REPUBLIKA HRVATSKA

UPRAVNI SUD U ZAGREBU

Zagreb, Avenija Dubrovnik 6

Poslovni broj: Us I-2886/2024-6

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Upravni sud u Zagrebu, po sucu toga suda Anti Drezgi te Dajani Mihelčić, zapisničarki, u upravnom sporu tužitelja HVALJEN BUDI d.o.o., Zagreb, Bani 73, OIB: 81742701785, kojeg zastupa opunomoćenik Krešimir Sliepčević, odvjetnik iz Odvjetničkog društva Vešligaj i Sliepčević j.t.d., Zagreb, Froudeova ulica 9, protiv tuženika Ministarstva prostornog uređenja, graditeljstva i državne imovine, Zagreb, Republike Austrije 20, OIB: 95093210687, radi utvrđivanja građevne čestice, 10. lipnja 2025.,

p r e s u d i o  j e

I. Odbija se tužbeni zahtjev za poništavanje rješenja Ministarstva prostornog uređenja, graditeljstva i državne imovine, KLASA: UP/II-350-05/22-08/143, URBROJ: 531-03-4-24-2 od 30. travnja 2024.

II. Odbija se tužiteljev zahtjev za naknadu troškova upravnog spora.

Obrazloženje

1. Osporavanim rješenjem tuženika, KLASA: UP/II-350-05/22-08/143, URBROJ: 531-03-4-24-2 od 30. travnja 2024., odbijen je tužiteljeva žalba izjavljena protiv rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za obnovu, izgradnju, prostorno uređenje, graditeljstvo, komunalne poslove i promet, Odjela za prostorno uređenje, Središnjeg odsjeka za prostorno uređenje, KLASA: UP/I-350-05/22-005/148, URBROJ: 251-10-21-1/025-22-9 od 5. listopada 2022., kojim je odbijen tužiteljev zahtjev za izdavanje rješenja o utvrđivanju građevne čestice za postojeću poslovnu zgradu izgrađenu na k. č. br. [katastarska čestica] k. o. [katastarska općina], u Zagrebu, Savska cesta 135.

2. Tužitelj u tužbi u bitnom navodi da je pogrešno primijenjen članak 105.b GUP-a Grada Zagreba jer se isti odnosi na zgrade ozakonjene prema posebnom zakonu, dok predmetna zgrada ima uporabnu dozvolu za građevinu izgrađenu do 15. veljače 1968. Navodi da u vrijeme gradnje nije bio na snazi GUP i da se ne radi o novoj gradnji, već o utvrđivanju građevne čestice za postojeću građevinu pa se ne može primjenjivati odredba GUP-a koja propisuje obvezu urbanističko-arhitektonskog natječaja. Ističe da je tuženo tijelo 2022. godine poništilo rješenje prvostupanjskog tijela, tumačeći da se građevna čestica mora utvrditi ako nije određena, neovisno o tome je li slučaj taksativno naveden u članku 157. stavku 2. Zakona o prostornom uređenju. Navodi da je prvostupanjsko tijelo tražilo je od tužitelja korekciju prijedloga građevne čestice, pozivajući se na odredbu članka 105.b GUP-a. Ukazuje da je osporio primjenu te odredbe jer zgrada nije ozakonjena po posebnom zakonu već je za nju izdana uporabna dozvola. Ističe da predložena građevinska čestica dijelom zadire u koridor Savske ceste, pa je u tome dijelu (površina na koridoru) tužitelj predložio formiranje građevinske čestice isključivo ispod objekta, dok je u dijelu predmetne čestice koji se nalazi u zoni namjene "M2" - mješovita namjena, pretežito poslovna, s urbanim pravilima oznake 1.6. Prijedlog čestice djelomično obuhvaća koridor Savske ceste, gdje tužitelj predlaže česticu samo ispod zgrade, dok u ostatku predlaže česticu sukladnu urbanim pravilima (radi parkirališnih potreba). Tužitelj predlaže da sud preinači rješenje i udovolji zahtjevu za utvrđenje građevne čestice u cijelosti. Podredno, traži poništenje oba rješenja i vraćanje predmeta prvostupanjskom tijelu na ponovno odlučivanje, uz naputak da odlučuje druga osoba. Predlaže provođenje građevinskog vještačenja radi razjašnjenja tumačenja GUP-a.

3. Tuženik u odgovoru na tužbu u bitnom navodi da tužba nije osnovana iz razloga navedenih u obrazloženju osporavanoga rješenja. Predlaže odbiti tužbu.

4. Ocjenjujući zakonitost osporavanog rješenja Sud je pregledao sudski spis i spis tuženika te je 10. lipnja 2025. održao usmenu i javnu raspravu u prisutnosti opunomoćenika tužitelja i odsutnosti uredno pozvanog tuženika.

4.1. Tužitelj predlaže provođenje vještačenja radi utvrđenja mogućnosti određivanja građevne čestice na način kako je predložio. Međutim, tumačenje pravne naravi i dosega pojedinih odredbi prostornog plana, uključujući i njihovu primjenu na konkretan slučaj, prvenstveno je u nadležnosti javnopravnih tijela, a konačno i upravnog suda. Vještačenje bi u postupku utvrđivanja građevne čestice moglo biti relevantno jedino u dijelu koji se odnosi na primjenu pravila struke, a tek ako građevnu česticu nije moguće odrediti u skladu s prostornim planom. U konkretnom slučaju osporeno rješenje temelji se na pravilnoj ocjeni da se građevna čestica može utvrditi u skladu s prostornim planom, pa pitanje primjene pravila struke nije odlučno. Stoga je prijedlog za vještačenje odbijen kao nevažan.

5. Tužbeni zahtjev nije osnovan.

6. U postupku koji je prethodio donošenju osporavanog rješenja utvrđeno je:

- da je tužitelj podnio zahtjev za donošenje rješenja o utvrđivanju građevne čestice za poslovnu zgradu izgrađenu na k. č. br. [katastarska čestica] k. o. [katastarska općina], Zagreb, Savska cesta 135;

- da je za predmetnu zgradu izdana uporabna dozvola za građevinu izgrađenu do 15. veljače 1968.;

- da se prema Odluci o donošenu Generalnog urbanističkog plana grada Zagreba (Službeni glasnik Grada Zagreba, broj 16/07., 8/09., 7/13., 9/16. i 12/16. - pročišćeni tekst, dalje GUP Grada Zagreba), kartografskom prikazu „1. Korištenje i namjena prostora“, k. č. br. [katastarska čestica] k. o. [katastarska općina] nalazi u zoni mješovite pretežito poslovne namjene (planske oznake M2), sjeverozapadnim dijelom unutar prostora rezervacije proširenja Savske ceste, koja je određena kao glavna gradska prometnica, a prema kartografskom prikazu „4. Uvjeti za korištenje, uređenje i zaštitu prostora, 4a Urbana pravila“ unutar zone „1.6. Zaštita i uređenje dovršenih naselja“, u kojoj je općim pravilima iz članka 63. GUP-a Grada Zagreba predviđena zaštita i uređenje urbanističkih cjelina naselja pretežito visoke gradnje;

- da je sukladno članku 6. točki 36.a GUP Grada Zagreba rezervacija proširenja postojeće ulice je prostor rezerviran za proširenje postojeće prometne površine - ulice, unutar kojega je do proširenja ulice moguće osigurati pristup građevini i urediti travnjak, bez sadnje visoke vegetacije;

- da se sukladno općim pravilima iz članka 63. GUP-a Grada Zagreba, unutar urbanog pravila „1.6. Zaštita i uređenje dovršenih naselja“, provodi zaštita i uređenje urbanističkih cjelina naselja pretežito visoke gradnje, a u zoni mješovite namjene gradnja i rekonstrukcija izvodi se u skladu s urbanom matricom i tipologijom gradnje građevina izvedenih prema izvornoj koncepciji urbanističkog rješenja po kojem je započeta gradnja naselja, u smislu poštivanja pretežite visine te međusobne razdaljine građevina a u skladu s urbanim pravilima iz članaka 74. i 76. GUP-a Grada Zagreba,

- da je sukladno članku 99. GUP-a za uređenje prostora i gradnju uz Savsku cestu obvezan javni natječaj;

- da je tužitelj predložio utvrđenje građevne čestice koja uključuje dio susjedne k. č. br. [katastarska čestica];

- da je prvostupanjsko tijelo zaključkom pozvalo tužitelja da dostavi korigirani prijedlog oblika i veličine građevne čestice koji bi obuhvaćao isključivo k. č. br. [katastarska čestica];

- da tužitelj nije dostavio korigirani prijedlog, već je naveo da se članak 105.b GUP-a odnosi samo na zgrade ozakonjene po posebnom zakonu, a ne i na građevine s uporabnom dozvolom.

7. Prvostupanjsko tijelo je zahtjev odbilo uz obrazloženje da je odredbama članka 105.a i 105.b GUP-a Grada Zagreba propisan način određivanja građevne čestice kao zemljišta nužnog za redovnu uporabu ne samo za građevine koje su ozakonjene prema posebnom zakonu, već i za sve građevine koje su protivne planskoj namjeni. U konkretnom slučaju radi se o zgradi visine prizemlje s potkrovljem, koja se prema GUP-u Grada Zagreba zapadnim dijelom nalazi unutar rezervacije proširenja Savske ulice, te unutar urbanog pravila „1.6. Zaštita i uređenje dovršenih naselja” u kojem se predviđa gradnja visokih građevina (visine najmanje četiri nadzemne etaže), pri čemu odredbe članka 63. GUP-a Grada Zagreba ne propisuju oblik niti veličinu građevne čestice, nego se to utvrđuje u odnosu na konkretan i namjeravam zahvat u prostoru. Također je člankom 99. GUP-a Grada Zagreba, utvrđena obveza raspisivanja javnog natječaja za uređenje prostora i gradnju uz gradske avenije i glavne gradske ulice, među ostalima i za Savsku cestu.

8. Drugostupanjsko tijelo je odbio žalbu protiv prvostupanjskog rješenja uz obrazloženje da tužitelj nije o roku određenom zaključkom od dostavio korigirani prijedlog oblika i veličine građevne čestice, te da je prvostupanjsko tijelo detaljno obrazložilo razloge odbijanja zahtjeva, odnosno iz kojeg razloga je prijedlog trebalo korigirati, a koje obrazloženje prihvaća drugostupanjsko tijelo.

9. Prema odredbi 157. stavak 1. Zakona o prostornom uređenju (Narodne novine, broj 153/13., 65/17., 114/18. i 39/19.), ako za postojeću građevinu nije utvrđena građevna čestica, odnosno zemljište nužno za redovitu uporabu građevine, kada je obveza utvrđivanja tog zemljišta, odnosno čestice propisana posebnim zakonom ili kada vlasnik građevine želi promijeniti oblik i veličinu građevne čestice na kojoj je postojeća zgrada u skladu s prostornim planom, parcelacija građevinskog zemljišta provodi se u skladu s rješenjem o utvrđivanju građevne čestice.

9.1. Prema odredbi 157. stavak 2. Zakona o prostornom uređenju, smatra se da za postojeću građevinu nije utvrđena građevna čestica, odnosno zemljište nužno za redovitu uporabu građevine: 1. ako su na istoj katastarskoj čestici izgrađene dvije ili više građevina koje građevinski, funkcionalno ili tehničko-tehnološki nisu cjelina, 2. ako je građevina izgrađena na dvije ili više katastarskih čestica [katastarska čestica]. ako je građevina izgrađena na katastarskoj čestici čija je površina manja ili veća od površine propisane prostornim planom, 4. ako je postojeća katastarska čestica, na kojoj je izgrađena građevina, takva da se ne može smatrati zemljištem nužnim za redovitu uporabu te građevine, 5. ako se radi o zgradi ozakonjenoj sukladno posebnom zakonu.

9.2. Prema odredbi 158. stavak 1. Zakona o prostornom uređenju, zahtjevu za donošenje rješenja o utvrđivanju građevne čestice prilaže se preslika katastarskog plana na kojoj se određuju oblik i veličina građevne čestice te dokaz da je građevina za koju se utvrđuje građevna čestica postojeća.

9.3. Prema odredbi 158. stavak 2. Zakona o prostornom uređenju, rješenje o utvrđivanju građevne čestice donosi se po zahtjevu vlasnika zemljišta, vlasnika građevine, investitora građevine ili druge osobe koja za to ima pravni interes.

9.4. Prema odredbi 159. stavak 1. Zakona o prostornom uređenju, građevna čestica određuje se u skladu s prostornim planom, a ako to nije moguće tada u skladu s pravilima struke, vodeći računa da se građevna čestica utvrdi tako da oblikom i veličinom omogućava redovitu uporabu građevine.

9.5. Prema odredbi 159. stavak 2. Zakona o prostornom uređenju, iznimno od stavka 1. ovoga članka, kada vlasnik građevine želi promijeniti oblik i veličinu građevne čestice na kojoj je postojeća zgrada u skladu s prostornim planom, građevna čestica se određuje u skladu s prostornim planom.

9.6. Prema odredbi članka 105.a stavka 3. GUP-a Grada Zagreba, zemljište za redovnu upotrebu postojeće građevine koja je protivna planskoj namjeni određuje se sukladno članku 105.b ove odluke.

9.7. Prema odredbi članka 105.b stavka 2. GUP-a Grada Zagreba, za zgrade ozakonjene prema posebnom zakonu, koje su izgrađene na površinama drugih namjena, namjena kojih nije u skladu s planskom namjenom, građevna čestica se određuje kao zemljište ispod zgrade i najviše dva metra oko zgrade, iznimno moguće je zadržati katastarsku česticu kao njenu građevnu česticu u slučaju kada je to u skladu s pravilima struke štiteći mogući javni interes, odnosno način korištenja prostora.

10. Predmetna zgrada ima uporabnu dozvolu za građevinu izgrađenu do 15. veljače 1968. Postojanje takve uporabne dozvole ne znači da je građevna čestica za tu zgradu već utvrđena. Ako za građevinu nikada nije utvrđena građevna čestica, tada se za nju može utvrditi građevna čestica jer je smisao i svrha instituta utvrđivanja građevne čestice utvrditi građevnu česticu građevinama za koje nije utvrđena građevna čestica bez obzira što navedeni slučaj nije izrijekom propisan odredbom članka 157. stavka 2. Zakona o prostornom uređenju.

11. Javnopravna tijela su pravilno utvrdila kako postojeća građevina na k. č. br. [katastarska čestica] k. o. [katastarska općina], Zagreb, Savska cesta 135, ne udovoljava planskoj namjeni utvrđenoj GUP-om jer je a) niža od predviđenih tipoloških i visinskih kriterija zone 1.6. (gdje se predviđa visoka gradnja – četiri nadzemne etaže), b) djelomično se nalazi unutar prostora rezervacije proširenja Savske ceste, c) za uređenje prostora i gradnju gdje se nalazi (uz Savsku cestu) obvezan je javni natječaj. Stoga se predmetna zgrada, sukladno GUP-u, smatra postojećom građevinom protivnom planskoj namjeni.

12. Činjenica da GUP Grada Zagreba nije bio na snazi u trenutku gradnje nije pravno odlučna. Pri odlučivanju o zahtjevu za utvrđivanje građevne čestice nadležno tijelo primjenjuje prostorni plan koji je na snazi u trenutku podnošenja zahtjeva za donošenje rješenja o utvrđivanju građevne čestice, a ne onaj koji je eventualno bio na snazi u vrijeme gradnje postojeće građevine. Naime, opće je pravilo da se u upravnom postupku upravna stvar rješava neposrednom primjenom zakona, drugog propisa ili općeg akta koji je važio u vrijeme pokretanja upravnog postupka, ako zakonom, drugim propisom ili općim aktom nije drukčije određeno (tako Ustavni sud, odluka broj: U-III-2435/2001 od 20. travnja 2005., Narodne novine, broj 61/05., odluka broj: U-I-2510/2001 od 6. prosinca 2006., odluka broj: U-I-6904/2010 od 27. rujna 2016.).

13. Tužitelj pogrešno poistovjećuje uvjete za gradnju s uvjetima za utvrđivanje građevne čestice. Odredba GUP-a koja propisuje da je uz gradske avenije (kao što je Savska cesta) gradnja moguća na temelju urbanističko-arhitektonskog natječaja dio je šireg sustava urbanih pravila, koji se primjenjuje ne samo za gradnju, već i za uređenje prostora, dakle i pri utvrđivanju građevne čestice jer se time odlučuje o pravno dozvoljenom korištenju prostora. Dakle, svrha takve odredbe nije isključivo nova gradnja, nego i regulacija prostorne organizacije u cilju zaštite javnog interesa.

14. Javnopravna tijela su pravilno primijenila materijalno pravo, odnosno odredbe GUP-a Grada Zagreba (čl. 105.a i 105.b). Naime, odredba članaka 105.a GUP-a odnosi se na sve građevine protivne planskoj namjeni – neovisno o tome imaju li uporabnu dozvolu ili su ozakonjene po posebnom zakonu. Ta odredba upućuje na primjenu odredbi članka 105.b GUP-a.

15. Članak 159. stavak 1. Zakona propisuje da se građevna čestica određuje u skladu s prostornim planom, a iznimno, ako to nije moguće, u skladu s pravilima struke. U konkretnom slučaju GUP Grada Zagreba (kao prostorni plan) u članku 105.a stavku 3. GUP-a izričito upućuje na primjenu odredbi članka 105.b GUP-a. Odredba članka 105.b stavka 2. GUP-a propisuju da se za takve zgrade građevna čestica ograničava na zemljište ispod zgrade i najviše dva metra oko nje. Dakle, GUP izričito propisuje ograničenja za utvrđivanje građevne čestice na zemljište ispod zgrade na kojem je smještena postojeća zgrada koja nije u skladu s planskom namjenom i na zemljište najviše dva metra oko zgrade. Javnopravna tijela su pravilno ograničila opseg građevne čestice na minimum prema odredbi članka 105.b stavka 2. GUP-a na primjenu koje upućuje odredba članka 105.a stavka 3. GUP-a.

16. Budući da tužitelj nije postupio po pozivu tijela da dostavi korigirani prijedlog građevne čestice u okviru k. č. br. [katastarska čestica] k. o. [katastarska općina], osnovano je odbijen zahtjev kojim je predloženo uključivanje dijela susjedne k. č. br. [katastarska čestica] u opsegu preko minimuma iz odredbe članka 105.b stavka 2. GUP-a.

17. Slijedom navedenog, ovaj Sud je utvrdio da je osporavano rješenje zakonito.

18. S obzirom na sve naprijed navedeno odlučeno je kao u izreci ove presude primjenom odredbe članka 116. stavak 1. Zakona o upravnim sporovima (Narodne novine, broj: 36/24., dalje ZUS).

19. O troškovima upravnog spora, Sud je odlučio na temelju odredbe članka 147. stavka 1. ZUS-a, prema kojoj stranka koja izgubi spor u cijelosti snosi sve troškove spora, ako zakonom nije drukčije propisano. Kako tužitelj nije uspio u ovom upravnom sporu, nema zakonskog osnova udovoljiti njegovom zahtjevu za nadoknadu troškova upravnog spora. Stoga je Sud odlučio kao u točki II. izreke.

U Zagrebu, 10. lipnja 2025.

Sudac:

Ante Drezga

Uputa o pravnom lijeku:

Protiv ove presude dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog suda u roku od 15 dana od dana dostave presude.

DNA:

1. Odvjetnik Krešimir Sliepčević, odvjetnik iz Odvjetničkog društva Vešligaj i Sliepčević j.t.d., [adresa] Zagreb, Froudeova ulica 92

2. Ministarstvo prostornog uređenja, graditeljstva i državne imovine, [adresa] Zagreb, R. Austrije 20

3. U spis