Poslovni broj: UsI-1304/2024-40

REPUBLIKA HRVATSKA

UPRAVNI SUD U SPLITU

Split, Put Supavla 1

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

I

R J E Š E N J E

Upravni sud u Splitu, po sutkinji tog suda Mirandi Gulišija Jurišić uz sudjelovanje DŠ, u upravnom sporu tužitelja Trajektna luka Split d.d. Split, Domovinskog rata 47, OIB: 09153277779, zastupanog po prokuristi KŠ, ovaj po opunomoćeniku Darku Medaku, odvjetniku u Splitu, Kneza Ljudevita Posavskog 12, protiv tuženika Ministarstva mora, prometa i infrastrukture Republike Hrvatske, Zagreb, Prisavlje 14, OIB: 22874515170, (ranije Ministarstva pomorstva, prometa i infrastrukture) zastupanog po CŠ, uz sudjelovanje zainteresirane osobe "Braniteljske zadruge Legio Quarta" Split, Gat sv. Duje 1, OIB: 73519136895, zastupane po opunomoćeniku Mati Glibota, odvjetniku u Splitu, Bihaćka 13, radi davanja koncesije za obavljanje lučke djelatnosti opskrba vodom i električnom energijom brodova, jahti i brodica na lučkom području, nakon javne rasprave održane i zaključene 22. svibnja 2025., objavom odluke na temelju članka 114. stavak 2. Zakona o upravnim sporovima (Narodne novine, broj 36/24; dalje ZUS), 23. lipnja 2025.,

p r e s u d i o  j e

i

r i j e š i o  j e

I. Poništava se rješenje Ministarstva pomorstva, prometa i infrastrukture Republike Hrvatske Klasa: UP/II-342-22/16-01/10 Urbroj: 530-03-2-1-16-2 od 21. listopada 2016. i Odluka Upravnog vijeća Lučke uprave Split Urbroj: 4366-233822 od 20. rujna 2016. i predmet vraća na ponovni postupak i odlučivanje.

II. U ponovnom postupku tuženik je dužan postupiti u skladu s pravnim shvaćanjima i primjedbama suda izraženima u obrazloženju presude.

III. Nalaže se tuženiku naknaditi tužitelju troškove upravnog spora u iznosu od 3.750,00 eura, u roku od 30 dana od dana primitka pravomoćnog rješenja.

IV. U ostalom dijelu odbija se tužiteljev zahtjev za naknadu troškova upravnog spora kao neosnovan.

V. Odbija se zahtjev zainteresirane osobe za naknadu troškova upravnog spora kao neosnovan.

Obrazloženje

1. U tužbi zaprimljenoj 22. studenog 2016. zaprimljenoj pod poslovnim brojem UsIjn-51/16 tužitelj traži donošenje presude kojom se poništavaju rješenja tuženika Klasa: UP/II-342-22/16-01/10 Urbroj: 530-03-2-1-16-2 od 21. studenog 2016. i Odluka Upravnog vijeća Lučke uprave Split o davanju koncesije za obavljanje djelatnosti opskrbe vodom i električnom energijom brodova, jahti i brodarica na lučkom području pod upravom Lučke uprave Split uz korištenje i održavanje lučke podgradnje u Bazenu Gradska luka Split Ur.br: 4366-233822 od 20. rujna 2016. te rješenja ravnatelja Lučke uprave Split Ur.br: 4334-233717 od 16. (19.) rujna 2016. Ur.broj: 4399-233779 od 16. (19.) rujna 2016., Ur.broj: 4338-233778 od 16. (19.) rujna 2016. Ur.broj: 4335-233719 od 16. (19.) rujna 2016.

2. Rješenjem ovog suda poslovnog broja UsIjn-51/16-26 od 28. veljače 2019. razdvaja se spis pod tim poslovnim brojem tako da se glede rješenja Klasa: UP/II-342- 22/16-01/10 Urbroj: 530-03-2-1-16-2 od 21. listopada 2016. (u daljnjem tekstu: osporeno rješenje) i Odluke Upravnog vijeća Lučke uprave Split o davanju koncesije za obavljanje djelatnosti opskrba vodom i električnom energijom brodova, jahti i brodica na lučkom području pod upravom Lučke uprave Split uz korištenje i održavanje lučke podgradnje u Bazenu Gradska luka Split Urbroj: 4366-233822 od 20. rujna 2016. (u daljnjem tekstu: Odluka o koncesiji) postupak nastavlja pod gornjim poslovnim brojem.

3. Rješenjem ovog suda poslovnog broja 16 UsIjn-51/16-28 od 8. ožujka 2019. taj je upravni spor prekinut do pravomoćnog završetka upravnog spora koji se vodi pod poslovnim bojem UsIjn-43/16.

4. Nakon što je presudom Visokog upravnog suda Republike Hrvatske poslovnog broja Usž-1116/2022-3 od 15. veljače 2024. odbijena žalba i potvrđena presuda poslovnog broja D43/16, čime je taj spor pravomoćno okončan, upravni spor je nastavljen.

5. Predmet ovog spora je rješenje tuženika kojim se:

- odbija tužiteljeva žalba i potvrđuje Odluka o koncesiji za obavljanje lučke djelatnosti opskrbom vodom i električnom energijom brodova, jahti i brodica na lučkom području pod upravom Lučke uprave Split uz korištenje i održavanje lučke podgradnje u Bazenu Gradska luka Split (točka I.);

- odbacuje se zahtjev za određivanjem privremene mjere kojom se prekida postupak javne nabave do donošenja odluke tuženika temeljem žalbe izjavljene na Obavijest o namjeri davanja koncesije za javne usluge i koncesije za gospodarsko korištenje općeg ili drugog dobra objavljene od strane Lučke uprave Split do donošenja odluke tuženika temeljem žalbe izjavljene na predmetnu Obavijest iz razloga što su prestali postojati uvjeti za donošenje navedene mjere (točka II.);

- odbacuje se zahtjev za zabranu provedbe Odluke o davanju koncesije od 20. rujna 2016., kao i za zabranu zaključenja Ugovora o koncesiji s ovlaštenikom koncesije temeljem navedene Odluke do pravomoćnog završetka upravnog spora (točka III.).

6. Odlukom o koncesiji daje se koncesija za obavljanje djelatnosti opskrbe vodom i električnom energijom brodova, jahti i brodica na lučkom području pod upravom Lučke uprave Split uz korištenje i održavanje lučke podgradnje u Bazenu Gradska luka Split odabranom ponuditelju Braniteljskoj zadruzi Legio Quarta.

7. U pravodobno podnesenoj tužbi uređenoj i dopunjenoj podnescima uloženim tijekom spora tužitelj opširno izlaže razloge zbog kojih osporava rješenje tuženika i Odluku o koncesiji iz svih zakonom propisanih razloga, koji se u nastavku iznose u dijelu bitnom za rješavanje konkretne upravne stvari. Povredu materijalnog prava nalazi u činjenici da je o žalbi odlučilo nenadležno tijelo, jer je za rješavanje žalbi u smislu odredaba Zakona o koncesijama i Zakona o javnoj nabavi u postupcima davanja koncesije nadležna Državna komisija za kontrolu postupaka javne nabave. Ovdje da uopće nisu bili ispunjeni uvjeti za objavu Otvorenog poziva na dostavu koncesija za obavljanje određenih lučkih djelatnosti, jer je između Lučke uprave Split i tužitelja sklopljen Ugovor o koncesiji br. 698/06 od 8. ožujka 2006. temeljem kojeg prvenstvena koncesija traje do 8. ožujka 2018., a temeljem iste tužitelj ima pravo obavljati lučke djelatnosti koje su predmet Otvorenog poziva od 8. ožujka 2018. Tuženik pogrešno zaključuje da zbog poništenja Odluke o dodjeli prvenstvene koncesije nije na snazi niti Ugovor o koncesiji od 8. ožujka 2006., pri čemu se ne poziva ni na jedan propis iz kojeg bi takvo nešto proizlazilo ili akt nadležnog tijela kojim je navedeni Ugovor stavljen izvan snage. Tužitelj je zaključenjem odnosno stupanjem na snagu Ugovora o prvenstvenoj koncesiji od 8. ožujka 2016. i primopredajnog zapisnika od 21. travnja 2006. stekao pravo iskorištavati prvenstvenu koncesiju pa su javnopravna tijela osporenim odlukama i davanjem koncesije drugom koncesionaru na grub način povrijedila, prije svega, pravo tužitelja na konzumiranje prvenstvene koncesije stečene Ugovorom o prvenstvenoj koncesiji i primopredajnim zapisnikom. Ovo s tim više što je tužitelj 2. rujna 2016. Lučkoj upravi Split podnio zahtjev za produženje prvenstvene koncesije, zbog čega otvoreni poziv nije ni mogao biti javno objavljen, jer tuženik do podnošenja ove tužbe o tome nije donio konačnu odluku. Nezakonitost Odluke o davanju koncesije proizlazi iz činjenice što prvostupanjsko tijelo, prije objave obavijesti o namjeri davanja koncesije, nije donijelo odluku o javnom prikupljanju ponuda, nije obavljena niti jedna pripremna radnja, niti je u obavijesti objavljeno koja je raspoloživa dokumentacija za nadmetanje. Isto tako, da nije napravljena studija gospodarske opravdanosti, iz natječajne dokumentacije nije razvidan način na koji je izvršena procjena vrijednosti nekretnina, nisu imenovani i javno objavljeni članovi Stručnog povjerenstva. Time je budućim ponuditeljima onemogućeno pravo na ravnopravno i jednako sudjelovanje u postupku, kao i izrada odgovarajuće i realne ponude. U samoj Obavijesti (kao i točci V.5 te Prilogu A II) nisu navedeni nikakvi uvjeti za preuzimanje dokumentacije za nadmetanje. Obavijest ne sadržava ni vrstu i opseg gospodarskog korištenja pomorskog dobra za koje se daje koncesija (granice i opseg lučkog područja, objekti podgradnje i nadgradnje na kojima će se lučke djelatnosti obavljati) što je protivno članku 66. stavak 5. točka 3. i 4., članka 68. stavak 1. i 3. te članka 18. stavak 2. Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama. Kratki opis prirode i opsega djelatnosti uopće ne sadrži vrstu i opseg gospodarskog korištenja pomorskog dobra za kojeg se daje koncesija, a navodi da je opseg gospodarskog korištenja sadržan u Obavijesti (na lučkom području pod upravom Lučke uprave Split) suprotan je i kontradiktoran opsegu navedenom u prvostupanjskoj odluci (za gospodarsko korištenje lučkog područja na dijelu područja utvrđenom u glavi IV. točka 1. (Bazen Gradska luka), jer Lučka uprava Split upravlja i Solinskim, Vranjičkim te Kaštelanskim bazenom. Studija o gospodarskoj opravdanosti najvažniji je prilog ponudi za davanje koncesije, jer bez iste nije moguće ocijeniti realnost ponude, ponuđene koncesijske naknade, visinu ulaganja, amortizacije, ekonomsku opravdanost ponuđene koncesijske naknade, organizacijsku, kadrovsku i tehničku osposobljenost itd. Obavijest, kao ni odabrana ponuda ne sadrži nikakve podatke i dokumentaciju o načinu na koji je utvrđena procijenjena vrijednost koncesije, niti podatke o visini lučkih naknada koje budući koncesionar može naplaćivati za obavljanje lučkih djelatnosti odnosno ekonomskoj isplativosti određene i ponuđene koncesijske naknade. Tijekom postupka tužitelju nije omogućen uvid u osporenu dokumentaciju, odabranu ponudu, kao i zapisnik o pregledu i ocjeni ponuda. Sam rok za dostavu ponuda određen je protivno odredbi članka 22. stavak 2. Zakona o koncesijama. Kao razlog za neuzimanje u razmatranje i ocjenu tužiteljeve ponude navedeno je da se ponude koje imaju nepodmirena dugovanja prema Lučkoj upravi Split na dan isteka roka za predaju neće ocjenjivati, koji kriteriji nije predviđen Zakonom o koncesijama, Zakonom o javnoj nabavi, kao ni Zakonom o pomorskom dobru i morskim lukama.

7.1. Odabrana ponuda je nepotpuna i iz razloga jer je zainteresirana osoba kao dokaz kadrovske i organizacijske sposobnosti dostavila dokaz o prijavi četiri radnika koji su prijavljeni i u stalnom radnom odnosu kod tužitelja, dok su ugovori o radu dostavljeni naknadno podneskom od 29. rujna 2016., dakle, nakon donošenja Odluke o davanju koncesije 20. rujna 2016. Pravilnom primjenom zakona da je odabranu ponudu trebalo odbiti, jer nije bila priložena Studija gospodarske opravdanosti, niti je ponuda ispunjavala uvjete iz članka 17. stavak 3. točka 2. i 3. i stavak. 4. Zakona o pomorskom dobru i drugim morskim lukama. Niti jednom zakonskom odredbom nije propisano da je uvjet za dodjelu koncesije za obavljanje lučkih djelatnosti ispunjenje svih obveza koncesionara iz prvenstvene koncesije kao zakonskog prava stečenog ulaganjem kapitala, već samo i isključivo obveze po osnovi ranijih koncesija danih na temelju javnog prikupljanja ponuda. Odbijanje ili isključenje ponude zbog nepodmirenja dospjelih obveza iz ranije koncesije nije previđen ni samom Obaviješću. Pored toga, obveze tužitelja po ranijoj prvenstvenoj koncesiji ne postoje, jer su sve postojeće odluke o tome poništene, a samim time i pravni učinci istih, kao i eventualna obveza plaćanja koncesije naknade. Tuženik zaključuje da tužitelj nije platio dospjele iznose koncesijske naknade sa zateznom kamatom u iznosu od 4.164.559,01 kn, zanemarujući pri tome da je tužitelj u takav položaj doveden jer Lučka uprava nije izvršila svoje ugovorne obveze i odredila posebne Tarife lučkih naknada, kao što je to i pravomoćno utvrđeno presudom Visokog trgovačkog društva Republike Hrvatske poslovnog broja Pž-6898/10 od 20. studenog 2014. Tužitelj je platio sve nesporne iznose po Ugovoru o prvenstvenoj koncesiji, osim onih koji su sporni i predmet sudskih sporova. Tužitelj opširno opisuje neriješena pitanja koja su, prema njegovim tvrdnjama, nastala zbog neispunjavanja ugovornih obveza od strane Lučke uprave, kao ugovorne strane, koji navodi nisu od utjecaja za rješavanje ovog spora, zbog čega se isti u nastavku obrazloženja presude i ne iznose.

7.2. Odredbe Zakona o koncesijama i Zakona o javnoj nabavi o samom tijeku postupka i pravnoj zaštiti u postupku davanja koncesije prema izričitoj odredbi članka 7. Zakona o koncesijama imaju prednost u odnosu na Zakon o pomorskom dobru i morskim lukama, što tužitelju daje pravo na žalbu u svakoj fazi davanja koncesije na pomorskom dobru (sadržaj obavijesti i dokumentacije za nadmetanje, javnog otvaranja ponuda i dr.). Osporenim odlukama nije utvrđeno je li ponuđeno gospodarsko korištenje pomorskog dobra koje se daje u koncesiju u skladu s propisima o zaštiti okoliša i prirode; je li za pomorsko dobro utvrđena granica pomorskog dobra i provedena u zemljišnim knjigama; odgovara li odabrana ponuda posebnim propisima i gospodarskom značaju pomorskog dobra; je li usklađena s gospodarskom geostrategijom, politikom gospodarskog razvitka i strategijom zaštite okoliša; ometa li se njome ili onemogućava upotreba ili korištenje tog odnosno susjednih dijelova pomorskog dobra; način, uvjete i vrijeme uporabe ili gospodarskog korištenja pomorskog dobra; stupanj isključenosti opće uporabe.

7.3. U samom postupku otvaranja ponuda Stručno povjerenstvo za koncesiju počinilo je niz povreda. Tako ponude nisu točno i pravilno pročitane ni unesene u zapisnik o javnom otvaranju ponuda, koji sadrži samo prijepis uvjeta iz Obavijesti o namjeri davanja koncesije, bez pobliže oznake vrste priloženih dokumenta, datuma njihovog izdavanja. Kod ponude odabranog ponuditelja nije navedeno je li priložen izvadak iz sudskog ili obrtnog registra, račun dobiti i gubitka i bilanca za 2015. ili prijava poreza na dohodak s uključenim pregledom primitaka i izdataka i popisom dugotrajne imovine za protekle dvije godine, JOOPD obrazac za mjesec koji prethodi davanju ponude, nije naveden datum izdavanja potvrde nadležne porezne uprave o plaćenim dospjelim obvezama temeljem javnih davanja, nije navedeno koji je dokument priložen kao dokaz da raspolaže odgovarajućim tehničkim, stručnim i organizacijskim sposobnostima, nije navedeno izjava koje banke i od kada će izdati garanciju, kao ni iz kojih dokumenata proizlazi ekonomska opravdanost ponuđenih iznosa od 65.000,00 kuna fiksnog dijela i varijabilnog dijela od 5,1 % koncesijske naknade. Potvrda o podacima evidentiranim u matičnoj evidenciji Hrvatskog zavoda za mirovinsko osiguranje nije dokaz o četiri stalno zaposlena radnika na poslovima za dodjelu koncesije, jer iz iste ne proizlazi na kojim poslovima su navedeni radnici stalno zaposleni. Pored toga, iz te potvrde proizlazi da su navedeni radnici istodobno prijavljeni i kod tužitelja i kod zainteresirane osobe. Upravno vijeće Lučke uprave Split zaključkom br. 4112-232162 od 6. rujna 2016. pozvalo je odabranog ponuditelja da dopuni svoju ponudu na način da predmetnu potvrdu opskrbi javnobilježničkom potvrdom istovjetnosti s izvornikom što je protivno odredbi članka 24. stavak 9. Zakona o koncesijama. Istu povredu počinio je i tuženik koji tek u žalbenom postupku poziva braniteljsku zadrugu na dostavu dokumentacije o ispunjavanju uvjeta četiri stalno zaposlena radnika. Time je Upravno vijeće Lučke uprave Split propustilo prema ponuditeljima jednako postupiti, jer za razliku od zainteresirane osobe, od tužitelja nije zatražio dopunu glede izjave o ispunjavanju svih obveza iz ranije koncesije. To tim više što je prethodno pregledom ponuda utvrđeno da su "oba ponuditelja uz svoje ponude dostavila sve priloge predviđane u Obavijesti o namjeri davanja koncesije". Tužitelju nije omogućen uvid u odabranu ponudu, dok mu je sam zapisnik o ocjeni ponuda dostavljen naknadno nakon višekratnog traženja i pisanog zahtjeva. Iz samog zapisnika o javnom otvaranju ponuda od 5. rujna 2016. proizlazi da su na istom bili prisutni predstavnici tužitelja kojima zapisnik nije pročitan, niti im je omogućeno stavljanje primjedaba. U osporenim odukama utvrđuju se i navode isključivo činjenice koje idu u korist protivne strane, bez da se prethodno tužitelju dala ikakav mogućnost sudjelovanje u postupku, zbog čega je ovaj postupak proveden na način koji je protivan i odredbama Zakona o općem upravnom postupku, koji uređuje sudjelovanje stranaka.

8. Tijekom samog spora tužitelj je tužbene navode dopunjavao podnescima čiji se sadržaj u nastavku ukratko iznosi:

- U podnesku od 30. studenog 2019. ističe da je od Lučke uprave Split bezuspješno zatražio da mu sukladno rješenju Upravnog suda u Splitu UsIjn-36/16 od 25. listopada 2016. omogući mirno i nesmetano obavljanje lučke djelatnosti koja ja predmet tužbe. Nejednakost postupanja proizlazi iz činjenice što je tužitelj uz zahtjev za produženje prvenstvene koncesije bio dužan priložiti Studiju gospodarske opravdanosti koja obuhvaća plan investicija za cjelokupno vrijeme trajanja koncesije, iznos planirane investicije u zaštitu okoliša i planirane ukupne investicije s operativnim planom, izvore financiranja, procjenu rentabilnosti projekta, utjecaj investicije na rast prometa u luci i sigurnost plovidbe, zaštitu okoliša i sigurnosnu zaštitu na lučkom području. Sve to nije traženo od zainteresirane osobe kojoj je koncesija dana.

- Uz podnesak od 17. svibnja 2017. dostavlja rješenje tuženika Klasa: UP/II- 342-22/17-05/12 Urbroj: 530-03-2-1-17-1 od 24. travnja 2017. u prilog svojim tvrdnjama da se u postupku davanja koncesije na pomorskom dobru primjenjuju odredbe Zakona o koncesijama i Zakona o javnoj nabavi i to glede roka za dostavu ponuda. Tuženik je u postupku dojele koncesije za gospodarsko korištenje pomorskog dobra na plaži "Zlatni rat" u Bolu po službenoj dužnosti imenovao Stručno povjerenstvo i proveo upravni nadzor te u detaljnom nalazu označio utvrđene nepravilnosti, a što je u ovom slučaju propušteno.

- U podnesku od 28. prosinca 2017. predlaže izvesti dokaz saslušanjem bivših radnika na okolnost je li zainteresirana osoba ispunjavala uvjete za javno nadmetanje.

- Uz podnesak od 23. srpnja 2024. dostavlja presudu i rješenje Županijskog suda u Zagrebu br. Gž R-1217/2018 od 5. studenog 2019. kojom je utvrđeno da su izvanredni otkazi nezakoniti, iz čega proizlazi da je koncesija dodijeljena zainteresiranoj osobi koja nije ispunjavala uvjet za dodjelu predmetne koncesije. Tužitelj je dostavio i presudu Europskog suda za ljudska prva br. 23472/15 od 28. travnja 2022. kojom je utvrđeno da je u postupcima koji su se pred Ustavnim sudom Republike Hrvatske vodili pod brojevima U-III-1202/2011 i U-III-969/2014 došlo do povrede članka 6. stavak 1. Konvencije. Pored toga, prilaže i rješenje tuženika Klasa:

UP/II-342-22/21-01/54 od 21. listopada 2021. kojim je po tužiteljevoj žalbi poništena odluka Upravnog vijeća Lučke uprave Split o davanju koncesije za obavljanje djelatnosti opskrbe vodom i električnom energijom brodova, jahti i brodica na lučkom području pod upravom Lučke uprave Split uz korištenje i održavanje lučke podgradnje u Bazenu Gradska luka Split od 21. srpnja 2021. i poništen postupak davanja koncesije, jer je u postupku rok za dostavu ponuda određen protivno odredbi članka 32. stavak 2. Zakona o koncesijama.

9. U odgovoru na tužbu tuženik u bitnome uzvraća da se u konkretnom slučaju, što je potvrđeno i presudom Visokog upravnog suda Republike Hrvatske poslovnog broja Usž-462/16-2 od 21. travnja 2016. radi o predmetima u nadležnosti tuženika, a u kojim postupcima se kao lex specialis primjenjuju odredbe Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama. Svi tužbeni prigovori koji se odnose opseg gospodarskog korištenja pomorskog dobra, nepostojanje Studije gospodarske opravdanosti raspravljeni su u Odluci o davanju koncesije za obavljanje djelatnosti priveza i odveza plovila te djelatnosti prihvata i usmjeravanja vozila u upravnom sporu koji se pred ovim sudom vodio pod poslovnim brojem D39/16. Tužitelj pogrešno smatra da prvenstvena koncesija predstavlja povlaštenu odnosno privilegiranu koncesiju, jer se kod prvenstvene koncesije (neovisno o tome što se u određenim elementima razlikuje od redovnih), također, plaća koncesijska naknada. Plaćanje koncesijske naknade predstavlja zakonsku obvezu, kod koje se tužitelj ne može pravdati time da druga strana ne ispunjava svoje ugovorne obveze. Ugovor o koncesiji nije klasični privatnopravni, već upravni ugovor. Kod tih ugovora, ako javnopravno tijelo ne ispunjava svoje ugovorne obveze iz ugovora, druga strana može izjaviti prigovor upravnom tijelu koja obavlja nadzor nad radom javnopravnog tijela. Činjenica da tužitelj pred drugim sudovima osporava obvezu plaćanja koncesijske naknade ne mijenja stanje u pogledu činjenice da u vrijeme podnošenja zahtjeva za davanje koncesije tužitelj ima nepodmirenih obveza prema Lučkoj upravi Split s osnova koncesijske naknade za prvenstvenu koncesiju. Tužitelj netočno navodi da Obavijest o namjeri davanja koncesije ne sadrži vrstu i opseg gospodarskog korištenja pomorskog dobra, jer su ti podaci navedeni u točkama II. 1.1, II. 1.2., II.1.3. Prilozi koje treba obvezno priložiti uz ponudu za dobivanje koncesije u postupku javnog prikupljanja ponuda propisani su u odredbi članka 38. stavak 4. Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama, a u istoj nije sadržana studija gospodarske opravdanosti. Odredba članka 17. stavak 4. tog Zakona opća je odredba koja se odnosi na postupak davanja koncesije na pomorskom dobru (tj. izvan luka otvorenih za javni promet), dok se na luke otvorene za javni promet odnosi odredba članka 68. stavak 3. odnosno odredba članka 68. stavak 4. ukoliko se radi o luci otvorenoj za javni promet od osobitog (međunarodnog) gospodarskog značaja. Predmetna koncesija ne zahtijeva ulaganja pa tako ni potrebu povrata ulaganja, dokazi da ponuditelj raspolaže odgovarajućim tehničkim, stručnim i organizacijskim sposobnostima za ostvarenje koncesije i jamstvo za ostvarenje plana i programa za ostvarenje koncesiji, kao i kriteriji za odabir najpovoljnije ponude izričito su navedeni u Obavijesti o namjeri davanja koncesije. Zakona o pomorskom dobru kao ni Uredba ne traže da obavijest sadrži podatke o vrijednosti koncesije ili razumni rok za dostavu ponuda. Tužitelj je izgubio mogućnost sudjelovanja u predmetnom postupku davanja koncesije, zbog neplaćanja koncesijske naknade, a ne zbog toga što nije uspio pribaviti neki od obveznih priloga uz ponudu. Lučka uprava Split čak je imala mogućnost tužitelju zbog neplaćanja naknade oduzeti koncesiju. Prvenstvena koncesija nije prestala temeljem Odluke o davanju koncesije zainteresiranoj osobi, već istekom razdoblja prvenstvene koncesije, o čemu je Lučka uprava Split donijela deklaratornu odluku. Predlaže se tužba kao neosnovana odbiti.

9.1. U podnesku od 25. siječnja 2019. tuženik se očituje na tužiteljeve navode o duljini roka za dostavu ponuda. Potvrđuje da je člankom 22. stavak 2. Zakona o koncesiji (Narodne novine br. 143/12), koji je bio na snazi u vrijeme raspisivanja predmetnog natječaja, rok za dostavu ponuda iznosio najmanje 30 dana od dana slanja na objavu obavijesti o namjeri davanja koncesije. U konkretnom slučaju pristigle su dvije ponude u roku iz Obavijesti (10 dana), a naknadno nije pristigla treća ponuda koja bi bila odbijena zbog prekoračenja roka. Zato smatra da se u konkretnom slučaju ne radi o nedostatku zbog kojeg bi postupak davanja koncesije bio nezakonit. U odnosu na prigovore da u postupku nije utvrđeno da zainteresirana osoba, kao odabrani ponuditelj, raspolaže odgovarajućim brojem radnika, uzvraća da je u osporenom rješenju obrazloženo da je izvršen uvid u zapisnik Ministarstva rada i mirovinskog sustava, Inspektorata rada, Službe za nadzor radnih odnosa u kojem je navedeno da je zainteresirana osoba dostavila ugovore o radu za sve radnike koji su 30. kolovoza 2016. zasnovali radni odnos. Iz toga da proizlazi da su ugovori o radu postojali u trenutku podnošenja zahtjeva za dodjelu koncesije (5. rujna 2016.) odnosno u trenutku donošenja Odluke o dodjeli koncesije 20. rujna 2016.

10. U spor je kao zainteresirana osoba pozvana sudjelovati Braniteljska zadruga Legio Quarta koja u odgovoru na tužbu podržava razloge dane u obrazloženju osporenog rješenja te se pridružuje navodima tuženika iz odgovora na tužbu.

11. Tijekom spora održana je rasprava (ročišta 17. prosinca 2024., 22. svibnja 2025.) tijekom koje je strankama u skladu s odredbom članka 6. ZUS-a dana mogućnost izjasniti se o zahtjevima i navodima drugih stranaka te o svim činjeničnim i pravnim pitanjima koja su predmet ovog upravnog spora.

12. Sud je izveo dokaze uvidom u osporeno rješenje i Odluku o koncesiji te ostalu dokumentaciju koja se nalazi u spisu upravnog postupka, kao i onu uloženu tijekom spora, dok je odbio izvođenje od tužitelja predloženih dokaza (saslušanje radnika, pribavljanje spisa predmeta drugih sudova i dr.), jer isti nisu od utjecaja za utvrđivanje odlučnih činjenica od kojih ovisi donošenje pravilne i na zakonu osnovane presude u ovom sporu.

13. Daljnjih dokaznih prijedloga stranke nisu imale.

14. Tužbeni zahtjev je osnovan.

15. Tužitelj u tužbi, kao i tijekom ovog spora, dovodi u pitanje mogućnost davanje predmetne koncesije, kao i načina na koji je sam postupak vođen i okončan. U pojedinim točkama obrazloženja, u nastavku se iznose razlozi zbog kojih sud drži (ne)osnovanim tužbene prigovore kojima tvrdi da nisu bili ispunjeni uvjeti za davanje koncesije (točka 16., 17., 18.), da je o tužiteljevoj žalbi odlučilo za to nenadležno tijelo (točka 19., 20., 21.); zakonitosti samog postupka te s tim povezanim pitanjem je li u predmetna koncesija dana nakon zakonito provedenog postupka (točka 22. do 32.).

16. U odnosu na, prvo među strankama sporno pitanje, jesu li Odlukom o koncesiji povrijeđena tužiteljeva prava koja proizlaze iz prvenstvene koncesije, sud podsjeća da je radi tog spornog pitanja ovaj spor bio prekinut. Dakle, tužitelj tvrdi da u konkretnom slučaju uopće nije bilo uvjeta za provođenje postupka i donošenje Odluke o koncesiji jer je između tužitelja i Lučke uprave 2006. zaključen Ugovor o prvenstvenoj koncesiji br. 698/06 temeljem kojeg je tužitelj imao pravo obavljati predmetne lučke djelatnosti.

17. U sporu koji se pred ovim sudom vodio pod poslovnim brojem 16 UsIjn- 43/16 presudom od 19. ožujka 2021. utvrđeno je da je Odluka o prvenstvenoj koncesiji br. 594 od 23. veljače 2006. poništena rješenjem tuženika Klasa: UP/II-342-01/06- 01/31 Ur.br: 530-04-04-3 sp od 11. prosinca 2006. Presudom Visokog upravnog suda Republike Hrvatske poslovnog broja Uss-119/14-14 od 29. siječnja 2015. odbijena je tužiteljeva žalba. U takvim je okolnostima ovaj sud utvrdio da je tužitelju koncesija istekla 6. rujna 2016., jer je tada isteklo razdoblje od 12 godina u kojem je tužitelj konzumirao prvenstvenu koncesiju prema Ugovoru sklopljenom 6. rujna 2004. Takav je stav potvrđen i presudom Visokog upravnog suda Republike Hrvatske Usž- 1116/2022-3 od 15. veljače 2024.

18. Time je to pitanje pravomoćno raspravljeno, zbog čega je u nastavku valjalo utvrditi je li sam postupak davanja koncesije proveden na zakonom propisani način uz pravilnu primjenu za to mjerodavnih odredaba.

19. Pravni režim koncesija na pomorskom dobru u hrvatskom pravnom sustavu, uređen je dvojako. Naime, Zakon o koncesijama (Narodne novine, broj: 69/17 i 107/20), kao opći normativni zakon (lex generalis) uređuje područje koncesija, a Zakon o pomorskom dobru i morskim lukama (Narodne novine, broj: 158/13, 100/04, 141/06, 38/09, 123/11, 56/16, 98/19, 123/11), kao specijalni propis (lex specialis), uređuje davanje koncesija na pomorskom dobru. S obzirom na to da je postupak davanja koncesija na pomorskom dobru upravni postupak, u njemu se supsidijarno primjenjuju i odredbe kojima se uređuje upravni postupak.

20. Na podzakonskoj razini, postupak davanja koncesije na pomorskom dobru, kriteriji za određivanje visine koncesijske naknade i ocjenu ponuda, uređeni su Uredbom o postupku davanja koncesije na pomorskom dobru (Narodne novine, broj: 23/04, 101/04, 39/06, 63/08, 125/10, 102/11, 83/12, 10/17, u daljnjem tekstu: Uredba).

21. Stoga sud smatra da se na postupak davanja i ugovaranja koncesija na pomorskom dobru, ali i vezano za pravnu zaštitu ponuditelja, primjenom općih načela primjene prava (lex specialis derogat legi generali te lex superior derogat legi inferior), primarno primjenjuju odredbe ZPDML-a kao specijalnoga zakonskog propisa u pogledu koncesija na pomorskom dobru, a podredno odredbe Zakona o koncesiji, kao općega zakonskog propisa koji uređuje područje koncesija.

22. Za rješavanje tog ključnog pitanja mjerodavne su odredbe tada važećeg Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama (Narodne novine br. 158/03, 100/04, 141/06, 38/09, 123/11, u daljnjem tekstu: ZPDML).

23. Prema odredbi članka 65. stavak 1. točka 5. ZPDML-a vrsta lučke djelatnosti su i ostale gospodarske djelatnosti koje su u funkciji razvoja pomorskog prometa i djelatnosti iz točke 1. do 4. ovoga članka (npr. opskrba brodova, pružanje usluga putnicima, tegljenje, servisi lučke mehanizacije i ostale servisne usluge, poslovi zastupanja u carinskom postupku, poslovi kontrole kakvoće robe i dr.).

24. Prema odredbi članka 66. stavak 5. ZPDML vrste koncesija su: 1. koncesija za obavljanje lučkih djelatnosti, koja ne zahtijeva isključivo korištenje postojećih niti gradnju novih građevina i drugih objekata podgradnje i nadgradnje na lučkom području,

2. koncesija za obavljanje ostalih gospodarskih djelatnosti iz članka 65. stavka 1. točke 5. ovog Zakona, koje ne zahtijevaju isključivo korištenje postojećih niti gradnju novih građevina i drugih objekata podgradnje i nadgradnje na lučkom području, 3. koncesija za obavljanje lučkih djelatnosti, koja zahtijeva korištenje postojećih i/ili gradnju novih građevina i drugih objekata podgradnje i nadgradnje na lučkom području,

4. koncesija za obavljanje ostalih gospodarskih djelatnosti koja zahtijeva korištenje postojećih i/ili gradnju novih građevina i drugih objekata podgradnje i nadgradnje na lučkom području.

25. U konkretnom slučaju prema Obavijesti o namjeri davanja koncesije za javne usluge i koncesije za gospodarsko korištenje općeg ili drugog dobra koncesija na pomorskom dobru se daje za djelatnost opskrbe vodom i električnom energijom brodova, jahti i brodica na lučkom području pod upravom Lučke uprave Split uz korištenje i održavanje lučke podgradnje u bazenu Gradske luke Split.

- mjesto lokacija obavljanja koncesije: Bazen Gradska luka prema skici „Gradska luka – instalacija struje i vode br. 78/2016;

- koncesija se sastoji u obavljanju djelatnosti opskrbe vodom i električnom energijom brodova, jahti i brodica na lučkom području pod upravom Lučke uprave Split uz korištenje i održavanje lučke podgradnje prema Popisu lučke podgradnje;

- tehnička i stručna sposobnost kojom se dokazuje da raspolaže odgovarajućim tehničkim, stručnim i organizacijskim sposobnostima koje zadovoljavaju potrebe radnog ciklusa kako s obzirom na vlastiti interes tako i interes trećih (pod ovim se podrazumijeva, između ostalog, da imaju četiri stalno zaposleno radnika na poslovima za koje se dodjeljuje koncesija);

- drugi uvjeti pravne i poslovne sposobnosti (uvjeti i dokumenti kojima gospodarski subjekt dokazuje svoju sposobnost) – plan i godišnji program rada te dokaz da raspolaže odgovarajućim tehničkim, stručnim i organizacijskim sposobnostima koje zadovoljavaju potrebe radnog ciklusa kako s obzirom na vlastiti interes tako i interes trećih (pod ovim se podrazumijeva, između ostalog, da imaju četiri stalno zaposleno radnika na poslovima za koje se dodjeljuje koncesija).

26. Zainteresirana osoba ponudi je priložila Godišnji plan i program rada sljedećeg sadržaja:

„1. Obavljanje djelatnosti opskrbe vodom i električnom energijom brodova, jahti i brodica, na lučkom području pod upravom Lučke uprave Split uz korištenje i održavanje lučke podgradnje u bazenu Gradska luka Split. Navedenu djelatnost obavljat ćemo svakodnevno od 0-24 sata, svih 365 dana u godini, na raspolaganju imamo minimalno četiri stručno i zdravstveno sposobna radnika s višegodišnjim radnim iskustvom u obavljanju navedenih djelatnosti (…)

2. Za obavljanje navedenih djelatnosti uz ljudske resurse su osigurana odgovarajuća materijalno – tehnička sredstva za održavanje postojeće infrastrukture i opreme za opskrbu vodom i električnom energijom.

3. Posebnu pozornost posvetit ćemo čuvanju tehničkih sredstava za održavanje, kao i održavanje opreme za davanje električne energije i vode, posebno u odnosu na sigurnost kretanja putnika i građana u području vršenja navedenih djelatnosti.

4. Izradit ćemo posebne propisnike o radu, čuvanju i održavanju opreme za davanje električne energije i vode, kao i obveze gore navedenih radnika u odnosu na sigurnost kretanja putnika i građana u području vršenja gore navedenih djelatnosti.“ 26.1. Uz ponudu su priloženi ugovori o radu i uvjerenja o osposobljenosti za rad na siguran način za privezača – vododovača, lučkog radnika 1 (voditelj privezačke brodice), privezač – vodododavač, lučki redar – stivador.

27. Obrazloženje Odluke o koncesiji uglavnom se svodi na navode kojima se otklanjanju tužiteljevi prigovori, dok se za odabranu ponudu zainteresirane osobe navodi: "…Pregledom ocjene preostale ponude tj. ponude Braniteljske zadruge Legio Quarta iz Splita, utvrđeno je da ista udovoljava svim propisanim uvjetima, kako u formalnom, tako i u sadržajnom smislu….".

28. Odluka o koncesiji donesena je u primjeni članka 35. i 36. Uredbe o postupku davanja koncesije na pomorskom dobru (Narodne novine, br. 23/04, 101/04, 39/06, 63/08, 125/10, 102/2011, 83/12, u daljnjem tekstu: Uredba) kojom se, između ostalog, propisuju kriteriji za ocjenu ponuda.

29. Prema odredbi članka 34. Uredbe postupak javnog prikupljanja ponuda provodi posebno povjerenstvo davatelja koncesije (stavak 1.), koje je dužno obaviti javno otvaranje ponuda po isteku roka za javno prikupljanje ponuda (stavak 2.), te obaviti stručnu obradu i vrednovanje ponuda prema kriterijima iz članka 35. ove Uredbe, o čemu sastavlja ocjenu s prijedlogom (stavak 4.); zapisnik s ocjenom i prijedlogom o davanju koncesija/koncesije ili odbijanju ponude/ponuda, povjerenstvo dostavlja ravnatelju davatelja koncesije, koji predlaže upravnom vijeću odluku/odluke o javnom prikupljanju ponuda (stavak 5.), ravnatelj u izradi svoga prijedloga nije vezan ocjenom i prijedlogom povjerenstva (stavak 6.).

30. Prema odredbi članka 68. stavak 4. ZPDML uz ponudu za dobivanje ove koncesije, između ostalog, prilaže se plan i operativni godišnji program rada i investicija uz prikaz utjecaja koji će to imati na rast prometa, zaposlenost i razvoj luke te dokaz da raspolaže odgovarajućim tehničkim, stručnim i organizacijskim sposobnostima koje zadovoljavaju potrebe proizvodnog i radnog ciklusa kako s obzirom na vlastiti interes tako i interes trećih,

31. Polazeći od činjenice da je Odluka o davanju koncesije upravni akt, stajalište je suda da obrazloženje takve odluka mora udovoljavati standardima koji su postavljeni odredbom članka 98. stavak 5. Zakona o općem upravnom postupku (Narodne novine, br. 47/09, 110/21) prema kojem obrazloženje mora, između ostalog, sadržavati i utvrđeno činjenično stanje. Odluka o koncesiji, osim općenitog navoda da je "pregledom i ocjenom preostale ponude utvrđeno da ista udovoljava svim propisanim uvjetima u formalnom i sadržajnom smislu", ne sadrži nikakve navode iz kojih bi proizlazilo da je ponuda ocijenjena na način kako je je to propisano odredbom članka 35. stavak 2. Uredbe.

32. Sud primjećuje da godišnji plan i program rada koji je zainteresirana osoba predala uz svoju ponudu sadržajno ne daje pregled aktivnosti niti opis organizacije rada na predmetnom lučkom području iz kojeg bi se moglo zaključiti na koji će se način organizirati obavljanje djelatnosti opskrbe vodom električnom energijom na 365 dana u godini (0-24). Prema Obavijesti o namjeri davanja koncesije za javne usluge i koncesije gospodarsko korištenje općeg ili drugog dobra tehnika i stručna sposobnost, kao i drugi uvjeti pravne i poslovne sposobnosti dokazuju se odgovarajućim tehničkim, stručnim i organizacijskim sposobnostima koje zadovoljavaju potrebe radnog ciklusa kako s obzirom na vlastiti interes tako i interes trećih. Po tim se podrazumijeva, između ostalog, da imaju četiri stalno zaposlena radnika na poslovima za koje se dodjeljuje koncesija. Prema ocjeni suda, s obzirom na opseg dodijeljenog lučkog područja i vrstu djelatnosti ugovori o radu za četiri radnika na poslovima privezača – vododovača, lučkog radnika, (voditelj privezačke brodice), privezač – vodododavač, lučki redar – stivador ne mogu biti dokaz da je zainteresirana osoba dokazala svoju tehničku, stručnu i poslovnu sposobnost. Plan i program radnika po prirodi stvari treba sadržavati opis poslova koji će se obavljati, analizu očekivanog prometa pružanja usluga te s tim u vezi planirani broj radnika u djelatnosti opskrbe vodom i električnom energijom. Općenite i iz Obavijesti prepisane stavke po logici stvari ne mogu poslužiti kao osnova za zaključak da je zainteresirana osoba sagledala način na koji bi se dodijeljena koncesija obavlja kao i kapacitete koji su joj za to potrebni, dakle, priložila program iz kojeg proizlazi da program zadovoljava potrebe proizvodnog i radnog ciklusa kako s obzirom na vlastiti interes tako i interes trećih. Ovo s tim više što je riječ o subjektu koji, prema priloženoj dokumentaciji, u toj djelatnosti nema iskustva. Tu tužitelj s pravom primjećuje da je Odluka o koncesiji donesena 20. rujna 2016., dok tuženik u obrazloženju osporenog rješenja njegove navode otklanja utvrđenjem da je zainteresirana osoba u svom podnesku od 29. rujna 2016. dostavila dokaz da ima 42 radnika u radnom odnosu na neodređeno vrijeme, dakle, nakon sačinjenog zapisnika o pregledu i ocjeni ponuda 7. rujna 2016. i samog donošenja Odluke o koncesiji. Time je otvoreno pitanje je li u izloženim okolnostima izostala pravilna ocjena pristiglih ponuda, zbog čega sud nije u mogućnosti otkloniti tužiteljeve prigovore u tom pravcu.

33. Izloženi nedostaci, prema mišljenju suda čine osporeno rješenje i Odluku o koncesiji nezakonitim, zbog čega su temeljem članka 117. stavak 1. ZUS iste poništene i vraćene na ponovni postupak u kojem su javnopravna tijela dužna postupiti u skladu s pravnim shvaćanjima i primjedbama suda izraženima u obrazloženju ove presude.

34. Opunomoćenik tužitelja popisao je trošak sastava tužbe, podneska od 23. srpnja 2024., pristup na ročište (17. prosinca 2024. i 22. svibnja 2025.), za svaku radnju 500 bodova, uvećano za PDV.

35. Prema odredbi članka 144. ZUS-a troškove spora čine opravdani izdaci učinjeni tijekom ili u povodu spora (stavak 1.), troškovi spora obuhvaćaju i nagradu za rad odvjetnika i drugih osoba koje imaju pravo na zakonom propisanu naknadu (stavak 2.).

36. Prema odredbi članka 147. stavak 1. ZUS-a stranka koja izgubi spor u cijelosti snosi sve troškove spora, ako zakonom nije drukčije propisano.

37. Prema Tbr. 27. stavak 1. i 2. Tarifi o nagradama i naknadi troškova za rad odvjetnika (Narodne novine, br. 138/23) za sastavljanje tužbe i zastupanje u prvostupanjskom upravnom sporu u neprocjenjivim predmetima odvjetniku pripada nagrada od 500 bodova.

38. Prema Tbr. 54. vrijednost boda iznosi 2 eura.

39. U smislu prethodno navedenih odredba tužitelju se priznaje trošak sastava tužbe i zastupanja na ročištima, s pripadajućim PDV-om u ukupnom iznosu od 3.750,00 eura.

40. Tužitelju se ne priznaje trošak sastava podnesaka. U sporu je održana rasprava na kojoj je opunomoćenik imao mogućnost iznijeti sva činjenična i pravna izlaganja u prilog stranke koju zastupa. Odredbe ZUS koje, ovisno o uspjehu u sporu, priznaju pravo na naknadu troškova, ovaj sud tumači na način da se strankama imaju priznati samo oni troškovi koji su nužni i opravdani za zastupanje stranke, a što trošak sastava podneska nije, zbog čega se zahtjev za naknadu troškova tužitelju u tom dijelu odbija kao neosnovan.

41. S obzirom na uspjeh u sporu zainteresirana osoba odbija se zahtjevom za naknadu troškova upravnog spora.

U Splitu 23. lipnja 2025.

S U T K I N J A

Miranda Gulišija Jurišić

UPUTA O PRAVNOM LIJEKU:

Protiv ove presude žalba nije dopuštena (članak 127. stavak 1. ZUS).

Protiv rješenja dopuštena je žalba, u roku od 15 dana od dana primitka pisanog otpravka presude, u dovoljnom broju primjeraka za sud i sve stranke u sporu, putem ovog suda, za Visoki upravni sud Republike Hrvatske.

DNA:

- opunomoćeniku tužitelja

- tuženiku, uz spis tuženog tijela

- zainteresiranoj osobi po opunomoćeniku

- u spis