REPUBLIKA HRVATSKA

UPRAVNI SUD U ZAGREBU

Zagreb, Avenija Dubrovnik 6 i 8

Poslovni broj: Us I-5252/2024-5

(ranije Poslovni broj: Us I-4172/2023)

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Upravni sud u Zagrebu, po sutkinji Lidiji Prica, uz sudjelovanje Gordane Katarine Ronyi, zapisničarke, u upravnom sporu tužiteljice RG iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], koju zastupa opunomoćenik Josip Mihaljević, odvjetnik u Zagrebu, Draškovićeva 53, OIB: [osobni identifikacijski broj], protiv tuženika Grada Zagreba, Gradonačelnika, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, OIB: 61817894937, kojega zastupa opunomoćenica RGJ, službena osoba, radi novčane pomoći za roditelja odgojitelja, 23. rujna 2025.,

p r e s u d i o  j e

I. Odbija se tužbeni zahtjev za poništenje rješenja Grada Zagreba, Gradonačelnika KLASA: UP/II-551-06/23-014/1240, URBROJ: 251-02-01/001-23-3 od 12. srpnja 2023. i rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku KLASA: UP/l-551-06/22- 013/4736, URBROJ: 251-09-22-1/003-23-02 od 16. ožujka 2023. te vraćanje predmeta na ponovni postupak.

II. Odbija se zahtjev tužiteljice za naknadu troškova upravnog spora.

Obrazloženje

1. Osporenim rješenjem tuženika KLASA: UP/II-551-06/23-014/1240, URBROJ: 251-02-01/001-23-3 od 12. srpnja 2023. odbijen je prigovor tužiteljice protiv rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku KLASA: UP/l-551-06/22-013/4736, URBROJ: 251-09-22-1/003- 23-02 od 16. ožujka 2023., kojim se djelomično zamjenjuje raniji zaključak Grada Zagreba, Ureda za demografiju, KLASA: 551-06/21-013/65, URBROJ: 251-21-21- 1/008-21-2 od 1. veljače 2021., na način da se ranije određena novčana pomoć usklađuje s Odlukom o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba broj 25/22, dalje Odluka/22) u pogledu iznosa i trajanja novčane pomoći.

2. Tužiteljica u tužbi navodi da prvostupanjsko rješenje nije potpisano od strane ovlaštene osobe, jer osoba koja je potpisala rješenje nema potrebnu stručnu spremu za raspored na svoje radno mjesto, budući da je stručni specijalist javne uprave, a ne magistar ili stručni specijalist pravne ili socijalne struke. Tvrdi da su povrijeđene odredbe članka 30. i članka 113. stavka 3. ZUP-a, jer je u prigovoru zahtijevala da se provede ispitni postupak, a što nije učinjeno, zbog čega je rješenje nezakonito i što predstavlja dovoljan razlog za poništenje drugostupanjskog i prvostupanjskog rješenja. Ističe da se pravomoćan upravni akt može mijenjati samo pod uvjetima i način propisan ZUP-om, a u konkretnom slučaju se ne može utvrditi koji je institut ZUP-a primijenjen prilikom donošenja prvostupanjske odluke. Predlaže poništiti osporeno rješenje tuženika i prvostupanjsko rješenje te predmet vratiti na ponovni postupak, uz naknadu troškova upravnog spora.

3. Tuženik u odgovoru na tužbu ostaje kod razloga navedenih u obrazloženju osporenog rješenja. Ističe da je prvostupanjsko rješenje potpisala stručna specijalistica javne uprave te nije jasno pod koju bi struku odnosno širi pojam zanimanja spadalo navedeno zvanje, osim pod pravnu struku. Navedeno je razvidno iz Popisa stručnih naziva i njihovih kratica (Narodne novine broj 87/09, 88/11, 61/12, 144/13, 40/23), gdje potkategorija „5.02. Pravo“ uključuje stručni naziv stručna prvostupnica javne uprave, kao i „Interdisciplinarno područje – javna uprava“, unutar kojega je naveden stručni naziv stručna specijalistica javne uprave. Zaključuje da je službenica koja je potpisala prvostupanjsko rješenje završila Upravni studij na Pravnom fakultetu u Zagrebu te isto svakako spada u pravnu struku. U odnosu na pozivanje tužiteljice na povredu čl. 113. st. 3. ZUP-a tuženik navodi kako je u predmetnom upravnom postupku trebalo samo i isključivo primijeniti odredbe Odluke/22 odnosno s istima uskladiti iznose i trajanje novčane pomoći te nije trebalo utvrđivati nikakve dodatne činjenice, iz kojeg razloga je stvar neposredno riješena. Dodaje kako ni tužiteljica u tužbi ne navodi koje su to činjenice i okolnosti koje bi kao relevantne trebalo utvrditi. Tuženik se poziva na presude Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, poslovni broj: Usoz-143/22 od 27. veljače 2023. i Usoz-8/22 od 5. srpnja 2022. Ističe kako je uvažavajući potonju presudu Grad Zagreb ublažio postupno smanjivanje odnosno postupni prestanak novčane pomoći te je pripremio četiri kompenzacijske mjere kako bi se ublažile negativne posljedice izmjene Odluke. Predlaže odbiti tužbeni zahtjev.

4. Tužbeni zahtjev nije osnovan.

5. Tijekom postupka sud je izvršio uvid u sudski spis i spis tuženika dostavljen uz odgovor na tužbu te je održao raspravu kako bi tužiteljici omogućio da se prije donošenja presude izjasni o svim činjenicama i pravnim pitanjima koja su predmet upravnog spora (čl. 6. st. 1. Zakona o upravnim sporovima, Narodne novine broj 24/36, dalje ZUS).

6. Nije sporno da je pravomoćnim upravnim aktom KLASA: 551-06/21-013/65, URBROJ: 251-21-21-1/008-21-2 od 1. veljače 2021., tužiteljici priznato pravo na novčanu pomoć u trajanju i iznosima propisanim Odlukom o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba, broj 10/18, 20/21). Isto tako nije sporno ni da je Odlukom/22 propisano da će o iznosima novčane pomoći i razlozima prestanka novčane pomoći sukladno ovoj odluci nadležno gradsko upravno tijelo po službenoj dužnosti donijeti pojedinačne akte, radi usklađenja s odredbama ove odluke, do 31. prosinca 2022. (čl. 6.). Predmetno prvostupanjsko rješenje od 16. ožujka 2023. doneseno je temeljem citirane odredbe. Nadalje nije sporno da su tim rješenjem iznosi novčane pomoći i razlozi prestanka u budućnosti izmijenjeni sukladno odredbama čl. 3. i 4. Odluke/22.

7. Visoki upravni sud Republike Hrvatske se u presudi poslovni broj: Usoz- 143/22-91 od 27. veljače 2023., pozvao na svoj raniji pravni stav iz pravomoćne presude poslovni broj: Usoz-8/22-68 od 5. srpnja 2022., u kojoj je jasno naveo da novčana pomoć za roditelje odgojitelje nije pravo u njegovom klasičnom smislu, već financijska pomoć, koju je javna vlast ovlaštena dodijeliti, ali i oduzeti. Iz ovog razloga zaključeno je da se takva pomoć ne temelji na obvezi javne vlasti, nego na solidarnosti, zbog čega adresati Odluke nemaju legitimno pravo očekivati trajnu nepromjenjivost pravnog uređenja statusa roditelja odgojitelja. Posljedično nepostojanju legitimnog očekivanja, ne postoji ni zabranjena retroaktivnost. Konačno Visoki upravni sud je u svojoj odluci naveo i kako nije našao da bi skraćivanje trajanja novčane pomoći bilo u nesuglasju s načelom razmjernosti.

8. Ustavni sud Republike Hrvatske u svojoj odluci broj: U-III-1744/2023 od 14. studenoga 2023., ukazuje da su status roditelja odgojitelja i novčana pomoć za roditelja odgojitelja, ustanovljeni Odlukom o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba, broj 16/16 i 19/16, dalje Odluka/16) i Odlukom o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba broj 10/18, 20/21, 29/21, 14/22 - rješenje Visokog upravnog suda RH, dalje Odluka/18), rezultat političke volje predstavničkog tijela Grada Zagreba da određenoj kategoriji osoba pruži financijsku pomoć, pri čemu prava koja su uređena tim odlukama nisu zakonom zajamčena prava i jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave nije dužna urediti pitanja koja su uređena tim odlukama. Polazeći od članka 130. Ustava i naprijed navedenog obrazloženja Visokog upravnog suda u odnosu na ovlast za donošenje Odluke o izmjenama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba broj 29/21), za Ustavni sud je također nedvojbena ovlast predstavničkog tijela jedinice lokalne samouprave, u konkretnom slučaju Gradske skupštine, da u skladu sa svojom (izmijenjenom) pronatalitetnom politikom donese Odluku/22 kojom se, između ostaloga, skraćuje trajanje mjere roditelj odgojitelj, a posljedično i trajanje prava na novčanu pomoć za roditelja odgojitelja s petnaest na sedam godina života djeteta. U vezi s tim Ustavni sud je ponovio da u demokratskom društvu, pod uvjetom da normativna intervencija kojom se preoblikuje neki društveni odnos ima legitimni cilj, adresati pravnih normi koje se mijenjanju ili ukidaju, nemaju legitimno pravo očekivati trajnu nepromjenjivost određenog pravnog uređenja, pri čemu je zaključeno da je miješanje u imovinska prava roditelja odgojitelja poduzeto na temelju članka 41. točke 2. Statuta Grada Zagreba, koji je jasan, precizan i predvidljiv te da je, dakle, miješanje provedeno "pod uvjetima predviđenim zakonom". Slijedeći navedeno, Ustavni sud je u tom smislu zaključio da Odluka/22 ima legitiman cilj te da se vezano za vrijeme prilagodbe korisnika ne može složiti s tvrdnjom podnositelja da je navedeno razdoblje prilagodbe prekratko. Konačno Ustavni sud prihvaća i ocjenu Visokog upravnog suda da je navedenim kompenzacijskim mjerama Grad Zagreb uspostavio ravnotežu između javnog interesa i zaštite legitimnih očekivanja adresata osporene Odluke/22 olakšavajući im povratak na tržište rada.

9. Dakle, Odluka/22, kao opći akt jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave na kojem se temelje pobijana rješenja, je nedvojbeno ocijenjena zakonitom u provedenom postupku apstraktne kontrole zakonitosti općeg akta, što je potvrdio i Ustavni sud.

10. Kod prigovora koje tužiteljica iznosi u pogledu zakonitosti pojedinačnog akta koji je predmet ovoga spora, treba imati na umu da je riječ o novčanoj pomoći koja nije ustanovljena zakonom niti postoji zakonska obveza za jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave da takvu pomoć uspostave. Stoga ni uvjeti za izmjenu priznate pomoći niti postupak u kojem se o tome odlučuje ne mogu biti predmet zakonskog reguliranja. Naime, Hrvatski sabor kao zakonodavac nije nadležan normativno regulirati pitanja iz djelokruga predstavničkog tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave.

11. Prema čl. 130. st. 1. Zakona o općem upravnom postupku (Narodne novine br. 47/09, 110/21, dalje ZUP) zakonito rješenje kojim je stranka stekla kakvo pravo može se ukinuti u cijelosti ili djelomično:

1. ako je ukidanje tog rješenja dopušteno zakonom,

2. ako sadržava pridržaj ukidanja, a stranka nije ispunila obvezu iz rješenja ili je nije ispunila u roku,

3. ako je to potrebno zbog otklanjanja teške i neposredne opasnosti za život i zdravlje ljudi i javnu sigurnost, ako se to ne bi moglo otkloniti drugim sredstvima kojima bi se manje diralo u stečena prava.

12. Nedvojbeno zakonodavac može zakonom, kojim uređuje pojedino upravno područje, propisati ukidanje (potpuno ili djelomično) zakonitog i pravomoćnog upravnog akta. Ako su na temelju prethodnog zakona doneseni ovlašćujući upravni akti, koji su postali pravomoćni, novijim zakonom uz ispunjenje određenih pretpostavki mogu se takva prava ukinuti s djelovanjem ex nunc. U skladu s načelom a maiore ad minus umjesto prestanka prava moguće je smanjiti visinu priznatog prava i/ili skratiti trajanje tog prava.

13. Ako se uzme u obzir to da „nijedan zakon ne nalaže jedinici lokalne i područne (regionalne) samouprave uređivanje statusa roditelja odgojitelja odnosno davanje novčane pomoći za treće i/ili svako daljnje dijete te da se promjene nastale (…) Odlukom (…) odnose na povlastice koje je određenoj kategoriji osoba dodijelila ranija gradska vlast u skladu sa svojom politikom“ (presuda Visokog upravnog suda poslovni broj: Usoz-8/22-68 od 5. srpnja 2022., točka 147.), kao i „neupitno pravo predstavničkog tijela Grada Zagreba da uredi odnosno modificira novčanu pomoć roditelja odgojitelja (koju je, bez zakonske obveze, određenoj, usko određenoj, kategoriji osoba dala ranija gradska vlast) na način koji smatra odgovarajućim odnosno sukladnim s politikom predstavničke većine u Gradskoj skupštini Grada Zagreba“ (presuda Visokog upravnog suda poslovni broj: Usoz-8/22-68 od 5. srpnja 2022., točka 141.), tada zakonito propisivanje ukidanja zakonitog rješenja treba shvatiti u širem smislu te riječi tako da obuhvaća i opće akte. Drugim riječima, ako je općim aktom (bez zakonske obveze) propisano davanje novčane pomoći za treće i/ili svako daljnje dijete, tada se općim aktom smije propisati ukidanje pravomoćnog i zakonitog rješenja kojim je stranka stekla pravo na tu novčanu pomoć. Dakle, osim što se novim propisom može derogirati stariji propis, njime se uz određene pretpostavke može i ukinuti pravomoćne upravne akte donesene na temelju ranijeg propisa. Jedna od pretpostavki je to da je novi propis istog ili višeg ranga. Prema takvom tumačenju odredbe članaka 3., 4. i 6. Odluke/22 nisu u nesuglasnosti s prethodno citiranom odredbom članka 130. stavka 1. točke 1. ZUP-a, a niti s odredbom članka 13. ZUP-a (načelo zaštite stečenih prava stranaka), prema kojoj se pravomoćna odluka može poništiti, ukinuti ili izmijeniti samo u slučajevima propisanim zakonom. Slijedom navedenoga, primjenom navedenih odredbi u konkretnom slučaju nisu povrijeđena načela zakonitosti i zaštite stečenih prava, niti je osnovan prigovor tužiteljice da se u konkretnom slučaju ne može utvrditi koji je institut ZUP-a primijenjen prilikom donošenja prvostupanjske odluke.

14. Sud napominje i kako je razlog svakog donošenja nekog pravnog propisa drukčije određenje društvenih odnosa, odnosno njihovo prilagođavanje volji zakonodavca. U tom smislu ustanovljena je i Odluka/22 te je upravo razlog njenog donošenja da se temeljem nje drugačije urede odnosi između roditelja odgojitelja i Grada Zagreba. Stoga je i razumljivo da svaki novi propis, pa i Odluka/22, može inicirati donošenje novih pojedinačnih rješenja koja će izmijeniti ranije pravne odnose.

15. Sud smatra da je prvostupanjsko tijelo bilo ovlašteno riješiti upravnu stvar neposredno u skladu s člankom 49. točkom 1. ZUP-a, jer se je pravo stanje stvari moglo utvrditi na temelju službenih podataka kojima raspolažu javnopravna tijela te nije bilo potrebno posebno izjašnjenje stranke radi zaštite njezinih prava ili pravnih interesa. Naime, sud je imao u vidu da su se iz podataka upravnog spisa mogle utvrditi sve relevantne činjenice, a da su rješenja mijenjana samo na način da su mijenjani iznosi novčane pomoći i razlozi prestanka u budućnosti u skladu s Odlukom/22. Dakle, pravno relevantne činjenice za donošenje predmetnog prvostupanjskog rješenja među strankama nisu ni sporne, jer je u konkretnom slučaju prvostupanjsko tijelo trebalo na činjenično stanje koje je utvrđeno prethodnim pravomoćnim pojedinačnim aktom primijeniti izmijenjene odredbe općeg akta, samo u pogledu iznosa pomoći i trajanja mjere, a za što nije trebalo utvrđivati nikakve nove ili dodatne činjenice koje u prethodnom upravnom postupku nisu bile utvrđene.

16. Člankom 113. stavkom 3. ZUP-a propisano je da kad je rješenje doneseno u postupku neposrednog rješavanja, a stranka u žalbi zahtijeva da joj se omogući izjašnjavanje o činjenicama i okolnostima koje su važne za rješavanje stvari ili da se provede ispitni postupak, prvostupanjsko tijelo dužno je postupiti po zahtjevu stranke.

17. Uvidom u prigovor tužiteljice podnesen protiv rješenja od 16. ožujka 2023., razvidno je kako u istome prigovara povredi čl. 30. ZUP-a, smatrajući kako je zbog toga prvostupanjsko rješenje nezakonito. Tužiteljica obrazlaže kako bi se situacija mogla zakonito riješiti jedino uz njeno sudjelovanje u postupku i njenu izričitu suglasnost, i to u slučaju kada bi njena djeca bila smještena u vrtić, a njoj bilo osigurano zaposlenje sukladno njenom obrazovanju i stručnoj spremi.

18. Dakle, tužiteljica se u prigovoru, podnesenom po odvjetniku, nije pozvala na čl. 113. st. 3. ZUP-a niti je u smislu navedene odredbe zahtijevala da joj se omogući izjašnjavanje o činjenicama i okolnostima koje su važne za rješavanje stvari, već tužiteljica pogrešno smatra da izmjena pravomoćnog akta (s djelovanjem ex nunc) nije moguća bez njene izričite suglasnosti koju bi ona dala pod određenim uvjetima.

19. Čak i kada bi sud našao povredu čl. 113. st. 3. ZUP-a, to ne bi samo po sebi predstavljalo dovoljan razlog za poništenje drugostupanjskog i prvostupanjskog rješenja, kako to tužiteljica ističe. Naime, takav nedostatak u upravnom postupku bi se mogao otkloniti tijekom upravnog spora, budući da se radi o nedostatku koji nije utjecao na rješavanje predmeta postupka, u smislu čl. 116. st. 2. ZUS-a.

20. Međutim, sud nije smatrao potrebnim saslušati tužiteljicu tijekom upravnog spora (a niti je tužiteljica to predložila), jer su za donošenje odluke sve relevantne činjenice dostatno utvrđene. Naime, primjena Odluke/22 na pojedinačni slučaj ne može ovisiti o financijskim obavezama, zdravstvenom stanju, obiteljskim prilikama i sličnim okolnostima svakog pojedinog korisnika mjere, jer to ne proizlazi iz Odluke/22, niti su takve okolnosti bile relevantne kod samog priznavanja prava na novčanu pomoć za roditelja odgojitelja, slijedom čega ne mogu biti relevantne ni kod izmjene iznosa pomoći i njenog trajanja. Sud smatra da je tužiteljici na adekvatan način omogućeno sudjelovanje u predmetnom sporu, budući da se o svim činjenicama i pravnim pitanjima koja su predmet upravnog spora imala priliku očitovati kako pisano, tako i usmeno na raspravi putem svog opunomoćenika.

21. Sud smatra da tuženik postupnim smanjenjem iznosa novčane pomoći i skraćivanjem njenog trajanja nije zadirao u stečeno pravo vlasništva, nego u iznose novčane pomoći koje je tužiteljica očekivala da će u budućnosti steći. Takvo zadiranje je utemeljeno na važećem propisu (zakonitom općem aktu kojim je pravo i ustanovljeno), imalo je legitiman cilj i nije bilo nerazmjerno toj svrsi (kako navode Ustavni sud i Visoki upravni sud u prethodno citiranim odlukama). Naime, ukidanje je postepeno, čime je svim korisnicima mjere omogućeno vrijeme za prilagodbu i drugačiju organizaciju obiteljskog i privatnog života. Prema mišljenju ovoga suda postupno smanjivanje iznosa novčane pomoći i skraćivanje njenog trajanja do dobi kada najmlađe dijete po redovitom tijeku stvari započinje obvezno školsko obrazovanje (7 godina) nije nerazmjerno niti je time tužiteljici nametnut prekomjeran teret, jer je na taj način zapravo dovedena u situaciju u kakvoj se nalaze svi ostali roditelji maloljetne djece u gradu Zagrebu odnosno da moraju uzdržavati i odgajati svoju maloljetnu djecu sukladno Obiteljskom zakonu. Nadalje, predmetno prvostupanjsko rješenje je doneseno na temelju Odluke/22 kao općeg akta, čije norme su jasne i određene i iz kojih je bilo sasvim izvjesno da će nakon stupanja na snagu općeg akta uslijediti donošenje pojedinačnih akata sukladno izmijenjenim odredbama. Odluka/22 je objavljena 9. rujna 2022., dok je u javnosti bilo poznato da će doći do modifikacije mjere roditelj odgojitelj još od studenoga 2021., kada je tuženik to javno najavio te su svi mediji navedenu informaciju prenijeli široj javnosti. Dakle, korisnici mjere su imali dovoljno vremena za prilagodbu, kako to navode i Ustavni sud te Visoki upravni sud u prethodno citiranim odlukama.

22. U pogledu prigovora da osoba koja je potpisala prvostupanjsko rješenje nema potrebnu stručnu spremu za raspored na svoje radno mjesto, sud u cijelosti prihvaća kao pravilne i zakonite navode tuženika iz odgovora na tužbu (vidi točku 3. obrazloženja ove presude) te je ovaj prigovor u cijelosti neosnovan.

23. Slijedom navedenoga, prigovori tužiteljice nisu od utjecaja na donošenje drugačije odluke u ovoj upravnoj stvari te je sud na temelju čl. 116. st. 1. ZUS-a odbio tužbeni zahtjev kao neosnovan.

24. Odluka o trošku upravnog spora temelji se na članku 147. stavku 1. ZUS-a.

U Zagrebu 23. rujna 2025.

Sutkinja

Lidija Prica

Uputa o pravnom lijeku:

Protiv ove presude dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog suda, u dovoljnom broju primjeraka za sud i sve stranke u sporu, u roku od 15 dana od dana dostave ove presude.

DNA:

1. Odvjetnik Josip Mihaljević, Draškovićeva 53, [adresa] Zagreb – e. komunikacijom

2. Grad Zagreb, Gradonačelnik, Trg Stjepana Radića 1, [adresa] Zagreb – e. komunikacijom

3. U spis