiju padati na teret (ili štetu) stranaka pa i u situaciji davanja stranci pogrešne upute o pravnom lijeku ili ne davanja ikakve upute o pravnom lijeku. O tomu je i u nizu odluka pravno shvaćanje izrazio Ustavni sud Republike Hrvatske.
29. Stoga je valjalo, odlučujuću u granicama tužbenog zahtjeva, na temelju odredbe članka 117. stavka 3. ZUS-a, a i s obzirom na prirodu konkretne upravne stvari i posebnosti konkretnog predmeta, usvojiti tužbeni zahtjev i narediti tuženiku, čelniku donošenje pojedinačne odluke o tužiteljičinom prigovoru vezano za davanje u zakup šumskog zemljišta po konkretnom javnom pozivu, odnosno presuditi kao u izreci.
30. O troškovima upravnog spora će se odlučiti posebnim rješenjem u skladu s odredbom članka 148. stavka 4. ZUS-a.
U Splitu 29. rujna 2025.
S U D A C
Silvio Čović
UPUTA O PRAVNOM LIJEKU:
Protiv ove presude nije dopuštena žalba na temelju članka 127. ZUS-a.
DNA:
- opunomoćenici tužiteljice Saneli Antoniji Šegvić, odvjetnici u Splitu, Ulica slobode 46,
- tuženiku "Hrvatske šume" d. o. o., Zagreb, Ulica kneza Branimira 1,
- zainteresiranoj osobi FB iz [adresa],
- u spis.
