REPUBLIKA HRVATSKA
UPRAVNI SUD U RIJECI
[adresa] U 5
Poslovni broj: Us I-125/2025-8
U I M E R E P U B L I K E H R V A T S K E
P R E S U D A
Upravni sud u Rijeci, po sucu dr. sc. Alenu Rajku, uz sudjelovanje zapisničarke Đeni Broznić, u upravnom sporu tužitelja UI (OIB: [osobni identifikacijski broj]), iz [adresa], kojeg zastupa opunomoćenik Boris Pezić (OIB: [osobni identifikacijski broj]), odvjetnik u Zagrebu, Vončinina 2/1, protiv tuženika Ministarstva unutarnjih poslova (OIB: 36162371878), Uprave za imigraciju, državljanstvo i upravne poslove, Sektora za strance i međunarodnu zaštitu, Službe za strance, Zagreb, Ilica 335, kojeg zastupa službena osoba TI, radi stalnog boravka, 24. rujna 2025.,
p r e s u d i o j e
I. Poništava se rješenje Ministarstva unutarnjih poslova, Uprave za imigraciju, državljanstvo i upravne poslove, Sektora za strance i međunarodnu zaštitu, Službe za strance, KLASA: UP/I-217-02/21-04/327, URBROJ: 511-01-204-24-20 od 9. kolovoza 2024. godine.
II. Nalaže se tuženiku da ovu upravnu stvar riješi primjenom pravnog stajališta prema kojem se, u odnosu na stranca kojem je u Republici Hrvatskoj odobren privremeni boravak u svrhu rada, prekidom kontinuiteta boravka u Republici Hrvatskoj ne smatraju povremena poslovna izbivanja u inozemstvu koja su u funkciji poslovanja tvrtke sa sjedištem u [adresa] i ostvarivanja svrhe privremenog boravka.
III. Odbija se zahtjev tužitelja za naknadu ovog upravnog spora.
Obrazloženje
1. Rješenjem tuženika, KLASA: UP/I-217-02/21-04/327, URBROJ: 511-01- 204-24-20 od 9. kolovoza 2024. odbijen je zahtjev tužitelja za odobrenje stalnog boravka u Republici Hrvatskoj. Tuženik, u bitnome, obrazlaže da je tužitelj u pet godina do dana podnošenja zahtjeva (tj. od 7. prosinca 2015. do 7. prosinca 2020.) iz Republike Hrvatske izbivao višekratno duže od 10 mjeseci, zbog čega ne ispunjava pretpostavku neprekinutoga petogodišnjeg zakonitog boravka u Republici Hrvatskoj, u smislu odredbi članka 92. stavaka 1. i 2. Zakona o strancima („Narodne novine“, broj 130/11, 74/13, 69/17, 46/18 i 53/20). Tužitelj je državljanin treće zemlje (Bosne i Hercegovine), a u Republici Hrvatskoj odobren mu je privremeni boravak u svrhu rada (tada važeće odobrenje vrijedi do 27. siječnja 2023.).
2. Rješenje tuženika od 9. kolovoza 2024. doneseno je u izvršenju ovosudne presude, poslovni broj: Us I-264/2022-7 od 10. lipnja 2022. godine. Tom je presudom poništeno prijašnje rješenje tuženika doneseno u ovoj upravnoj stvari, te je naloženo tuženiku da upravnu stvar riješi primjenom pravnog stajališta prema kojem se, u odnosu na stranca kojem je u Republici Hrvatskoj odobren privremeni boravak u svrhu rada, prekidom kontinuiteta boravka u Republici Hrvatskoj ne smatraju povremena poslovna izbivanja u inozemstvu koja su u funkciji poslovanja tvrtke sa sjedištem u [adresa] i ostvarivanja svrhe privremenog boravka.
3. Tužitelj osporava zakonitost tuženikove odluke i tvrdi, u bitnome, sljedeće. Tužitelj je uz predmetni zahtjev priložio sve propisane dokumente. Vlasnik je dvaju trgovačkih društava u Republici Hrvatskoj, koja uredno posluju (djelomice i u inozemstvu) i podmiruju svoje obveze prema zaposlenicima i državnim tijelima. Obrazloženje osporavanog rješenja arbitrarno je, proizvoljno i samovoljno, te je izraz pretjeranog formalizma, uz povredu prava tužitelja na obrazloženu odluku. Tužitelju u upravnom postupku nije omogućeno izjašnjavanje o svim bitnim činjenicama, uz više drugih povreda odredaba Zakona o općem upravnom postupku. Upire na ustavnosudsku i konvencijsku praksu za koju smatra da ide u prilog tužiteljevoj argumentaciji. Tužitelj predlaže da Sud poništi osporavano rješenje, uz vraćanje predmeta tuženiku na ponovni postupak. Traži i naknadu troškova spora, u nespecificiranom iznosu.
4. Tuženik u odgovoru na tužbu ostaje kod navoda osporavanog rješenja i dodaje, u bitnome, sljedeće. Postupajući po presudi od 10. lipnja 2022., tuženik je pozvao tužitelja da precizira i dokaže koja su tužiteljeva izbivanja u dotičnom razdoblju bila povezana s poslovnim, odnosno s privatnim razlozima. Zakonom o strancima ni podzakonskim propisima nije propisana mogućnost opravdavanja izostanka izvan Republike Hrvatske u razdoblju dužem od onoga propisanog člankom 92. stavkom 2. Zakona o strancima. U prilog takvog tumačenju ide i praksa Visokog upravnog suda Republike Hrvatske. Tuženik predlaže da Sud odbije tužbeni zahtjev.
5. Sud je izveo dokaze čitanjem dokumentacije koja se nalazi u spisu predmeta upravnog postupka u kojem je doneseno osporavano rješenje, te u spisu ovog spora. Raspravnim rješenjem odbijen je prijedlog tužitelja da u ovome sporu bude saslušan kao stranka, zbog razloga iznesenih u tom rješenju, kao i razloga koji proizlaze iz nastavka ovog obrazloženja.
6. Na temelju razmatranja svih činjeničnih i pravnih pitanja, Sud je, nakon rasprave provedene 10. rujna 2025., utvrdio da je tužbeni zahtjev osnovan.
7. Prema članku 92. stavku 1. Zakona o strancima, stalni boravak može se odobriti državljaninu treće zemlje koji do dana podnošenja zahtjeva u Republici Hrvatskoj ima neprekidno pet godina zakoniti boravak, što uključuje odobren privremeni boravak, azil ili supsidijarnu zaštitu. Odredbom stavka 2. toga članka propisano je da se smatra da je državljanin treće zemlje neprekidno boravio u [adresa] i ako je u razdoblju od pet godina izbivao iz Republike Hrvatske višekratno do deset mjeseci ukupno ili jednokratno do šest mjeseci. A contrario, ako je državljanin treće zemlje u razdoblju od pet godina izbivao iz Republike Hrvatske višekratno više od deset mjeseci ukupno ili jednokratno više od šest mjeseci, smatra se da nije neprekidno boravio u [adresa], čime ujedno ne ispunjava jednu od kumulativnih pretpostavki za odobrenje stalnog boravka. Pritom ne postoji dužnost javnopravnih tijela da stranca kojem je odobren privremeni boravak posebno (dodatno) obavijeste o sadržaju ovih, javno objavljenih pravnih normi.
8. Pri donošenju osporavanog rješenja tuženik je bio vezan izrekom presude, kao i pravnim shvaćanjem te primjedbama Suda (članak 10. stavak 1. i članak 81. stavak 2. Zakona o upravnim sporovima, „Narodne novine“, broj 20/10, 143/12, 152/14, 94/16, 29/17 i 110/21), vezano uz članak 6. stavak 3. Zakona o sudovima („Narodne novine“, broj 28/13, 33/15, 82/15, 82/16, 67/18, 126/19, 130/20, 21/22 i 60/22).
9. Točkom II. izreke presude od 10. lipnja 2022. određeno je sljedeće:
„II. Nalaže se tuženiku da ovu upravnu stvar riješi primjenom pravnog stajališta prema kojem se, u odnosu na stranca kojem je u Republici Hrvatskoj odobren privremeni boravak u svrhu rada, prekidom kontinuiteta boravka u Republici Hrvatskoj ne smatraju povremena poslovna izbivanja u inozemstvu koja su u funkciji poslovanja tvrtke sa sjedištem u [adresa] i ostvarivanja svrhe privremenog boravka.“
10. Dijelovi obrazloženja presude od 10. lipnja 2022. koji su ključni za izvršenje presude od strane tuženika glase:
„7. Kriteriji sadržani u odredbi članka 92. stavka 2. Zakona o strancima sukladni su članku 4. stavku 3. odlomku 1. Direktive Vijeća 2003/109/EZ od 25. studenog 2003. o statusu državljana trećih zemalja s dugotrajnim boravištem (u nastavku teksta: Direktiva), prenesene u hrvatski pravni poredak Zakonom o strancima. Direktiva ima posredni interpretativni učinak, uz obvezu za upravna tijela i za nacionalne sudove članice Europske unije da nacionalno pravo interpretiraju u skladu s europskom normom, dajući nacionalnoj odredbi ono značenje kojim se ostvaruje cilj norme europskog prava, uz postizanje regulatornih rezultata predviđenih odnosnom direktivom, sukladno klauzuli lojalnosti (iskrene suradnje) sadržanoj u članku 4. stavku 3. Ugovora o Europskoj uniji (vezano uz čl. 288. st. 3. Ugovora o funkcioniranju Europske unije). Dosljednom primjenom odredbe članka 92. stavka 2. Zakona o strancima nesporno se ostvaruje i cilj konkretne norme europskog prava, koja, između ostalog, ističe važnost kriterija zbiljskoga neprekinutog boravka prilikom utvrđivanja postoji li u odnosnom slučaju takva vrsta i stupanj zbiljske veze s državom članicom koja opravdava statusnu zaštitu stranca (državljanina treće zemlje) s dugotrajnim boravištem. Pri odlučivanju o zahtjevu za stalni boravak, namjere i volja stranca za nastanjenje u konkretnoj državi sporedne su važnosti, te ne mogu nadomjestiti objektivne pokazatelje zbiljske veze s državom u kojoj je zatražen stalni boravak, uključujući kriterij fakticiteta boravka.
8. Istodobno, integracija državljana trećih zemalja koji imaju dugotrajno boravište u državama članicama ključni je element promicanja ekonomske i socijalne kohezije, temeljnog cilja Zajednice koji je naveden u Ugovoru o osnivanju Europske zajednice (uvodna izjava 4. uz Direktivu). U tom svjetlu, pojam zakonitoga i neprekinutog boravka ne može se, po stajalištu ovog Suda, jednako tumačiti u odnosu na sve vrste izbivanja iz konkretne države članice. Situacija u kojoj je izbivanje vezano uz privatne razloge, ili uz poslovne razloge nevezane uz ekonomske aktivnosti u dotičnoj državi, nema jednaka bitna pravna obilježja kao povremena izbivanja skopčana s poslovnim aktivnostima čija se gospodarska baza nalazi u toj državi članici (ovdje: u Hrvatskoj), naročito kada se inozemne aktivnosti odvijaju na području Europske unije, tj. u okviru zajedničkog tržišta. Potonje aktivnosti u funkciji su ostvarivanja svrhe privremenog boravka stranca odobrenog u svrhu rada, pod pretpostavkom da stranka može dokazati da su i odredišta i trajanja konkretnih izbivanja neposredno vezani uz prirodu njenog posla i poslovne obveze (to se ne može dokazati pukom činjenicom svojstva poslodavca čija tvrtka posluje i u inozemstvu). Drukčije tumačenje značilo bi mehaničku, pretjerano formalističku interpretaciju odredaba članka 92. stavaka 1. i 2. Zakona o strancima (sagledanih u kontekstu cilja normi sadržanih u Direktivi). Ne bi bilo sukladno ni argumentu zdravog razuma, na koji se dosljedno ukazuje u ustavnosudskoj praksi. Primjerice, u odluci Ustavnog suda Republike Hrvatske, broj: U-III-555/2015 od 9. srpnja 2015. istaknuto je da se objektivni pravni poredak u društvu utemeljenom na vladavini prava ne može graditi, a zaštita ustavnih prava pojedinaca ne može se zasnivati na razlozima koji ne počivaju na argumentu „zdravog razuma“. Stoga svako tumačenje mjerodavnog prava mora imati uporište u zdravom razumu i pravnoj logici jer bi u protivnom moglo imati apsurdne učinke u odnosu na ostvarivanje i zaštitu pojedinačnih prava. Takav način tumačenja i primjene mjerodavnog prava posljedično ne može se drukčije nazvati nego arbitrarnim.
9. Po prirodi stvari, poslovne aktivnosti u inozemstvu koje ne razumijevaju prekid kontinuiteta boravka u Republici Hrvatskoj lakše je opravdati i dokazati izaslanim radnicima, negoli hrvatskim poslodavcima koji ih povremeno obilaze i/ili za njih dogovaraju poslove. Ipak, ni poslodavci, odnosni njihovi predstavnici koji redovito rade u tuzemstvu, nisu posve isključeni iz tumačenja prema kojem u rečenim situacijama nije riječ o prekidu kontinuiteta boravka, pod temeljnim pretpostavkama iznesenima u točki 8. ovoga obrazloženja. U tom pogledu, u određenoj mjeri mogu biti primjenjiva i stajališta ovog Suda iznesena u odnosu na izaslane radnike, izražena u sljedećim dijelovima obrazloženja presude poslovnog broja 1 Us I-99/2021-9 od 13. listopada 2021.:
„16. (…) slijedi da je tužitelj zaposlen kod hrvatskog poslodavca (…) te da je priroda posla takva da tužitelj kako bi ostvario rad za hrvatskog poslodavca mora povremeno izbivati iz Republike Hrvatske. Stoga se takva vrsta rada ne može poistovjetiti s radom u inozemstvu za inozemnog poslodavca u kojem slučaju tužitelj eventualno ne bi ostvarivao zbiljsku vezu s Republikom Hrvatskom. (…)
17. Kako tužitelj ima obitelj u Republici Hrvatskoj i radi u Republici Hrvatskoj za hrvatskog poslodavca, to Sud cijeni da tužitelj ostvaruje dovoljnu vezu s Republikom Hrvatskoj, te se tužiteljevo izbivanje u konkretnom slučaju s obzirom na vrstu posla kojeg tužitelj obavlja za hrvatskog poslodavca ne može smatrati prekidom kontinuiteta privremenog boravka kako to ima u vidu citirana odredba članka 92. st. 2. ZS. (…) tužitelj opisanim radom u inozemstvu ni na koji način nije prekinuo niti obiteljske, a niti ekonomske veze s Republikom Hrvatskom (…).“
10. U predmetu u odnosu na koji se vodi ovaj upravni spor tuženik je, dakle, na štetu tužitelja, u okolnostima konkretnog slučaja pogrešno protumačio, a time i pogrešno primijenio, mjerodavne odredbe materijalnog prava (čl. 92. st. 1. i 2. Zakona o strancima, vezano uz čl. 5. st. 1. Zakona o općem upravnom postupku, „Narodne novine“, broj 47/09 i 110/21, u nastavku teksta: ZUP).
11. Povezano s time, tuženik je propustio utvrditi koja izbivanja tužitelja iz Republike Hrvatske i u kojem trajanju ne razumijevaju prekid kontinuiteta boravka u Hrvatskoj, u kontekstu iznesenoga u točki 8. ovog obrazloženja. Usto, tuženik je u obrazloženju osporavanog rješenja propustio precizirati razdoblja izbivanja tužitelja iz Republike Hrvatske. Zbog toga tuženik, na štetu tužitelja, nije u cijelosti postupio prema svojim postupovnim dužnostima iz članka 8., članka 47. i članka 98. stavka 5. ZUP-a. (…)
14. U izvršenju ove presude tuženik će:
14.1. pozvati tužitelja da, u okviru mjerodavnoga petogodišnjeg razdoblja (od 7. prosinca 2015. do 7. prosinca 2020.), precizira i dokaže koja su izbivanja iz Republike Hrvatske i u kojem nužnom trajanju bila povezana s aktivnostima iz točke 8. ovog obrazloženja i je li tužitelj u tom periodu imao obitelj (ako jest, uz podatak gdje su tada prebivali članovi obitelji) te mu za to odrediti primjeren rok (čl. 47. st. 3. i 4. ZUP-a); 14.2. ocijeniti navode i dokaze koje tužitelj dostavi, kao i cjelinu dokaznog materijala, u skladu sa člankom 9. ZUP-a, uz pridržavanje pravnog shvaćanja i primjedbi Suda, kojima je tuženik vezan (čl. 81. st. 2. ZUS-a), te vodeći računa o obveznosti izreke presude (čl. 10. st. 1. ZUS-a i čl. 6. st. 3. Zakona o sudovima, „Narodne novine“, broj 28/13, 33/15, 82/15, 82/16, 67/18, 126/19, 130/20, 21/22 i 60/22);
14.3. utvrdi li da tužitelj ispunjava pretpostavku kontinuiteta boravka, utvrditi ispunjava li tužitelj ostale pretpostavke za odobrenje stalnog boravka u Republici Hrvatskoj, odnosno postoji li u tom pogledu neka od propisanih zapreka;
14.4. na podlozi netom navedenog pod 14.1.-14.3., donijeti novo rješenje kojim se rješava predmetna upravna stvar.“
11. Tuženik je u ponovnom postupku pozvao tužitelja na izjašnjenje iz podtočke 14.1. obrazloženja presude od 10. lipnja 2022., ali nije suštinski analizirao tužiteljeve navode, već je svoje novo rješenje bazirao isključivo na vlastitom pravnom stajalištu o tome da razlozi izbivanja iz Republike Hrvatske ne mogu biti od utjecaja pri rješavanju ove vrste predmeta. Tuženik je mogao podnijeti žalbu protiv presude od 10. lipnja 2022., kako bi naloge i upute ovog Suda podvrgnuo drugostupanjskoj provjeri, ali tuženik to nije učinio. Umjesto toga, tuženik je nezakonito propustio izvršiti točku II. izreke presude od 10. lipnja 2022., te je propustio postupiti u skladu s podtočkama 14.2.-14.4. obrazloženja te presude. Time je tuženik, na štetu tužitelja, postupio protivno odredbama članka 10. stavka 1. i članka 81. stavka 2. Zakona o upravnim sporovima, „Narodne novine“, broj 20/10, 143/12, 152/14, 94/16, 29/17 i 110/21), te članka 6. stavka 3. Zakona o sudovima („Narodne novine“, broj 28/13, 33/15, 82/15, 82/16, 67/18, 126/19, 130/20, 21/22 i 60/22).
12. Sukladno prethodnom, Sud je, na temelju članka 117. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, broj 36/24, u nastavku teksta: ZUS), poništio osporavano rješenje tuženika te je sam djelomice riješio upravnu stvar (ponovnim) nalaganjem tuženiku da o tužiteljevom prigovoru odluči primjenom pravnog stajališta prema kojem se, u odnosu na stranca kojem je u Republici Hrvatskoj odobren privremeni boravak u svrhu rada, prekidom kontinuiteta boravka u Republici Hrvatskoj ne smatraju povremena poslovna izbivanja u inozemstvu koja su u funkciji poslovanja tvrtke sa sjedištem u [adresa] i ostvarivanja svrhe privremenog boravka. U tom pogledu, tj. u dijelu obuhvaćenim točkom II. izreke presude, predmet nije vraćen na ponovni postupak, već je o tome odlučeno sudskom presudom. Naime, iz šire ovlasti upravnog suda da u cijelosti sam riješi stvar, proizlazi i njegova uža ovlast da to učini djelomično. Dopuštenost ove varijante izreke presude upravnog suda potvrđena je i praksom Visokoga upravnog suda Republike Hrvatske (primjerice, presude donesene u predmetima poslovnih brojeva Usž-3220/20, Usž-1388/20, Usž-
2881/21, Usž-3216/22, Usž-1319/23, Usž-1919/2022, Usž-2082/2023, Usž- 3722/2023, Usž-4241/2024).
13. U izvršenju ove presude tuženik će:
13.1. zbiljski, precizno i potpuno ocijeniti navode i dokaze koje je tužitelj dostavio u nastavku upravnog postupka nakon donošenja presude od 10. lipnja 2022. , kao i cjelinu dokaznog materijala, u skladu sa člankom 9. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj 47/09 i 110/21), uz pridržavanje pravnog shvaćanja i primjedbi Suda, kojima je tuženik vezan (članak 151. stavak 2. ZUS-a), te vodeći računa o obveznosti izreke presude (članak 10. stavak 1. ZUS-a i članak 6. stavak 3. Zakona o sudovima, „Narodne novine“, broj 28/13, 33/15, 82/15, 82/16, 67/18, 126/19, 130/20, 21/22, 60/22, 16/23 i 36/24);
13.2. utvrdi li da tužitelj ispunjava pretpostavku kontinuiteta boravka, utvrditi ispunjava li tužitelj ostale pretpostavke za odobrenje stalnog boravka u Republici Hrvatskoj, odnosno postoji li u tom pogledu neka od propisanih zapreka;
13.3. na podlozi netom navedenog pod 13.1. i 13.2., donijeti novo rješenje kojim se rješava predmetna upravna stvar.
14. Ako tužitelj ocijeni, imajući u vidu upute iznesene u ovoj presudi, da neće moći uvjerljivo dokazati kontinuitet boravka u Republici Hrvatskoj u razdoblju od 7. prosinca 2015. do 7. prosinca 2020., svrhovito je razmotriti povlačenje predmetnog zahtjeva za odobrenje stalnog boravka i podnošenje novog zahtjeva, kada se tužitelj uvjeri da pretpostavku kontinuiteta boravka ispunjava u petogodišnjem periodu koji prethodi podnošenju novog zahtjeva. Uz to, novi (važeći) tekst Zakon o strancima u pogledu tretiranja izbivanja državljana trećih zemalja iz Republike Hrvatske za stranke je donekle povoljniji (članak 150. stavak 3. i 4. te članak 156. stavak 3. Zakona o strancima, nakon stupanja na snagu Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o strancima, „Narodne novine“, broj 40/25).
15. Kako tužba nije odbačena, niti je tužbeni zahtjev odbijen, tužitelj nije pozvan na plaćanje sudske pristojbe, sukladno odredbi članka 22. stavka 1. Zakona o sudskim pristojbama („Narodne novine“, broj 118/18 i 51/23).
16. Tužitelj je u tužbi zatražio naknadu troškova spora, ali taj zahtjev nije specificirao ni tada niti do zaključenja rasprave (članak 148. stavak 2. i 3. ZUS-a). Zbog toga je navedeni zahtjev tužitelja odbijen.
U Rijeci 24. rujna 2025.
S u d a c
dr. sc. Alen Rajko
Uputa o pravnom lijeku:
Protiv ove presude dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog Suda u tri primjerka, u roku od 15 dana od dana primitka prijepisa ove presude.
Dostaviti:
- Odvjetniku Borisu Peziću, Zagreb, Vončinina 2/1
- Ministarstvu unutarnjih poslova, Upravi za imigraciju, državljanstvo i upravne poslove, Sektoru za strance i međunarodnu zaštitu, Službi za strance, Zagreb,
Ilica 335
