REPUBLIKA HRVATSKA

UPRAVNI SUD U ZAGREBU

Zagreb, Avenija Dubrovnik 6

Poslovni broj: Us I-4233/2024-12

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Upravni sud u Zagrebu, po sucu toga suda Anti Drezgi te Branki Crnogorac, zapisničarki, u upravnom sporu tužitelja Međimurske županije, Čakovec, Ruđera Boškovića 2, OIB: 09161580297, koju zastupa župan ČU, protiv tuženika Ministarstva regionalnog razvoja i fondova Europske unije Republike Hrvatske, Zagreb, Miramarska cesta 22, OIB: 69608914212, radi financijskog ispravka, 25. rujna 2025.,

p r e s u d i o  j e

Odbija se tužbeni zahtjev za oglašavanje ništavim ili poništavanje rješenja Ministarstva regionalnog razvoja i fondova Europske Unije, KLASA: UP/I-988-01/24- 02/53, URBROJ: 538-05-3-3-2/615-21-3 od 5. rujna 2024.

Obrazloženje

1. Osporavanim rješenjem tuženika, KLASA: UP/I-988-01/24-02/53, URBROJ: 538-05-3-3-2/615-21-3 od 5. rujna 2024., odbijen je tužiteljev prigovor izjavljen na postupanje Ministarstva regionalnog razvoja i fondova Europske Unije, povodom Odluke u nepravilnosti (IRR01), KLASA: 910-04/21-02/76, URBROJ: 538-05-7-2- 2/415-24-2290 od 13. svibnja 2024.

2. Tužitelj u tužbi u bitnom navodi da tuženik pogrešno tvrdi da je došlo do naknadnog uvođenja gospodarskog subjekta, a da je odabrani ponuditelj već u ponudi naveo oslanjanje na druge subjekte. Ističe da nedostatak u ESPD obrascu (nepopunjeni podaci o stručnjacima) predstavlja otklonjiv nedostatak dopušten za pojašnjenje prema čl. 293. ZJN-a. Ukazuje da je jednako postupio prema svim ponuditeljima, poštujući načelo jednakog tretmana i transparentnosti, uz konzultaciju s nadležnom Upravom za politiku javne nabave. Smatra da se tuženik se neosnovano poziva na praksu DKOM-a, Visokog upravnog suda i Suda EU jer se okolnosti tih slučajeva bitno razlikuju. Smatra da pojašnjenje ponude nije predstavljalo pregovaranje niti izmjenu predmeta nabave, cijene ili količine, pa ne postoje elementi nepravilnosti. Predlaže oglašavanje ništavim, a podredno poništavanje rješenja u cijelosti.

3. Tuženik u odgovoru na tužbu u bitnom navodi da odabrani ponuditelj u inicijalnoj ponudi nije imenovao sve potrebne stručnjake niti naveo na koje gospodarske subjekte se oslanja za ispunjenje uvjeta. Ističe da su stručnjaci ĆU, MU i EU dodani tek su u okviru pojašnjavanja ponude, a kod nekih je naknadno uveden i novi gospodarski subjekt (MODULAR ENERGY d.o.o. i ELARH PROJEKT d.o.o.) čiju sposobnost Odabrani ponuditelj koristi. Ukazuje da je tužitelj tražio pojašnjenja i dopune ponude kako bi se razjasnila stručna sposobnost i oslanjanje na druge subjekte, a naknadnim imenovanjem stručnjaka i uvođenjem novih subjekata uvjeti tehničke i stručne sposobnosti su tek tada dokazani. Smatra da je nesporno da inicijalna ponuda nije sadržavala tražene stručnjake niti podatke o oslanjanju na druge gospodarske subjekte, da je naknadnim pojašnjenjem ponude tužitelj omogućio uvođenje stručnjaka i subjekata koji inicijalno nisu bili navedeni. Tvrdi da nepotpuno ispunjeni ESPD obrazac ne znači da su uvjeti tehničke i stručne sposobnosti zadovoljeni u trenutku podnošenja ponude, već su oni naknadno dokazani kroz pojašnjenje ponude, uključujući nove stručnjake i gospodarske subjekte. Tuženik tvrdi da naknadno imenovanje stručnjaka i uvođenje gospodarskog subjekta odabranog ponuditelja ne predstavlja pojašnjenje ili upotpunjavanje ponude u smislu članka 293. ZJN, već nezakonitu izmjenu ponude te da je takvim postupkom ponuđena ponuda postaje sadržajno drugačija od inicijalne, što prelazi granice dopuštenog postupanja. Smatra da se dopuštanjem naknadnog oslanjanja na sposobnost drugog gospodarskog subjekta odabranom ponuditelju daje prednost u odnosu na ostale ponuditelje, čime se povrjeđuju načela jednakog tretmana i transparentnosti iz članka 4. ZJN. Smatra da opći navod u ESPD obrascu da se ponuditelj oslanja na drugog gospodarskog subjekta nije dovoljan za dokazivanje sposobnosti te da su specifični gospodarski subjekti i dokumentacija trebali biti navedeni inicijalno, jer naknadno uvođenje novih subjekata nakon roka za dostavu ponuda predstavlja pregovaranje i nezakonitu izmjenu ponude. Smatra da presude EU (C-387/14, C-406/14, C-408/16) potvrđuju da povreda pravila javne nabave predstavlja nepravilnost ako bi mogla utjecati na proračun EU-a, bez potrebe za dokazivanjem točno određene financijske posljedice. Ukazuje da se nepravilnost ne odnosi samo na stvarnu štetu, već i na potencijalnu štetu za proračun EU-a, da država članica mora utvrditi nepravilnost i provesti financijske korekcije te da se u slučaju neprecizne količine nepravilnog izdatka primjenjuje paušalna korekcija. Smatra da je za utvrđenu nepravilnost u predmetnoj nabavi ispravno primijenjena paušalna korekcija od 25% ugovorenog iznosa za sve grupe predmeta nabave, a da je odluka o smanjenju korekcije moguća samo ako postoje olakotne okolnosti, što u konkretnom slučaju nije utvrđeno. Predlaže odbiti tužbeni zahtjev.

4. Ocjenjujući zakonitost osporavanih rješenja Sud je pregledao sudski spis i spis tuženika te je 23. rujna 2025. održao usmenu i javnu raspravu u prisutnosti opunomoćenika tuženika i odsutnosti uredno pozvanog tužitelja.

5. Tužbeni zahtjev nije osnovan.

6. U postupku koji je prethodio donošenju osporavanog rješenja utvrđeno je

- da je tužitelj korisnik bespovratnih sredstava temeljem Ugovora od 28. prosinca 2022. za projekt „Izrada projektno-tehničke dokumentacije za sanaciju bivših vojnih objekata u Centru znanja Čakovec“;

- da je tužitelj proveo otvoreni postupak javne nabave velike vrijednosti (procijenjena vrijednost 265.227,00 EUR bez PDV-a), podijeljene u tri grupe objekata;

- da su za Grupu 1 stigle 3 ponude, a za Grupe 2 i 3 po 4 ponude, a za sve grupe odabrana je ponuda ZELENA GRADNJA d.o.o.;

- da odabrani ponuditelj nije u inicijalnoj ponudi dokazao tehničku i stručnu sposobnost, da su stručnjaci djelomično naknadno uvedeni tek u fazi pojašnjenja ponude, a uveden je i novi gospodarski subjekt na čiju se sposobnost ponuditelj naknadno oslonio.

7. Na temelju utvrđenih činjenice zaključeno je da su ostvarene povrede Zakona o javnoj nabavi: a) ponuda je izmijenjena nakon roka za dostavu ponuda (povreda čl. 280. st. 8. ZJN-a); došlo do pregovaranja putem instituta pojašnjenja (povreda čl. 293. st. 2. ZJN-a), a dovedena u pitanje transparentnost postupka pregleda i ocjene ponuda. Tuženik se poziva na presudu Visokog upravnog suda (UsII-61/21), zaključak DKOM-a iz 2019. i presudu EU Suda (C-387/14). Postupanje tužitelja je okvalificirano kao nepravilnost koja odgovara nepravilnosti vrste 15. iz Pravila (Prilog III Ugovora), tj. sklapanje ugovora koji nije u skladu s bitnim uvjetima DoN-a. Budući da nije moguće točno odrediti jednostavnu korekciju, određen je financijski ispravak od 25% prihvatljive vrijednosti ugovorenog iznosa nabave (za sve tri grupe).

8. Iz spisa proizlazi da odabrani ponuditelj u trenutku podnošenja ponude nije dokazao ispunjavanje uvjeta tehničke i stručne sposobnosti na način kako je to bilo propisano dokumentacijom o nabavi, već je naknadno dostavio podatke o stručnjacima i subjektima na koje se oslanja. Takvo postupanje ne predstavlja dopušteno pojašnjenje ponude u smislu članka 293. Zakona o javnoj nabavi, već nedopuštenu izmjenu bitnog elementa ponude nakon isteka roka za njezino podnošenje.

9. Sudska praksa (odluke Državne komisije, presude Visokog upravnog suda, kao i sudska praksa Suda Europske unije, predmet C-387/14) jasno utvrđuje da naručitelj ne smije omogućiti ponuditelju naknadnu izmjenu ili dopunu ponude u pogledu uvjeta tehničke i stručne sposobnosti, jer bi to dovelo do povrede načela jednakog tretmana i transparentnosti postupka. Suprotno navodima tužitelja, u konkretnom slučaju nije riječ o formalnom nedostatku ili nejasnoći, već o nepostojanju traženih dokaza u trenutku podnošenja ponude.

10. Pojašnjenje u smislu čl. 293. ZJN ne obuhvaća mogućnost naknadnog imenovanja stručnjaka ili uvođenja novog gospodarskog subjekta. To predstavlja nedopuštenu izmjenu ponude, a ne pojašnjenje. Pojašnjenje i upotpunjavanje dopušteno je samo u pogledu ispravka ili razjašnjenja već navedenih podataka, a ne za dodavanje potpuno novih stručnjaka ili subjekata koji nisu bili u ponudi. Time se stvara sadržajno nova ponuda, što je protivno čl. 293. st. 1. i 2. ZJN.

11. Ovaj Sud nije prihvatio tužbeni navod prema kojemu se presuda Suda Europske unije u predmetu C-387/14, Esaprojekt sp. z o.o. protiv Województwo Łódzkie, ne može primijeniti na ovaj slučaj zato što se odnosila na tumačenje Direktive 2004/18/EZ koja je stavljena van snage Direktivom 2014/24/EU.

11.1. Naime, iako je Direktiva 2004/18/EZ formalno prestala važiti stupanjem na snagu Direktive 2014/24/EU, osnovna načela javne nabave – načelo jednakog tretmana, transparentnosti i zabrana izmjene ponude nakon isteka roka za njezino podnošenje – ostala su identična i u novoj direktivi te su u cijelosti prenesena u Zakon o javnoj nabavi iz 2016. godine.

11.2. Sud Europske unije u predmetu C-387/14 nije zauzeo pravno stajalište koje bi bilo ograničeno isključivo na tada važeći tekst Direktive 2004/18/EZ, već je dao tumačenje načela koja čine temelj prava javne nabave Unije. Ta načela i danas predstavljaju obvezujući standard postupanja naručitelja. Prema članku 280. Ugovora o funkcioniranju Europske unije, presude Suda EU obvezuju nacionalne sudove u predmetima u kojima se raspravlja o jednakim ili sličnim pravnim pitanjima koja proizlaze iz prava Unije.

11.3. Stoga sama činjenica što je direktiva na temelju koje je donesena navedena presuda stavljena van snage ne čini presudu irelevantnom u pravnom poretku Unije niti oslobađa nacionalne sudove i tijela od obveze njezina uzimanja u obzir. Suprotno tumačenje dovelo bi do pravne nesigurnosti i različitog postupanja u državama članicama, što je protivno svrsi sudske prakse Suda EU.

11.4. Slijedom navedenoga, Sud ocjenjuje da je tuženik pravilno postupio kada je u obrazloženju osporenog rješenja uputio na presudu C-387/14 kao na relevantan pravni izvor koji potvrđuje da nakon isteka roka za podnošenje ponude nije dopušteno naknadno oslanjanje ponuditelja na drugi gospodarski subjekt radi dokazivanja uvjeta tehničke i stručne sposobnosti.

12. Odredba čl. 275. st. 2. ZJN omogućuje zamjenu gospodarskog subjekta na čiju se sposobnost ponuditelj oslanja: a) ako se utvrdi da kod tog subjekta postoje osnove za isključenje ili b) ako taj subjekt ne udovoljava kriterijima za odabir. Dakle, zamjena je predviđena kao iznimka i odnosi se na već navedenog subjekta u ponudi. Čl. 275. st. 2. ZJN ne predviđa mogućnost uvođenja potpuno novog subjekta koji uopće nije bio naveden u ponudi, već se odnosi na zamjenu subjekta koji je već bio u ponudi, ali se kasnije pokaže da kod tog subjekta postoje osnove za isključenje ili da taj subjekt ne udovoljava kriterijima za odabir. Ako ponuditelj uopće nije naveo gospodarski subjekt na čiju se sposobnost oslanja, tada se ne radi o „zamjeni“, nego o naknadnom uvođenju novog subjekta. Stoga pozivanje na čl. 275. st. 2. ZJN u ovom slučaju nije primjenjivo jer ta odredba dopušta zamjenu postojećeg gospodarskog subjekta, a ne naknadno uvođenje novog subjekta koji nije bio naveden u ponudi. To potvrđuje stajalište tuženika da bi dopuštanjem takve izmjene nastala sadržajno nova ponuda, što je protivno načelu jednakog tretmana i transparentnosti.

13. Prema pravu Europske unije za utvrđenje nepravilnosti nije potrebno dokazivati nastanak stvarne financijske štete proračunu Unije, već je dostatno postojanje rizika da do štete dođe. Slijedom toga, tužbeni navod kojim se osporava postojanje nepravilnosti zbog izostanka stvarne štete nije osnovan.

14. Kada je riječ o visini financijske korekcije, pravilno je postupio tuženik kada je primijenio stopu od 25% sukladno Pravilima o financijskim ispravcima, s obzirom da se radilo o nepravilnosti odgovora nepravilnosti koja je klasificirana kao povreda iz točke 15. Priloga A tih Pravila, a javnopravno tijelo je pravilno utvrdilo da ne postoje olakotne okolnosti koje bi opravdale smanjenje izrečene korekcije.

15. Tužitelj u tužbi predlaže oglasiti ništavim osporavano rješenje, ali ne navodi niti jedan razlog za to u smislu odredbi članka 128. stavka 1. Zakona o općem upravnom postupku (Narodne novine, broj 47/09. i 110/21.). Ovaj Sud ne nalazi postojanje razloga za oglašivanje ništavim osporavanog rješenja.

16. Slijedom navedenog, Sud je utvrdio da je osporavano rješenje zakonito.

17. S obzirom na sve naprijed navedeno odlučeno je kao u izreci ove presude primjenom odredbe članka 116. stavak 1. Zakona o upravnim sporovima (Narodne novine, broj: 36/24.).

U Zagrebu, 25. rujna 2025.

Sudac:

Ante Drezga

Uputa o pravnom lijeku:

Protiv ove presude dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog suda, u dovoljnom broju primjeraka za sud i sve stranke u sporu, u roku od 15 dana od dana dostave presude.

DNA:

1. Međimurska županija – elektroničkim putem

2. Ministarstvo regionalnog razvoja i fondova EU – elektroničkim putem

3. U spis