Poslovni broj: Us I-688/2025-9

REPUBLIKA HRVATSKA

UPRAVNI SUD U SPLITU

Put Supavla 1

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Upravni sud u Splitu, po sucu Ivanu Dadiću, uz sudjelovanje Tamare Taraš kao zapisničarke, u upravnom sporu tužitelja KI, OIB: [osobni identifikacijski broj], Rotebuhlstrasse 99, 70 178 Stuttgart, Njemačka, zastupanog po opunomoćenicima odvjetnicima iz Odvjetničkog društva BRADVICA MARIĆ WAHL CESAREC SKERLEV d.o.o., Zagreb, Miramarska 24, protiv tuženika Povjerenstva za žalbe pri Ministarstvu kulture i medija, OIB: 37836302645, Zagreb, Runjaninova 2, zastupanog po opunomoćenici KIŠ, dipl. pravnici i zaposlenici, radi stavljanja dobra pod preventivnu zaštitu, nakon javne i usmene rasprave zaključene 18. lipnja 2025. u prisutnosti zamjenika opunomoćenika tužitelja i opunomoćenice tuženika, objavljene 24. lipnja 2025.,

p r e s u d i o  j e

I. Poništava se rješenje tuženika Povjerenstva za žalbe pri Ministarstvu kulture i medija, KLASA: UP/II-612-08/24-02/0111, URBROJ: 532-02-03- 02/1-25-3 od 26. veljače 2025.

II. Poništava se rješenje Ministarstva kulture i medija, Uprave za zaštitu kulturne baštine, Konzervatorskog odjela u Dubrovniku, KLASA: UP/I- 612-08/23-05/0085, URBROJ: 532-05-02-17/4-23-01 od 24. listopada 2023., te se predmet vraća prvostupanjskom tijelu na ponovni postupak u kojem je obvezno postupiti u skladu s pravnim shvaćanjima i primjedbama suda izraženima u obrazloženju ove presude.

III. O troškovima spora sud će odlučiti naknadno posebnim rješenjem.

Obrazloženje

1.U pravovremenoj tužbi tužitelja podnesenoj 2. travnja 2025. protiv rješenja tuženika Povjerenstva za žalbe pri Ministarstvu kulture i medija, KLASA: UP/II-612- 08/24-02/0111, URBROJ: 532-02-03-02/1-25-3 od 26, veljače 2025., tužitelj u bitnom najprije reproducira izreke osporenog rješenja tuženika i prvostupanjskog rješenja, pa potom i obrazloženje akta tuženika, nakon čega navodi kako članak 16. Zakona o zaštiti i očuvanju kulturnih dobara (NN br. 114/2022, dalje u tekstu: ZZKD) propisuje da preventivna zaštita može biti određena samo za dobra za koje se predmnijeva da imaju obilježja propisana za određenu vrstu kulturnog dobra, a koji kriteriji su opisani u čl. 14. ZZKD-a izvornost i cjelovitost, povijesna, estetska, društvena, znanstvena i/ili duhovna vrijednost, kao i druge utvrđene vrijednosti izražene nizom obilježja ovisno o vrsti kulturnog dobra. U konkretnom slučaju, ne postoji pravilna stručna analiza koja bi dokazala da ĐI u svom sadašnjem stanju ispunjava te kriterije. U drugostupanjskom rješenju dostavljeni stručni nalaz sastoji se od nabrajanja karakteristika koje opisuju estetski izgled same vile, bez davanja konkretnog razloga zašto su navedene karakteristike od tolike kulturne važnosti – osim nabrajanja dijelova koji čine ĐI iako je takvo nabrajanje netočno i predstavlja iskrivljenu verziju činjenica. Ponovno se koristi kao glavni argument onaj iz prvostupanjskog rješenja – vila se smatra posljednjim uspjelim primjerom rezidencijalne izgradnje na području Rijeke dubrovačke. Tužitelj ističe kako se određivanjem preventivne zaštite polazi od shvaćanja da javnopravno tijelo odlučuje o utvrđenju potrebe preventivne zaštite dobara za koja se predmnijeva da imaju svojstvo kulturnog dobra primjenom slobodne (diskrecijske) ocjene. Međutim, unatoč slabijoj vezanosti pravnom normom prilikom donošenja odluke o stavljanju pod preventivnu zaštitu, to ne podrazumijeva da takva odluka ne mora biti obrazložena, već je javnopravno tijelo dužno u obrazloženju takvog rješenja dati valjane i obrazložene razloge rješavanja upravne stvari, konkretno radi obrazlaganja svrhovitosti primjene preventivne zaštite prema određenom dobru te radi mogućnosti ocjene zbog čega se pretpostavlja da bi određeno dobro imalo svojstvo kulturnog dobra te je li određivanje preventivne zaštite bilo sukladno cilju zaštite i očuvanja kulturnih dobara, odnosno u svrhu mogućnosti ocjene zakonitosti takve odluke. Tužitelj je stava kako drugostupanjsko rješenje ne sadrži sve jasne, obrazložene i dostatne razloge o tome zbog čega se pretpostavlja da Vila Drndarski ima svojstvo kulturnog dobra i zbog čega se preventivna zaštita odnosi na predmetno područje, a koji razlozi bi imali svoje uporište u utvrđenim činjenicama. Time navodi u drugostupanjskom rješenju predstavljaju samo osobno subjektivno mišljenje djelatnika naslovnog tijela o predmetnoj nekretnini i kao takvi su nevaljani i nevjerodostojni te ne postoji valjano obrazloženje iz kojeg bi bilo razvidno zbog čega bi predmetna nekretnina bila predmetom bilo kakve zaštite. Također, u drugostupanjskom rješenju navodi se da pojam vila osim građevine uključuje i vrtne površine, no takvo stajalište tužitelj ne pronalazi u zakonskim odredbama. U stručnom nalazu nigdje se ne obrazlaže i ne daje niti jedan konkretan argument zašto bi vrtne površine imale kulturno-povijesnu vrijednost. Budući da nije jasno na temelju kojih kriterija su vrtne površine uključene u zaštitu, tužitelj smatra da je odluka donesena arbitrarnim i nezakonitim tumačenjem zakonskih odredaba. Slijedom navedenog, tužitelj predlaže da se u ovom sporu provede vještačenje po neovisnom arhitektonsko- konzervatorskom sudskom vještaku, s naglaskom na utvrđivanje ima li Vila Drndarski zakonska obilježja radi kojih ju je potrebno staviti pod preventivnu zaštitu dobara za koja se predmnijeva da imaju svojstvo kulturnog dobra te je li opravdano pod zaštitu staviti i vrt. Naime, sama ĐI već dugo nije u izvornom stanju. Na primjer, prethodni vlasnici su tokom 1980-ih godina izveli brojne promjene kojima je Vila modernizirana, a sve kako bi se Vila mogla iznajmljivati turistima. Tako su brojni zidovi uvučeni, srušena je jedna velika kupaonica kako bi se napravilo mjesta za ugradnju čajne kuhinje. Nadalje tokom 1990-ih godina, odnosno tijekom Domovinskog rata, srpski okupatori okupirali su kuću i okućnicu te su ili ukrali namještaj i tepihe ili ih potpuno uništili. Osim toga, za to vrijeme uništeni su i brojni zidovi Vile s obzirom da su ti okupatori mokrili po zidovima i razbijali zidove. Završetkom rata se u Vilu, bez dozvole, uselio veliki broj izbjeglica. I ti ljudi, gonjeni nuždom, su Vilu uređivali i prekrajali kako bi odgovarala njihovim potrebama no istu ni na koji način nisu održavali niti se o njoj brinuli. Nadalje, tužitelj ističe kako do prvostupanjskog rješenja nije bilo nikakvih naznaka da bi se Vila mogla smatrati kulturnim dobrom. Slijedom navedenoga je i tužitelj kroz godine napravio određene promjene. Nadalje, kuća na ulazu također više nije u izvornom stanju. Tu je preuređena terasa, a uz samu kuću je sagrađen dodatan aneks koji ima vlastitu kupaonicu i wc. Priložene fotografije jasno pokazuju da Vila Drndarski nije u izvornom stanju, već da su na njoj izvršene značajne preinake koje su izmijenile njezinu eventualnu arhitektonsku i kulturnu vrijednost. Zbog toga ne može ispuniti uvjete propisane člankom 14. Zakona, prema kojem kulturno dobro mora imati posebnu povijesnu, umjetničku i arhitektonsku vrijednost. Osim toga, u Vilu bi trebalo uložiti znatna sredstva kako bi se ista dovela uopće u stanje za normalnu upotrebu. Tako je iz dostavljenih slika vidljivo da svijetlo plave i svijetlo smeđe pločice na 2 terase, nisu uopće u stanju za normalnu upotrebu, a kamoli da bi ih trebalo štititi. Nadalje, iz slika je vidljivo da su i balkoni i kamene ploče na podovima u lošem stanju, a da se stvaraju lokve vode na nekadašnjem boćalištu. Zidovi na samoj Vili i susjednim kućama su srušeni, a sobe u su u takvom stanju da uopće nisu za korištenje. Postoji i kokošinjac u kojemu se krov urušava. Nesporno je naime kako zaštita Vile Drndarski i održavanje okoliša podrazumijeva izniman napor i ulaganje ogromnih materijalnih sredstava. Stoga je tužitelj, kao vlasnik, namjeravao pokrenuti postupak parcelacije zemljišta i formiranja 3 građevinske čestice, pri čemu bi Vila Drndarski s pomoćnim objektima i vrtom činila središnju parcelu, a formirale bi se 2 građevinske parcele sa svake strane Vile Drndarski na kojim bi se u skladu s prostornim planovima sagradili objekti po najvišim standardima gradnje i uz stroge upute konzervatora (gradnja u kamenu, zaštita i rekonstrukcija podzidova, sanacija okoliša). Navedeni objekti bi se potom prodali zainteresiranim kupcima, a tužitelj bi stečena sredstva mogao uložiti u zaštitu i održavanje Vile Drndarski. Na taj način ne bi se narušila kulturna vrijednost same ĐI i njenih pomoćnih objekta, a vrtovi bi se rekonstruirali i zadržali u sadašnjem obliku u najvećem mogućem opsegu. Navedeno je i stav stalnog sudskog vještaka za geodeziju Zdenka Bilića, dipl.ing. Ipak, pri samom predlaganju gore navedenog, javnopravna tijela su nepovoljno reagirala te donijela prvostupanjsko rješenje kojim je tužitelju ograničeno njegovo pravo slobodnog raspolaganja nekretninom te ni na koji način nisu uzeli u obzir mišljenje vještaka od 29. prosinca 2023. Razvidno je kako se drugostupanjskim rješenjem tužitelju kao vlasniku onemogućava slobodno raspolaganje nekretninom, čime se izravno ograničava ustavno pravo vlasništva. Uz to, načelo razmjernosti propisano je člankom 6. Zakona o općem upravnom postupku (NN br. 47/09., 110/21.), prema kojem svaka upravna mjera mora biti razmjerna cilju koji se njome želi postići, točnije "pravo stranke može se ograničiti postupanjem javnopravnih tijela samo kad je to propisano zakonom te ako je takvo postupanje nužno za postizanje zakonom utvrđene svrhe i razmjerno cilju koji treba postići". Preventivna zaštita kulturnog dobra primjenjuje se u situacijama kada postoji neposredna ugroženost dobra i potreba da se ono sačuva od propadanja ili uništenja. Međutim, u konkretnom slučaju ne postoje dokazi da bi ĐI bila pod bilo kakvom neposrednom prijetnjom koja bi opravdala žurnost donošenja ovakve odluke. Nadalje, sama činjenica da je ĐI već značajno izmijenjena i da nije u izvornom stanju dovodi u pitanje nužnost njezine zaštite. Kada neko dobro već ne posjeduje izvorna kulturna obilježja, nije opravdano vlasniku nametati teret očuvanja pod izlikom preventivne zaštite. U ovom slučaju, mjera preventivne zaštite nameće znatne financijske obveze vlasniku bez ikakve mogućnosti razumnog korištenja ili prodaje nekretnine. Ako tužitelj – vlasnik - ne može koristiti nekretninu, niti ju može prodati pod povoljnim uvjetima, njegova privatna korist potpuno je eliminirana, a teret zaštite prebačen je isključivo na njega, bez odgovarajuće naknade. Zaključno, načelo razmjernosti zahtijeva ravnotežu između javnog interesa i prava pojedinca, no osporenim rješenjem sav teret zaštite snosi isključivo tužitelj, dok javni interes nije jasno definiran niti obrazložen. Tužitelj će biti prisiljen na iznimno visoke troškove sanacije, restauracije i konzervatorskih zahvata, uz istovremeno ograničene mogućnosti adaptacije nekretnine. Dodatno, status zaštićenog dobra smanjuje tržišnu vrijednost vile, otežava njezinu prodaju i iznajmljivanje te vlasniku stvara nerazmjerno financijsko opterećenje. Unatoč svemu, javnopravno tijelo nije osiguralo nikakve mehanizme koji bi umanjili negativne posljedice ove odluke. Slijedom navedenog, izreka drugostupanjskog rješenja, a kojom se odbija žalba te potvrđuje prvostupanjsko rješenje je nezakonita te ju kao takvu treba poništiti. Temeljem svega naprijed izloženog, tužitelj tužbenim zahtjevom predlaže sudu donijeti presudu kojom će poništiti osporeno rješenja tuženika, a pored toga predlaže i da sud naloži tuženiku naknaditi trošak spora tužitelju.

2. Tuženik je u odgovoru na tužbu, u bitnom istaknuo kako u cijelosti ostaje kod navoda iznijetih u obrazloženju osporenog rješenja, pri čemu u pretežitom dijelu ponavlja navode obrazloženja rješenja, slijedom čega je predložio sudu odbiti tužbeni zahtjev tužitelja.

3.U sporu je održana rasprava 18. lipnja 2025. čime je dana mogućnost strankama da se u skladu s odredbom članka 6. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, br. 36/24. - dalje ZUS) izjasne o svim činjenicama i pravnim pitanjima koja su predmet ovog upravnog spora, a na koju su pristupili zamjenik opunomoćenika tužitelja i opunomoćenica tuženika.

4.U dokaznom postupku sud je pročitao tužbu zajedno sa svim prilozima, podnesak tužitelja od 8. travnja 2025. zajedno sa svim prilozima, odgovor na tužbu tuženika, podnesak tužitelja od 17. lipnja 2025., popis troškova spora tužitelja priložen u spis od strane zamjenika opunomoćenika tužitelja na održanoj raspravi, te je pročitan spis upravnog tijela dostavljen od strane tuženika uz odgovor na tužbu.

5.Sud je odbio dokazni prijedloge tužitelja i to da se u ovom sporu provede vještačenje po vještaku arhitektonsko-konzervatorske struke, to na okolnosti precizirane u tužbi i održanoj raspravi kao nepotreban i suvišan, smatrajući da se pravilna i zakonita odluka može donijeti i bez izvođenja predloženog dokaza s obzirom na dokaze koji prileže spisu upravnog tijela dostavljenom uz odgovor na tužbu od strane tuženika i spisu upravnog spora, sve to imajući u vidu predmet ovog spora, a to je ocjena zakonitosti osporenih rješenja tuženika i prvostupanjskog tijela.

6.Daljnjih dokaznih prijedloga nije bilo.

7.Tužbeni zahtjev je osnovan iz razloga koji će biti obrazloženi u nastavku obrazloženja ove presude.

8.Predmet ovog spora je ocjena zakonitosti osporenih rješenja tuženika i prvostupanjskog tijela.

9.Naime, prvostupanjskim rješenjem Ministarstva kulture i medija, Uprave za zaštitu kulturne baštine, KLASA: UP/II-612-08/24-02/0111, URBROJ: 532-02-03-02/1- 25-3 od 26. veljače 2025., točkom 1. Vila Drndarski kraj Komolca sagrađena na čest zgr. 84, 85, 86, 95, 96, 97, 98, 100, čest. zem. [katastarska čestica] k. o. [katastarska općina] stavlja se pod preventivnu zaštitu do donošenja rješenja o utvrđivanju svojstva kulturnoga dobra, a najduže četiri godine od dana donošenja rješenja (do 24. listopada 2027.), točkom 2. određene su prostorne međe predmetnog dobra, a točkom 3. utvrđen je sustav mjera zaštite predmetnog dobra, te se ujedno ovim rješenjem određuje upis predmetnog dobra u Registar kulturnih dobara Republike Hrvatske - Listu preventivno zaštićenih dobara, a predmetno rješenje doneseno je pozivom na odredbu čl. 10., u svezi s čl. 6. st. 1. toč. 12. Zakona o zaštiti i očuvanju kulturnih dobara ("Narodne novine", br. 69/99., 151/03., 157103. - ispravak, 100/04., 87109., 88/10., 61/11., 25/12., 136/12, 157/13., 152/14., 98/15., 44/17., 90/18., 32/20., 62/20., 117/21. i 114/22.) te čl. 2. Pravilnika o obliku, sadržaju i načinu vođenja Registra Kulturnih dobara Republike

Hrvatske ("Narodne novine", br. 19/23.)

10.Potom, osporenim rješenjem tuženika Povjerenstva za žalbe pri Ministarstvu kulture i medija, KLASA: UP/II-612-08/24-02/0111, URBROJ: 532-02-03-02/1-25-3 od 26. veljače 2025. odbijena je žalba tužitelja izjavljena protiv prvostupanjskog rješenja u bitnom iz istih razloga na koje se pozvalo i prvostupanjsko tijelo u svom rješenju, uslijed čega je tuženik to rješenje ocijenio pravilnim i zakonitim.

11.Među strankama ovog spora ukazuje se prijepornim jesu li u konkretnom slučaju bili ostvareni uvjeti da se Vila Drndarski kraj Komolca sagrađena na čest zgr. 84, 85, 86, 95, 96, 97, 98, 100, čest. zem. [katastarska čestica] k. o. [katastarska općina] stavi pod preventivnu zaštitu do donošenja rješenja o utvrđivanju svojstva kulturnoga dobra, kao i je li u tom pogledu činjenično stanje potpuno i pravilno utvrđeno i potom na isto primijenjeno mjerodavno materijalno pravo, te nadalje jesu li u provedenom postupku na štetu tužitelja povrijeđena procesna prava koja bi bila od utjecaja na zakonitost osporenih akata, slijedom čega je prijeporna zakonitost osporenih rješenja tuženika i prvostupanjskog tijela u cijelosti.

12.Odredbom čl. 10. st. 1. Zakona o zaštiti i očuvanju kulturnih dobara ("Narodne novine", br. 69/99., 151/03., 157103. - ispravak, 100/04., 87109., 88/10., 61/11., 25/12., 136/12, 157/13., 152/14., 98/15., 44/17., 90/18., 32/20., 62/20., 117/21. i 114/22.) propisano je da se za dobra za koja se predmnijeva da imaju svojstvo kulturnoga dobra, može kao privremeno donijeti rješenje o preventivnoj zaštiti. Rješenje o preventivnoj zaštiti može se donijeti prije prethodnog izjašnjavanja stranke. Stavcima 2. i 3. istog članka propisano je da se rješenjem o preventivnoj zaštiti utvrđuje predmet preventivne zaštite i rok na koji se određuje, s time da se rok na koji se određuje preventivna zaštita računa do donošenja rješenja iz članka 12. toga Zakona, ali ne može biti dulji od četiri godine u neprekinutom trajanju, osim za arheološka i podvodna arheološka nalazišta u slučaju kojih ne može biti dulji od šest godina u neprekinutom trajanju od dana donošenja rješenja o preventivnoj zaštiti. Odredbom čl. 3. Zakona o zaštiti i očuvanju kulturnih dobara ("Narodne novine", br. 69/99., 151/03., 157103. - ispravak, 100/04., 87109., 88/10., 61/11., 25/12., 136/12, 157/13., 152/14., 98/15., 44/17., 90/18., 32/20., 62/20., 117/21. i 114/22.) propisano je da kulturna dobra bez obzira na vlasništvo, preventivnu zaštitu ili registraciju uživaju zaštitu prema odredbama toga Zakona, dok je odredbom čl. 20. istog Zakona propisano da je vlasnik dobra obvezan, među ostalim, postupati s dobrom s dužnom pažnjom, a osobito ga čuvati i redovito održavati, provoditi mjere zaštite utvrđene Zakonom i drugim propisima, kao i o svim promjenama na dobru, oštećenju ili uništenju obavijestiti nadležno tijelo.

13.Ocjenjujući zakonitost osporenih rješenja tuženika i prvostupanjskog tijela ovaj sud nalazi kako je u konkretnom slučaju u upravnom postupku koji je prethodio ovom sporu došlo do procesnih povreda na štetu tužitelja koje su od utjecaja na zakonitost osporenih rješenja, a pored toga tužitelj je svojim tužbenim navodima doveo u sumnju pravilnost i potpunost utvrđenog činjeničnog stanja, s čim u vezi i pravilnu primjenu relevantnih odredbi materijalnog prava, uslijed čega sud upravne akte čija ocjena zakonitosti je predmet ovog spora za sada ne može ocijeniti pravilnima ni zakonitima, pa ih je stoga valjalo poništiti i predmet vratiti prvostupanjskom tijelu na ponovni postupak.

14.Prije svega potrebno je istaknuti da je iz obrazloženja osporenog rješenja razvidno kako tuženik zaključuje da je pravilno postupilo prvostupanjsko tijelo kada je donijelo svoje rješenje naprijed citirane izreke, a koje stajalište prvenstveno temelji na Stručnom nalazu i mišljenju od 7. veljače 2025. ; KLASA: UP/ll-612-08/24-02/0111, URBROJ: 399/01-25-2, koje je izrađeno za potrebe provođenja drugostupanjskog upravnog postupka, a koje tuženik u cijelosti reproducira u obrazloženju svog akta.

15.Također, tuženik u obrazloženju osporenog rješenja navodi kako je uz navedeni stručni nalaz i mišljenje bitno istaknuti izraženu sudsku praksu utvrđenu stajalištem Visokog upravnog suda Republike Hrvatske prema kojem navedeni nalaz i mišljenje sadržajno predstavlja interni akt-dopis djelatnika službenog tijela, kojim djelatnik, temeljem činjenica utvrđenih u prvostupanjskom postupku, potvrđuje pravilnost prvostupanjskog rješenja, te se napominje da se ne radi o vještačkom nalazu i mišljenju, niti uopće o vještačenju kakvog ima u vidu članak 65. Zakona o općem upravnom postupku (takvo stajalište zastupa i Visoki upravni sud Republike Hrvatske u presudama broj: Usž-1397/17-2 od 12. srpnja 2017., Usž-3504/18-2 od 6. veljače 2019., Usž-1721/21-2 od 27. svibnja 2021., Usž-3675/21-2 od 9. prosinca 2021. i Usž- 3974/22-2 od 17. siječnja 2023.), te na temelju navedenog osoba koja je izradila stručno mišljenje nije bila dužna obavještavati stranku o istom (takvo stajalište zastupa i Visoki upravni sud Republike Hrvatske u presudama broj: Usž-1397/17-2 od 12. srpnja 2017., Usž-3168/22-2 od 2. prosinca 2022. i Usž-3974/22-2 od 17. siječnja 2023.).

16.Konačno, tuženik u obrazloženju svog rješenja zaključuje kako je bilo opravdano donošenje prvostupanjskoga rješenja, a s čime da je suglasan tuženik kao drugostupanjsko tijelo, te da se nisu mogli uvažiti kao opravdani prigovori tužitelja, slijedom čega odbija kao neosnovanu žalbu tužitelja i potvrđuje prvostupanjsko rješenje kao pravilno i na zakonu osnovano, iz u njemu navedenih razloga i razloga navedenih u ovom drugostupanjskom rješenju.

17.Međutim, ovaj sud ne može prihvatiti ovakvo obrazloženje dano u osporenom rješenju. Naime, s tim u vezi prije svega je za navesti kako je u sličnoj upravnoj stvari protiv presude Visokog upravnog suda Republike Hrvatske poslovni broj: Usž-683/19-2 od 12. lipnja 2019. podnesena ustavna tužba, te je Ustavni sud Republike Hrvatske svojom odlukom poslovni broj: U-III-5074/2019 od 15. prosinca 2020. točkom I. istu usvojio, točkom II. ukinuo je presude Visokog upravnog suda Republike Hrvatske i Upravnog suda u Splitu, te je točkom III. predmet vraćen ovom sudu na ponovni postupak.

18.U toj odluci Ustavni sud Republike Hrvatske između ostalog ističe:" Podnositelj je nadležnom upravnom tijelu, na temelju članka 6. stavka 2. alineje 1. Zakona o postupanju s nezakonito izgrađenim zgradama, podnio zahtjev za izdavanjem potvrde da je njegova zgrada izgrađena u skladu s posebnim uvjetima propisanim Zakonom o zaštiti i očuvanju kulturnih dobara. Navedena potvrda potrebna mu je u postupku legalizacije nezakonito izgrađenih zgrada. U žalbenom postupku, kako je to navedeno u drugostupanjskom rješenju, zatražena je izrada stručnog nalaza i mišljenja, koje je doneseno 12. veljače 2018.

Podnositelj je u tužbi podnesenoj u upravnom sporu, ali osobito i u žalbi podnesenoj Visokom upravnom sudu prigovorio da se nigdje ne navodi tko je izradio nalaz i mišljenje pa pretpostavlja "da je izrađeno od strane vještaka tijela tuženog u upravnom sporu, koji nisu niti samostalni niti nepristrani", te ustrajao u svom prijedlogu "da se u upravnom sporu provede vještačenje po neovisnom i samostalnom sudskom vještaku odgovarajuće struke na okolnost da je predmetna građevina izgrađena u skladu s posebnim uvjetima koje utvrđuje nadležni Konzervatorski odjel". Također je predložio provesti dokaz saslušanjem ovlaštene osobe tuženika te ovlaštene osobe arhitektonskog studija Marinović d.o.o. Split.

Prvostupanjski sud odbio je provesti dokaze koje je predložio podnositelj, smatrajući da se odluka može donijeti i bez izvođenja predloženih dokaza, ocjenom ostalih izvedenih dokaza. Taj sud suglasan je s obrazloženjem drugostupanjskog rješenja, jer su sukladni navodima stručnog mišljenja na koje se tuženik pozvao u obrazloženju svog rješenja.

U odnosu na prigovor podnositelja o izrađenom nalazu i mišljenju u tijeku žalbenog postupka naveo je da je to stručno mišljenje "stručna prosudba koja predstavlja interni akt djelatnika tuženika, a ne predstavlja mišljenje kakvo imaju u vidu članci 65. i 66. Zakona o općem upravnom postupku" te da je takvo stajalište zauzeto u upravno sudskoj praksi.

Drugostupanjski upravni sud također je ocijenio da je rješenje tuženika utemeljeno na argumentirano obrazloženoj stručnoj ocjeni, koja je tijekom žalbenog postupka dodatno potvrđena stručnim mišljenjem od 12. veljače 2018. Ponovio je da se radi o "stručnim mišljenjima nadležnog tijela odnosno djelatnika službenog tijela koji posjeduje stručna znanja iz područja zaštite i očuvanja kulturnih dobara" pribavljenima u žalbenom dijelu upravnog postupka. Također je naveo da su sve sporne činjenice za koje podnositelj predlaže da se utvrde vještačenjem, utvrdila upravna tijela čija je obveza očuvanje i zaštita u nacionalnom interesu zaštićenih dobara, pa nije bilo razloga za provođenjem vještačenja.

Kada je riječ o načelu procesne ravnopravnosti stranaka (načelo jednakosti oružja), Ustavni sud ponavlja da ono obuhvaća razumnu mogućnost svake stranke izložiti činjenice i poduprijeti ih svojim dokazima u takvim uvjetima koji nijednu od stranaka ne stavljaju u bitno lošiji položaj u odnosu na suprotnu stranku (v. odluku Ustavnog suda broj: U-III-1946/2019 od 28. svibnja 2020., www.usud.hr). U konkretnom slučaju podnositelj je tijekom postupka ukazivao na nedosljednosti i proturječnosti u činjeničnim utvrđenjima upravnih tijela. Prvostupanjski sud suglasio se s obrazloženjem iz drugostupanjskog upravnog rješenja jer je ono sukladno navedenom stručnom mišljenju, što je utvrdio čitanjem tog stručnog mišljenja. Drugostupanjski sud ocijenio je da je stručna ocjena argumentirano obrazložena te da je dodatno potvrđena stručnim mišljenjem, te da su sve sporne činjenice utvrdila upravna tijela čija je obveza očuvanje i zaštita zaštićenih dobara. Ostavljajući po strani pitanje je li stručno mišljenje pribavljeno u drugostupanjskom upravnom postupku nalaz i mišljenje iz članka 65. i 66. Zakona o općem upravnom postupku ("Narodne novine" broj 47/09.) ili je riječ o internom aktu djelatnika tuženika, Ustavni sud smatra da je u provedenom upravnom sporu podnositelj bio lišen mogućnosti učinkovito osporiti drugostupanjsko upravno rješenje koje se temelji na tom stručnom mišljenju.

Ustavni sud je u više odluka podsjetio (v. primjerice odluku broj: U-III-4670/2017 od 9. listopada 2019., www.usud.hr) da vođenje upravnog spora ne predstavlja više isključivo spor o zakonitosti upravnog akta. Stupanjem na snagu Zakona o upravnim sporovima ("Narodne novine" broj 20/10., 143/12., 152/14., 94/16. - odluka i rješenje USRH broj: U-I-2753/2012 i dr. i 29/17.; u daljnjem tekstu: ZUS/10) upravni sudovi kao i Visoki upravni sud dužni su voditi upravni spor kao spor pune jurisdikcije, samostalno utvrđivati činjenično stanje, provesti javnu i kontradiktornu usmenu raspravu te meritorno odlučiti o upravnoj stvari. Provođenje javne, kontradiktorne usmene rasprave temeljno je pravilo postupanja u upravnom sporu, od kojeg postoje izuzeci propisani u članku 36. ZUS-a/10.

Radi ostvarenja jamstva sudske kontrole pojedinačnih upravnih akata, upravni spor je hrvatskim zakonodavstvom i uređen kao spor pune jurisdikcije u kojem sud mora imati mogućnost preispitivanja svih činjeničnih i pravnih pitanja te u kojem stranka ima prava zajamčena člankom 29. stavkom 1. Ustava.

Stajalište upravnih sudova da su činjenice utvrdila upravna tijela čiji akti su osporeni u upravnom sporu, pa zbog toga što je obveza tih upravnih tijela očuvanje i zaštita zaštićenih dobara nema razloga provoditi vještačenje, tj. dovoditi u sumnju činjenice koje su utvrdili, u suprotnosti je sa zahtjevom da navodi stranke moraju biti propisno ispitani odnosno zahtjevi stranke stvarno "saslušani".

Sagledavajući postupak koji je prethodio ustavnosudskom postupku kao jedinstvenu cjelinu, Ustavni sud utvrđuje da isti nije vođen na način koji je podnositelju osigurao pravo na pravično suđenje što je, prema ocjeni Ustavnog suda, dovelo do povrede prava podnositelja na pravično suđenje propisano člankom 29. stavkom 1. Ustava u vezi s člankom 19. stavkom 2. Ustava."

19.Imajući u vidu naprijed citirano stajalište Ustavnog suda RH, ovaj sud zaključuje kako je isto primjenjivo i na konkretnu upravnu stvar, kao i da je ovo stajalište obvezujuće i za upravna tijela u pogledu provođenja upravnog postupka. Naime, po stajalištu ovog suda nije prihvatljivo da se za potrebe drugostupanjskog upravnog postupka pribavlja i izrađuje stručni nalaz i mišljenje na način da se tužitelja kao stranku upravnog postupka o tome uopće ne obavijesti te da mu se takav nalaz i mišljenje nikada ne dostavi, odnosno da mu se ne omogući da se očituje na navode tog mišljenja ili istakne prigovore u pogledu istog te da predloži izvođenje dokaza kojim bi se takvo mišljenje moglo preispitati, već tužitelj u izloženim okolnostima za postojanje stručnog nalaza i mišljenja saznaje tek u trenutku kada mu se dostavi drugostupanjsko rješenje, bez da mu se omogući da on na bilo koji način iznese svoje primjedbe u pogledu istog ili dovede u sumnju činjenična utvrđenja u takvom nalazu, što po stajalištu ovog suda nije pravno dopustivo i kosi se s osnovnim načelom upravnog postupka o omogućavanju stranci da sudjeluje u upravnom postupku te da se izjasni o svim činjenicama, okolnostima i pravnim pitanjima važnim za rješavanje upravne stvari, pri čemu treba imati na umu da se bez prethodnog izjašnjavanja stranke postupak može provesti samo ako se usvaja zahtjev stranke ili ako odluka u postupku nema negativan učinak na pravne interese stranke ili kad je tako propisano zakonom.

20.Kod izloženog stanja stvari, opisano postupanje upravnih tijela u provedenom upravnom postupku dovodi tužitelja kao stranku upravnog postupka u neravnopravan položaj, što je pak u suprotnosti sa zahtjevom da navodi stranke moraju biti propisno ispitani odnosno zahtjevi stranke stvarno "saslušani", a na što u citiranoj odluci ukazuje Ustavni sud RH. Stoga, u okolnostima kada tužitelj uopće nije znao da se za potrebe drugostupanjskog upravnog postupka pribavlja i izrađuje stručni nalaz i mišljenje te da mu takav nalaz i mišljenje nikada nije dostavljen, te kada mu nije omogućeno da se očituje na navode tog mišljenja ili istakne bilo kakve prigovore u pogledu istog ili da predloži izvođenje dokaza kojim bi se takvo mišljenje moglo preispitati, niti mu je na bilo koji način omogućeno sudjelovanje u upravnom postupku, kako bi on kao stranka mogao iznijeti svoja stajališta o utjecaju koji će stavljanje dobra pod preventivnu zaštitu imati na njegovo pravo vlasništva, sud zaključuje da se radi o procesnim povredama na štetu tužitelja koje su od utjecaja na zakonitost rješenja čija ocjena zakonitosti je predmet ovog spora, u svezi s čim je tužitelj i doveo u sumnju pravilnost i potpunost utvrđenog činjeničnog stanja u provedenom upravnom postupku, te posljedično i pravilnu primjenu mjerodavnog materijalnog prava.

21.Ujedno, za istaknuti je i kako obrazloženje osporenog rješenja nije u suglasnosti s mjerodavnom odredbom čl. 98. stavkom 5. Zakona o općem upravnom postupku, s obzirom da je izostalo utvrđenje činjeničnog stanja, izostali su razlozi koji su bili odlučujući pri ocjeni pojedinih dokaza, te su izostali razlozi donošenja zaključka tijekom postupka, pa se uslijed navedenog akt tuženika ne može ispitati, niti je moguće otkloniti prigovore koje tužitelj u tom pravcu iznosi u ovom sporu. Također, posebice je za nadodati kako uslijed prethodno navedenog, obrazloženje osporavanog rješenja tuženika ne udovoljava zahtjevima koje pred javnopravna tijela postavlja Ustav, a koji, između ostalog jamči zaštitu od arbitrarnosti u odlučivanju javnopravnih tijela. Obrazloženja nadležnih tijela koja ne sadrže ozbiljne, relevantne i dostatne razloge za ocjenu kakva je odlukom dana, upućuju na zaključak o arbitrarnosti u postupovnom i/ili materijalno pravnom smislu, to pak stoga što bez navođenja konkretnih činjenica i okolnosti koje potkrjepljuju donošenje osporenog akta, sudu nije ni omogućeno preispitivanje pravilnosti primjene navedenih zakonskih odredaba, te pored toga takvo obrazloženje ne udovoljava zahtjevu valjanog obrazloženja odluke, odnosno ustavnim zahtjevima koji se pred javnopravna tijela postavljaju radi zaštite stranaka od arbitrarnosti u odlučivanju.

22.Stoga, kod izloženog stanja stvari, proizlazi da osporavanim rješenjima nisu dani jasni, potpuni i neproturječni razlozi o svim činjenicama koje su pravno odlučne za rješavanje ove upravne stvari čime su povrijeđene odredbe članka 120. stavaka 2. i 3. u svezi članka 98. stavka 5. Zakona o općem upravnom postupku, (Narodne novine, broj: 47/09, dalje: ZUP-a), slijedom čega je na temelju odredbe članka 117. st. 1., u svezi s odredbom čl. 47. st. 1. ZUS-a valjalo odlučujući u granicama tužbenog zahtjeva poništiti osporena rješenja tuženika i prvostupanjskog tijela te predmet vratiti tijelu prvog stupnja na ponovni postupak, pri čemu je prvostupanjsko tijelo vezano pravnim shvaćanjem i primjedbama ovoga suda (čl. 119. st. 4. ZUS-a), u kojem će donijeti novu zakonitu i pravilnu odluku, uslijed čega je presuđeno kao pod točkama I. i II. u izreci presude.

23.S prethodnim u vezi, u ponovnom postupku koji će uslijediti nakon ove presude, prvostupanjsko tijelo dužno je tužitelju omogućiti sudjelovanje u provođenju upravnog postupka, pri čemu će mu između ostalog dostaviti i stručni nalaz i mišljenje od 7. veljače 2025.; KLASA: UP/ll-612-08/24-02/0111, URBROJ: 399/01-25-2, koje je izrađeno za potrebe provođenja drugostupanjskog upravnog postupka, te će mu dati primjeren rok da se očituje na navode istog, pa ovisno o navodima i prigovorima tužitelja, održati će usmenu raspravu te će po potrebi, odnosno ukoliko to tužitelj predloži i upravno tijelo bude smatralo svrsishodnim, obaviti očevid na licu mjesta uz sudjelovanje vještaka konzervatorske ili druge odgovarajuće struke, na koji očevid će pozvati tužitelja i omogućiti mu sudjelovanje na istom, kao i što će mu omogućiti da se očituje na nalaz vještaka te da mu na raspravi postavlja pitanja, a također vrednovati će i u spis od strane tužitelja priloženi nalaz i mišljenje vještaka Zdenka Bilića od 29. prosinca 2023., te će nakon na takav način provedenog zakonitog postupka donijeti novo rješenje pridržavajući se naprijed izloženih pravnih shvaćanja i primjedbi ovoga suda, s tim da novo rješenje treba biti doneseno na temelju savjesne i brižljive ocjene svakog dokaza posebno i svih dokaza zajedno te na temelju rezultata cjelokupnog postupka, dakle na način kako to propisuje odredba čl. 9. Zakona o općem upravnom postupku, koje pak treba biti obrazloženo na način kako je to propisano odredbom čl. 98. st. 5. istog Zakona.

24.Konačno, s obzirom da je odredbom čl. 148. st. 4. ZUS-a propisano da o troškovima spora sud može odlučiti zajedno s odlukom o glavnoj stvari ili posebnim rješenjem u roku od 15 dana od dana objave presude ili postavljanja zahtjeva iz stavka 3. ovoga članka, sud je u smislu citirane odredbe odlučio da će o troškovima spora naknadno odlučiti posebnim rješenjem, zbog čega je odlučeno kao pod točkom III. u izreci ove presude.

U Splitu, 24. lipnja 2025.

S U D A C

Ivan Dadić

UPUTA O PRAVNOM LIJEKU: Protiv ove presude žalba nije dopuštena, na temelju odredbe članka 127. st. 1. ZUS-a.

DNA:

- opunomoćenicima tužitelja odvjetnicima iz Odvjetničkog društva BRADVICA MARIĆ WAHL CESAREC SKERLEV d.o.o., Zagreb, Miramarska 24, uz zapisnik o objavi,

- tuženiku Povjerenstvu za žalbe pri Ministarstvu kulture i medija, Zagreb, Runjaninova 2, uz zapisnik o objavi te povrat spisa,

- u spis.