REPUBLIKA HRVATSKA

UPRAVNI SUD U OSIJEKU

Poslovni broj: Us I-789/2025-7

Osijek, Vukovarska cesta 31

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

R J E Š E NJ E

Upravni sud u Osijeku, po sucu tog suda Tomislavu Artukoviću, uz sudjelovanje zapisničarke Tamare Golub, u upravnom sporu tužiteljice OS (OIB: [osobni identifikacijski broj]) iz [adresa], koju zastupa opunomoćenik Krešimir Bogdan, odvjetnik u Slavonskom Brodu, Augusta Cesarca 15, protiv tuženika Hrvatskog zavoda za mirovinsko osiguranje, Središnje službe, A. Mihanovića 3, Zagreb, OIB: 84397956623, radi ocjene zakonitosti propuštanja tuženika da u zakonom propisanom roku odluči o pravnom lijeku, 29. rujna 2025.,

r i j e š i o  j e

I. Upravni spor se obustavlja.

II. Odbija se zahtjev tužiteljice za naknadu troškova upravnog spora.

Obrazloženje

1. Tužiteljica je 23. srpnja 2025. podnijela tužbu iz članka 3. stavka 1. točke 3. Zakona o upravnim sporovima (''Narodne novine'', broj: 36/24. - dalje: ZUS) navodeći da je prvostupanjsko tijelo dana 24. travnja 2025. donijelo rješenje klasa: UP/I 141-02/24- 01/03409808873, urbroj: 341-16-05/3-24-28669, protiv kojeg je izjavila žalbu, a koju tuženik nije riješio u propisanim rokovima, pa stoga predlaže da sud naredi tuženiku donošenja odluke o žalbi, uz naknadu troškova upravnog spora u iznosu od 1.250,00 eura za sastav tužbe.

2. U odgovoru na tužbu tuženik navodi da je žalbu riješio donošenjem rješenja klasa: UP/II 141-02/25-01/03409808873, urbroj: 341-99-05/3-25-3226 od 19. kolovoza 2025.

3. U podnesku od 11. rujna 2025. tužiteljica je predložila obustaviti spor, navela je da ne proširuje tužbeni zahtjev na navedeno rješenje od 19. kolovoza 2025., ali traži trošak za sastav tužbe jer tuženik nije odlučio o žalbi u roku od 60 dana.

4. Odluka o obustavi spora (točka I. izreke) temelji se na članku 101. stavku 3. ZUS-a.

5. U konkretnom slučaju predmet upravnog spora jest ocjena zakonitosti propuštanja javnopravnog tijela iz područja upravnog prava da u zakonom propisanom roku odluči o pravu, obvezi ili pravnom interesu ili redovitom pravnom lijeku stranke odnosno da postupi prema propisu (članak 3. stavak 1. točka 3. ZUS-a).

6. U predmetnom sporu nema nikakvog akta koji se osporava, a cijeli se ''spor'' svodi na pitanje je li javnopravno tijelo riješilo žalbu u roku od 60 dana u skladu s člankom 121. Zakona o općem upravnom (''Narodne novine'', broj: 47/09. i 110/21. - dalje: ZUP). Stoga se ovaj ''spor'' u praksi smatra posve jednostavnim, a tužba stereotipnom. Predmetnom se tužbom traži donošenje odluke (bilo kakve), njezina svrha je čisto ubrzavajuća, pa je po sadržaju vrlo slična običnoj požurnici.

7. Nije sporno da stranka i u ovakvim slučajevima može angažirati odvjetnika (jednog ili više), kao što odvjetnik može ''pronaći'' stranku (jednu, 20, 100 ili više) koja je podnijela (ili će podnijeti) jedan ili više različitih zahtjeva javnopravnim tijelima i nakon što stranka obavi svoj dio posla ponuditi joj uslugu sastava tužbe zbog šutnje.

8. ZUS je u članku 147. stavku 1. uspostavio pravilo da stranka koja izgubi spor u cijelosti snosi sve troškove spora, ako zakonom nije drukčije propisano. Pritom, prema članku 144. stavku 1. ZUS-a, troškove spora čine opravdani izdaci učinjeni tijekom ili u povodu spora.

9. Doduše, moguće je i da stranka uspije u sporu, ali ako je spor prouzročen nesvrsishodnim radnjama same stranke, tada se takvoj stranci ne može priznati pravo na naknadu troškova odvjetničkog zastupanja (npr. odluka Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, broj Usž-217/20-2 od 27. veljače 2020.).

10. Ako se tužba zbog šutnje u kojoj se traži isključivo donošenje odluke o žalbi, kakva je podnesena u konkretnom slučaju, podnese protekom navedenoga roka iz ZUP-a (60 dana) i dodatnog roka od 8 dana iz članka 40. stavka 2. ZUS-a, spor je de facto riješen, uspjeh u sporu za stranku nije jedan od mogućih ishoda, nego je jedini mogući ishod, to je u osnovi za stranku (i odvjetnika) ''win win'' situacija jer je naplata troškova zastupanja sigurna. O tome je riječ i u konkretnom slučaju jer se ni ovaj spor nije mogao izgubiti.

11. U skladu s člankom 147. stavkom 1. ZUS-a s uspjehom u sporu, ako se uzme da je moguće govoriti o uspjehu u sporu koji se nije mogao izgubiti, povezano je i pravo na naknadu troškova, i to 1.000,00 eura za sastav tužbe. Usporedbe radi, iznos od 1.000,00 eura (500 bodova) priznaje se odvjetniku za sastav tužbe u parničnom postupku u kojem je vrijednost predmeta spora od 33.181,01 do 66.361,00 eura, a u kaznenom postupku odvjetniku za zastupanje na raspravi za kaznena djela za koja je predviđena kazna dugotrajnog zatvora (dakle, najteža kaznena djela). O daljnjoj nerazumljivosti i neusklađenosti Tarife sa ZUS-om govori i to što Tarifa, u dijelu koji se odnosi na upravne sporove (Tbr. 27.), regulira naknadu za zastupanje u procjenjivim predmetima (kada odvjetniku pripada nagrada iz Tbr. 7. toč. 1.), premda se prema članku 144. stavku 3. ZUS-u vrijednost predmeta spora uvijek smatra neprocjenjivom.

12. Nije razumno, zapravo je apsurdno, da je pravni poredak htio jednako tretirati (vrednovati) postupak zbog šutnje, kao vjerojatno jedan od najjednostavnijih postupaka s kojima se sudovi susreću i koji se u principu ne može izgubiti (gdje nikakav rizik za stranku u principu ne postoji), te zastupanje u složenom upravnom sporu u kojem se osporava zakonitost upravnog akta i zastupanje u skupoj parnici odnosno kaznenom postupku u kojem je predviđena kazna dugotrajnog zatvora, dakle, postupke u kojima su financijske i druge posljedice i rizici za stranku (a ponekad i za odvjetnika) iznimno ozbiljni.

13. Takva Tarifa, zajedno s mehaničkom primjenom pojedinih članaka ZUS-a, ne može drugo nego u praksi dovesti do apsurdnih posljedica. Međutim, i kada odlučuju o troškovima spora sudovi mogu i moraju, u okviru šire teleološke argumentacije, spriječiti apsurdne posljedice primjene prava. Jedan od načina na koji ZUS to omogućuje upravnim sudovima jest uspostavljenjem načelne obveze sprječavanja različitih vrsta manipulacija i zlouporaba, kao i mogućnošću nepriznavanja različitih vrsta neopravdanih troškova učinjenih tijekom upravnog spora.

14. Sporost uprave i nedonošenje odluka jest veliki problem, koji se, između ostalog, rješava i institutom zaštite prava na suđenje u razumnom roku, što uključuje i dodjelu odgovarajućih novčanih naknada zbog povrede tog prava. Tužiteljica, kao i svatko tko podnese uredan zahtjev, ima pravo da se o njezinom zahtjevu odluči u propisanim, razumnim rokovima. No, ovdje nije riječ o tome procesnom pravu, nego o pravu na naknadu troškova odvjetničkog zastupanja.

15. Što se tiče pitanja opravdanosti, odnosno nužnosti zastupanja, valja napomenuti da upravni sudovi i Visoki upravni sud u praksi u ovakvim predmetima uistinu strankama omogućuju dostupnu i učinkovitu pravnu zaštitu, jer beziznimno smatraju podobnim za postupanje i tužbe zbog šutnje u kojima stranka napiše doslovno samo, primjerice: ''moja žalba nije riješena'' ili ''zašto o mome zahtjevu nije odlučeno''. Iz takvih tužbi i priloga dovoljno je jasno što stranke zapravo žele i po tim se tužbama postupa te se donose presude kojima se naređuje donošenje odgovarajuće odluke, odnosno, iznimno rješava stvar, ako je to moguće. Ako tužba ne sadrži sve što je potrebno, vraća se na dopunu (članak 45. ZUS-a), a ako stranka eventualno ima nekih pitanja ili nejasnoća, može pristupiti sudu i dati tužbu usmeno na zapisnik (članak 41. stavak 1. ZUS-a) i pritom sudski službenik koji prima tužbu na zapisnik vodi računa o tome da tužba bude razumljiva i da sadrži sve propisane dijelove te u tu svrhu pomaže i usmjerava stranku - tužitelja (u skladu s člankom 9. ZUS-a). Uz navedeno, stranka se može obratiti i javnopravnom tijelu, na bilo koji način, i tada joj je javnopravno tijelo također dužno pomoći u svezi njezinog predmeta (članak 7. ZUP-a).

16. U takvoj situaciji, kada upravni sudovi (i javnopravna tijela) imaju obvezu pomoći (neukoj) stranci i uzeti tužbu na zapisnik - što podrazumijeva i upoznavanje s formalnim i drugim uvjetima za podnošenje tužbe, nemoguće je govoriti o opravdanosti i nužnosti zastupanja po odvjetniku pri sastavu ovakvih jednostavnih tužbi. Dakle, u situaciji kada stranka tužbu zbog šutnje može predati i usmeno na zapisnik kod suda bez ikakvih troškova, ona ne može očekivati da će joj sud bezuvjetno, na teret proračunskih sredstava, odnosno zajedničkog fonda mirovinskog osiguranja, priznati trošak sastava iste takve tužbe koju je sastavio odvjetnik kojeg je sama angažirala.

17. Troškovima sudskih postupaka bavili su se Ustavni sud Republike Hrvatske (npr., u odlukama broj U-I-2753/2012, U-III-2086/2018 , U-III-2291/2018, U-III-2561/2018), kao i Europski sud za ljudska prava (npr., predmeti Zubac protiv Hrvatske, Dragan Kovačević protiv Hrvatske, Čolić protiv Hrvatske, Bibić protiv Hrvatske, Moskalj protiv Hrvatske, Perša protiv Hrvatske, Derbuc i drugi protiv Hrvatske, te Horvat protiv Hrvatske). Europski sud za ljudska prava u svojoj praksi puno šire tumači mogućnost diskrecijske ocjene sudova kod donošenja odluke o troškovima postupka, te ne veže suce isključivo za pravilo da ona stranka koja je izgubila spor snosi troškove postupka, već taj sud često ističe da troškove postupka treba pomno odmjeriti uzevši u obzir pravne i sve druge okolnosti svakog pojedinog slučaja. Iz prakse ovih sudova proizlazi da ni propis (zakon) ni dugotrajna sudska praksa nisu, sami po sebi, dovoljan razlog za određenu odluku, nego svaki slučaj valja promatrati u kontekstu posebnih okolnosti svakog predmeta, kao i vrste postupka o kojemu je riječ. Svaka od odluka koja se bavi troškovima postupka donesena je u specifičnim okolnostima, pa je i pravna shvaćanja ovih sudova moguće razumjeti samo ako se imaju u vidu činjenične okolnosti svakoga predmeta. Pritom se svi interesi trebaju respektirati (pojedinačni i opći), prije svega pravo stranke na pristup sudu (jer odluka o troškovima spora može to pravo ograničiti), ali nije bez utjecaja i potreba zaštite države od plaćanja neopravdanih troškova, jer ni država ne raspolaže neograničenim resursima.

18. Prema shvaćanju ovoga suda, iz navedenih odluka Ustavnog suda i Europskog suda za ljudska prava i načela koja su ti sudovi uspostavili, proizlazi da bi se, bez obzira na neupitnu jednostavnost (trivijalnost) predmetnog upravnog spora, troškovi odvjetničkog zastupanja (sastava tužbe) mogli smatrati opravdanim, ako bi, primjerice, zastupanje po odvjetniku bilo obvezno, te ako bi prije podnošenja tužbe bilo potrebno provesti iole ozbiljnije pravno savjetovanje (a koje država nije strankama već omogućila), dakle ako bi nepriznavanje prava na naknadu troškova za odvjetničko zastupanje na bilo koji način ograničilo pravo stanke na pristup sudu.

19. Navedene iznimke ovdje ne postoje, prije svega zato što ZUS – za razliku od npr., Zakona o parničnom postupku – omogućuje podnošenje tužbe usmeno na zapisnik, pri čemu sudski službenik, odnosno sud vodi brigu o tome da neznanje i neukost stranke ne bude na štetu prava koje stranka ima na temelju zakona (članak 9. ZUS-a). Ova specifičnost ZUS-a, uz neupitnu jednostavnost postupka i same tužbe dovodi do zaključka da nepriznavanje troškova odvjetničkog zastupanja za sastav predmetne tužbe zbog šutnje ne može dovesti do nerazmjernog ograničenja same biti prava tužiteljice na pristup upravnim sudovima.

20. Osim toga, pravo na podnošenje tužbe u upravnom sporu nije svrha samo sebi, već vršenje tog prava treba biti u skladu s ciljem radi kojeg postoji pravo na podnošenje pravnog lijeka. Pravna norma ne bi trebala štititi zloupotrebu prava, jer bi to vodilo do pravno nepoželjnih posljedica – poticanja odvjetnika i stranaka da pokreću upravne sporove samo radi ostvarivanja troškova na teret proračunskih sredstava, a ne radi stvarne zaštite prava. Ako stranka nije zaista zainteresirana za rješavanje upravne stvari i podnosi pravne lijekove samo radi stvaranja procesne situacije u kojoj može tražiti troškove, onda je riječ o zlouporabi prava, ometanju pravosudnog sustava i iskorištavanju sustava zaštite ljudskih prava u upravnom sporu. Tužiteljica je podnijela tužbu radi šutnje uprave, ali ne želi ocjenu zakonitosti upravnog akta, ne želi proširiti tužbeni zahtjev na rješenje od 19. kolovoza 2025., želi samo trošak u iznosu od 1.250,00 eura jer tuženik nije žalbu riješio u roku (što tužiteljica smatra vlastitim uspjehom u sporu). Sve to ukazuje da je jedina svrha pokretanja ovoga upravnog spora bila ostvariti pravo na naknadu troškova spora, koji se realno ne može ni izgubiti, gdje nema rizika. Pravo na tužbu u upravnom sporu nije cilj samo po sebi, nego postoji kako bi stranke zaštitile svoja prava i pravne interese u upravnim stvarima. Ako se pravni lijek koristi isključivo kao sredstvo za ostvarivanje naknade troškova, a ne za ispravljanje nezakonitosti, tada se ne radi o legitimnoj upotrebi prava, već o izigravanju pravnog sustava, i u toj situaciji strankama ne pripada pravo na naknadu troškova (članak 8. i članak 147. stavak 8. ZUS-a).

21. Slijedom navedenoga, u situaciji kada je riječ o ovako jednostavnom upravnom sporu i još jednostavnijoj tužbi, što je u potpunom nerazmjeru s visinom troškova, kada sudovi i javnopravna tijela ionako imaju obvezu stranci pružiti odgovarajuću pravnu pomoć (uključujući i pomoć oko sastava tužbe), kada nema neizvjesnosti oko uspjeha u sporu ni kontradiktornog postupka, kada ''uspjeh'' u sporu predstavlja to što javnopravno tijelo nije riješilo žalbu u roku, te kada je spor riješen mimo i bez intervencije suda, tada je ocjena suda da tužiteljici ne pripada pravo na naknadu troškova zastupanja, jer takvo zastupanje nije bilo nužno i opravdano.

22. Jedini argument za priznavanje troškova zastupanja u ovome slučaju jest taj što su upravni sudovi ranije uglavnom to činili. No, taj argument u okolnostima konkretnog slučaja i nije naročito uvjerljiv, jer bi se sudska praksa i trebala mijenjati uvijek kada važne okolnosti to zahtijevaju, a posebno kada sudska praksa pogoduje razvitku različitih vrsta manipulacija, zlouporaba, bezrazložnim obogaćenjima i vođenju mnoštva trivijalnih sporova s jedinim ciljem naplate troškova odvjetničkog zastupanja.

23. Zbog svega navedenoga, ocjena je suda da u konkretnom slučaju zatraženi trošak u iznosu od 1.250,00 eura za sastav tužbe nije opravdan u smislu članka 144. stavka 1. ZUS-a, pa je stoga odlučeno kao pod točkom II. izreke ovoga rješenja.

U Osijeku 29. rujna 2025.

Sudac:

Tomislav Artuković

Uputa o pravnom lijeku:

Protiv ovoga rješenja dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog suda, u dovoljnom broju primjeraka za sud i sve stranke u sporu, u roku od 15 dana od dana dostave rješenja.

DNA:

1. Tužiteljici, po opun.,

2. Tuženiku