REPUBLIKA HRVATSKA

UPRAVNI SUD U RIJECI

[adresa] L 5

Poslovni broj: Us I-1882/2024-13

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Upravni sud u Rijeci, po sucu dr. sc. Alenu Rajku, uz sudjelovanje zapisničarke Đeni Broznić, u upravnom sporu tužitelja LM (OIB: [osobni identifikacijski broj]), iz [adresa], kojeg zastupa opunomoćenica Morena Lekan (OIB: [osobni identifikacijski broj]), odvjetnica u Rijeci, Korzo 32, protiv tuženika Nacionalnog vijeća za visoko obrazovanje, znanost i tehnološki razvoj, Matičnog odbora za područje humanističkih znanosti – polja filozofije, teologije i religijskih znanosti, Zagreb, Donje Svetice 38/5, kojeg zastupa Županijsko državno odvjetništvo u Rijeci (OIB: 03377753055), Građansko-upravni odjel, Rijeka, Erazma Barčića 5, radi izbora na znanstveno-nastavno radno mjesto, 17. rujna 2025.,

p r e s u d i o  j e

I. Poništava se rješenje Nacionalnog vijeća za visoko obrazovanje, znanost i tehnološki razvoj, Matičnog odbora za područje humanističkih znanosti - polja filozofije, teologije i religijskih znanosti, KLASA: UP/I-640-03/24-01/1005, URBROJ: 355-06-04- 24-02 od 27. rujna 2024. godine.

II. Smatra se da kandidat LM ispunjava Nacionalne sveučilišne, znanstvene i umjetničke kriterije čije utvrđivanje je u nadležnosti Nacionalnog vijeća za visoko obrazovanje, znanost i tehnološki razvoj, Matičnog odbora za područje humanističkih znanosti – polja filozofije, teologije i religijskih znanosti.

Obrazloženje

1. Rješenjem tuženika, KLASA: UP/I-640-03/24-01/1005, URBROJ: 355-06-04- 24-02 od 27. rujna 2024. kao nepravovremen je odbačen zahtjev Sveučilišta u Rijeci, Filozofskog fakulteta (zaprimljen 22. srpnja 2024.) za utvrđivanje ispunjavanja uvjeta za izbor ovdje tužitelja, u svojstvu docenta navedenog Fakulteta, na više znanstveno- nastavno radno mjesto izvanrednog profesora u znanstvenom području humanističkih znanosti, polju filozofije. Tuženik obrazlaže, u bitnome, da je postupak izbora tužitelja na više znanstveno-nastavno radno mjesto pokrenut preuranjeno, jer nije protekao zakonom propisan petogodišnji rok od dana prethodnog izbora odnosno reizbora. Tuženik pritom ujedno razmatra odnos između odredaba Zakona o visokom obrazovanju i znanstvenoj djelatnosti („Narodne novine“, broj 119/22, u nastavku teksta: ZVOZD) te očitovanja Ministarstva znanosti, obrazovanja i mladih od 10. travnja 2024. godine.

2. Tužitelj u tužbi osporava zakonitost tuženikove odluke i tvrdi, u bitnome, sljedeće. Tuženik je ušao u odlučivanje o meritumu stvari, pa više nije mogao odbaciti zahtjev, već ga isključivo odbiti. Tuženik je osporavano rješenje donio 62 dana nakon dostave fakultetskog akta tuženiku, tj. nakon proteka propisanog šezdesetodnevnog roka, zbog čega je došlo do predmnjeve usvajanja zahtjeva propisane člankom 43. stavkom 9. ZVOZD-a. Tuženik je ovlašten razmatrati isključivo ispunjava li stranka Nacionalne sveučilišne, znanstvene i umjetničke kriterije odnosno Nacionalne veleučilišne kriterije, dok je protek vremena od pet godina zakonski kriterij. K tomu, sustav izbora u trajanju od pet godina uspostavljen je tek novim ZVOZD-om, zbog čega tuženik pogrešno tumači članak 111. stavak 1. toga Zakona, neustavnom povratkom primjenom zakonske odredbe. Osporavano rješenje nije potpisao ovlašteni predsjednik Matičnog odbora. Tuženik je dužan postupati prema mišljenju nadležnog ministarstva od 24. siječnja 2024. godine. Pri donošenju osporavanog rješenja tuženik je propustio u cijelosti postupiti prema člancima 8. i 47. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj 47/09 i 110/21, u nastavku teksta: ZUP). Matični odbor za područje humanističkih znanosti za polje filologije i kroatologije na temelju identičnih činjenica odlukom donesenom neposredno nakon osporavanog rješenja odobrilo je izbor na više znanstveno-nastavno radno mjesto drugom zaposleniku Filozofskog fakulteta u Rijeci (PM). Tužitelj predlaže da Sud poništi osporavano rješenje tuženika, te da sam riješi stvar utvrđenjem da tužitelj ispunjava uvjete za predmetno napredovanje, podredno da predmet vrati tuženiku na ponovni postupak.

3. Tuženik u odgovoru na tužbu ostaje kod navoda osporavanog rješenja i dodaje, u bitnome, sljedeće. U spomenutom mišljenju Ministarstva nije izričito navedeno da se postupak izbora na više radno mjesto u konkretnom slučaju može provesti prije isteka propisanog ZVOZD-om. Do promjene na čelu Matičnog odbora došlo je 17. rujna 2024. (umjesto razriješenog dr. sc. GM, predsjednikom Odbora imenovan je dr. sc. FM). Rok za predmnjevu usvajanja zahtjeva nije ni počeo teći, jer se taj rok računa od dostave uredne dokumentacije, koja ovdje nije dostavljena. Uz to, kako je predmetni zahtjev preuranjen, nije bilo osnove za odlučivanje o ispunjavanju kriterija za izbor na više radno mjesto. Poziva se i na obvezujuće mišljenje Nacionalnog vijeća za visoko obrazovanje, znanost i tehnološki razvoj od 24. siječnja 2024. godine. Tuženik predlaže da Sud odbije tužbeni zahtjev.

4. Sud je raspravnim rješenjem od 11. lipnja 2025. pozvao tuženika na dodatno pisano izjašnjenje o tužbenim navodima vezanima uz predmnjevu usvajanja zahtjeva te uz odobrenje izbora PM (u svjetlu dosljednosti upravne prakse, kao elementa načela dobrog upravljanja).

4.1. Podneskom od 7. srpnja 2025. tuženik ponovno elaborira svoje tumačenje primjenjivosti rečenog petogodišnjeg roka u konkretnom predmetu i značenja pojma uredne dokumentacije, te ističe da tuženik u spornom razdoblju nije imao predsjednika koji bi sazivao sjednice Matičnog odbora i donosio odluke. Prva je sjednica sazvana odmah nakon donošenja odluke o imenovanju novog predsjednika. Tuženik se ne može očitovati o odnosu na postupak izbora PM, budući da je u tom postupku odlučivao drugi matični odbor.

4.2. U podnesku od 18. kolovoza 2025. tužitelj navodi da se tuženik nije izjasnio na upite Suda. Dodaje da povreda načela dobrog upravljanja dovodi do pravne nesigurnosti i diskriminiranja kandidata. Novi predsjednik Matičnog odbora imenovan je onog dana kojeg je prijašnji predsjednik razriješen, pa Matični odbor niti jedan dan nije bio bez predsjednika. Tuženik izbjegava Sudu dostaviti jasne stavove i pojašnjenja te argumentirano raspraviti o odlučnim činjenicama, jer je svjestan da je od samog početka neispravno postupao.

5. Na raspravi stranke dodatno elaboriraju svoja stajališta. Tužitelj podsjeća da je Nacionalno vijeće za visoko obrazovanje, znanost i tehnološki razvoj krovna institucija svih matičnih odbora, te je dužno skrbiti o ujednačenom načinu rada i odlučivanja matičnih odbora, kako ne bi dolazilo do oštećivanja i diskriminacije stranaka. U izboru PM, gdje su drukčije protumačeni mjerodavni propisi, nadležno ministarstvo očito nije vidjelo ništa sporno, jer je ono dalo prethodnu suglasnost na sklapanje ugovora o radu s njom za više radno mjesto. Tuženik naglašava da se ovdje može odlučivati samo o konkretnom slučaju, te da se odgovor Ministarstva odnosi na suglasnost na popunu konkretnog radnog mjesta, a ne na izbor tužitelja, jer u protivnom ne bi bio potreban matični odbor da provjerava ispunjavanje uvjeta za izbor. Tužitelj uzvraća da je odgovor Ministarstva dan na eksplicitan upit Fakulteta ispunjava li tužitelj (označen imenom i prezimenom) uvjete za napredovanje. Time se ne utječe na funkcije matičnih odbora, koji provjeravaju ispunjavanje znanstvenih kriterija, niti se spomenutim odgovorom Ministarstvo umiješalo u ingerencije matičnih odbora.

6. Raspravnim rješenjima od 11. lipnja 2025. i 27. kolovoza 2025. odbijen je prijedlog tužitelja da na sudjelovanje u sporu u svojstvu zainteresirane osobe bude pozvan Filozofski fakultet Sveučilišta u Rijeci, zbog razloga iznesenih u tim rješenjima.

7. Sud je izveo dokaze čitanjem dokumentacije koja se nalazi u spisu predmeta upravnog postupka u kojem je doneseno osporavano rješenje i u spisu ovoga upravnog spora. Raspravnim rješenjem od 27. kolovoza 2025. odlučeno je da se neće izvoditi dodatni dokazi, zbog razloga iznesenih u tom rješenju, kao i razloga koji proizlaze iz nastavka ovog obrazloženja.

8. Na temelju razmatranja svih činjeničnih i pravnih pitanja, Sud je, nakon provedene rasprave , utvrdio da je tužbeni zahtjev osnovan.

9. Sud je utvrdio postojanje dvaju zasebnih razloga za usvajanje tužbenog zahtjeva. Prvi razlog čini podlogu da Sud sam riješi stvar. Drugi je razlog podredan, te bi, kada ne bi bilo prvog razloga, činio osnovu za vraćanje predmeta tuženiku na ponovni postupak. Pri takvim utvrđenjima, nije bilo potrebno razmatrati preostale tužiteljeve prigovore.

10. Prvi razlog za usvajanje tužbenog zahtjeva tiče se primjene predmnjeve usvajanja zahtjeva.

10.1. Kad je to propisano zakonom, smatrat će se da je zahtjev stranke usvojen ako javnopravno tijelo, u postupku pokrenutom na uredan zahtjev stranke u kojem je ovlašteno neposredno riješiti upravnu stvar, ne donese rješenje u propisanom roku (članak 102. stavak 1. ZUP-a). Riječ je o iznimno propisanom afirmativnom tumačenju šutnje uprave, koje rezultira fikcijom postojanja rješenja kojim je stranka stekla traženo pravo. Pritom nije odlučno je li konkretni zahtjev doista osnovan. Kumulativne pretpostavke za primjenu ovog instituta jesu: odredba posebnog zakona; urednost zahtjeva stranke; javnopravno tijelo mora propustiti rok u kojem je obvezno odlučiti o zahtjevu stranke.

10.2. Kao što je netom izneseno, jedna od kumulativnih pretpostavki za primjenu članka 102. stavka 1. ZUP-a jest da je takva predmnjeva propisana posebnim zakonom. Ovdje je to ZVOZD. Članak 43. stavci 7.-9. ZVOZD-a glase:

„(7) Odluku kojom se utvrđuje kako nastavnik odnosno znanstvenik ispunjava kriterije za izbor na više radno mjesto sveučilište, fakultet, umjetnička akademija odnosno institut dostavlja nadležnom matičnom odboru, a veleučilište nadležnom matičnom povjerenstvu u roku od osam dana od dana usvajanja zahtjeva. (8) Nadležni matični odbor odnosno nadležno matično povjerenstvo odlukom utvrđuje ispunjava li nastavnik odnosno znanstvenik Nacionalne sveučilišne, znanstvene i umjetničke kriterije odnosno Nacionalne veleučilišne kriterije, najkasnije u roku od 60 dana od dostave odluke.

(9) Ako nadležni matični odbor odnosno nadležno matično povjerenstvo ne donese odluku iz stavka 8. ovoga članka u propisanom roku, smatra se da kandidat ispunjava Nacionalne sveučilišne, znanstvene i umjetničke kriterije odnosno Nacionalne veleučilišne kriterije.“

10.3. Rijetki su primjeri propisivanja predmnjeve usvajanja zahtjeva u posebnom zakonodavstvu u Republici Hrvatskoj. To upućuje na nedvojbenu volju Hrvatskog sabora kao zakonodavca da, u okviru svoje legislativne autonomije (članak 1. stavak 3., članak 2. stavak 4. podst. 1., članak 71. i članak 81. podst. 2. Ustava Republike Hrvatske), posljedice propuštanja nadležnog matičnog odbora da u propisanom roku donese odluku uredi na ovako nedvosmislen i striktan način. To ne ostavlja prostora drukčijem, „fleksibilnijem“ tumačenju odredaba članka 43. stavaka 8. i 9. ZVOZD-a.

10.4. Da bi se zahtjev fakulteta upućen matičnom odboru smatrao urednim, potrebno je da sadržava propisane elemente. Na procesnopravno svojstvo (ne)urednosti zahtjeva ne utječe odgovor na pitanje je li taj zahtjev osnovan, odnosno

– ovdje – ispunjava li tužitelj propisani kriterij proteka dovoljnog vremena od prethodnog izbora (tj. je li preuranjeno odlučivati o napredovanju tužitelja, što čini utvrđivanje ispunjavanja materijalnopravnih pretpostavki za izbor). Osnovano, stoga, tužitelj upire da potonje već ulazi u sferu odlučivanja o meritumu predmeta. Tuženik, pritom, ne dokazuje da je predmetni zahtjev neuredan u smislu u kojem koji je Sud pojasnio u ovoj podtočki obrazloženja presude.

10.5. Pri nespornoj činjenici da je Fakultet dokumentaciju dostavio tuženiku 22. srpnja 2024., posljednji dan roka iz članka 43. stavka 8. ZVOZD-a bio je 20. rujna 2024., dok je osporavano rješenje tuženika doneseno 27. rujna 2024. godine. Na primjenu predmnjeve usvajanja zahtjeva, tj. na ispunjenje pretpostavke proteka propisanog roka, pritom ne utječu možebitne teškoće u funkcioniranju javnopravnog tijela, niti takve teškoće mogu ograničavati zakonom priznata prava stranke. Podredno, u situaciji u kojoj je razrješenje prijašnjega i imenovanje novog predsjednika Matičnog odbora provedeno istog dana, Sud ne nalazi da su te teškoće ovdje objektivno postojale.

10.6. Sud, stoga, utvrđuje da su u konkretnom slučaju bile ispunjene pretpostavke za predmnjevu usvajanja zahtjeva propisane člankom 43. stavkom 9. ZVOZD-a, vezano uz članak 102. stavak 1. ZUP-a.

11. Nadalje, drugi, podredni razlog za usvajanje tužbenog zahtjeva odnosi se na primjenu načela dobrog upravljanja. Na to se načelo ukazuje u konvencijskoj i domaćoj ustavnosudskoj praksi, s obzirom na posebnu važnost koja se spomenutom načelu pridaje u demokratskom društvu. To načelo podrazumijeva, ponajprije, jasne i transparentne radnje tijela javne vlasti, te osobito podrazumijeva dužnost postupanja na vrijeme, te na prikladan i dosljedan način (primjerice, odluke Ustavnog suda Republike Hrvatske: U-III-247/2017 od 26. rujna 2019.; U-III-11/2018 od 8. studenoga 2018.; U-III-308/2016 od 20. veljače 2020.). Navedeno obuhvaća i dosljednost upravne prakse. S ostvarivanjem načela dobrog upravljanja nije spojiv ranije ukorijenjeno stajalište prema kojem je dovoljno da se javnopravno tijelo pozove na to da svaka upravna stvar čini zaseban predmet, na čije rješavanje ne utječe odlučivanje u drugim predmetima. Primjena načela dobrog upravljanja može, ali i ne mora biti kombinirana sa zaštitom od diskriminacije.

11.1. U predmetnom slučaju tužitelj se pozvao na vremenski blisko bitno drukčije odlučivanje nadležnog matičnog odbora u predmetu izbora PM na više radno mjesto.

11.2. Tužitelj pri tome utemeljeno upire i na to da svi matični odboru djeluju u okviru Nacionalnog vijeća za visoko obrazovanje, znanost i tehnološki razvoj. Usto, tužiteljevo polje filozofije, teologije i religijskih znanosti, te polje filologije i kroatologije (u okviru kojega je napredovala PM) obuhvaćeni su matičnim odborima na području humanističkih znanosti. Različita upravna praksa, na koju upire tužitelj, tiče se općih pretpostavki za napredovanje, a ne pretpostavki koje se razlikuju između pojedinih polja.

11.3. Da bi valjano otklonio prigovor odstupanja od upravne prakse tuženik bi trebao precizno i uvjerljivo obrazložiti koja je upravna praksa ustaljena i zbog čega, te je li u predmetnom slučaju odstupljeno od ustaljene prakse i koju su razlozi za to. Tuženik to u ovome sporu nije učinio, već se ograničio ukazati sporednu i neodlučnu okolnost da u predmetu PM nije odlučivao isti matični odbor.

11.4. Sud, stoga, zasad ne može otkloniti tužiteljev prigovor povrede načela dobrog upravljanja. Istodobno, tužitelj nije učinio vjerojatnim postojanje neke od osnova diskriminacije iz članka 1. stavka 1. Zakona o suzbijanju diskriminacije („Narodne novine“, broj 85/08 i 112/12) u odnosu na drugu kandidatkinju, pa se odluka Suda u okviru drugog razloga za usvajanje tužbenog zahtjeva ne temelji (i) na protudiskriminacijskoj zaštiti, već isključivo na neotklonjenom prigovoru načela dobrog upravljanja.

12. Sukladno prethodnom, Sud je poništio osporavano rješenje tuženika, te je sam riješio stvar utvrdivši, primjenom predmnjeve usvajanja zahtjeva, da se smatra da tužitelj, u svojstvu kandidata, ispunjava Nacionalne sveučilišne, znanstvene i umjetničke kriterije čije utvrđivanje je u nadležnosti tuženika (čl. 117. st. 1. Zakona o upravnim sporovima, „Narodne novine“, broj 36/24). Ovom presudom ujedno je nadomješteno rješenje iz članka 102. stavka 2. ZUP-a.

13. Kako tužba nije odbačena, niti je tužbeni zahtjev odbijen, te uzevši u obzir propisana oslobođenja od plaćanja sudskih pristojbi, tužitelj nije pozvan na plaćanje sudske pristojbe, sukladno odredbama članka 22. stavka 1. i članka 11. stavka 1. točke 3. Zakona o sudskim pristojbama („Narodne novine,“ broj 118/18 i 51/23).

U Rijeci 17. rujna 2025.

S u d a c

dr. sc. Alen Rajko

Uputa o pravnom lijeku:

Protiv ove presude dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog Suda u tri primjerka, u roku od 15 dana od dana primitka prijepisa ove presude.

Dostaviti:

- Odvjetnici Moreni Lekan, Rijeka, Korzo 32

- Županijskom državnom odvjetništvu u Rijeci, Građansko-upravnom odjelu, Rijeka, Erazma Barčića 5, broj: Us-DO-10/2025