REPUBLIKA HRVATSKA

Poslovni broj: Usž-2036/2025-2

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga suda, predsjednice vijeća Jelene Rajić, Marine Kosović Marković i mr.sc. Inge Vezmar Barlek, članica vijeća te više sudske savjetnice Ivane Jasprica Konjuh, zapisničarke, u upravnom sporu tužiteljice NV iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], koju zastupa opunomoćenik Martin Sherri, odvjetnik u Zagrebu, Kordunska 1, protiv tuženika Grada Zagreba, Gradonačelnika, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, OIB: 61817894937, radi novčane pomoći za roditelja odgojitelja, odlučujući o žalbi tužiteljice, protiv presude Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I- 617/2024-8 od 11. ožujka 2025., na sjednici vijeća održanoj 3. rujna 2025.

p r e s u d i o  j e

I. Odbija se žalba i potvrđuje presuda Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-617/2024-8 od 11. ožujka 2025.

II. Odbija se zahtjev tužiteljice za naknadu troška sastava žalbe.

Obrazloženje

1. Presudom prvostupanjskog suda odbijen je tužbeni zahtjev tužiteljice za poništavanje rješenja tuženika, KLASA: UP/II-551-06/23-014/2490, URBROJ: 251-02- 01/001-23-3 od 7. prosinca 2023. te je odbijen zahtjev tužiteljice za naknadu troškova upravnog spora.

2. Tužiteljica u žalbi pojašnjava da je Gradska skupština Grada Zagreba donijela je Odluku o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći roditelja odgojitelja ("Službeni glasnik Grada Zagreba", broj: 25/22., dalje: Odluka/22) kojom je izmijenila i dopunila Odluku o novčanoj pomoći roditelja odgojitelja ("Službeni glasnik Grada Zagreba", broj: 10/18. i 20/21.). Prvostupanjski gradski ured Grada Zagreba je pozivom na odredbu članka 6. i 7. Odluke iz 2022. pokrenuo upravni postupak po službenoj dužnosti te bez ispitnog postupka donio prvostupanjsko rješenje, čijom je izrijekom riješeno da tužiteljici prestaje pravo na novčanu pomoć kao korisnici. Ukazuje da je na navedeno rješenje izjavila prigovor, a koji je riješen konačnim drugostupanjskim rješenjem, na način da je isti odbijen.

2.1. Smatra pogrešnim utvrđenje suda da je u konkretnom predmetu bilo riječ o instruktivnom, a ne prekluzivnom roku iz članku 6. Odluke/22. Tvrdi da su prekluzivni rokovi u upravnim postupcima uobičajeni, i o poštivanju istoga ovisi samo pokretanje upravnog postupka, a ne dovršetak jednom pokrenutog postupka, tako da sve stranke moraju unaprijed moći utvrditi do kad se može zadirati u postojeću pravomoćno riješenu upravnu stvar. Tvrdi da je razvidno da je rok prekluzivan i iz činjenice da Odlukom/22 nisu propisane ovlasti javnopravnom tijelu da izvrši produljenje roka ili propiše u postupanju drugačiji rok u smislu odredbe članka 79. stavka 2. i stavka 3. Zakona o općem upravnom postupku. Opetovano naglašava da je sud pogrešno ocijenio pravnu narav, a pri čemu je zanemario mnogobrojnu dosljednu sudsku praksu na koju je ukazivano tijekom spora kao i pravna shvaćanja Ustavnog suda Republike Hrvatske i Europskog suda za ljudska prava. Tvrdi da svaki propis koji propisuje ograničenje, mora imati legitiman cilj koji je ujedno i razmjeran, a da se propis kojim je propisan rok koji je prekluzivan razlikuje od propisa koji propisuje instruktivan rok i zbog postojanja različitog legitimnog cilja kojim se isti želi postići.

2.2. Nadalje, prigovora da je u postupku došlo do bitne povrede odredbi upravnog spora te povrede prava na pravično suđenje i pristup sudu obijanjem suda da ju sasluša i da provede ispitni postupak. Tvrdi da su takvim postupanjem njezina pojedinačna prava i interesi, kao i njezina pojedinačna i individualna životna te socioekonomska situacija, zanemareni u cijelosti, a pri čemu se poziva na odluku Ustavnog suda republike Hrvatske, broj: U-III-5442/2023.

2.3. Nadalje, spornom smatra stvarnu nadležnost tuženika. Navodi da je prigovor propisan u članku 10. Odluke/22 ocijenjen zakonitim od strane Visokog upravnog suda Republike Hrvatske presudom poslovni broj: Usoz-254/23 od 19. prosinca 2023., uz konstataciju da stranci nije onemogućeno pravo na kontrolu zakonitosti pojedinačnog upravnog akta od strane suda, a da je drukčije propisano člankom 164. stavkom 4. Statuta Grada Zagreba, a koji je lex superiori u odnosu na sve druge opće akte Skupštine. Spornim smatra i da li je tuženik u predmetnoj upravnoj stvari vodio postupak u drugom stupnju, kao i činjenicu da drugostupanjsko rješenje ne sadrži potpis. Upire na odredbe Pravilnika o unutarnjem redu Stručne službe Gradske uprave te zaključuje da tuženik ne vodi uopće upravne postupke. Smatra da Skupština nema ovlasti propisati nadzor upravnih tijela suprotno odredbama Ustava nego isključivo kako je propisano člankom 164. stavka 4. Statuta.

2.4. Tvrdi da drugostupanjsko rješenje uopće ne sadrži potpis jer je potpis nečitak i predstavlja neki crtež. Također spornom smatra nadležnost osobe koja je donijela prvostupanjsko rješenje. Činjenica da je u Službenom glasniku Grada Zagrebu u sklopu objave broj: 31/22. dostupan i tekst "Sistematizacija radnih mjesta u uredu" nije od utjecaja na činjenicu da taj tekst nije stupio na snagu jer Pravilnikom o izmjenama i dopunama nije propisano da je to sastavni dio Pravilnika. Tvrdi da sud zanemaruje da nemaju svi službenici ovlast rješavati o „prestanku“, a da sud uopće nije utvrđivao je li konkretni rješavatelj spada u pod kategoriju koja ima tu ovlast.

2.5. Upućuje na presudu Europskog suda za ljudska prava Beeler protiv Švicarske te navodi da ju se diskriminiralo jer joj se predmetnim rješenjem ukida stečeno pravo zbog činjenice koja je nastupila davno prije nego je stupio na snagu članak 7. Odluke/22. Ističe da je u konkretnom predmetu došlo i do povrede načela zabrane retroaktivne primjene propisa, u prilog čemu se poziva na odluku Europskog suda za ljudska prava (Winterwerp protiv Nizozemske). Tvrdi da je svoja prava stekla rješenjem donesenim na temelju Odluke/16, a koji je pak propis stavljen izvan snage Odlukom/18 koja je u prijelaznim i završnim odredbama propisala ujedno da će svi postupci započeti po Odluci/16 biti dovršeni i dalje po Odluci/16. Ukazuje na to da je Odlukom izmijenjena isključivo Odluka/18 i kasnije izmjene i dopune, a da se Odlukom/22 nije zadiralo u prava ili obveze korisnika prava ostvarenih po Odluci/16. Pojašnjava da je zabrana retroaktivnosti narušena jer je prvostupanjskim i drugostupanjskim rješenjem, uzimajući u obzir trenutak njihove izvršnosti, rješavano ex tunc, a ne pro futuro, jer se zadiralo u upravni akt za period koji je protekao prije nastupa izvršnosti.

2.6. Posljedično prethodno iznijetom, smatra nezakonitom i točku II. izreke presude, obzirom da je sud umjesto da usvoji tužbeni zahtjev i dosudi zatražene troškove, istog odbio, kao i zahtjev za naknadu troškova spora.

2.7. Predlaže usvojiti žalbu, poništiti presudu te vratiti predmet na ponovno odlučivanje, podredno, presudom riješiti stvar na način da se usvoji tužbeni zahtjev tužiteljice te potražuje troškove upravnog spora i trošak sastava žalbe uvećano za sudsku pristojbu i zakonske zatezne kamate.

3. Tuženik nije dostavio odgovor na žalbu.

4. Žalba nije osnovana.

5. Ispitujući pobijanu presudu u granicama žalbenih razloga (članak 134. stavak 1. Zakona o upravnim sporovima - "Narodne novine", broj: 36/24. – dalje: ZUS) Sud ne nalazi postojanje ni jedne žalbene osnove zbog koje bi pobijana presuda bila nezakonita.

6. Iz podataka spisa predmeta proizlazi da je rješenjem tijela prvog stupnja od 31. listopada 2023. tužiteljici prestala novčana pomoć za roditelja odgojitelja s danom 30. rujna 2023. na temelju odredbe članka 7. stavka 1. alineje 1. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba“, broj: 10/18, 20/21 i 25/22, dalje: Odluka/22.) sve detaljno navedeno u izreci i obrazloženju rješenja tijela prvog stupnja. Osporenim rješenjem prigovor tužiteljice podnesen protiv rješenja tijela prvog stupnja je odbijen.

7. Naprijed navedena Odluka/22, temeljem koje je doneseno rješenje tijela prvog stupanja i tuženika, bila je predmetnom ocjene zakonitosti te su presudom ovog Suda, poslovni broj: Usoz-143/2022-91 od 27. veljače 2023. odbijeni prijedlozi za ocjenu zakonitosti Odluke/22, a koju presudu je Ustavni sud Republike Hrvatske ocijenio ustavnopravno osnovanom (odluka i rješenje poslovni broj: U-III-1744/2023 i dr. od 14. studenoga 2023.).

8. Prije svega valja pojasniti tužiteljici da je rok propisan odredbom članka 6. Odluke/22 procesni instruktivni rok istekom kojeg ne prestaje pravo nadležnog tijela na donošenje pojedinačne odluke radi usklađenja s odredbama Odluke/22. Osim toga, rješenjem Suda poslovni broj: Usoz-143/2022-15 od 12. prosinca 2022. obustavljeno je izvršenje naprijed navedene Odluke/22 koja obustava izvršenja nastupa danom donošenja rješenja i traje do donošenja odluke Visokog upravnog suda Republike Hrvatske u postupku ocjene zakonitosti tog općeg akta, koji je, kao što je već navedeno ocjenjen zakonitim presudom Suda, poslovni broj: Usoz-143/22-91 od 27. veljače 2023. pa za vrijeme obustave izvršenja Odluke/22 nadležno tijelo nije smjelo postupati po istoj. Odluke na koje se poziva tužitelj u žalbi nisu usporedive ni primjenjive u konkretnom slučaju.

9. U odnosu na prigovor tužiteljice kojim osporava stvarnu nadležnost tuženika pojašnjava se tužiteljici da je odredbom članka 10. Odluke/22 propisano da se prigovor na pojedinačne akte nadležnog gradskog upravnog tijela donesene na temelju ove odluke podnosi gradonačelniku Grada Zagreba u roku od osam dana od dostave pojedinačnog akta, preko nadležnoga gradskoga upravnoga tijela. Gradonačelnikova odluka o prigovoru je konačna.

10. Treba reći da je navedena odredba članka 10. navedene Odluke bila predmetom ocjene zakonitosti u objektivnom upravnom sporu. Presudom Suda, poslovni broj: Usoz 254/2023-7 od 19. prosinca 2023. zahtjev i prijedlog za ocjenu zakonitosti naprijed navedenog članka 10. Odluke je odbijen.

11. Naime, u toj presudi Sud je ocijenio kako s obzirom na odredbe ZUS-a proizlazi da time što je člankom 10. Odluke/18 propisan prigovor kao pravni lijek protiv pojedinačnog upravnog akta, o kojem odlučuje gradonačelnik nije onemogućeno pravo stranke na kontrolu zakonitosti pojedinačnog upravnog akta od strane suda pune jurisdikcije te da pravni lijek iz te odredbe ne onemogućuje sudsku zaštitu, jer se nakon odluke o prigovoru može pokrenuti sudski spor pred sudom pune jurisdikcije u kojem sporu je sud ovlašten preispitati sva činjenična i pravna pitanja, a stranka u sporu ima sva prava zajamčena Ustavom Republike Hrvatske te da je nakon odluke prvostupanjskog upravnog suda, pod zakonom propisanim uvjetima, moguće izjaviti žalbu ovom Sudu, čime se osigurava dvostupanjska sudska zaštita. Stoga da je u konkretnom slučaju, zakonom propisanom mogućnosti pokretanja upravnog spora protiv pojedinačnog upravnog akta, osigurana sudska kontrola takvih pojedinačnih upravnih akata zbog čega zahtjev i prijedlog nisu osnovani. Izražavajući naprijed navedeno shvaćanje Sud je imao u vidu i izraženo stajalište Ustavnog suda Republike Hrvatske iz odluke U-I-2911/2017 od 5. veljače 2019.

12. Također neosnovano tužiteljica smatra da drugostupanjsko rješenje ne sadrži potpis budući da je u konkretnom slučaju kao osoba koja je donijela rješenje naznačen Gradonačelnik Grada Zagreba koji je isto i potpisao.

13. Suprotno navodu tužiteljice da je sporna nadležnost osobe koja je donijela prvostupanjsko rješenje treba reći da je pravilnom primjenom odredbe članka 23. Zakona o općem upravnom postupku ("Narodne novine", broj: 47/09. i 110/21. – dalje: ZUP) rješenje donijela službena osoba u opisu poslova koje je vođenje tog postupka ili rješavanje u upravnim stvarima sukladno propisima o ustrojstvu javnopravnih tijela. Naime, Sud je uvidom u Pravilnik o unutarnjem redu Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom ("Službeni glasnik Grada Zagreba", broj: 13/22. i 31/22.) utvrdio da je odredbom članka 5. podtočka 2.2.1. propisano da se u Odsjeku za pronatalitetnu politiku, obavljaju, između ostalog, poslovi rješavanja u upravnim stvarima vezano uz ostvarenje novčane pomoći za roditelja odgojitelja. Prema točki 74. Sistematizacije radnih mjesta u uredu, koja je prilog navedenom Pravilniku u opis poslova stručnog savjetnika za provedbu i kontrolu mjera pronatalitetne politike spadaju i poslovi rješavanja u složenim upravnim stvarima u prvom stupnju sukladno Odluci u novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja zbog čega je osnovano zaključio prvostupanjski sud da je odluku u prvom stupnju donijelo nadležno tijelo te potpisala osoba koja je to rješenje i donijela čime je postupljeno sukladno odredbi članka 23. ZUP-a.

14. U odnosu na prigovor da sud nije proveo predložene dokaze (saslušanje tužiteljice) treba reći da sud nije vezan prijedlozima stranaka ni u pogledu činjenica koje je trebalo utvrditi ni dokaza kojima se one mogu utvrditi (članak 49. stavak 3. ZUS- a). Osnovano je prvostupanjski sud ocijenio izvođenje dokaza koje je tužiteljica predložila nepotrebnim budući se sve relevantne činjenice o kojima ovisi odluka o zakonitosti rješenja tuženika, na nedvojben način mogu utvrditi temeljem dokumentacije u spisu predmeta, zbog čega, i po ocjeni ovog Suda izvođenje predloženih dokaza ne bi dovelo do drugačijeg rješenja ove upravne stvari, imajući u vidu podatke spisa predmeta.

15. Zaključno u odnosu na prigovor tužiteljice da je u konkretnom predmetu došlo i do povrede načela zabrane retroaktivne primjene propisa, upućuje se na obrazloženje presude ovog Suda poslovni broj: Usoz-8/22 od 5. srpnja 2022. u kojoj odluci se Sud detaljno očitovao i navedeni prigovor otklonio (točke 104. -124.). Osim navedenog pogrešno tužiteljica smatra da je u ovdje bilo riječ o postupku koji je u tijeku u smislu prijelaznih i završnih odredbi Odluke/18, obzirom da je riječ o dovršenom postupku, stoga, suprotno žalbenim navodima, nije bilo zapreke za primjenu odredbe članka 7. Odluke/22.

16. Slijedom navedenog, valjalo je pozivom na odredbu članka 135. stavka 1. ZUS a, odlučiti kao u točki I. izreke, a odluka o troškovima spora (točka II. izreke) utemeljena je na odredbi članka 147. stavka 1. istog Zakona.

U Zagrebu, 3. rujna 2025.

Predsjednica vijeća

Jelena Rajić