Pristupanje sadržaju
- 1 - Poslovni broj: Usž-263/23-8
U I M E R E P U B L I K E H R V A T S K E
P R E S U D A
Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga Suda Sanje Štefan, predsjednice vijeća, Ante Galića i Borisa Markovića, članova vijeća te sudske savjetnice Martine Barić, zapisničarke, u upravnom sporu tužitelja Ministarstva regionalnog razvoja i fondova Europske unije, Z., protiv tuženika Odbora za državnu službu, Z, uz sudjelovanje zainteresirane osobe T. B. iz Z., koju zastupa opunomoćenik M. K., odvjetnik u odvjetničkom društvu P. i partneri d.o.o. Z., radi premještaja službenika, odlučujući o žalbi tuženika i zainteresirane osobe protiv presude Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: UsI-2792/21-29 od 27. listopada 2022., na sjednici vijeća održanoj 13. rujna 2023.
p r e s u d i o j e
I. Odbijaju se žalbe tuženika i zainteresirane osobe i potvrđuje presuda Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: UsI-2792/21-29 od 27. listopada 2022.
II. Odbija se zahtjev zainteresirane osobe za naknadu troška žalbenog postupka.
Obrazloženje
1. Pobijanom prvostupanjskom presudom poništeno je rješenje Odbora za državnu službu, klasa: UP/II-112-07/21-01/440, urbroj: 566-01/8-21-3 od 11. kolovoza 2021. (točka I. izreke), odbijena je žalba (točka II. izreke) te je odbijen zahtjev zainteresirane osobe za naknadu troškova upravnog spora (točka III. izreke).
2. Navedenim rješenjem tuženika od 11. kolovoza 2021. poništeno je rješenje Ministarstva regionalnog razvoja i fondova Europske unije, klasa: UP/I-112-02/20-04/52, urbroj: 538-02-1-1/581-21-18 od 29. ožujka 2021. te je predmet dostavljen prvostupanjskom tijelu na ponovno rješavanje. Rješenjem tužitelja od 29. ožujka 2021. zainteresirana osoba je raspoređena na radno mjesto načelnice Sektora za nadzor rada sustava u Upravi za provedbu operativnih programa i financijskih instrumenata u Ministarstvu regionalnog razvoja i fondova Europske unije, trajno se premješta s danom 14. listopada 2020. na radno mjesto više stručne savjetnice – specijalistice u Ured za provjeru nabave, Središnje agencije za financiranje i ugovaranje programa i projekata Europske unije (točka 1. izreke), prestaju joj sva prava i obveze u vezi s držanom službom u Ministarstvu regionalnog razvoja i fondova Europske unije s danom 13. listopada 2020. (točka 2. izreke), dužna je stupiti na radno mjesto iz točke 1. izreke tog rješenja u Središnju agenciju za financiranje i ugovaranje programa i projekata Europske unije dana 14. listopada 2020. (točka 3. izreke) i žalba protiv tog rješenja ne odgađa izvršenje rješenja (točka 4. izreke).
3. Zainteresirana osoba je podnijela žalbu protiv prvostupanjske presude zbog bitne povrede pravila sudskog postupka, pogrešne primjene materijalnog prava i zbog pogrešno i nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja. U žalbi, u bitnome, navodi da je prvostupanjska presuda arbitrarna jer se svodi na reproduciranje sadržaja rješenja tužitelja, kao i da sud ne navodi razumne i objektivne razloge za svoju odluku. Ističe da je sud odbio sve dokazne prijedloge zainteresirane osobe, čime je povrijeđeno pravo na djelotvoran pravni lijek te je počinjena povreda dostojanstva subjekta o čijim se pravima i obvezama radi. Stava je da obrazloženje sadrži samo paušalne zaključke koji se mogu primijeniti na bilo koju situaciju, kao i na obrazloženje bilo koje druge sudske odluke. Posebno se osvrće na to da je prvostupanjski sud odbio sve dokazne prijedloge zainteresirane osobe, kao i njezine saslušanje, čime je povrijeđeno pravo na pravično suđenje zajamčeno Ustavom i Konvencijom za zaštitu ljudskih prava. Upire na to da svrha premještaja zainteresirane osobe nije bila potreba posla, već premještaj zainteresirane osobe s radnog mjesta na kojem je vršila kontrolu rada drugih tijela, a navedeno je povezano s sumnjom da je ravnatelj počinio kazneno djelo trgovine utjecajem i zloporabe položaja i ovlasti od 2017. godine. Ističe da je mogućnost premještaja državnog službenika predviđena samo kao iznimka i to pod posebno propisanim okolnostima. Stava je da uvjeti za premještaj moraju biti u funkciji zaštite državnog službenika od neopravdanog ili nepotrebnog premještaja na niže radno mjesto, a ne u funkciji zloporabe instituta premještaja. Ističe da prvostupanjski sud nije uzeo u obzir svu dokumentaciju u spisu. Smatra da je prvostupanjski sud derogirao zakonske odredbe time što je zauzeo stajalište da je za prestanak državne službe dovoljno da čelnici tijela sklope sporazum koji je utemeljen na njihovoj slobodnoj ocjeni o potrebi da se određeni službenik premjesti. Navodi da je prvostupanjski sud u predmetu poslovni broj: UsI-2662/13 naveo da je obrazloženje o potrebama službe ne može biti općenito i primjenjivo na bilo koju osobu, već mora biti konkretizirano. Poziva se i na odluku Ustavnog suda broj U-III-280/2006 u kojoj je zauzeto stajalište da slobodno radno mjesto i činjenica da službenik ispunjava stručne uvjete za obavljanje poslova tog radnog mjesta ne čine same po sebi potrebe službe zbog kojih se službenik mora premjestiti i da te potrebe poslodavac mora obrazložiti. U žalbi se posebno osvrće na potrebe za zaposlenicima i kadrovske kapacitete u Ministarstvu. Smatra je da je prvostupanjski sud bez valjanog razloga odbio saslušati čelnika tužitelja. Stava je da se stajalištem izraženim u prvostupanjskoj presudi uvodi praksa arbitrarnog postupanja i u drugim usporedivim predmetima. Ističe da je zainteresirana osoba ovakvom odlukom tužitelja u profesionalnom smislu degradirana deset godina unatrag, kao i za tri razine radnih mjesta. Upire i na povredu načela legitimnih očekivanja. Predlaže da ovaj Sud poništi prvostupanjsku presudu i sam otkloni nedostatke i riješi upravni stvar, a podredno da predmet vrati sudu prvog stupnja na ponovno odlučivanje, uz dodjelu predmeta drugom uređujućem sucu.
4. Tuženik je podnio žalbu protiv prvostupanjske presude zbog bitne povrede pravila sudskog postupka, pogrešno i nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja i pogrešne primjene materijalnog prava. U žalbi, u bitnome, navodi da je u konkretnom slučaju za oba radna mjesta propisan isti stupanj obrazovanja i radno iskustvo od četiri godine, koje zainteresirana osoba ispunjava, te da se radi o premještaju iz kategorije rukovodećih radnih mjesta državnih službenika na nerukovodeće radno mjesto. Stava je da se takav premještaj, iako ga propisi ne zabranjuju, negativno odražava na plaću zainteresirane osobe i predstavlja svojevrstan oblik kazne i proturječi navodima o njezinim kompetencijama. Ističe da je odluka o premještaju utemeljena na slobodnoj ocjeni čelnika tijela koju je potrebno obrazložiti i koja mora biti donesena u granicama dane ovlasti i sukladno svrsi radi koje je ovlast dana. Upire na to da se sudska praksa na koju se poziva tužitelj odnosi na unutarnju organizaciju rada prema kojoj čelnik tijela ima slobodu organizirati posao unutar svog tijela te mu se daje mogućnost da odluči o rasporedu, vodeći se potrebama službe i stručnom znanju službenika, a da se u konkretnom slučaju radi o dva različita tijela, tijelu državne uprave i javnoj ustanovi. Stoga se, navodi, postavlja pitanje na koji način čelnik državnog tijela na koji način čelnik državnog tijela procjenjuje potrebu popunjavanja radnog mjesta u drugom tijelu, javnoj ustanovi. Stava je da je od presudne važnosti to što premještajem osoba gubi status državnog službenika te joj prestaje državna služba na način koji nije obuhvaćen odredbama o prestanku službe. Osvrće se i na to da potrebe službe treba promatrati s aspekta popunjavanja nekog radnog mjesta, a ne o potrebi razmjene službenika između tijela javne uprave, a posebno iz razloga što je radno mjesto zainteresirane osobe bilo potrebno odmah popuniti po njenom premještaju. Stava je da je odluka tužitelja proturječna obrazloženju rješenja iz kojeg proizlazi da su znanje i iskustvo zainteresirane osobe bili presudni za njezin premještaj na radno mjesto niže složenosti poslova. Budući da drži rješenje tužitelja nevaljano obrazloženim i dovodi u pitanje postojanje stvarnih potreba službe za premještajem, predlaže da ovaj Sud poništi prvostupanjsku presudu i odbije tužbeni zahtjev.
5. Tužitelj u odgovoru na žalbe zainteresirane osobe i tuženika iznosi sve navedeno u tužbi te predlaže da Visoki upravni sud odbije žalbe zainteresirane osobe i tuženika i potvrdi osporavanu presudu.
6. Žalba nisu osnovane.
7. Ispitivanjem pobijane prvostupanjske presude sukladno odredbi članka 73. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“ 20/10., 143/12., 152/14., 94/16. i 29/17.; dalje: ZUS), ovaj Sud je utvrdio da ne postoje žalbeni razlozi zbog kojih se presuda pobija.
8. Iz podataka spisa predmeta kao i obrazloženja prvostupanjske presude proizlazi da je prvostupanjsko rješenje o rasporedu od 29. ožujka 2021. doneseno u ponovnom postupku nakon što je tuženik rješenjem od 8. siječnja 2021. poništio rješenje tužitelja od 12. listopada 2020. i predmet vratio na ponovno rješavanje iz razloga jer rješenje nije obrazloženo u skladu s odredbama na koje se tuženik poziva, a prilikom donošenja rješenja nije primijenjen članak 30. Zakona o općem upravnom postupku ("Narodne novine" 47/09., dalje: ZUP), odnosno stranci nije omogućeno izjašnjavanje radi zaštite njezinih prava ili pravnih interesa. Dane upute prvostupanjskom tijelu da u postupku ponovnog rješavanja ukloni utvrđene propuste te potpuno utvrdi činjenično stanje, omogući službenici da se očituje o utvrđenjima te ovisno o upotpunjenom činjeničnom stanju primijeni zakonske odredbe i sve konkretno i detaljno obrazloži.
9. Naime, poništenim prvostupanjskim rješenjem zainteresirana osoba, raspoređena na radno mjesto načelnice Sektora za uspostavu i unaprjeđenje rada sustava u Upravi za provedbu operativnih programa i financijskih instrumenata u Ministarstvu regionalnog razvoja i fondova Europske unije, trajno je premještena s danom 14. listopada 2020. na radno mjesto više stručne savjetnice – specijalistice u Ured za provjeru nabave, Središnje agencije za financiranje i ugovaranje programa i projekata Europske unije.
10. U postupku je ostalo sporno je li tužitelj postupio po rješenju tuženika od 8. siječnja 2021. te je li proveo postupak na način da je otklonio nedostatke ranijeg postupka.
11. Osporenim rješenjem je ocijenjeno da nije postupljeno sukladno rješenju od 8. siječnja 2021., a prvostupanjski sud je ocijenio da je tužitelj postupajući po rješenju tuženika proveo postupak na način da je otklonio nedostatke ranijeg postupka. Naime, u odnosu na sudjelovanja stranke u postupku vidljivo je da je zainteresirana osoba pozvana zaključkom da dostavi očitovanje na sve činjenice i okolnosti koje su od utjecaja na odluku o premještaju, te je u obrazloženju prvostupanjskog rješenja naveden sadržaj dostavljenog očitovanja i razlozi kojima tužitelj obrazlaže neosnovanost iznesenih primjedaba. U dijelu koji se odnosi na obrazloženje potrebe službe je, prema ocjeni prvostupanjskog suda, jasno navedeno iz kojih razloga je upravo zainteresirana osoba ta koja svojim iskustvom, znanjem i kompetencijama te izvrsnim poznavanjem procedura može ispuniti zadatke radnog mjesta na koje se raspoređuje, a s obzirom na razloge zbog kojih se donosi rješenje o premještaju uzete su u obzir okolnosti da se poslovi Agencije moraju obavljati bez prekida, da je povećan opseg posla i da je potrebna bolja organizacija rada i efikasnije obavljanje poslova i zadataka radnog mjesta s iskustvom rada zainteresirane osobe. Isto tako prvostupanjski sud navodi da je uzeta u obzir nužnost pravodobnog i efikasnijeg obavljanja određenih poslova i zadataka radnog mjesta na koje je službenica raspoređena, odnosno postupanje u skladu sa zakonskim rokovima i pravilima, a imajući u vidu obrazloženje sadržano u dopisu Središnje agencije za financiranje i ugovaranje programa i projekata Europske unije od 12. listopada 2020. iz kojeg proizlazi predviđanje povećanja broja projekata provedbi u Agenciji u odnosu na zatečeno stanje, te nužnost pravovremenog osiguranja administrativnih kapaciteta kako bi se ubrzali procesi i osigurala učinkovita provedba projekata. S obzirom na navedeno, prema ocjeni ovog Suda navodi zainteresirane osobe nisu osnovani. Sve okolnosti koje navodi zainteresirana osoba u svojoj žalbi vezane za osporavanje potrebe službe za njenim premještanjem manjkom službenika u Ministarstvu, te prelascima službenika iz Agencije u Ministarstvo i obratno, prema ocjeni ovoga Suda nisu osnovani jer se u konkretnom predmetu premještaja treba utvrditi i obrazložiti potreba Službe za premještajem upravo zainteresirane osobe u agenciju, imajući u vidu da su čelnici navedenih tijela prethodno sklopili sporazum što je uvjet iz odredbe članka 76.a. stavak 3. Zakona o državnim službenicima ("Narodne novine" br. 92/05., 142/06., 77/07., 107/07., 27/08., 34/11., 49/11., 150/11., 34/12., 49/12 – pročišćeni tekst, 37/13., 38/13., 1/15., 138/15. odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske, 61/17., 70/19., 98/19., dalje u tekstu: ZDS).
12. Navedenim je ispunjena pretpostavka za donošenje rješenja o premještaju, pa okolnosti koje se odnose na kadrovsku situaciju u Ministarstvu nisu od utjecaja na drugačije odlučivanje u ovom predmetu. Prema ocjeni i ovoga Suda nije nužno ispitivati ima li Ministarstvo kapacitet za obavljanje poslova koje je do tada obavljala zainteresirana osoba. Isto tako, nije osnovan prigovor tužiteljice da je za premještaj nužna suglasnost službenika.
13. Prema ocjeni ovoga Suda u ponovljenom postupku tužitelj je otklonio nedostatke na koje je ukazao tuženik u rješenju od 8. siječnja 2021. te je obrazložio potrebu službe za premještajem upravo zainteresirane osobe na radno mjesto više stručne savjetnice – specijalistice u Ured za provjeru nabave Središnje agencije za financiranje i ugovaranje programa i projekata Europske unije. Posebno se napominje da se u predmetu premještaja radi o slobodnoj ocjeni u smislu članka 76. stavka 2. ZDS-a, te da se prema odredbi članka 4. stavak 2. ZUS-a upravni spor ne može voditi o pravilnosti pojedinačne odluke donesene primjenom slobodne ocjene javnopravnog tijela, ali se može voditi o zakonitosti takve odluke, granicama ovlasti i svrsi radi koje je ovlast dana. Prema ocjeni ovog Suda pravilno je prvostupanjski sud ocijenio da je u konkretnom slučaju prvostupanjsko rješenje doneseno temeljem ovlaštenja i u skladu sa svrhom koja proizlazi iz ZDS-a, a razlozi kojima se rukovodio tužitelj prilikom donošenja rješenja o premještaju, te potrebe službe za premještajem zainteresirane osobe dostatno su obrazloženi prvostupanjskim rješenjem.
14. Što se tiče prigovora zainteresirane osobe da su odbijeni svi dokazni prijedlozi, te da nije niti ona saslušana što je sud odbio, valja istaći da je sud odbio navedene dokazne prijedloge tužiteljice iz razloga što nije ocijenio opravdanim provoditi daljnji dokazni postupak saslušanjem zainteresirane osobe, jer je u postupku koji je prethodio ovom sporu u potpunosti i pravilno utvrđeno činjenično stanje te činjenice od kojih ovisi primjena prava. S obzirom da je sud utvrdio da je postupljeno sukladno uputi iz ranijeg rješenja tuženika, poništio je rješenje tuženika od 11. kolovoza 2021. kojim je tuženik poništio rješenje prvostupanjskog tijela.
15. Budući da je utvrdio da razlozi zbog kojih zainteresirana osoba žalbom osporava rješenje o premještaju nisu osnovani, prvostupanjski sud je pravilno odbio žalbu zainteresirane osobe. S obzirom da je zainteresirana osoba izgubila spor u cijelosti, odbijen je i tužbeni zahtjev za naknadom troškova spora sukladno članku 79. stavku 4. ZUS-a.
16. S obzirom na sve navedeno nije osnovan žalbeni razlog bitne povrede pravila sudskog postupka, jer je prvostupanjski upravni sud suprotno tvrdnji zainteresirane osobe i tuženika pravilno primijenio odredbe ZUS-a. U obrazloženju svoje presude dao je jasne i dostatne razloge o odlučnim činjenicama u skladu s pravilima propisanim odredbom članka 60. stavak 4. ZUS-a. Isto tako, nije osnovan žalbeni razlog zbog pogrešno i nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja, jer je prvostupanjski sud raspravio sve tvrdnje na kojima stranke temelje svoje zahtjeve i prigovore te na osnovi izvedenih dokaza i njihovom ocjenom utvrdio činjenice odlučne za prosudbu osnovanosti tužbenog zahtjeva, te riješio stvar pravilnom primjenom materijalnog prava navedenih odredbi ZDS-a.
17. Budući da je utvrđeno da ne postoje razlozi zbog kojih tuženik i zainteresirana osoba pobijaju prvostupanjsku presudu, kao ni razlozi na koje Visoki upravni sud pazi po službenoj dužnosti (članak 73. stavak 1. ZUS-a) na temelju odredbe članka 74. stavka 1. ZUS-a žalba je odbijana kao neosnovana i potvrđena prvostupanjska presuda. Odluka o troškovima postupka temelji se na odredbi članka 79. stavka 4. ZUS-a.
U Zagrebu 13. rujna 2023.
Sanja Štefan, v.r.