REPUBLIKA HRVATSKA

UPRAVNI SUD U ZAGREBU

Poslovni broj: Us I-1439/2024-11

Zagreb, Avenija Dubrovnik 6

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Upravni sud u Zagrebu, po sutkinji toga suda Meri Dominis Herman, uz sudjelovanje Gordane Katarine Ronyi, zapisničarke, u upravnom sporu tužiteljice ZT iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], koju zastupa opunomoćenica Marija Palić, odvjetnica u Odvjetničkom društvu Palić, Bakarić i Bakočević Piršić d.o.o., Zagreb, A. Šenoe 1/II, protiv tuženika Grada Zagreba, Gradonačelnika, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, OIB: 61817894937, radi prestanka novčane pomoći za roditelja odgojitelja, nakon objave presude, 9. rujna 2025.,

p r e s u d i o  j e

I Odbija se tužbeni zahtjev za poništenje rješenja Grada Zagreba, Gradonačelnika, KLASA: UP/II-551-06/24-014/23, URBROJ: 251-02-01/001-24-3 od 8. siječnja 2024.

II Odbija se zahtjev za nadoknadu troškova upravnog spora.

Obrazloženje

1. Rješenjem Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku, KLASA: UP/I-551-06/23-014/1648, URBROJ: 251-09-22-1/003-23-3 od 2. studenoga 2023., određeno je da tužiteljici s danom 30. rujna 2023., prestaje novčana pomoć za roditelja odgojitelja.

2. Tuženik je rješenjem KLASA: UP/II-551-06/24-014/23, URBROJ: 251-02- 01/001-24-3 od 8. siječnja 2024., odbio prigovor izjavljen protiv uvodno označenog prvostupanjskog rješenja kao i zahtjev za naknadu troška.

3. Tužiteljica osporava zakonitost pobijane odluke i u bitnome navodi da su korisnici prava na novčanu pomoć, to pravo stekli na temelju pravomoćnog (upravnog) akta, pa da je opravdana legitimnost njihovog očekivanja da se taj pravomoćni (upravni) akt (a samim time i prava priznata tim upravnim aktom) može poništiti, ukinuti ili izmijeniti samo u slučajevima propisanim zakonom, dok u konkretnom slučaju prvostupanjsko tijelo svoju nadležnost, tj. pravo da mijenja pravomoćni upravni akt temelji na članku 6. Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba“, broj: 25/22, u daljnjem tekstu Odluka 25/22), dakle na temelju podzakonskog akta. Nadalje, smatra da činjenica da je Visoki upravni sud Republike Hrvatske u postupku ocjene zakonitosti općeg akta provodio test razmjernosti ne može javnopravno tijelo osloboditi od obveze da ispita je li miješanje u pravo na mirno uživanje vlasništva tužiteljice u specifičnim okolnostima konkretnog slučaja u skladu sa zakonom i predviđeno zakonom, je li ono u skladu s općim interesom i je li ono razmjerno jer se postupak ocjene zakonitosti općeg akta (objektivni upravni spor) razlikuje od postupka ocjene zakonitosti pojedinačnog akta. Ističe da je drugostupanjsko rješenje nezakonito jer prije donošenja odluke o prigovoru tužiteljice nije donesena odluka o zahtjevu za izuzeće gradonačelnika te iz razloga što tužiteljici nije omogućeno da prije donošenja prvostupanjskog rješenja podnese zahtjev za izuzeće službene osobe u prvostupanjskom tijelu da bi potom ocjenu o neovisnosti i nepristranosti službene osobe u prvostupanjskom tijelu iznosio gradonačelnik prije odluke o njegovom izuzeću. U odnosu na izuzeće gradonačelnika navodi da je gradonačelnik taj koji je inicirao ukidanje prava na novčanu pomoć te da je upravo po njegovom prijedlogu došlo do donošenja općeg akta – Odluke 25/22. kojim je propisano smanjenje iznosa novčane pomoći kao i skraćivanje vremenskog perioda unutar kojega tužiteljica može koristiti pravo na novčanu pomoć iz čega da je jasno vidljivo stajalište gradonačelnika vezano uz pravo na novčanu pomoć. Uz navedeno tužiteljica ukazuje i na to da je gradonačelnik više puta javno istupao u medijima te da je u navedenim istupima govorio o potrebi ukidanja novčane pomoći i o štetnosti daljnjeg ostvarivanja toga prava. U odnosu na izuzeće službenika navodi da je, zbog unutarnjeg ustrojstva, načina rada i hijerarhije odnosa u Gradu Zagrebu, službena osoba podložna utjecaju gradonačelnika. Smatra da je takvim postupanjem (neodlučivanjem o zahtjevu za izuzeće) tužiteljici povrijeđeno pravo na pravni lijek. Ističe da u konkretnom predmetu prvostupanjsko tijelo nije moglo pokrenuti upravni postupak po službenoj dužnosti samo na temelju Odluke 25/22, a samim time niti donijeti prvostupanjsko rješenje te da u konkretnom predmetu nije proveden ispitni postupak pa da samim time nisu utvrđene činjenice i okolnosti bitne za razjašnjenje pravog stanja stvari niti je tužiteljici omogućeno ostvarenje i zaštita njezinih prava i pravnih interesa. Ukazuje da je Grad Zagreb sukladno odredbi članka 6. Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba“, broj:25/22) bio dužan donijeti pojedinačne akte radi usklađenja novčane pomoći s odredbama ove odluke do 31. prosinca 2022. Zaključno, ističe da su ugrožena legitimna očekivanja tužiteljice te načelo razmjernosti i predvidljivosti propisa. Naknadno osporava vjerodostojnost potpisa gradonačelnika na predmetnom rješenju. Smatra da predmetno rješenje, odnosno pitanje o prestanku prava ne može nikako biti u ovoj fazi zrelo za meritorno rješavanje jer još ne postoji pravomoćno rješenje koje bi pravomoćno stavilo izvan snage postojeće pravomoćno rješenje, kojom je tužiteljici priznato pravo na novčanu pomoć, a koje se navodi u obrazloženju predmetnog prvostupanjskog rješenja. Slijedom navedenog predlaže prekid ovog spora do pravomoćnosti odluke u predmetu radi usklađivanja novčane pomoći roditelja odgajatelja.

4. Predlaže da Sud poništi osporeno rješenje te potražuje troškove upravnog spora zajedno s pripadajućom zateznom kamatom.

5. Tuženik u odgovoru na tužbu navodi kako je ista neosnovana iz razloga iznesenih u obrazloženju osporenoga rješenja. Navodi kako je rješenje prvog stupnja doneseno sukladno ovlasti iz Odluke koju je Visoki upravni sud Republike Hrvatske ocijenio zakonitom. Navodi kako je Visoki upravni sud Republike Hrvatske u presudi broj: Usoz-143/22 od 27. veljače 2023., ponovio kao i u ranijoj presudi Usoz- 8/22 od 5. srpnja 2022., da novčana pomoć za roditelje odgojitelje nije pravo u klasičnom smislu, već financijska pomoć koju je javna vlast ovlaštena dodijeliti, ali i oduzeti, a koja pomoć se ne temelji na obvezi javne vlasti, nego na solidarnosti, zbog čega adresati Odluke iz 2016. i Odluke iz 2018. nemaju legitimno pravo očekivati trajnu nepromjenjivost pravnog uređenja statusa roditelj odgojitelj. Ističe da je sud ocijenio legitimnim pravo predstavničkog tijela Grada Zagreba da uredi odnosno modificira novčanu pomoć roditelja odgojitelja na način koji smatra odgovarajućim odnosno sukladno s politikom predstavničke većine u Gradskoj skupštini Grada Zagreba, te da je prvostupanjsko rješenje donijeto upravo na temelju Odluke kojom se uređuje odnosno modificira predmetna novčana pomoć, a odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj U-III-1744/2023 i dr. od 14. studenoga 2023. u cijelosti potvrđuje prethodno iznesene stavove. Napominje da je VUSRH u točci 123. navedene odluke od 5. srpnja 2022., naveo da pravomoćni pojedinačni akti kojima je roditeljima odgojiteljima priznata novčana pomoć proizvode pravne posljedice za njihove adresate i u budućnosti. Poziva se nadalje na odredbu članka 24. Zakona o općem upravnom postupku i navodi da je razloge za izuzeće potrebno dokazati, odnosno potkrijepiti relevantnim činjenicama i dokazima te da tužiteljica nije navela niti jednu relevantnu činjenicu, odnosno mjerodavni dokaz iz koje bi proizlazila potreba za izuzećem službene osobe. Obrazlaže da je prvostupanjsko rješenje donijeto na temelju odredbe članka 7. Odluke/22 iz razloga jer je nesporno utvrđeno da je dijete podnositeljice za koje je ista ostvarila pravo na novčanu pomoć za roditelja odgojitelja dana 17. travnja 2023. navršilo 7 godina života. Vezano uz obvezu nadležnog gradskog upravnog tijela da do 31. prosinca 2022. mora donijeti pojedinačni akt ukazuje da je rok propisan odredbom članka 6. Odluke 25/22 instruktivan rok. Dakle, da se radi o roku čije propuštanje poduzimanja neke radnje ne proizvodi štetne posljedice pa se radnja koja nije obavljena u roku može obaviti i naknadno. Također navodi i da je VUSRH ocijenio legitimnim pravo predstavničkog tijela Grada Zagreba da uredi odnosno modificira novčanu pomoć roditelja odgojitelja na način koji smatra odgovarajućim odnosno sukladno s politikom predstavničke većine u Gradskoj skupštini Grada Zagreba.

6. Predlaže da Sud odbije tužbeni zahtjev.

7. U odnosu na navode tuženika tužiteljica se očitovala podneskom zaprimljenim na ovome sudu 15. travnja 2024. i u bitnome ponavlja već opširno iznesene navode iz tužbe.

8. Sud je 5. rujna 2025., održao usmenu i javnu raspravu u prisutnosti opunomoćenice tužitelja i tuženika čime je u skladu s odredbom članka 6. Zakona o upravnim sporovima (Narodne novine, broj 36/24., dalje ZUS), dana mogućnost da se izjasne o zahtjevima i navodima drugih stranaka te o svim pitanjima koja su predmet ovog upravnog spora.

9. Na temelju razmatranja svih činjeničnih i pravnih pitanja (članak 114. stavak 3. ZUS-a), Sud je utvrdio da tužbeni zahtjev nije osnovan.

10. Prema podacima spisa proizlazi da je tužiteljica zaključkom Grada Zagreba Ureda za demografiju, KLASA: UP/I-551-06/20-013/208, URBROJ: 251-21-21-1/008- 20-02 od 1. travnja 2020., ostvarila pravo na novčanu pomoć za roditelja odgojitelja. Predmetnim prvostupanjskim rješenjem utvrđen je prestanak priznatog prava, a sve sukladno odredbi članka 7. st. 1. al. 1. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba, broj 10/18., 20/21. i 25/22., dalje u tekstu: Odluka), jer je dijete 17. travnja 2023., navršilo sedam godina života. Navedena je odluka i bila predmet ocjene zakonitosti pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske i koja je odlukom toga suda Usoz-143/22 od 27. veljače 2023., ocijenjena zakonitom.

11. Naime, kao što je to i tuženik elaborirao u odgovoru na tužbu, a koje ovaj sud neće ponavljati, pravilno je tijelo utvrdilo prestanak novčane pomoći te razloge zbog kojih prestaje isplata novčane naknade, a sve u skladu s naprijed navedenom Odlukom i pravnim shvaćanjem Visokog upravnog suda Republike Hrvatske iznesenog u svojoj odluci od 27. veljače 2023. Za napomenuti je također, da je Ustavni sud Republike Hrvatske donio odluku U-III/1744/2023 od 21. studenoga 2023., kojom je odbio ustavne tužbe podnesene u povodu presude Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj: Usoz-143/22-91 od 27. veljače 2023. i rješenja Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj: Usoz-149/22-12 od 13. ožujka 2023.

12. Odredbom članka 10. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba“, broj: 10/18, 20/21 i 25/22. - 25/22) propisano je da se prigovor na pojedinačne akte nadležnog gradskog upravnog tijela donesene na temelju ove odluke podnosi gradonačelniku Grada Zagreba u roku od 8 dana od dostave pojedinačnog akta, preko nadležnoga gradskoga upravnog tijela.

Gradonačelnikova odluka o prigovoru je konačna.

13. Odredbom članka 7. stavka 1. alineje 1. navedene odluke propisano je da novčana pomoć prestaje 30. rujna 2023., korisniku čije je dijete za koje je ostvarena novčana pomoć navršilo 7 godina ili će do 30. rujna 2023. navršiti 7 godina.

14. Odredbom članka 6. Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba“, broj: 25/22, u daljnjem tekstu Odluka 25/22), propisano je da će o iznosima novčane pomoći i razlozima prestanka novčane pomoći sukladno ovoj odluci nadležno gradsko upravno tijelo po službenoj dužnosti donijeti pojedinačne akte, radi usklađenja s odredbama ove odluke, do 31. prosinca 2022.

15. Navedene odredbe članka 10. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba“, broj: 10/18, 20/21 i 25/22) i članka 6. Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba“, broj: 25/22) bile su predmetom ocjene zakonitosti u postupku pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske, povodom čega je donesena pravomoćna presuda poslovni broj Usoz-254/23 od 19. prosinca 2023., kojom su odbijeni zahtjev i prijedlog za ocjenu zakonitosti članka 10. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba,10/18, 20/21, 29/21 i 25/22), dok je obustavljen postupak ocjene zakonitosti članaka 3., 4. i 6. Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba, 25/22). U navedenoj presudi je sud iznio stav da pravni lijek iz ove odredbe ne onemogućuje sudsku zaštitu, jer se nakon odluke o prigovoru može pokrenuti sudski spor pred sudom pune jurisdikcije, u kojem sporu je sud ovlašten preispitati sva činjenična i pravna pitanja, a stranka u sporu ima sva prava zajamčena Ustavom RH. Osim toga, da je nakon odluke prvostupanjskog upravnog suda, pod zakonom propisanim uvjetima, moguće izjaviti žalbu Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske, čime se osigurava dvostupanjska sudska zaštita. U odnosu na članak 6. Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja sud je naveo da je zakonitost Odluke o izmjenama/22, uključujući i navedenu odredbu, bila predmet ocjene u objektivnom upravnom sporu pred istim sudom, koji spor je okončan presudom, poslovni broj: Usoz-143/22-91 od 27. veljače 2023. kojom su odbijeni prijedlozi za ocjenu zakonitosti te Odluke. Navedenu presudu Visokog upravnog suda Republike Hrvatske Ustavni sud Republike Hrvatske ocijenio je ustavnopravno osnovanom (odluka i rješenje, broj: U- III-1744/2023 i dr. od 14. studenoga 2023.). Dakle, Visoki upravni sud Republike Hrvatske je sporne odredbe ocijenio zakonitima.

16. Navedena pravna shvaćanja prihvaća i ovaj sud i smatra da je za odlučivanje o prigovoru protiv predmetnog prvostupanjskog rješenja, sukladno citiranoj odredbi, koja je u postupku pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske ocijenjena zakonitom, nadležan gradonačelnik Grada Zagreba, te da je prvostupanjsko tijelo bilo ovlašteno donijeti prvostupanjsko rješenje o prestanku novčane pomoći na temelju odredbe članka 7. Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba“, broj: 25/22).

17. Nadalje, potrebno je napomenuti da nije postojala obveza donošenja odluka o novčanoj pomoći roditeljima odgojiteljima s obzirom na činjenicu da prava koja su uređena tim odlukama nisu zakonom zajamčena prava niti je jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave dužna urediti pitanja koja su uređena tim odlukama. Polazeći od navedenoga kao i neupitne ovlasti jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave da autonomno uređuje dodjelu novčane pomoći u okviru svog samoupravnog djelokruga, prema mišljenju ovog suda nadležnost za donošenje odluke o dodjeljivanju novčane pomoći, visini novčane pomoći i prestanku novčane pomoći u nadležnosti je jedinice lokalne samouprave. Time što je člankom 10. navedene Odluke propisan prigovor kao pravni lijek protiv pojedinačnog upravnog akta, o kojem odlučuje gradonačelnik, nije onemogućeno pravo stranke na kontrolu zakonitosti pojedinačnog upravnog akta od strane suda pune jurisdikcije.

18. U odnosu na prigovor izuzeća gradonačelnika, prema ocjeni ovoga suda propust u odlučivanju o istom nije od utjecaja na zakonitost predmetne odluke. Razlozi koje tužiteljica navodi kao razloge za njegovo izuzeća odnose se općenito na ovlasti gradonačelnika koje on obavlja iz samoupravnog djelokruga Grada propisane Statutom Grada i sukladno ovlaštenjima utvrđenim u Zakonu o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi te čitavom nizu drugih posebnih zakona kojima se uređuju pojedine djelatnosti u Gradu. Stoga isti nisu Zakonom o općem upravnom postupku (Narodne novine, broj 47/09. i 110/21., dalje, ZUP), predviđeni kao razlozi za izuzeće.

19. Neosnovan je i prigovor tužiteljice da su predmetna prvostupanjska rješenja trebala biti donesena do 31. prosinca 2022., a sukladno odredbi članka 6. Odluke/22. Ovo stoga što se prema mišljenju ovog suda radi o procesnom, a ne materijalnom roku, budući se radi o roku u kojem je upravno tijelo dužno donijeti određenu odluku, te da se radi o instruktivnom roku, budući da nisu propisane posljedice ne postupanja u navedenom roku. Nadalje, Visoki upravni sud Republike Hrvatske je dana 12. prosinca 2022. obustavio je od izvršenja Odluku/22 do donošenja odluke Visokog upravnog suda Republike Hrvatske u postupku ocjene zakonitosti toga općeg akta, a koja odluka je donesena 27.veljače 2023. Dakle, za vrijeme obustave izvršenja Odluke/22., nadležno gradsko upravno tijelo nije smjelo postupati po istoj odnosno nije smjelo donositi pojedinačne akte.

20. Nadalje, Sud je raspravnim rješenjem odbio prijedlog tužiteljice za prekid upravnog spora, budući da je o zakonitosti Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba, broj: 10/18, 20/21 i 25/22. - 25/22) već pravomoćno odlučeno te stoga ne postoji obveza suda da utvrdi prekid u slučaju zahtjeva Europskom sudu za ljudska prava, niti bi to bio razlog za prekid upravnog spora propisan odredbom članka 105. ZUS-a. Osim toga odredbom članka 10. stavak 2. ZUS-a, propisana je za sve obveznost pravomoćne presude o zakonitosti općeg akta.

21. Nadalje, prigovori je li miješanje i pravo na mirno uživanje vlasništva tužiteljice u specifičnim okolnostima konkretnog slučaja u skladu sa zakonom i predviđeno zakonom, je li ono u skladu s općim interesom i je li ono razmjerno su već prethodno razmatrani i otklonjeni u citiranim odlukama Visokog upravnog suda Republike Hrvatske i Ustavnog suda Republike Hrvatske u kojima je zaključeno da je tuženik uvedenim kompenzacijskim mjerama uspostavio ravnotežu između javnog interesa i zaštite legitimnih očekivanja adresata osporene Odluke. Navedena pravna shvaćanja prihvaća i ovaj sud, slijedom čega ocjenjuje da se prestankom novčane pomoći u skladu s Odlukom 25/22 protupravno ne zadire u stečena prava i legitimna očekivanja roditelja odgojitelja te da je postignuta pravedna ravnoteža između zahtjeva općeg ili javnog interesa (izmjene mjere roditelj odgojitelj) i zaštite pojedinačnih interesa roditelja odgojitelja.

22. U nedostatku konkretnih i osnovanih prigovora tužiteljice u predmetnoj upravnoj stvari, osporavanje potpisa od strane gradonačelnika na osporenom rješenju i osporavanje da bi potpisnik prvostupanjskog rješenja bio ovlaštena službena osoba za donošenje predmetnog rješenja je prema ocjeni ovoga suda, samo usmjereno na odugovlačenje upravnih sporova. Prema mišljenju ovog suda utvrđivanje vjerodostojnosti predmetnog potpisa u situaciji u kojoj tuženik čiji je potpis sporan ne osporava da se radi o njegovom potpisu, protivno je načelu učinkovitosti propisanom člankom 8. Zakona o upravnim sporovima. Stoga su, prema ocjeni suda navedeni prigovori tužiteljice neosnovani i nisu doveli u pitanje zakonitost osporenih rješenja koja su prema ocjeni ovoga potpisano od za to ovlaštenih osoba i na način koji prihvaća ovaj sud.

23. Kako tužiteljica u tužbi ne iznosi pravno relevantne prigovore koji bi utjecali na drukčije rješenje ove upravne stvari, sud nije našao osnove za uvažavanje tužbenog zahtjeva. Osim toga ovaj sud prihvaća pravilnim obrazloženje tuženika o neposrednom rješavanju predmetne upravne stvari (članak 49. stavak 1.ZUP-a), jer se činjenično stanje u ovoj konkretnoj upravnoj stvari moglo utvrditi na temelju podataka koji imaju službeni karakter i kojima raspolaže tijelo i nije bilo potrebno posebno izjašnjavanje stranke, a posebice u situaciji kada tijelo u donošenju rješenja postupa po spomenutim odlukama kako Visokog upravnog suda Republike Hrvatske tako i Ustavnog suda Republike Hrvatske.

24. Imajući u vidu sve navedeno sud je odbio sve dokazne prijedloge tužiteljice iznesene u tužbi smatrajući ih nesvrsishodnim u predmetnom upravnom sporu.

25. Trebalo je stoga temeljem odredbe članka 116. stavak 1. ZUS-a, odlučiti kao u točki I izreke.

26. Odluka o troškovima utemeljena je na odredbi članka 147. stavak 1. ZUS-a (točka II izreke).

U Zagrebu 9. rujna 2025.

Sutkinja

Meri Dominis Herman

Uputa o pravnom lijeku:

Protiv ove presude dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog suda u dovoljnom broju primjeraka za sud i sve stranke u sporu, u roku od 15 dana od dana dostave presude.

DNA:

1. Odvjetnica Marija Palić, Zagreb, A. Šenoe 1/II

2. Grad Zagreb, Gradonačelnik, [adresa] Zagreb, Trg S. Radića 1

3. U spis