UsI-1298/2024-16

REPUBLIKA HRVATSKA

UPRAVNI SUD U SPLITU

Split, Put Supavla 1

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

R J E Š E N J E

Upravni sud u Splitu, po sucu toga suda Silviju Čoviću, sucu pojedincu, te Vesni Maslov, zapisničarki, u upravnom sporu tužiteljice Gradske knjižnice Zadar (OIB: 59559512621), Zadar, Stjepana Radića 11 B, zastupane po zakonskoj zastupnici, ravnateljici CČA, a ona po opunomoćeniku Danu Marinoviću, odvjetniku u Odvjetničkom društvu "Marinović i partneri" j. t. d. iz Zadra, Plemića Borelli 1, protiv tuženika Ministarstva rada, mirovinskog sustava, obitelji i socijalne politike Republike Hrvatske, Samostalnog sektora za drugostupanjski postupak, Zagreb, Ulica grada Vukovara 78, radi povrata dodijeljenih bespovratnih sredstava, 2. rujna 2025.,

r i j e š i o  j e

Odbacuje se tužba u ovom upravnom sporu kao nedopuštena.

Obrazloženje

1. Tužiteljica je pravovremeno 22. svibnja 2024. podnijela ovom sudu tužbu, kojom je osporila zakonitost odluke tuženika KLASA: 984-01/22-02/15, URBROJ: 524- 07-02-02-01/2-24-51 od 28. ožujka 2024. o povratu broj 658 za ugovor o dodjeli bespovratnih sredstava kodnog broja UP:02.1.1.12.0026. za otvoreni poziv Aktivno uključivanje i poboljšanje zapaljivosti te razvoj inovativnih socijalnih usluga za ranjive skupine unutar 7 urbanih aglomeracija/područja Osijek, Pula, Rijeka, Slavonski Brod, Split, Zadar i Zagreb u sklopu Operativnog programa Učinkoviti ljudski potencijali 2014.-2020., a koju je, tvrdi, zaprimio 28. ožujka 2024. Tvrdi i da joj je na temelju Završnog izvješća o provedbi projekta i Završnog zahtjeva za nadoknadom sredstava na temelju Ugovora o dodjeli bespovratnih sredstava Uključi se knjigom (skraćeno: Ugovor) osporeno pravo na nadoknadu sredstava po osnovi nabave biblio busa i pratećih troškova (karte za trajekt i goriva) ali i troškovi radionica na kojima nije većinski sudjelovala ciljna skupina projekta, budući da sudionici projektnih aktivnosti moraju biti pripadnici ciljnih skupina kako je definirano Uputama za prijavitelje. Tvrdi i da joj je naložen povrat sredstava u iznosu od 87.475,19 eura, od čega se na nacionalno sufinanciranje odnosi 13.121,28 eura, a na europska sredstava iznos od 74.353,91 eura i da je povrat utemeljen na članku 19.1. Općih uvjeta koji su sastavni dio Ugovora o dodjeli bespovratnih sredstva. Stoga je zatražila da poništiti odluku o povratu br. 568 za ugovor o dodjeli bespovratnih sredstava, ali i zahtjev Hrvatskog zavoda za zapošljavanje za povratom sredstava.

2. U odgovoru na tužbu tuženik je, ponajprije, prigovorio dopustivosti tužbe, predloživši ju odbaciti kao nedopuštenu.

3. Tužba nije dopuštena.

4. U skladu s međunarodnom pravnom stečevinom i regulacijom članka 6. stavka 1. Konvencije (Europske) za zaštitu ljudskih prava s protokolima 1, 4, 6, 7, 11, 12, 13 i 14, koja je u primjeni od 6. studenog 1997. („Narodne novine – Međunarodni ugovori“, broj: 18/97., 6/99. – pročišćeni tekst, 8/99. – ispravak, 14/02., 13/03., 9/05., 1/06. i 2/10., u daljnjem tekstu: Konvencija), pravo na pravično suđenje, koje u sebi obuhvaća i pravo na pristup sudu, najvažnije je procesno ljudsko pravo, koje je u hrvatskom pravnom sustavu sadržano na ustavnoj i zakonskoj razini.

5. Tako Ustav Republike Hrvatske („Narodne novine“, broj: 85/10. – pročišćeni tekst i 5/14., u daljnjem tekstu: Ustav), u članku 29. stavku 1., a Zakon o sudovima („Narodne novine“, broj: 28/13., 33/15., 82/15., 82/16., 67/18., 126/19., 130/20., 21/22., 60/22., 16/23., 155/23. i 36/24., u daljnjem tekstu: ZS), u članku 4. stavku 1., određuje da svatko ima pravo da zakonom ustanovljeni neovisni i nepristrani sud pravično i u razumnom roku odluči o njegovim pravima i obvezama, ili o sumnji ili optužbi zbog kažnjivog djela. Dakle, navedene odredbe osiguravaju svakome da od suda zatraži i dobije djelotvornu sudsku zaštitu u vezi sa svojim pravima i/ili obvezama.

6. Ustavotvorac, u članku 19. stavku 2. Ustava, jamči sudsku kontrolu zakonitosti pojedinačnih akata upravnih vlasti i tijela koja imaju javne ovlasti.

7. Navedena jamstava prava na pravično suđenje primjenjuje se i na sudski postupak koji se vodi pred upravnim sudom, a koji je, na ustavnoj razini, reguliran navedenom odredbom članka 19. stavka 2. Ustava, a na zakonskoj razini, odredbama Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, broj: 20/10, 143/12, 152/14 i 94/16). Izloženo pravno shvaćanje izraženo u odluci Ustavnog suda Republike Hrvatske poslovni broj U-III-1001/07 od 7. srpnja 2010. („Narodne novine“, broj: 90/10.).

8. U nekolicini odluka Europskog suda za ljudska prava i Ustavnog suda Republike Hrvatske, izraženo je pravno shvaćanje prema kojem pravo na pristup sudu, kao važan aspekt prava na sud koje je jedno od imanentnih pravu na pravično suđenje, nije i ne može biti apsolutno. Ono je podvrgnuto ograničenjima (osobito kad je riječ o pretpostavkama koje se tiču dopuštenosti ulaganja pravnih sredstava), budući da po samoj svojoj naravi zahtijeva regulaciju države, koja u tom pitanju ima izvjesnu slobodu procjene. Ta ograničenja, međutim, ne smiju umanjiti pristup sudu na takav način ili do takve mjere da s time bude narušena sama bit "prava na sud". Takva se ograničenja također neće smatrati suglasnima članku 29. stavku 1. Ustava ako nisu propisana radi ostvarenja legitimnog cilja ili ne postoji razuman odnos razmjernosti između sredstava koja su upotrijebljena i cilja koji se namjeravao postići (vidi odluku Ustavnog suda broj: U-III-1/2009 od 3. studenoga 2010., objavljenu u "Narodnim novinama" broj 126/10.). Drugačije izneseno, takva ograničenja ne smiju ugroziti ili ograničiti pravo na pristup sudu na način koji ne bi bio u skladu s člankom 6. stavkom 1. Konvencije, osim kada takva ograničenja služe da bi se ostvario legitiman cilj te kada postoji proporcionalan odnos između cilja koji se želi ostvariti i nametnutih ograničenja. Ustavni sud je istaknuo i da je obveza sudova, i u situaciji vlastite nenadležnosti, pa i u situaciji zakonske podnormiranosti, pitanje sudske nadležnosti ili dopuštenosti pojedinog pravnog sredstva, metodom teleološkog tumačenja osigurati ostvarivanje prava na sud za svaku stranku, barem usmjeravanjem na drugi raspoloživi put učinkovite pravne zaštite utvrđenjem koji bi to pravni put bio, a ako ga nema onda utvrđenjem zašto sudska zaštita nije potrebna. Tako i u odluci poslovni broj U-III-2042/2013 od 19. svibnja 2020. (dostupno na: www.usud.hr).

9. Može se zaključiti da je obveza suda u upravnom sporu u situaciji kada posebnim zakonom, kojima se specijalno uređuje određena pravna materija, nije uređena ikakva daljnja upravno sudska zaštita, prilikom odlučivanja o tužbi podnesenoj protiv odluka državnih tijela i pravnih osoba s javnim ovlastima (javnopravnih tijela), kao prvi korak kod ispitivanja tužbe, procijeniti je li riječ o pojedinačnoj odluci u smislu članka 3. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, broj: 36/24., u daljnjem tekstu: ZUS) koju je donijelo javnopravno tijelo kako je ono definirano člankom 2. stavkom 2. ZUS-a.

10. Prema odredi članka 2. stavka 1. ZUS-a cilj toga zakona je osigurati zakonitost i sudsku zaštitu prava i pravnih interesa fizičkih i pravnih osoba i drugih stranaka povrijeđenih pojedinačnom odlukom ili postupanjem javnopravnog tijela, dok prema stavku 2. toga članka javnopravnim tijelom u smislu toga zakona smatra se tijelo državne uprave i drugo državno tijelo, tijelo jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave, pravna osoba koja ima javnu ovlast i pravna osoba koja obavlja javnu službu (pružatelj javnih usluga).

11. Prema odredbi članka 3. stavka 1. točkama 1. do 4. ZUS-a predmet upravnog spora je ocjena zakonitosti pojedinačne odluke javnopravnog tijela (upravnog akta), ocjena zakonitosti postupanja i propuštanja javnopravnog tijela iz područja upravnog prava da u zakonom propisanom roku odluči o pravu, obvezi ili pravnom interesu ili redovitom pravnom lijeku stranke odnosno da postupi prema propisi te ocjena zakonitosti sklapanja, raskidanja i izvršavanja upravnog ugovora, s time da je točkom 1. toga stavka upravni akt određen kao pojedinačna odluka kojom je javnopravno tijelo odlučilo o pravu, obvezi ili pravnom interesu stranke u upravnoj stvari. U tom smislu, elementi pojma pojedinačne odluke pretpostavljaju određenog nosioca, autoritativnost, pravno djelovanje, konkretnost i da se takva odluka donosi u nekoj upravnoj stvari.

12. Shodno članku 2. stavku 1. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj: 47/09. i 110/21., u daljnjem tekstu: ZUP) upravnom stvari smatra se svaka stvar u kojoj javnopravno tijelo u upravnom postupku rješava o pravima, obvezama ili pravnim interesima fizičke ili pravne osobe ili drugih stranaka (u daljnjem tekstu: stranke) neposredno primjenjujući zakone, druge propise i opće akte kojima se uređuje odgovarajuće upravno područje.

13. Iščitavajući citirane norme ZUS-a i ZUP-a valja zaključiti da kumulativne pretpostavke da bi se pojedini predmet smatrao upravnom stvari koja bi bila podvrgnuta upravno-sudskoj kontroli podrazumijevaju: a) odlučivanje od javnopravnog tijela, b) odlučivanje u upravnom postupku, c) odlučivanje o pravima, obvezama ili pravnim interesima fizičkih ili pravnih osoba ili drugih stranaka i, krajnje, d) neposredna primjena zakona, drugih propisa ili općih akata, kojima je uređeno pojedino upravno područje.

14. Polazeći od iznesenih pravnih stajališta i ocjena Ustavnog suda Republike Hrvatske te izloženih općenitih pravnih shvaćanja vezano za definiranje upravne stvari i cilja uspostavljanja novoga pravnog uređenja upravno-sudske zaštite te primijenivši ta načelna pravna shvaćanja na konkretan predmet, ocjenjujući pretpostavke za vođenje upravnog spora, valja istaknuti sljedeće.

15. Nije, u biti, sporno da je tužiteljica zatražila upravno sudsku zaštitu od odluku o povratu br. 568 za ugovor o dodjeli bespovratnih sredstava, ali i od zahtjeva Hrvatskog zavoda za zapošljavanje za povratom sredstava, kako je to citirano u izreci.

15.1. Nije, u biti, sporno niti da, prema sadržaju priloženog Ugovora o dodjeli bespovratnih sredstava kodnog broja UP:02.1.1.12.0026. za otvoreni poziv Aktivno uključivanje i poboljšanje zapaljivosti te razvoj inovativnih socijalnih usluga za ranjive skupine unutar 7 urbanih aglomeracija/područja Osijek, Pula, Rijeka, Slavonski Brod, Split, Zadar i Zagreb u sklopu Operativnog programa Učinkoviti ljudski potencijali 2014.-2020. (sadržan je u spisu upravnog tijela; u daljnjem tekstu: Ugovor), sklopljenog između Ministarstva rada, mirovinskoga sustava, obitelji i socijalne politike kao Posredničkog tijela razine 1 (PT1) i Hrvatskog zavoda za zapošljavanje, Ureda za financiranje i ugovaranje projekata Europske unije kao Posredničkog tijela razine 2 (PT2), s jedne strane, i tužiteljice, kao korisnice bespovratnih sredstava iz Europskog socijalnog fonda, s druge strane, predviđeno je u članku 28. stavku 3. Općih uvjeta koji su sastavni dio Ugovora rješavanje sporova, sporove riješiti mirnim putem, a u slučaju neuspjeha, stranke međusobno upućuju pisanu obavijest te mogu pokrenuti spor pred nadležnim sudom u Republici Hrvatskoj (28.3).

16. Pokazalo se spornim je li, u biti, riječ o pojedinačnoj odluci javnopravnog tijela čiju se zakonitost razmatra unutar upravno-sudske kontrole.

17. Teleološki tumačeći i iščitavajući citirane norme ZUS-a i ZUP-a, a uzimajući u obzir sadržaj zatražene upravno-pravne zaštite, sud smatra da u konkretnom predmetu nije riječ o pojedinačnoj odluci javnopravnog tijela kojom se odlučuje o ikakvim pravima, obvezama i pravnim interesima tužiteljice na području upravnog prava u smislu odredbi članka 3. ZUS-a i članka 2. stavka 1. ZUP-a. Nije riječ o odluci koja bi bila predmet ocjene u upravnom sporu i o situaciji u kojoj bi tužiteljici bila osigurana upravno-sudska zaštita, već je riječ o sporu iz ugovornog odnosa, odnosno provedbi ugovora o dodjeli bespovratnih sredstava, te je korisnicima prema navedenom članku 28. stavku 3. Općih uvjeta koji su sastavni dio Ugovora sudska zaštita zajamčena izvan upravnog spora, odnosno pred nadležnim općinskim, odnosno trgovačkim sudom. Sud smatra i da nije riječ o ikakvoj upravnoj stvari u smislu članka 2. ZUP-a, već je riječ o postupku u kojem Hrvatski zavod za zapošljavanje, kao ugovorna stranka, obavještava tužitelja, kao drugu ugovornu stranku, o raskidu ugovora o dodjeli bespovratnih sredstava uz obvezu povrata isplaćenih sredstava.

17.1. Izloženo pravno shvaćanje je utemeljeno na pravnim stajalištima i ocjenama Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, koje je on zauzeo u odlukama poslovni broj Usž-3964/2021-2 od 26. studenog 2021. i Usž-303/19-2 od 10. srpnja 2019. Taj sud je, u odluci broj Usž-3964/2021, istaknuo i: Činjenica što su uz tužitelja potpisnici ugovora o dodjeli bespovratnih sredstava i javnopravna tijela sama po sebi ne znači da je predmetni ugovor upravni.

18. Stoga, a budući da ne postoje pretpostavke za vođenje spora, valjalo je, na temelju odredbe članka 46. stavka 1. točke 7. ZUS-a, odbaciti tužbu kao nedopuštenu, odnosno riješiti kao u izreci.

U Splitu 2. rujna 2025.

S U D A C

Silvio Čović

UPUTA O PRAVNOM LIJEKU:

Protiv ovoga rješenja dopuštena je žalba, u roku 15 dana od dana primitka pisanog otpravka istog, u dovoljnom broju primjeraka za sud i sve stranke u sporu, putem ovoga suda, pisano, za Visoki upravni sud Republike Hrvatske (članak 128. stavak 1. u vezi s člankom 46. stavkom 2. ZUS-a).

DNA:

- opunomoćeniku tužiteljice Danu Marinoviću, odvjetniku u OD "Marinović i partneri" j. t. d. iz Zadra, Plemića Borelli 1,

- tuženiku Ministarstvu rada, mirovinskog sustava, obitelji i socijalne politike, Samostalnom sektoru za drugostupanjski postupak, Zagreb, Ulica grada Vukovara 78,

- u spis.