REPUBLIKA HRVATSKA

UPRAVNI SUD U ZAGREBU

Zagreb, Avenija Dubrovnik 6 i 8

Poslovni broj: Us I-5149/2024-6

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Upravni sud u Zagrebu, po sucu toga suda Ivani Horvat, kao sucu pojedincu, uz sudjelovanje zapisničarke Ankice Zorić, u upravnom sporu tužiteljice NĐ, iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], koju zastupa opunomoćenik Martin Sherri, odvjetnik iz Zagreba, Kordunska 1, protiv tuženika Grada Zagreba, Gradonačelnika, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, OIB: 61817894937, radi novčane pomoći za roditelja odgojitelja, nakon održane javne rasprave, dana 11. lipnja 2025.,

p r e s u d i o  j e

Odbija se tužbeni zahtjev za poništavanje rješenja Gradonačelnika Grada Zagreba, KLASA: UP/II-551-06/23-014/1398, URBROJ: 251-02-01/001-23-2 od 18. svibnja 2023., te zahtjev za naknadu troška ovog upravnog spora.

Obrazloženje

1. Osporavanim rješenjem tuženika odbijen je prigovor tužiteljice izjavljen protiv rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku, KLASA: UP/I-551-06/23-013/699, URBROJ: 251- 09-22-1/004-23-2 od 27. ožujka 2023., kao neosnovan.

2. Tužiteljica u tužbi i tijekom spora pobija zakonitost osporavanog rješenja, u bitnome navodeći da u konkretnom slučaju nije nadležan odlučivati gradonačelnik Grada Zagreba, a što proizlazi iz članka 76. stavka 3. u svezi s stavkom 1. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (Narodne novine, broj: 33/01, 60/01, 129/05, 109/07, 125/08, 36/09, 36/09, 150/11, 144/12, 19/13, 137/15, 123/17, 98/19, 144/20; u daljnjem tekstu: ZLPRS), koji propisuje da o žalbi na pojedinačne odluke upravnih tijela velikih gradova i županija odlučuje ministarstvo. Pozivajući se na članak 164. Statuta Grada Zagreba (Službeni glasnik Grada Zagreba, broj: 26/16, 2/18, 3/20, 3/21 i 11/21 - pročišćeni tekst; u daljnjem tekstu: Statut) tvrdi da je za odlučivanje po pravnom lijeku, neovisno o nazivu u uputi prvostupanjskog rješenja koje navodi ''prigovor'', isključivo ministarstvo nadležno odlučivati o pravnom lijeku – žalbi, budući da je upravno tijelo postupalo u provođenju općeg akta predstavničkog tijela donoseći pojedinačni akt – prvostupanjsko rješenje, kojim je rješavalo o pravima odnosno obvezama fizičke osobe, konkretno nje. Dodaje povrh iznijetoga da joj je povrijeđeno konvencijsko pravo zajamčeno člankom 14. na djelotvoran pravni lijek u svezi s člankom 18. Ustava Republike Hrvatske odnosno pravo na žalbu u upravnom postupku, jer iako niti jednim zakonom nije propisano da je žalba isključena, dapače jasno je propisano Zakonom o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi u članku 76. stavku 3. pravo na žalbu, isto pravo je tužiteljici isključeno. Ukazuje se da pravo na žalbu ne podrazumijeva da se pravni lijek naziva "žalba" već da isti predstavlja žalbu u smislu djelotvornog pravnog lijeka o kojemu rješava nepristrano tijelo u ovom slučaju upravno tijelo, te ima jasno predvidljiv rok za ulaganje i rješavanje tog pravnog lijeka. U konkretnom slučaju tuženik ne udovoljava zahtjevima za nepristranošću jer je isti upravo i predlagatelj Odluke/22 i izravno nadređen pročelniku prvostupanjskog upravnog tijela pa je samim time očito da je cjelokupni upravni postupak apsolutno suprotan zahtjevima i jamstvima na djelotvoran pravni lijek odnosno pravo na žalbu, te na to ne utječe volja Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, tim više jer ovaj sud treba biti neovisan pa koristi priliku podsjetiti na shvaćanje Suda EU u presudi HANN INVEST d.o.o. koja presuda je dovela i do ukidanja suca evidentičara. Ukazuje da je Grad Zagreb sukladno odredbi članka 6. Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba, broj: 25/22) bio dužan donijeti pojedinačne akte radi usklađenja novčane pomoći s odredbama ove Odluke do 31. prosinca 2022. Smatra da je temeljem stanja spisa razvidno da nije zatražila donošenje prvostupanjskog rješenja, iako se nesporno radi o njezinim pravima i obvezama o kojima je odlučeno pravomoćnim upravnim aktom – zaključkom tuženika prije više od jedne godine i to pravomoćno. Ističe da tuženik nije bio ovlašten pokrenuti predmetni upravni postupak po službenoj dužnosti. Navodi kako joj je rješenjem priznato pravo na novčanu pomoć te da je u trenutku donošenja prvostupanjskog rješenja isti bio pravomoćan te da protiv njega nije bilo moguće izjaviti žalbu niti pokrenuti upravni spor i da se taj pravomoćni akt može poništiti, ukinuti ili izmijeniti samo u slučajevima propisanim zakonom. U odnosu na nenadležnost prvostupanjskog tijela dodaje se da je čl. 130. ZUP-a određeno u kojem roku i koje tijelo može ukinuti zakonit upravni akt, a usporedbom originarnog rješenja o pravu te prvostupanjskog rješenja razvidno je da je protekao rok od godinu dana te da se radi o potpuno trećem tijelu, a ukazuje se i da po članku 129. stavku 4. ZUP-a bez pristanka tužiteljice nije niti moguće ukidati zakonit upravni akt. Ističe da joj nije omogućeno sudjelovanje u prvostupanjskom postupku pa da samim time nisu utvrđene činjenice i okolnosti bitne za razjašnjenje pravog stanja stvari niti joj je omogućeno ostvarenje i zaštita njezinih prava i pravnih interesa. Ističe da su predmetnim usklađivanjem novčane pomoći narušena načela zakonitosti, razmjernosti, predvidljivosti pravne norme, osobito načelo zaštite stečenih prava te da joj je narušeno i pravo vlasništva zajamčeno u Ustavu i Konvenciji. Također, osporava vjerodostojnost potpisa gradonačelnika na predmetnom rješenju i da bi potpisnica prvostupanjskog rješenja bila ovlaštena službena osoba za donošenje predmetnog rješenja. Prigovara da joj se ugrožava odnosno vrijeđa i pravo na privatni i obiteljski život, odnosno zaštitu istoga u smislu jamstva iz članka 8. Konvencije za zaštitu ljudskih prava. Ističe da kao korisnica novčane pomoći za roditelja odgojitelja uživa status osiguranika obveznog zdravstvenog osiguranja, a ostvaruje u tom slučaju i pravo na mirovinsko osiguranje i mirovinski staž. Napominje da bi joj bio nerazmjeran teret da sada snosi i troškove doprinosa, posebno jer su upravo zahvaljujući predmetnoj mjeri zdravstveno osiguranje ostvarivala i njezina djeca, a što je samo po sebi diskriminatorno. Ukazuje da sve rečeno proizlazi iz jamstva koja daju ZUP, Ustav, Konvencija, ali i Opća deklaracija o ljudskim pravima UN-a, kojom je, među ostalim, u članku 25. zajamčeno i pravo na sigurnost u slučaju nezaposlenosti dok je člankom 12. zabranjeno samovoljno miješanje u osobni privatni život i obitelj, a tuženik joj se upravo nakon 31. prosinca 2022. samovoljno miješa u privatni život. Nadalje, ističe da je po članku 14. Konvencije zabranjena diskriminacija, a da se nju nedvojbeno diskriminira jer joj se ukidanjem mjere ukidaju stečena pravo zbog činjenice koja je nastupila davno prije nego je stupio na snagu članak 7. Odluke /22 odnosno Odluka/22. Ukazuje da je Odlukom/22 u dijelu pod člankom 4. izmijenjen članak 7. Odluke/18 na način da je sada propisano da pravo na novčanu pomoć prestaje s navršenih 7 godina života djeteta i to ako je dijete u trenutku stupanja Odluke na snagu već navršilo ili će navršiti do 31. rujna 2023. sa danom 31. rujna 2023., dok će ostali korisnici pravo nakon toga datuma izgubiti kada im dijete navrši 7 godina nakon 31. rujna 2023. Time su evidentno osobe u usporedivoj situaciji do stupanja na snagu Odluke/22 diskriminirane po kriteriju dobi i dovedene u nejednak položaj, a što je protivno općim načelima prava Europske Unije. Upućuje na pravno shvaćanje ESLJP-a u presudi Beller protiv Švicarske od 11.10. 2022. po kojoj je ukidanje mirovine za udovice bilo diskriminatorno jer su udovice u usporedivoj situaciji kao podnositelj na nju i dalje imale pravo. Kako je tužiteljica organizirala svoj cjelokupni privatni život i svojoj obitelji u svrhu uživanja predmetne mjere u svrhu utvrđivanja odlučne okolnosti prije svega prilikom provođenja testa razmjernosti koji je nužan te drugih okolnosti za obiteljskog i privatnog života tužiteljice i ukazivanja tegoba koje isti trpi predlaže da ju se sasluša i to prije svega u skladu s načelom usmene rasprave i neposrednosti, a ukazuje sudu i na njegovu obvezu da sve odlučne činjenice utvrđuje i po službenoj dužnosti pa čak kada ih tužiteljica ne predlaže. Nadalje, ukazuje da ukoliko ista ne bi bila saslušana ta povreda bi bila tim značajnija za njezino pravo na pravično suđenje jer ista nije mogla niti sudjelovati kao stranka u upravnom postupku odnosno uskraćeno joj je pravo iz članka 30. ZUP-a da se izjasni te je propušteno provesti ispitni postupak sukladno članku 51. ZUP-a posljedično čemu su uskraćena i prava iz članka 52. ZUP-a. Tužiteljica ujedno ukazuje na odlučnu činjenicu da istoj nije dana čak niti ikakvo vrijeme za prilagodbu jer je u biti retroaktivno riješeno i u odnosu na periodu obuhvaćen prvostupanjskim odnosno drugostupanjskim rješenjem, a što je evidentno ako usporedimo period koji obuhvaćen drugostupanjskim rješenjem i dan kada je donijeto drugostupanjsko rješenje pa se tako uzastopnu u ovom postupku prekršila zabrana retroaktivnog djelovanja i u cijelosti je zanemareno načelo dobrog upravljanja, te se nastoji u cijelosti narušiti pravni poredak kako bi se proveo opći akt koji čak i nema snagu zakona, a sve suprotno načelu zakonitosti i osnovnim zahtjevima vladavine prava naročito u djelu upravnog prava i teorije upravnog prava. Predlaže provesti dokaz saslušanjem tuženika na okolnost tko je rješavao u drugostupanjskom postupku čiji je rukopis na mjestu gdje je naznačeno odnosno utisnuto njegovo ime i prezime te podredno predlaže provesti grafološko vještačenje tog rukopisa i ujedno se predlaže priklopiti upravni spis tuženika iz kojeg potječe pravomoćni upravni akt kojim je tužiteljica stekla pravo. U spis dostavlja relevantnu praksu ESLJP-a Beller protiv Švicarske, ovjereni prijevod dopisa Golomejić protiv Hrvatske te presudu Županijskog suda u Varaždinu 3. Predlaže da Sud usvoji tužbeni zahtjev i poništi osporavano rješenje. Traži trošak upravnog spora u ukupnom iznosu od 6.562,50 eura.

4. Tuženik u odgovoru na tužbu u cijelosti ostaje kod navoda danih u obrazloženju osporavanog rješenja. Obrazlaže da je prvostupanjsko rješenje donijeto na temelju odredbe članka 6. Odluke/22 kojom je propisano da će o iznosima novčane pomoći i razlozima prestanka novčane pomoći sukladno ovoj Odluci nadležno gradsko upravno tijelo po službenoj dužnosti donijeti pojedinačne akte, radi usklađenja s odredbama ove Odluke, do 31. prosinca 2022. Ističe da je navedena Odluka/22 bila predmet ocjene zakonitosti pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske te je taj Sud dana 27. veljače 2023. donio presudu broj: Usoz-143/22 kojom je navedenu Odluku ocijenio zakonitom. Navodi da je u navedenoj presudi VUSRH, ponovno, kao i u ranijoj presudi Usoz-8/22 od 5. srpnja 2022. zaključio, da novčana pomoć za roditelje odgojitelje nije pravo u klasičnom smislu, već financijska pomoć koju je javna vlast ovlaštena dodijeliti, ali i oduzeti, a koja pomoć se ne temelji na obvezi javne vlasti, nego na solidarnosti, zbog čega adresati Odluke/16. i Odluke/17. nemaju legitimno pravo očekivati trajnu nepromjenjivost pravnog uređenja statusa roditelj odgojitelj. Također, da je Visoki upravni sud Republike Hrvatske ocijenio legitimnim pravo predstavničkog tijela Grada Zagreba da uredi odnosno modificira novčanu pomoć roditelja odgojitelja na način koji smatra odgovarajućim odnosno sukladno s politikom predstavničke većine u Gradskoj skupštini Grada Zagreba. Ukazuje da je Visoki upravni sud Republike Hrvatske ocijenio legitimnim pravo Gradske skupštine Grada Zagreba na uređivanje odnosno modificiranje predmetne novčane pomoći te je prvostupanjsko rješenje donijeto upravo na temelju Odluke kojom se uređuje odnosno modificira predmetna novčana pomoć. Nadalje, navodi da je Visoki upravni sud Republike Hrvatske u točci 123. pravomoćne presude broj: Usoz-8/22 od 5. srpnja 2022. naveo da pravomoćni pojedinačni akti kojima je roditeljima odgojiteljima priznata novčana pomoć proizvode pravne posljedice za njihove adresate i u budućnosti. Naime, da ti pojedinačni akti priznaju pravo na novčanu pomoć u duljem vremenskom razdoblju (u pravilu do navršene petnaeste godine života djeteta), a koje razdoblje, u vrijeme stupanja na snagu osporavane Odluke (Odluka o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba, broj: 29/21), u pravilu, nije završilo. Poziva se i na točku 124. navedene presude, u kojoj Visoki upravni sud Republike Hrvatske ističe da Odluka 29/21 ni na koji način ne zadire u prava ostvarena do njezina stupanja na snagu (ne zadire ni u pravo, kao takvo, ni u njegov opseg), već utječe na opseg prava i trajanje prava u budućnosti te zaključuje da djeluje na zatečene odnose koji se nastavljaju u budućnosti. Stoga smatra da slijedom navedenog, iako je tužiteljica stekla pravo na novčanu pomoć na temelju Odluke 16/16, da se na istu odnosi i odredba članka 6. Odluke na temelju koje je donijeto prvostupanjsko rješenje pa da su u cijelosti neosnovani navodi tužiteljice da je nepravilno primijenjena Odluka/22. Ukazuje i na odredbu članka 11. Odluke 10/18 koja propisuje da će se roditeljima odgojiteljima koji su novčanu pomoć ostvarili do stupanja na snagu Odluke 10/18, uskladiti mjesečni novčani iznosi s iznosima iz članka 5. navedene Odluke. Dakle, da se roditeljima odgojiteljima koji su pravo na novčanu pomoć ostvarili na temelju Odluke 16/16 i 19/16, Odlukom 10/18 usklađuje visina mjesečnih novčanih iznosa sukladno odredbama Odluke/18 zbog čega smatra da je razvidno da je već i Odluka 10/18 modificirala visinu mjesečnih novčanih iznosa, ali nije bilo prigovora jer su se mjesečni novčani iznosi povećavali, dok se odredbama Odluke 25/22 ponovno usklađuje visina mjesečnih novčanih iznosa, ali se i nadalje ne dira u pravomoćnost upravnog akta u dijelu koji se odnosi na ostvarivanje prava na novčanu pomoć. Vezano za rok propisan odredbom članka 6. Odluke, navodi kako nema mjesta tumačenju da je isti materijalno pravni rok, jer za vrijeme obustave izvršenja Odluke/22 nadležno gradsko upravno tijelo nije smjelo postupati po istoj i donositi pojedinačne akte. Ističe da tužiteljica neosnovano tvrdi da je prvostupanjsko rješenje donijela neovlaštena osoba, a obzirom da je uvidom u sistematizaciju radnih mjesta u uredu razvidno da je u opisu poslova i zadataka stručnog savjetnika za provedbu i kontrolu mjera pronatalitetne politike, rješavanje u prvom stupnju sukladno Odluci o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja. Ističe da tužiteljica neosnovano navodi da je za odlučivanje o pravnom lijeku protiv prvostupanjskog rješenja nadležno isključivo ministarstvo, a obzirom na sadržaj članka 10. Odluke, a što potvrđuje i dopis Ministarstva rada, mirovinskoga sustava, obitelji i socijalne politike od 3. siječnja 2023. u predmetu po žalbi OĐ. Neosnovan je i navod da je postupljeno protivno odredbi članka 30. ZUP-a. Navodi da prema odredbi članka 49. stavka 1. ZUP-a službena osoba može neposredno riješiti upravnu stvar u postupku koji je pokrenut po službenoj dužnosti, ako se pravo stanje stvari može utvrditi na temelju službenih podataka kojima raspolažu javnopravna tijela, a nije potrebno posebno izjašnjenje stranke radi zaštite njezinih prava ili pravnih interesa. U konkretnom slučaju pobijano rješenje doneseno je po službenoj dužnosti na temelju članka 6. Odluke radi usklađenja iznosa novčane pomoći i razloga prestanka novčane pomoći dok je samo pravo već utvrđeno rješenjem, a tužiteljica niti ne konkretizira koje su to činjenice i okolnosti bile bitne za razjašnjenje pravog stanja stvari, a da bi u konkretnom slučaju trebalo provesti ispitni postupak, a naročito što se ispitni postupak odnosi samo na redovan upravni postupak. Ističe da u konkretnom slučaju javnopravno tijelo nije bilo u obvezi stranci nadoknaditi trošak odvjetničkih usluga iskazan prema Odvjetničkoj tarifi, a sukladno ustaljenoj upravno sudskoj praksi prema kojoj u smislu članka 161. stavka 1. Zakona o općem upravnom postupku troškovi zastupanja odvjetnika nisu redoviti troškovi postupka koje snosi javnopravno tijelo. Protivi se dokaznim prijedlozima tužiteljice.

5. Predlaže da Sud odbije tužbeni zahtjev kao neosnovan.

6. Radi ocjene zakonitosti osporavanog rješenja, Sud je izvršio uvid u sudski spis i isprave priložene spisu tuženika te je održao javnu i usmenu raspravu.

7. Strankama je, sukladno članku 6. Zakona o upravnim sporovima (Narodne novine, broj: 36/24. dalje: ZUS), dana mogućnost izjasniti se o zahtjevima i navodima drugih stranaka te o svim pitanjima koja su predmet ovog upravnog spora.

8. Na temelju razmatranja svih činjeničnih i pravnih pitanja, Sud je ocijenio tužbeni zahtjev neosnovanim.

9. Prvostupanjskim rješenjem, donesenim temeljem članka 6. Odluke 25/22 zamijenjene su točke II. i III. izreke Zaključka Grada Zagreba, Ureda za demografiju, KLASA: 551-06/21-013/175, URBROJ: 251-21-21-1/008-21-02 od 9. ožujka 2021. na način da se novčana pomoć isplaćuje mjesečno i to: do 31. ožujka 2023. u iznosu od 65 % prosječne bruto plaće djelatnika u gospodarstvu Grada Zagreba za razdoblje I. - VIII. mjesec prethodne godine; od 1. travnja 2023. do 30. lipnja 2023. u iznosu neto minimalne plaće za 2023. u Republici Hrvatskoj; od 1. srpnja 2023. do prestanka novčane pomoći sukladno članku 7. Odluke 25/22, u iznosu od 50 % neto minimalne plaće za tekuću godinu u Republici Hrvatskoj. Također je utvrđeno da novčana pomoć prestaje 30. rujna 2023., korisniku čije je dijete za koje je ostvarena novčana pomoć navršilo 7 godina ili će do 30. rujna 2023. navršiti 7 godina; posljednjeg dana u mjesecu u kojem je dijete za koje je ostvarena novčana pomoć navršilo 7 godina, korisniku čije će dijete navršiti 7 godina nakon 30. rujna 2023.; posljednjeg dana u mjesecu u kojem je odjavljeno prebivalište u [adresa] ili je evidentiran privremeni odlazak iz Republike Hrvatske korisnika ili djece; posljednjeg dana u mjesecu u kojem je podnesen zahtjev za prestankom novčane pomoći od strane korisnika; posljednjeg dana u mjesecu u kojem su dijete za koje je ostvarena novčana pomoć ili ostala djeca ispisana iz osnovne škole na području Grada Zagreba ili Zagrebačke županije; posljednjeg dana u mjesecu u kojem se navršava šest mjeseci od kada je preminulo dijete za koje je ostvarena novčana pomoć.

10. Tužiteljici je navedenim zaključkom od 9. ožujka 2021. priznato pravo na novčanu pomoć za roditelja odgojitelja, a prvostupanjskim rješenjem zamijenjen je dio Zaključka samo u dijelu koji se odnosi na iznose novčane pomoći i razloge prestanka novčane pomoći, sve sukladno odredbi članka 6. Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba, broj: 25/22.), a koja Odluka je bila i predmet ocjene zakonitosti pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske i koja je odlukom toga Suda, broj: Usoz-143/22 od 27. veljače 2023., ocijenjena zakonitom.

11. Naime, kao što je to i tuženik elaborirao u odgovoru na tužbu, a koje ovaj Sud neće ponavljati, pravilno je tijelo izmijenilo rješenje samo u dijelu koji se odnosi na iznose novčane naknade i vrijeme trajanja te naknade te razloge zbog kojih prestaje isplata novčane naknade, a sve u skladu s naprijed navedenom Odlukom i pravnim shvaćanjem Visokog upravnog suda Republike Hrvatske iznesenog u svojoj odluci od 27. veljače 2023. Za napomenuti je također da je Ustavni sud Republike Hrvatske donio odluku U-III/1744/2023 od 21. studenoga 2023., kojom je odbio ustavne tužbe podnesene u povodu presude Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj: Usoz- 143/22-91 od 27. veljače 2023. i rješenja Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj: Usoz-149/22-12 od 13. ožujka 2023.

12. Stoga Sud samo još jednom ukazuje na točku 124. navedene presude Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, u kojoj taj sud ističe da Odluka 29/21. ni na koji način ne zadire u prava ostvarena do njezina stupanja na snagu (ne zadire ni u pravo, kao takvo, ni u njegov opseg), već utječe na opseg prava i trajanje prava u budućnosti te zaključuje da djeluje na zatečene odnose koji se nastavljaju u budućnosti. Nastavno na navedeno za napomenuti je da se odredbama Odluke 25/22. ponovno usklađuje visina mjesečnih novčanih iznosa, ali se i nadalje ne dira u pravomoćnost upravnog akta u dijelu koji se odnosi na ostvarivanje prava na novčanu pomoć.

13. Odredbom članka 10. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba, broj: 10/18, 20/21 i 25/22.) propisano je da se prigovor na pojedinačne akte nadležnog gradskog upravnog tijela donesene na temelju ove odluke podnosi gradonačelniku Grada Zagreba u roku od 8 dana od dostave pojedinačnog akta, preko nadležnoga gradskoga upravnog tijela.

Gradonačelnikova odluka o prigovoru je konačna.

14. Navedena odredba članka 10. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba, broj: 10/18, 20/21 i 25/22.) bila je predmetom ocjene zakonitosti u postupku pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske, povodom čega je donesena pravomoćna presuda, poslovni broj: Usoz- 254/23 od 19. prosinca 2023., kojom su odbijeni zahtjev i prijedlog za ocjenu zakonitosti članka 10. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba, broj: 10/18, 20/21, 29/21 i 25/22). U navedenoj presudi je sud iznio stav da pravni lijek iz ove odredbe ne onemogućuje sudsku zaštitu, jer se nakon odluke o prigovoru može pokrenuti sudski spor pred sudom pune jurisdikcije, u kojem sporu je sud ovlašten preispitati sva činjenična i pravna pitanja, a stranka u sporu ima sva prava zajamčena Ustavom RH. Osim toga, da je nakon odluke prvostupanjskog upravnog suda, pod zakonom propisanim uvjetima, moguće izjaviti žalbu Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske, čime se osigurava dvostupanjska sudska zaštita. Dakle, Visoki upravni sud Republike Hrvatske je spornu odredbu ocijenio zakonitom.

15. Navedeno pravno shvaćanje prihvaća i ovaj Sud i smatra da je za odlučivanje o prigovoru protiv predmetnog prvostupanjskog rješenja, sukladno citiranoj odredbi, koja je u postupku pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske ocijenjena zakonitom, nadležan gradonačelnik Grada Zagreba.

16. Nadalje, potrebno je napomenuti da nije postojala obveza donošenja odluka o novčanoj pomoći roditeljima odgojiteljima s obzirom na činjenicu da prava koja su uređena tim odlukama nisu zakonom zajamčena prava niti je jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave dužna urediti pitanja koja su uređena tim odlukama. Polazeći od navedenoga kao i neupitne ovlasti jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave da autonomno uređuje dodjelu novčane pomoći u okviru svog samoupravnog djelokruga, prema mišljenju ovog Suda, nadležnost za donošenje odluke o dodjeljivanju novčane pomoći, visini novčane pomoći i prestanku novčane pomoći u nadležnosti je jedinice lokalne samouprave. Time što je člankom 10. navedene Odluke propisan prigovor kao pravni lijek protiv pojedinačnog upravnog akta, o kojem odlučuje gradonačelnik, nije onemogućeno pravo stranke na kontrolu zakonitosti pojedinačnog upravnog akta od strane suda pune jurisdikcije.

17. Neosnovan je i prigovor tužiteljice da su predmetna prvostupanjska rješenja trebala biti donesena do 31. prosinca 2022., a sukladno odredbi članka 6. Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba, broj: 25/22). Ovo stoga što se prema mišljenju ovog Suda radi o procesnom, a ne materijalnom roku, budući se radi u roku u kojem je upravno tijelo dužno donijeti određenu odluku, te da se radi o instruktivnom roku, budući da nisu propisane posljedice nepostupanja u navedenom roku. Nadalje, Visoki upravni sud Republike Hrvatske je dana 12. prosinca 2022. obustavio od izvršenja Odluku/22 do donošenja odluke Visokog upravnog suda Republike Hrvatske u postupku ocjene zakonitosti toga općeg akta, a koja odluka je donesena 27. veljače 2023. Dakle, za vrijeme obustave izvršenja Odluke/22 nadležno gradsko upravno tijelo nije smjelo postupati po istoj odnosno nije smjelo donositi pojedinačne akte. Navedeno pravno shvaćanje potvrdio je Visoki upravni sud Republike Hrvatske u presudi poslovni broj: Usž-4416/2024 od 12. ožujka 2025.

18. Također, neosnovan je i prigovor tužiteljice da je sporna nadležnost osobe koja je donijela prvostupanjsko rješenje. Ovo iz razloga jer je pravilnom primjenom odredbe članka 23. Zakona o općem upravnom postupku (Narodne novine", broj: 47/09. i 110/21. – dalje: ZUP) rješenje donijela službena osoba u opisu poslova koje je vođenje tog postupka ili rješavanje u upravnim stvarima sukladno propisima o ustrojstvu javnopravnih tijela.

19. Naime, prema članku 5. podtočki 2.2.1. Pravilnika o unutarnjem redu Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom (Službeni glasnik Grada Zagreba, broj: 13/22. i 31/22.) u Odsjeku za pronatalitetnu politiku, obavljaju, između ostalog, poslovi rješavanja u upravnim stvarima vezano uz ostvarenje novčane pomoći za roditelja odgojitelja. Prema točki 74. Sistematizacije radnih mjesta u uredu, koja je prilog navedenom Pravilniku u opis poslova stručnog savjetnika za provedbu i kontrolu mjera pronatalitetne politike spadaju i poslovi rješavanja u složenim upravnim stvarima u prvom stupnju sukladno Odluci u novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja. Stoga je odluku u prvom stupnju donijelo nadležno tijelo te potpisala osoba koja je to rješenje i donijela čime je postupljeno sukladno odredbi članka 23. ZUP-a. Ovakvo shvaćanje potvrdio je i Visoki upravni sud Republike hrvatske u istovjetnoj pravnoj stvari u presudi poslovni broj: Usž-1855/2025 od 20. svibnja 2025.

20. Nadalje, neosnovano tužiteljica prigovara nedostatnosti potpisa na osporavanom rješenju, budući da je u konkretnom slučaju kao osoba koja je donijela rješenje naznačen Gradonačelnik Grada Zagreba koji je isto i potpisao. Ovakvo stajalište je zauzeo i Visoki upravni sud Republike Hrvatske je u presudi, poslovni broj: Usž-4416/2024 od 12. ožujka 2025., vezano za identičan prigovor u identičnoj pravnoj situaciji.

21. Također, ovaj Sud prihvaća obrazloženje tuženika o neposrednom rješavanju predmetne upravne stvari temeljem odredbe članka 49. stavak 1. ZUP-a jer se činjenično stanje u ovoj konkretnoj upravnoj stvari moglo utvrditi na temelju podataka koji imaju službeni karakter i kojima raspolaže tijelo i nije bilo potrebno posebno izjašnjavanje stranke, posebice imajući na umu da se radi o usklađivanju novčane pomoći na temelju ovlasti propisane člankom 6. Odluke 25/22., koja ovlast je ocijenjena zakonitom odlukama ovoga Suda i Ustavnog suda Republike Hrvatske. S tim u vezi, valja istaknuti da tužiteljica procesne povrede ističe tek paušalno, ne navodeći koje su to činjenice i okolnosti bitne za razrješenje pravog stanja stvari, a da su u konkretnom slučaju ostale neutvrđene zbog neprovođenja ispitnog postupka.

22.Tužiteljica je, suprotno svojim tvrdnjama, tijekom upravnog postupka, kao i ovog upravnog spora, imala mogućnost, koju je i iskoristila, izjasniti se o činjenicama, okolnostima i pravnim pitanjima važnim za rješavanje stvari, te joj je omogućeno sudjelovanje u upravnom postupku i u ovom upravnom sporu.

23. Glede prigovora tužiteljice da joj je povrijeđeno pravo na mirno uživanje vlasništva vezano uz članka 1. Protokola broj 1. uz Konvenciju za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, Visoki upravni sud Republike Hrvatske je u presudi, poslovni broj: Usž-4209/2024 od 28. listopada 2024. izrazio stav da to pravo nije apsolutno već ono može podlijegati ograničenjima pod uvjetima iz Konvencije. Naime, već je taj Sud u presudi, poslovni broj: Usoz-8/2022-68 od 5. srpnja 2022. utvrdio da ciljeve koje Grad želi postići donošenjem osporene odluke smatra legitimnima pri čemu valjati imati na umu neupitno pravo predstavničkog tijela Grada Zagreba da uredi odnosno modificira novčanu pomoć roditelja odgojitelja (koju je, bez zakonske obveze, određenoj, usko određenoj kategoriji osoba dala ranija gradska vlast) na način koji smatra odgovarajućim odnosno sukladno s politikom predstavničke većine u Gradskoj skupštini Grada Zagreba (točka 141.). U presudi toga Suda, poslovni broj: Usoz- 143/2022-91 od 27. veljače 2023. ocijenio da donošenjem nove Odluke/22 nije našao da bi skraćivanje novčane pomoći za roditelja odgojitelja s maksimalnih 15 na 7 godina života djeteta bilo u nesuglasju s načelom razmjernosti te da je donositelj uvedenim kompenzacijskim mjerama uspostavio ravnotežu između javnog interesa i zaštite legitimnih očekivanja adresata osporene Odluke (točka 35., 51. do 56.). Stoga Sud ocjenjuje neosnovanim prigovore povrede prava vlasništva zajamčenog Ustavom Republike Hrvatske i člankom 1. Protokola 1. uz Konvenciju.

24. Nije osnovan niti prigovor tužiteljice da joj je predmetnim odlukama povrijeđeno načelo razmjernosti u zaštiti prava stranaka i javnog interesa. Naime, u presudi ovog Suda, poslovni broj: Usoz – 143/2022 od 27. veljače 2023., kojom su odbijeni prijedlozi za ocjenu zakonitosti Odluke/22 koju je Ustavni sud Republike Hrvatske ocijenio ustavnopravno osnovanom (odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske, broj: U-III-1744/2023 i dr. od 14. studenoga 2023.), istaknuto je da je Sud u već ranijoj presudi ocijenio legitimnim cilj koji je Grad želio postići donošenjem Odluke/21, imajući na umu nepobitno pravo predstavničkog tijela Grada Zagreba da uredi odnosno modificira novčanu pomoć roditelja odgojitelja (koju je, bez zakonske obveze, određenoj, usko određenoj kategoriji osoba dala ranija vlast) na način koji smatra odgovarajućim odnosno sukladno s politikom predstavničke većine u Gradskoj skupštini Grada Zagreba te nije našao da bi Odlukom/22 skraćivanje novčane pomoći za roditelja odgojitelja s maksimalnih 15 na 7 godina života djeteta bilo u nesuglasju s načelom razmjernosti pa s obzirom da se u Odluci/22 razdoblje primanja naknade skraćuje s ranijih 15 na 7 godina zaključio da je i u tom dijelu primjenjiv stav suda iz ranije presude (točka 35.). U konačnici je ocjenjeno da je donošenjem Odluke/22 postupljeno u skladu sa stajalištem Suda iz pravomoćne presude poslovni broj: Usoz- 8/2022-68 od 5. srpnja 2022. te da je donositelj uvedenim kompenzacijskim mjerama uspostavio ravnotežu između javnog interesa i zaštite legitimnih očekivanja adresata osporene odluke (točke 51. do 56.). Ovako Visoki upravni sud Republike Hrvatske u presudi, poslovni broj: Usž-4209/2024 od 12. ožujka 2025.

25. Također, ovaj Sud, kao i Visoki upravni sud Republike Hrvatske, ocjenjuje neosnovanim prigovore tužiteljice da se pravomoćne odluke mogu poništavati, ukidati ili izmijeniti samo putem izvanrednih pravnih lijekova (članak 6., 13. i 130. ZUP-a) kao i da Odluka/22 nije zakon te se na njoj ne može temeljiti pobijano rješenje. Naime, odredbom članka 130. ZUP-a propisano je da se zakonito rješenje kojim je stranka stekla kakvo pravo može ukinuti u cijelosti ili djelomično, između ostalog, ako je to dopušteno zakonom. Međutim, navedeno treba tumačiti na način da se to odnosi samo na situaciju u kojoj riječ o pravima stečenim na temelju zakona. Ovo stoga jer pravo uređeno zakonom i stečeno primjenom zakona, po prirodi stvari nije dopušteno ukinuti pravnim aktom niže pravne snage od zakona, već samo zakonom. Ako je riječ o pravu stečenom isključivo na temelju nekog drugog propisa odnosno općeg akta rješenje se smije ukinuti ako je to dopušteno propisom odnosno općim aktom kojim je pravo i uspostavljeno. Protivno bi bilo svakoj logici da zakonodavac smije mijenjati ili ukidati prava koja dodjeljuje zakonom, a da lokalni "zakonodavac" nema isto pravo u području iz svog samoupravnog djelokruga (zajamčenog Ustavom). S tim u vezi Visoki upravni sud Republike Hrvatske je naveo u presudi, poslovni broj: Usž-4209/2024 od 28. listopada 2024. da u usporedivoj situaciji u pravomoćnim presudama toga Suda, poslovni broj: Usž-4322/2022 od 22. ožujka 2023. i Usž-3384/2022 od 15. ožujka 2023. ocijenjena zakonitim intervencija u pravomoćnim aktom priznato pravo. Radilo se o primjeni Odluke o novčanoj pomoći za opremu novorođenog djeteta (Službeni glasnik Grada Zagreba, broj: 17/17.) na temelju koje je priznato i prestalo pravo na novčanu pomoć za opremu novorođenog djeteta čime je suštinski (u situaciji u kojoj je pravo priznato na temelju općeg akta, bez zakonske osnove) opći akt "izjednačen" sa zakonom. Osim toga, naglasio je da u situaciji u kojoj je neko pravo (a u ovom slučaju čak ne pravo nego novčana pomoć) priznato općim aktom jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave bez da je za to postojala zakonska obveza, kao u konkretnom slučaju, priznavanje takvog prava odnosno davanje neke druge beneficije isključivo je izraz volje jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave da prizna pravo odnosno dodijeli beneficiju. U takvoj situaciji općenormativni akt kojim se priznaje pravo odnosno daje beneficija treba smatrati "zakonom" a što vrijedi i za sve izmjene i dopune kao i ukidanje takvog općeg akta. Takav općenormativni akt u svemu je usporediv sa zakonom (sadrži apstraktne i generalne norme), osim po donositelju. Osim toga treba reći da je na temelju odredbe članka 2. stavka 1. ZUP-a upravna stvar određena i kao stvar u kojoj javnopravno tijelo u upravnom postupku rješava na temelju općeg akta.

26. U odnosu na pozivanje tužiteljice na poziv na očitovanje Europskog suda za ljudska prava u predmetu poslovni broj 9461/24 stranke Zorice Golomejić, prema mišljenju ovog Suda, radi se upravo o pozivu suda protustranci Republici Hrvatskoj da se očituje na povrede Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda koje je istaknula stranka u svom zahtjevu Europskom sudu za ljudska prava, dakle ne radi se niti o presudi niti o pravnom shvaćanju navedenog suda koje bi isti zauzeo u navedenom predmetu.

27. Kako tužiteljica u tužbi i tijekom spora ne iznosi pravno relevantne prigovore koji bi utjecali na drukčije rješenje ove upravne stvari, Sud nije našao osnove za uvažavanje tužbenog zahtjeva.

28. Imajući u vidu sve navedeno, Sud nije proveo predložene dokazne prijedloge tužiteljice za saslušanjem tužiteljice, tuženika, grafološkim vještačenjem rukopisa te priklopom upravnog spisa tuženika iz kojeg potječe pravomoćni upravni akt kojim je tužiteljica stekla pravo, ocijenivši iste nesvrsishodnima za odluku u ovoj upravnoj stvari i protivnim načelu ekonomičnosti, budući da se sve relevantne činjenice o kojima ovisi odluka o zakonitosti rješenja tuženika, na nedvojben način mogu utvrditi temeljem dokumentacije u spisu predmeta, zbog čega izvođenje predloženih dokaza ne bi dovelo do drugačijeg rješenja ove upravne stvari, imajući u vidu podatke spisa predmeta.

29. Valjalo je stoga na temelju članka 116. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima presuditi kao u izreci.

30. Odluka o trošku temelji se na članku 147. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima.

U Zagrebu 11. lipnja 2025.

Sudac:

Ivana Horvat

Uputa o pravnom lijeku:

Protiv ove presude dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog Suda, u dovoljnom broju primjeraka za Sud i sve stranke u sporu, u roku od 15 dana od dana dostave ove presude.

DNA:

1. Odvjetnik Martin Sherri, [adresa] Zagreb, Kordunska 1

2. Grad Zagreb, Gradonačelnik, [adresa] Zagreb, Trg Stjepana Radića 1

3. U spis